Глава 4. Підвищення стимулюючої ролі оплати праці державних службовців

Серед основних завдань розбудови дієвої державної служби в Україні з метою підвищення ефективності практичного здійснення функцій держави, вирішення її завдань, забезпечення державних інтересів на засадах принципів і положень, встановлених Конституцією України, чинними законами та іншими законодавчими актами1, є розбудова сучасного мотиваційного механізму діяльності державних службовців.

Як свідчить аналіз вітчизняного і зарубіжного досвіду, мотивація праці державних службовців має широкий спектр правових, економічних, соцісільних і моральних аспектів, що підпорядковані принципу адекватної оцінки кінцевого результату їх діяльності та визначенню винагороди за працю.

Незважаючи на певні національні особливості, існуючі системи стимулювання праці державних службовців у різних країнах мають

В.О. Тимофеев   357

багато спільних рис. їх головними сішадовими є підсистеми добору кадрів, просування по службі (службова кар'єра), оплати праці, соціально-побутового, матеріального та пенсійного забезпечення. Що стосується суспільного престижу діяльності державних службовців (який також є одним із елементів системи стимулювавяя), то слід лише зазначити, що він багато у чому залежить від ступеня застосування наведених вище чинників.

О Із зарубіжного досвіду мотивації та стимулювання праці державних службовців. В основі системи просування по службі, тобто головної складової мотивації та стимулювання праці державних службовців, мають лежати чітко визначені вимоги до їх професійної кваліфікації. Так, Бернар Гурне, відомий французький дослідник проблем управління, вважає, що серед "спільних" або "горизонтальних" функцій державної служби найважливішими є ті, які стосуються персоналу. "Найпродуманіші структури і найсучасніші знаряддя праці не дадуть очікуваних результатів, якщо службові штати будуть недоукомплектовані або, що ще гірше, укомплектовані працівниками низької кваліфікації" 2.

У світовій практиці питання об'єктивізації визначення кваліфікації працівника є основним у системі просування по службі і вирішується двома шляхами: або за рахунок чіткого визначення вимог щодо вузької спеціалізації фахівця, здатного обійняти саме тільки цю посаду, або, навпаки, можливості використання його найширшої фахової універсальності в системі державного управління.

Перший підхід широко застосовується у Сполучених Штатах Америки. В Європі, зокрема, у Велиіяй Британії та у Франції, більш популярною є формула універсальної придатності, що особливо проявляється при доборі керівників на шйвищі адміністративні посади 3. Особливої уваги заслуговує поглиблене вивчення системи та досвіду функціонування державної служби у Франції. Саме цей досвід багато в чому може бути використаний в Україні, оскільки, як уже зазначалось, саме французька система стала базою для створення вітчизняної державної служби.

Міжпосадові співвідношення у Франції мають чітко визначену професійну класифікацію, під якою розуміється будь-яка класифікація робочих місць, посад, професій або рівнів кваліфікації, що утворює певну ієрархію, і яка використовується при просуванні по службі.

У Франції існують два основних методи класифікації працівників: 1) перелік робочих місць, назв посад (тав звані сітки Па-роді); 2) перелік критеріїв оцінки.

Серед головних критеріїв оцінки відповідності працівника посаді є: вид діяльності; рівень відповідальності; рівень інтенсивності праці;

358

РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА 4

незалежність (автономність) у діяльності; час адаптації; рівень використання приладів, інформаційних систем та мереж; розумові, фізичні та психологічні вимоги; рівень знань; рівень посадової відповідальності тощо 4. Останнім часом все більше застосовуються змішані або модернізовані сітки Пароді, які використовують не тільки ієрархію посад, а й чітко визначають критерії їх розмежування.

Для кращого розуміння побудови систем професійної кваліфікації наведемо визначення французького соціолога М. Алалу-ха: "... кваліфікація працівника являє собою здібності, необхідні для того, щоб займати якесь місце або виконувати якусь працю, у той час як класифікація розташовує ці місця у відповідному порядку. Таким чином, професійна класифікація є системою ієрархізації різних здібностей до праці, що можуть визначати ієрархію заробітної плати" 5. Останні якості покладені в основу системи посадового просування держслужбовців.

Не зупиняючись детальніше на особливостях формування систем професійної класифікації, слід сказати, що всі вони мають вирішальне значення для побудови загальної системи мотивації праці і, особливо, розвитку кар'єри та визначення величини заробітної плати, а тому внаслідок змін, які відбуваються у професіях, потребують постійного поліпшення. Саме тому статтею L. 132-12 Кодексу про працю Франції передбачено переглядати системи класифікацій не менш як один раз у сім років.

Досвід Франції з цього.питання заслуговує на подальше ретельне вивчення та прагматичне застосування із врахуванням специфіки вітчизняних умов. Слід відзначити ретельну правову регламентацію, про яку засвідчує той факт, що обсяг лише Загальних положень про державних службовців Франції становить 725 сторінок тексту 6.

О Питання оплати праці державних службовців в Україні. Відповідно до частини другої ст. 33 Закону України "Про державну службу" заробітна плата державних службовців має досить складну структуру і складається з посадових окладів, премій, доплат за ранги, надбавок за вислугу років на державній службі та інших надбавок.

До прийняття Постанови Кабінету Міністрів України "Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів" від 13.12.99 р. посадові оклади державних службовців не завжди узгоджувалися із категоріями їх посад. Так, державні службовці однієї категорії на практиці мали різні посадові оклади, тоді як державні службовці нижчої категорії могли мати більш високі оклади, ніж державні службовці, віднесені до більш високої ка-

В.О. Тимофеев   359

тегорії. Останнє порушувало принцип рівності оплати праці службовців за ієрархічним рівнем посади.

Так, наприклад, завідувач відділу Секретаріату Кабінету Міністрів України мав оклад 159,5 грн. і був віднесений до другої категорії посад державних службовців, а голова комітету при Кабінеті Міністрів України мав оклад 149,6 грн., проте його посада при цьому була віднесена до першої категорії державних службовців.

Така ситуація складалася внаслідок того, що оклади працівників апарату органів державної виконавчої влади були визначені ще до прийняття Закону України "Про державну службу" Постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.93 p., де вони встановлені у коефіцієнтах (від 3 до 19) до мінімального розміру заробітної плати (60 тис. крб.) і згруповані у шкали за окремими органами державної влади. Постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.95 р. зазначені коефіцієнти були збільшені у 15 разів, а Постановою від 25.07.96 р. посадові оклади збільшені на 10,8 відсотка.

Таким чином, виникала абсурдна ситуація, коли посадовий оклад міністра, що дорівнює 169,5 грн. (коефіцієнт 17 х 0,6 грн. х 15 х 1,108 = = 169,5 грн.), становив лише 56,5% від посадового окладу ректора університету, встановленого Постановою Кабінету Міністрів України від 29.06.96, і був навіть менший за посадовий оклад викладача університету, що не має вченого ступеня. Найменший посадовий оклад державного службовця дорівнював 29,92 грн. (коефіцієнт 3 х х 0,6 грн. х 15 х 1,108 = 29,92 грн.).

З прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України від 13.12.99 визначено не тільки загальний порядок встановлення заробітної плати для державних службовців центральних органів влади, а й для місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів 7.

Доплати за ранги дають змогу матеріально стимулювати діяльність державних службовців у межах однієї категорії. Доплати за ранги (відповідно до ст. 33 Закону) були спочатку визначені Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.94. Розмір доплати за кожний з 15 рангів визначався у коефіцієнтах від 2,0 до 6,2 у співвідношенні до мінімальної заробітної плати (на той час 60 тис. крб.). Окрім того, Постановою Кабінету Міністрів України від 19.06.96 було затверджено Положення про ранги державних службовців.

Постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.94 були визначені нові розміри коефіцієнтів (від 3,14 до 13,39), але для практичного визначення конкретних величин доплат була застосована регресивна шкала, відповідно до якої розміри доплат за нижчі ранги збільшуються більше, ніж за вищі, а Постановою Кабінету Міністрів України

360

РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА 4

від 25.12.95 p. номінальні величини цих доплат були збільшені ще у два рази.

Таким чшюм, доплата за наіінижчий - 15-й ранг - на той час становила 16,7 гри., а за найвищий - 1-й ранг - 47,74 грн. Тобто співвідношення між найвищим і найнижчим рангами становило 2,86 раза (47,74 : 16,7 = 2,86), що порівняно менше, ніж було раніше.

Згаданою нище Постановою Кабінету Міністрів України від 13.12.99 встановлені нові фіксовані розміри надбавок (у гривнях) за ранги державних службовців (додаток 48), за дипломатичні ранги (додаток 47), за спеціальні звання посадовим особам органів державної податкової служби (додаток 49). Надбавки за ранги державних службовців встановлено у співвідношенні 3,5 найбільшого рангу (1 -160 грн.) до найнижчого (15 - 45 грн.).

Надбавка за вислугу років своєю метою має вирішувати питання закріплення кадрів, стримування державних службовців від переходу на іншу роботу за межі державної системи. Надбавка за вислугу років встановлена частиною п'ятою от. 33 Закону України "Про оплату праці", відповідно до якої доплати починають виплачуватися з моменту досягнення трьохрічного стажу служби у відповідних відсотках до сумарної величини посадового окладу і доплати за ранг. Залежно від стажу державної служби встановлено такі розміри доплат: понад З роки - 10 відсотків, понад 5 років - 15, понад 10 років - 20, понад 15 років - 25, понад 20 років - ЗС, понад 25 років - 40 відсотків від зазначеної суми.

На початку запровадження системи стимулювання за вислугу років виникало багато колізійни х питань щодо визначення періодів роботи, які мають бути зараховані до стажу державної служби в державних органа?;. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 03.05.94 до державної служби була зарахована не тільки безпосередня робота в державних органах, а також і строкова служба у лавах армії або весь стаж роботи у деяких громадських організаціях, у тому числі партійних, профспілкових і комсомольських.

Водночас Постановою Кабінету Міністрів України від 19.09.97 р. до стажу державної служби зараховувалася робота на посадах керівників державних підприємств, установ, організацій, закладів освіти III-IV рівнів акредитації; керівних працівників наукових установ і наукових співробітників, ясі мають науковий ступінь, якщо безпосередньо з цих посад вони призначені (обрані) на посади державних службовців першої-четвертої категорій, але за роз'ясненням Го-ловдержслужби ("Урядовий кур'єр" від 20 листопада 1997 р.) це право поширювалося лише на працівників, які стали державними службовцями з 1 січня 1994 р. (з повитку введення в дію Закону України

В.О. Тимофеев 361

"Про державну службу"). Тобто виникала парадоксальна ситуація, коли в одному випадку застосовувався зворотний мехакізм зарахування державного стажу за період до введення в дію закону, а в іншому - це питання вирішувалося на принципах незворотності.

Проявом суттєвої алогічності було також те, що зазначеною постановою до стажу держслужби мав зараховуватися науковий стаж і не зараховувався науково-педагогічний стаж, який мають фахівці вищих навчальних закладів, що перейішш (шляхом переведення) на державну службу, тобто фахівці, що мають вчений ступінь та вчене звання і які працювали старшими викладачами, доцентами, професорами, завідувачами кафедр, деканами і проректорами вищих навчальних закладів, були позбавлені можливості маги відповідну і необхідну надбавку.

Натомість більшість із зазначених проблем було розв'язано з прийняттям змін до зазначеної Постанови Кабінету Міністрів України. Зокрема, до стажу державної служби нині вже зараховується робота на посадах, визначених переліком посад наукових працівників державних наукових установ, організацій та посад науково-педагогічних працівників державних вищих навчальних закладів Ш-IV рівнів акредитації, перебування на яких дає право на одержання пенсії та грошової допомоги при виході на пенсію відповідно до Закону України "Про наукову і науково-технічну діяльність".

Надбавки за особливий характер роботи та інтенсивність праці були встановлені для державних службовців відповідно до абзацу п'ятого пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 21.01.93 р. у розмірі до 50 відсотіів від посадового окладу, для керівників державних органів Постановою Кабінету Міністрів України від 04.07.95 р. передбачено встановлення до 90 відсотків від їх посадового окладу з урахуванням доплати за ранг.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13.12.99 р. надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи встановлені для державних слуззкбовців у розмірі до 50 відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг.

Порядок преміювання державних службовців спочатку здійснювався відповідно до пункту 7 Постанови Кабінету Міністрів України від 21.01.93р. в межах фонду преміювання, створеного у розмірі 4-місячного фонду заробітної плати та економії фонду заробітної плати. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 13.12.99р. передбачено здійснювати преміюванвія працівників відповідно до їх особистого вкладу в загальні результати роботи в межах фонду преміювання, утвореного у розмірі тримісячного фонду оплати праці та економії фонду оплата праці.

362

РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА 4

Державним службовцям (відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 13.12.99 p.), крім того, надаються надбавки:

—   за виконання обов'язків тимчасово відсутніх працівників цих самих категорій персоналу (у разі хвороби, відпустки без збереження заробітної плати тощо) - до 50 відсотків посадового окладу за основною роботою з використанням для цього до 50 відсотків посадового окладу відсутнього працівника;

— за знання та використання в роботі іноземної мови: однієї європейської - 10, однієї східної, угро-фінської або африканської -15, двох і більше мов - 25 відсотків посадового окладу;

—   за науковий ступінь кандидата або доктора наук з відповідної спеціальності - у розмірі відповідно 15 і 20 відсотків посадового окладу;

—   за почесне звання "заслужений" - у розмірі 15 відсотків посадового окладу.

Окрім того, державним службовцям надається матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань та допомога на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати.

Наведене свідчить, що загальний розмір заробітної плати державних службовців на цей час залежить від декількох постійних та змінних складових. До постійних складових належать посадовий оклад та доплата за ранг, яка може змінюватися у межах однієї посади, віднесеної до певної категорії, у межах якої залежно від стажу роботи може змінюватись призначений ранг.

До змінних складових належать: надбавка за вислугу років (до 40 відсотків від посадового окладу та доплати за ранг); надбавка за інтенсивність праці (до 50 відсотків від посадового окладу державного службовця і до 90 відсотків від посадового окладу і доплати за ранг для керівників державних установ); премія (до 33,3 відсотка від сукупної суми, яка включає всі перераховані вище виплати за місяць); надбавки за вчений ступінь - 15-20 відсотків, за почесне звання - 15 відсотків, за використання іноземної мови - 10-25 відсотків.

Таким чином, виникає ситуація, що практично не має аналогів у світовій практиці: заробітна плата міністра встановлюється на рівні 1520-2008 грн. і складається з: посадового окладу (380 грн.), доплати за ранг (160 грн.), надбавки за вислугу років (до 216 грн. - залежно від стажу), надбавки за інтенсивність праці (600 грн.) та премії (від 380 до 652 грн. - залежно від стажу).

Заробітна плата державного службовця найнижчого - 15-го рангу має діапазон від 279,3 грн. до 353,78 грн. і складається з посадового окладу (95 грн.), доплати за ранг (45 грн.), надбавки за вислугу

В.О. Тимофеев  363

років (до 56 грн. залежно від стажу), надбавки за інтенсивність праці (70 грн.) та премії (69,3-87,78 грн.).

Якщо прийняти максимальний розмір заробітної плати міністра (або державного службовця найнижчого - 15-го рангу) за 100 відсотків, то 18,9 відсотка (відповідно 26,8 відсотка) припадає на посадовий оклад, 8 відсотків (12,7 відсотка) - на доплату за ранг, 10,7 відсотка (15,8 відсотка) - на надбавку за вислугу років, 29,9 відсотка (19,8 відсотка) - на надбавку за інтенсивність праці і 32,5 відсотка (24,8 відсотка) - на премію.

Таким чином, основна тарифна частина заробітної плати (посадовий оклад і доплата за ранг) становить лише 26,9-39,5 відсотка від сукупної заробітної плати. Останнє суперечить не лише економічній логіці, а й світовій практиці, яка незаперечне свідчить про те, що система матеріального стимулювання найбільш ефективно працює за умови, коли частка тарифу (посадовий оклад) є не нижчою 65-70 відсотків від сукупного заробітку працюючого.

Як свідчить проведений аналіз, діюча система оплати праці державних службовців є досить складною, не має достатньої прозорості, а деякі її елементи не створюють умови для забезпечення рівної оплати за рівну працю на одній і тій самій посаді відповідно до рівної міри праці.

Скажімо, це стосується, наприклад, надбавок за вислугу років, які не пов'язані з результатами праці, проте мають більшу частку у заробітній платі, ніж така складова як доплата за ранг. І якщо застосування такої надбавки можна визнати доцільним у стимулюванні праці нижчої і середньої ланки державних службовців, то стосовно керівного складу працівників (тобто керівників та їх заступників, посади яких належать до першої і другої категорії державних службовців) ця норма є економічно абсурдною.

На наш погляд, для усунення цієї суперечності необхідно при визначенні величини доплат за вислугу років! враховувати, крім того, стаж роботи на конкретній посаді або в тій чи іншій посадовій категорії.

Для підвищення стимулюючої ролі діючої системи оплати праці державних службовців необхідно зробити її більш прозорою і зрозумілою. Для цього, на наш погляд, слід використати досвід такої країни, як Німеччина, де прийнято Закон "Про заробітну плату державних службовців" 8, у якому ретельно визначено всі види та рівні диференційованої оплати праці за окремими категоріями службовців. Це дає змогу не тільки мати чітку нормативну базу, а й додаткову інформацію про "правила та цілі просування по службі", що само по собі виступає додатковим стимулом до праці.

364

РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА 5

Література (до гл. 4)

1. Організаційно-ираяові засади формування і функціонування державної служби у сфері державної виконавчої влади України: Наукова доповідь. Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України. - К., 1996.

2.   Див.: Гурт Б. Державне управління. - К., 1993. - С.24.

3.   Там само. - С. 27-28.

4.   Професійні кваліфікації та як користуватися ними. Міністерство праці Франції. - Париж, 1993. - С. 4.

5. Там само. — С. 9

6.   Загальні положення про державних службовців. - Париж: Видавництво Жюйє, 1992.

7. Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судій та інших органів: Постанова Кабінету Міністрів України № 2288 від 13 грудня 1999 року.

8. Федеральний Закон "Про оплату праці". - Бонн, 1992.