Глава 4. Проблеми правового регулювання поведінки державних службовців

Проведенні в Україні широкомасштабної адміністративної реформи, включаючи вдосконалення системи державної служби, не дасть бажаного позитивного результату, якщо не будуть запроваджені нові підходи до правового регулювання поведінки державних службовців.

G Необхідність законодавчого регулювання поведінки державних службовців. У чинному Законі України "Про державну службу" (далі - чинний Закон) поведінці державних службовців присвячено окрему статтю: "Стаття 5. Етика поведінки державного службовця", відповідно до якої державний службовець повинен:

сумлінно відковувати свої службові обов'язки;

шанобливо ставитись до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування;

не допускаги дій і вчинків, що можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Зрозуміло, що посилення вимог до поведінки державних службовців повинно здійснюватися одночасно як з боку держави - засобами права, так і з боку суспільства - засобами моралі. На нашу думку, успішне; вирішення зазначених проблем можливе шляхом встановлення певних, виважених, зрозумілих і, головне, прийнятних для сучасного українського сусіильства морально-етичних вимог до допустимих проявів поведінки державних службовців та їх законодавчого закріплення. Складність практичної.реалізації цього завдання полягає, насамперед, у виявленні тих правил поведінки держ-службовців, щсі є дійсно загальновизнаними, а також у вирішенні проблеми співвідношення юридичних норм та морально-етичних приписів.

Нині вимоги до поведінки існують, але вони розпорошені по різних, переважно Ігідзаконних, актах. Уявляється, що потрібно зосередити всі вимоги до поведінки державних службовців в одному нормативно-правовому акті кодифікованого типу. Це дозволить, по-перше, згрупувати вимоги в конкретних нормах у взаємозв'язку та залеж-

В.Л. Коваленко 411

но від ступеня їх суспільної небезпеки; по-друге, встановити певне співвідношення між моральною відповідальністю та відповідальністю правовою за порушення правил поведінки; по-третє, вдосконалити юридичну відповідальність за порушення або недодержання правил поведінки держслужбовцями шляхом законодавчого встановлення як загальних вимог (для всієї спільноти службових осіб), так і спеціальних вимог (для особливої категорії держслужбовців - посадових осіб).

Нагадаємо, що українськими ученими та практиками за дорученням Міністерства юстиції України розроблено робочий варіант проекту Кодексу основних правил поведінки державного службовця (далі -Кодекс поведінки). Цей проект є результатом творчого осмислення проблем поведінки у сфері державного управління та пропонує певний варіант її вирішення. Поки що ці пропозиції не знийшли свого законодавчого втілення. Разом з тим його основні концептуальні положення та нормативні конструкції залишаються, на наш погляд, актуальними і можуть бути використані в подальшій законопроекгній роботі.

Оскільки в одному правовому акті, навіть кодифікованого типу, об'єктивно неможливо регламентувати всю багатоманітність аспектів поведінки, у проекті Кодексу поведінки вміщено "основні вимоги" до поведінки державних службовців як осіб, на котрих поширюється дія чинного Закону України "Про державну службу". Хоча в майбутньому він мав би поширюватися й на інших осіб, віднесених до сфери державної служби у широзсому розумінні (див. гл. 1 цього розділу).

П Основні вимоги до поведінки державних службовців. Важливо визначитися, які вимоги до поведінки службовців необхідно вважати основними. На нашу думку, основними є такі: а) додержання законності у своїй діяльності; (5) додержання визнаних у суспільстві морально-етичних вимог поведінки; в) недопущення проявів корупції; г) добросовісне та професійне виконання своїх службових обов'язків; д) збереження державної та іншої охоронюваної законом таємниці.

Відповідно до Конституції України державний службовець під час виконання службових повноважень має діяти на підставі, в обсязі та у спосіб, передбачені Конституцією та Законами України (ст. 19). Причому службовець повинен провадити свою діяльіепсть виключно У межах наданих йому службових повноважень, а його рішення та дії повинні відповідати вимогам, визначеним чинним заюнодавством.

Потрібно враховувати, що в сво'їй повсякденній діяльності службовці керуються не стільки безпосередньо Конституцією і законами,

412

РОЗДІЛ IX • ГЛАВА 4

скільки різноманітними: пщзаконними актами, зокрема численними відомчими інструкціями, положеннями, рекомендаціями тощо. Виходячи з принципу законності, правові акти, що закріплюють особливості правового статусу державного службовця, не повинні суперечити Конституції' та законгім України, обмежувати права і свободи службовця, встановлювати для нього не передбачені законом пільги або інші переваги, скасовувати встановлені законом обмеження чи заборони щодо державної служби.

У Кодексі поведении має бути зазначено, що сприяння у межах службових повноважень утвердженню та забезпеченню прав і свобод людини і громадянина, закріплених Конституцією і законами України, є обов'язком кожного державного службовця. Державний службовець у своїй діяльності зобов'язаний також забезпечувати дотримання визначених законом прав органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності.

Етичні вимоги до службовців взагалі та до державних службовців зокрема в різний час та в різних країнах були як принципово схожі, так і діаметрально протилежні. Нині в Україні етичні вимоги до поведінки державного службовця здебільшого сприймаються як важливий різновид професійної етики, що являє собою сукупність моральних правил поведінки держслужбовця, за допомогою яких можна оцінити його діяльність з точки зору таких цінностей, як справедливість, чесність, совість, гідність, людяність, чуйність, відповідальність, професіоналізм, патріотизм тощо.

Одним із важливих і водночас непростим є питання недопущення зловживань службовцями своїм службовим становищем.

Будь-які прояви свавілля або байдужості державного службовця до правомірних дій та вимог громадян слід визнати неприпустимими. Службовець зобов 'язаний з повагою, шанобливо ставитися до інших службовців, громадян, бути ввічливим, коректним у службових стосунках, дотримуватися високої культури спілкування. В свою чергу, він має право на повагу як особистої гідності, так і особливостей його правового статусу з боку керівників, інших службових і посадових осіб та громадян. Службовець повинен уникати дій, які можуть бути розцінені як використання службового становища у власних чи корпоративних інтересах або можуть негативно вплинути на його репутацію як державного службовця. Він не повинен вчиняти дії', які можуть негативно вплинути на його моральне обличчя як під час виконання службових повноважень, так і поза межами державної служби. Для службовців, які допустили такі дії, це повинно мати негативні наслідки, зокрема, передбачена законом юридична відповідальність.

В.Л. Коваленко   '  413

У принциповому плані потребує вирішення питання політичної лояльності службовців до політичного керівництва. Тут не йдеться про втручання в особисте життя чи обмеження певними рамками світогляду службовця як людини чи громадянина. Оскільки держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (частина четверта ст. 15 Конституції), в Кодексі поведінки потрібно зазначити, що державний службовець повинен утримуватися від активної політичної діяльності у формі політичних заяв і акцій, будь-яким іншим чином засвідчувати під час виконання повноважень державної служби своє особливе ставлення до певних політичних партій або громадсько-політичних рухів: участь у мітингах, маніфестаціях, передвиборчій агітації, висловлювання публічно своїх симпатій чи антипатій до політичних партій, їх програмних документів та їх лідерів тощо. Винятки із цього правила мають бути зроблено щодо випадків антигуманної, антиконституційної, антидержавної діяльності відповідних політичних сил.

На практиці доволі часто можуть виникати нестандартні ситуації, зумовлені так званим "конфліктом інтересів". Тому недопущення проявів корупції у діяльності державного службовця є однією з основних вимог до їх поведінки: державний службовець повинен уникати будь-яких дій, які можуть трактуватися як підстава підозрювати його в корупції.

Державний службовець не повинен використовувати своє службове становище для одержання додаткових, тобто не передбачених законодавством доходів, пільг або інших переваг від будь-яких юридичних та фізичних осіб, як для себе, своїх рідних та близьких, так і для інших осіб, також не повинен порушувати обімеження і заборони щодо державних службовців, встановлені антикорупційним законодавством та Законом України "Про державну службу".

Державні службовці постійно працюють з великим обсягом інформації. Тому поведінка державного службовця щодо збереження державної та іншої охоронюваної законом таємниці є одним з найважливіших об'єктів регулювання. За загальним правилом, держ-службовцю забороняється розголошувати довірену йому у зв'язку з виконанням службових повноважень державну таємницю, іншу інформацію з обмеженим доступом, в тому числі й після залишення ним державної служби. Це питання є досить дискусійним, але сама його постановка, на наш погляд, є правильною. Тому пропонуємо встановити строк для нерозголошення державної чи іншої охоронюваної законом таємниці - відповідно до Загонів України "Про державну таємницю" та "Про інформацію", а для нерозголошення

414 РОЗДІЛ IX • ГЛАВА 4

конфіденційної й приватної інформації - п'ять років після виходу на пенсію з державної служби.

У Кодексі поведінки ще потрібно зазначити, що службовець за загальним правилом не повинен використовувати одержану в процесі виконання службових повноважень інформацію, розголошення якої заборонено яку своїх власних інтересах, так і в інтересах інших осіб, крім випадків, коли таке використання спрямоване на відвернення реальної загрози життю або здоров'ю людей.

П Поведінка державних службовців у різних відносинах. Стосовно реалізації вимог до поведінки службовців потрібно виділяти їхню поведінку у відносинах різного характеру, зокрема: у внутршшьооргашзаційних відносинах; у відносинах з громадянами; у відносинах з об'єднаннями громадян; у відносинах з релігійними організаціями; з міжнародними організаціями, іноземними установами, з іноземцями.

Поведінка державного службовця у внутрішньоорганізацій-них відносинах стосується взаємовідносин з колегами по роботі чи службі, а також з державними службовцями, які обіймають вищі та нижчі посади. Вона повинна спрямовуватися на створення умов для високопродуктивної праці га ефективного виконання службових повноважень на засадах доброзичливості, взаємодовіри і взаємодопомоги між керівниками та іншими службовцями. Природним має бути обмін досвідом роботи, надання службовцями один одному послуг та консультації!, пов'язаних зі службовою діяльністю, безумовно, якщо при цьому не зачіпаються питання державної таємниці.

Додержуючись принципу політичної неупередженості, або лояльності службовець зобов'язати утримуватися від явного або прихованого поширення на роботу державного органу та його апарату, на державну службу в цілому впливу будь-якої політичної партії, у тому числі не допускати партійної пропаганди серед державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування. Службовець повинен бути стриманим у висловлюваннях, поводитися в такий спосіб, щоб заслужити та зберегти довіру до себе з боку керівників та інших службовців.

Державний службовець зобов'язаний виконувати рішення або доручення державних органів, безпосередніх керівників та інших вищих за посадою осіб, прийняті в межах їх повноважень. Якщо підлеглий службовець не погоджується з правомірним рішенням або дорученням керівника, керівник може в межах наданих йому повноважень примусити підлеглого віїконати це рішення або доручення. Тут мається на увазі виключно обгрунтовані та законні рішення. То-

В.Л. Коваленко  415

му в даному випадку примус є виправданим і необ;гідним засобом досягнення певної мети, відповідно до законодавства.

Зовсім інший підхід повинен застосовуватися, коли від державного службовця його керівник або вища за посадою особа вимагають дій, що, з точки зору службовця, є неправомірними чи неетичними або є такими, що можуть призвести до неналежного виконання службових повноважень. Тоді службовець зобов'язаний невідкладно, але в письмовій формі повідомити про це свого безпосереднього керівника. Після цього службовець, залежно від ситуації, що склалася, повинен звертатися до вищого в порядку підлеглості керівника або безпосередньо до суду. Причому, на нашу думку, така манера поведінки службовця не повинна вважатися неетичною чи недостойною.

У разі примушування державного службовця до виконання рішення або доручення, яке, з його точки зору, суперечить законодавству і може завдати значної матеріальної або моральної шкоди державі, підприємству, установі, організації, об'єднанню громадян або громадянину, державний службовець зобов'язаний невідкладно подати відповідному державному органу чи посадовій особі письмове обґрунтування недоцільності або неможливості виконання цього рішення (доручення) з пропозицією скасувати дане рішення (доручення) чи зупинити його дію. При цьому службовець самостійно визначає розмір можливої матеріальної або моральної шкоди. У разі неодержання письмового підтвердженяя доцільності виконання зазначеного рішення (доручення) протягом терміну, встановленого для його виконання, таке рішення повинно вважатися необов'язковим для виконання, а службовець має право його не виконувати.

У разі одержання для виконання явно злочинного рішення (доручення) державний службовець зобоі;'язаний невідкладно в будь-якій формі заявити своєму безпосередньому керівникові :про відмову від виконання цього рішення (доручення) і водночас подати письмове обгрунтування своєї відмови державному органу чи посадовій особі, Що прийняли відповідне рішення. У разі письмового підтвердження державним органом чи посадовою особою чинності явно злочинного рішення державний службовець повинен, не виконуючи цього рішення, письмово повідомити про ситуацію, що склалася, Головне управління державної служби України та правоохоронні органи держави. Уданому випадку державний службовець, що обіймає посаду першої або другої категорії, повинен мати право подати у відставку без Дотримання визначеної чинним законом процедури.

Державний службовець у відносинах з громадянами зобов'язаний завжди пам'ятати, що сприяння утвердженню пріоритету прав і свобод людини і громадянина є найважливішим завданням його

416   РОЗДІЛ IX • ГЛАВА 4

діяльності. Він не повинен чинити дії, які порушують права, свободи і правомірні інтереси громадянина, групи або груп громадян, створювати перешкоди для здійснення цих прав, свобод і інтересів, вимагати виконання не передбачених законом обов'язків. Його поведінка повинна бути такою, аби громадянин був упевненим, що йому сприятимуть і нададуть необхідну допомогу в усіх його правомірних діях і вимогах.

Свої особливості має поведінка державного службовця у відносинах з об'єднаннями громадян, релігійними організаціями: головним критерієм тут має бути додержання принципу законності.

Державний службовець повинен даяти виключно на підставі закону, незалежно від особистих політичних поглядів, релігійних переконань, громадської діяльності. Обов'язково має бути заборонено надавати перевагу будь-яким об'єднанням громадян, релігійним організаціям незалежно від їх чисельності, статусу, конфесійності, напрямів діяльності тощо, також неправомірно позбавляти наданих їм законом прав. Відносини з об'єднаннями громадян, релігійними організаціями здійснюються службовцем виключно в межах наданих йому повноважень за відповідною посадою, без права будь-якого втручання в їх внутрішнє життя та правомірну діяльність.

Державний службовець зобов'язаний припинити членство в політичній партії або'Іромадсько-політичному русі на весь період проходження державної служби. Потрібно діяти відповідно до Закону України "Про політичні партії". На жаль, явною недосконалістю цього закону, як здається, є відсутність заборони на членство державних службовців у політичних партіях.

Державний службовець повинен бути толерантним і ставитися з повагою до різних релігійних організацій, їх представників, додержуватися у своїй діяльності принципу відокремлення церкви і релігійних організацій під держави, а школи - від церкви. У відносинах з об'єднаннями громадян державний службовець має додержуватися принципу рівності перед законом громадських організацій та політичних партій.

Державний службовець може брати участь у заходах, пов'язаних з відправленням релігійних обрядів, лише як приватна особа. Не можна, як здається, підтримувати те, що найвищі посадові особи держави беруть участь у богослужіннях саме як представники держави. Службовці не повинні надавсіти приміщення державних органів та органів місцевого самоврядування для відправлення релігійних обрядів і демонстрування прихильності до будь-яких релігійних організацій. Вважаємо, що такий підхід повною мірою повинен стосуватися також і політичних партій та громадсько-політичних рухів.

В.Л. Коваленко  417

У зв'язку з розширенням міжнародного співробітництва України регулювання поведінки державного службовця у відносинах з міжнародними організаціями, іноземними установами та іноземцями набуває особливого значення. Головним критерієм у вирішенні цього питання повинно бути те, що у відносинах з міжнародними організаціями, іноземними установами та іноземцями державний службовець під час виконання службових повноважень діє виключно в інтересах Української держави.

У відносинах з представниками: міжнародних організацій, іноземних установ та іноземцями службовець зобов 'язаний діяти за правилами встановленого відповідним чином протоколу, повинен поважати звичаї і традиції інших народів та країн. Він не має права поширювати неофіційну інформацію стосовно діяльності міжнародних організацій, іноземних установ та іноземців, а також додавати до офіційної інформації власні міркування без спеціального на те уповноваження. Він повинен забезпечити виконання вимог законодавства України щодо збереження державної таємниці та іншої інформації з обмеженим доступом.

Необхідно законодавче закріпити, що державному службовцю забороняється одержувати гонорари, будь-які кошти та майно від інших держав, міжнародних організацій, іноземних установ та іноземців, крім винагороди, передбаченої міжнародними договэрами України, зокрема у зв'язку з отриманням спадщини, отриманням прав щодо володіння об'єктами інтелектуальної власності, а також за результати наукової, викладацької або творчої діяльності.

Разом з тим, враховуючи міжнародний досвід, а також виходячи з того, що переважна більшість українських державних службовців є безумовно чесними, потрібно законодавче визнгіги, що допускається одержання державним службовцем незначних особистих подарунків, які за своєю вартістю та призначенням належать за нормами міжнародного протоколу до сувенірів. Що ж до більш значних за орієнтовною вартістю подарунків, то подарунки, одержані державним службовцем від інших держав, міжнародних організацій, іноземних установ та іноземців, мають бути внесені до спеціального реєстру, який ведеться у порядку, передбаченому законодавством України.

На закінчення зазначимо, що деякі з наведених вище положень знайшли своє відображення у затверджених Наказом Головдержслуж-би України від 23.10.2000 р. № 58 Загальних правилах поведінки державного службовця!. Але, по суті, цей документ шстить лише вузьке коло правил поведінки, до того ж підібрані вони несистемно і занадто Узагальнено.

418

РОЗДІЛ IX • ГЛАВА 5

Головною ж вадою цього відомчого акта є, на наш погляд, те, що він не повністю відповідає конституційному принципу верховенства закону. Адже його п. 26 проголошує: "Порушення цих правил державними службовцями є підставою для застосування до них дисциплінарних стягнень, передбачених Кодексом законів про працю України, а також Законами України "Про державну службу" та "Про боротьбу з корупцією".

На жаль, це суперечить вимозі п. 22 частини першої ст. 92 Конституції України, відповідно до якого "діяння, які є ... дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них" визначаються виключно законами України.

Отже, не тільки вимоги до поведінки державних службовців, а й відповідальність за їх порушення мають бути врегульовані законодавче, - шляхом прийняття, на нашу думку, повноцінного Кодексу поведінки державного службовця. Це цілком відповідатиме як Концепції адміністративної реформи в Україні, так і Стратегії реформування системи державної служби в Україні.

Література (до гл. 4)

1. Загальні правила поведінки державного службовця. Затверджені наказом Головдержслужби України від 23.10.2000 № 58. - Головдержслужба України, 2000.