Глава 8.4. Специфіка юридичної відповідальності в державному управлінні

Надзвичайно важливим і актуальним питанням здійснення управлінської діяльності є проблема відповідальності в державному управлінні, в тому числі і юридичної відповідальності. Розпочате з набуттям Україною незалежності реформування її політичної системи, а відповідно розвиток різноманітних форм самоуправління (саморегуляції), децентралізації управління змінюють правовий стан та компетенцію суб'єктів державного управління. Це, в свою чергу, приводить до змін форм державно-правового примусу і відповідальності в сфері державного управління у напрямку їх розширення та появи нових механізмів примусу і відповідальності, які дають змогу застосовувати їх безпосереднім учасникам управлінських відпосин через різні демократичні інститути правової держави.

Сьогодні, однак, слід розглядати цю проблему за реальним станом, коли процес державного управління, вплив суб'єкта управління на його об'єкт все ще носить переважно державно-владний характер. Форми цієї державно-владної діяльності різні: нормативно-правове регулювання, правозастосувальна діяльність, організаційно-правова діяльність тощо. Слід зазначити, що незалежно від того, носить ця діяльність правову форму чи ні, вона є державно-владною і включає державний примус.

Характер і обсяг правового регулювання у сфері державного управління є традиційним предметом досліджень, будучи досить спірним питанням у науці. На думку М.Краснова, це сталося внаслідок поділу відповідальності на "позитивну" і "негативну". Такий розподіл був не випадковим в умовах адміністративно-командної радянської системи і призвів до того, що у відносинах, пов'язаних із владою та управлінням, виявилося втраченим ядро будь-якої відповідальності.

У сучасних умовах державотворення на суб'єкт управління покладається відповідальність за всі несприятливі наслідки, викликані неправовим або невмілим використанням владних повноважень. Саме

такий підхід є однією з умов ефективної діяльності органів державного управління, а відповідно, й політичної стабільності в державі. Як засвідчує практика, основний акцент робиться на правах органів державного управління, посадових осіб, і не завжди достатньо виділяється відповідальність за помилкові рішення і дії, бездіяльність. Це призводить до вкрай негативних наслідків у здійсненні державного управління.

Актуальність цієї проблеми зростає з огляду на основоположні конституційні положення. Йдеться про ст. 19 Конституції України: "Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, е межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

Оскільки йдеться про відповідальність органів та посадових осіб, наділених владними повноваженнями, то є доцільним вживання поняття "публічно-правової відповідальності". Тобто якщо брати механізм юридичної відповідальності в цілому, то в нашому випадку йдеться про його державно-правовий склад, відображення цього складу в Конституції та законах, що стосуються державного управління.

В.Шаповал, даючи аналіз поняття конституційно-правової відповідальності, до її особливостей відносить те, що вона може мати місце за умов, коли норми права взагалі не порушуються. "В таких випадках, -стверджує Шаповал, - відповідальність пов'язується з тими діями, котрі розцінюються як негативні в політичному плані". Великий інтерес в юридичній науці викликає проблема класифікації юридичної відповідальності. Деякі автори розрізняють відповідальність за видами правопорушень і за характером застосованих санкцій. Так, О.Лейст виділяє персональну й колективну відповідальність, розрізняючи її за суб'єктом правопорушення. За характером порушення він розділяє "відповідальність за вину" і "відповідальність без вини", за способом її виникнення і здійснення - відповідальність, що виникає безпосередньо із закону внаслідок правопорушення, і ту, що виникає на основі закону.2К

Ряд авторів класифікують види юридичної відповідальності за матеріальною ознакою. Така точка зору пояснюється тим, що зміст юридичної відповідальності визначає її галузеву належність. Матеріальна ознака як сукупне поняття охоплює ряд елементів, які відрізняють один вид правової відповідальності від іншого. До таких елементів належать: характер застосувальних санкцій, міра державного осуду, першочерговість виконуваних завдань, сфера дії. Всі ці елементи випливають зі змісту правової відповідальності, а тому матеріальна ознака є провідною і за своєю суттю відрізняється від процесуальних класифікаційних підходів, базуючись на матеріальному критерії класифікації. І.Ребане виділяє такі види юридичної відповідальності: кримінальну, адміністративну.

28 Лейст О Э. Санкции и ответственность по советскому праву. - М   1981. - С. 92-93.

дисциплінарну, цивільну, відміну незаконних актів І рішень державних органів, а також громадських яорганізацій та їх органів.24

Отже, до видів правової відповідальності органу державного управління належить відміна його незаконних рішень, у цьому разі - будь-яких актів органів виконавчої влади. Така відповідальність наступає, коли виданий акт або рішення суперечать закону чи іншому нормативно-правовому акту, наділеному значною юридичною силою. Це пояснюється тим, що видання незаконних актів може викликати шкідливі для різноманітних суспільних відносин наслідки.

При цьому відміну незаконних актів і рішень навряд чи можна визнати самостійним видом юридичної відповідальності. Адже юридична відповідальність являє собою врегульовані нормами права відносини між державою і правопорушником, що пов'язані з державним осудом і застосуванням до винуватця заходів державного примусу, тоді як відміна незаконних актів і рішень з правопорушенням може бути й не пов'язана. Видання таких актів може бути наслідком недостатнього вивчення конкретних питань, незнанням законодавства та з інших причин. У цьому разі відміна незаконного акту є лише поновленням законності, а не мірою відповідальності.

З іншого боку, видання незаконних актів може бути наслідком здійснення правопорушення конкретною посадовою особою, що виражається у зловживанні службовим становищем, халатному ставленні до посадових обов'язків та інших негативних дій. Тут юридична відповідальність застосовується до конкретного суб'єкта, що здійснив правопорушення, тобто відбувається безпосередній вплив на особу правопорушника, до якого залежно від ступеня суспільної небезпеки правопорушення може бути застосовано й конкретний вид такої відповідальності (цивільної, адміністративної, кримінальної).

Крім того, в окремих випадках посадові особи органів державного управління можуть нести цивільно-правову відповідальність, передбачену статтею 56 Конституції України. У ній, зокрема, говориться, що громадяни мають право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. "Кожному гарантується право, - стверджує ст. 55 Основного Закону, - на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини".

29 Горницями А А Государственная дисциплина - К.. Политиздат, 1989 -С   118-119

У теорії управління відповідальність за якість управління пов'язують у першу чергу з системою управління та її органами, однак законодавча практика пов'язує конкретні форми відповідальності в основному з посадовою особою. Зарубіжна теорія і практика надають цій проблемі велику увагу, виходячи з принципів і особливостей своєї правової системи. Так, професор Боннського університету Ф.Оссенбюль у своїй монографії "Відповідальність держави", присвяченій дослідженню широкого спектра відповідальності як державних органів, так і посадових осіб цих органів розглянув проблему розмежування відповідальності органу державного управління й посадової особи. Він робить висновок про опосередковану відповідальність державних органів у разі неправомірних дій навіть його штатних посадових осіб, які мають місце в межах компетенції. Тобто про безпосередню відповідальність держави навіть у цих випадках не може йтися. Звідси випливає, що розмежування відповідальності органу державного управління і посадової особи визначається межами наданої компетенції. За діями посадової особи, здійсненими нею за рамками компетенції, орган управління не повинен нести відповідальність. Ось чому необхідно створити систему, яка забезпечить ознайомлення всіх зацікавлених суб'єктів управління з характером і межами компетенції посадової особи.

Механізм персоніфікації відповідальності сприяє посиленню відповідальності посадових осіб, а відповідно, збільшенню прав громадян у державному управлінні. Важлива роль у закріпленні такого положення відводиться судовому контролю, для ефективного здійснення якого необхідне чітке правове закріплення посадових обов'язків, які покладені на посадову службову особу. Закон України "Про державну службу" визначив методи забезпечення виконання державними службовцями покладених на них обов'язків та обмеження, пов'язані з проходженням державної служби. Детально про це йшлося у попередньому розділі.

Відповідно до загальної теорії, для кожної галузі права за відповідне правопорушення (тобто порушення властивих їй правових норм) встановлюється свій вид юридичної відповідальності - закріплений у законодавстві юридичний обов'язок правопорушника зазнати примусового позбавлення певних цінностей, що йому належали, певних благ особистого, майнового або організаційного характеру.

Стаття 38 Закону "Про державну службу" встановлює, що особи, винні в порушенні законодавства про державну службу, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із чинним законодавством. До державних службовців застосовуються такі види юридичної відповідальності:

- матеріальна (ст. ст. 130. 133 Кодексу законів про працю України);

- дисциплінарна (ст. 14 Закону України "Про державну службу");

- адміністративна і кримінальна (ст. 16 Закону "Про державну службу", закон "Про боротьбу з корупцією"), а також про звільнення з державної служби за порушення Присяги державного службовця (п. 6 ст. ЗО Закону "Про державну службу").

Крім цих видів юридичної відповідальності, українська теорія права виділяє конституційну відповідальність, яка визнається застосованою до державних органів чи вищих посадових осіб держави. Конституційне правопорушення можна визначити як протиправні винні діяння органів влади або інших суб'єктів, які посягають на форму правління, державний устрій та порядок утворення органів держави, конституційні права громадян.3" Наслідком такої відповідальності є відставка Прем'єр-міністра, Уряду, окремого міністра, імпічмент Президента, розпуск парламенту. Що стосується державних службовців, то в чинній системі права України їх конституційна відповідальність не передбачена.

Проаналізуємо більш детально окремі види юридичної відповідальності, які застосовуються у державному управлінні.

Дисциплінарна відповідальність

Дисциплінарна відповідальність наступає при порушенні державним службовцем обов'язків додержання дисципліни праці, правил внутрішнього розпорядку органу державного управління за невиконання або недостатнє виконання службових обов'язків. Ця відповідальність, таким чином, пов'язана з наявністю трудових відносин, розрахована на осіб, які перебувають на державній службі.

Дисциплінарні стягнення відповідно до ст. 14 Закону "Про державну службу" застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних із проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, у якому він працює.

Крім цього, підставою дісциплінарної відповідальності є правопорушення (дисциплінарний проступок), тобто вчинення державним службовцем провини по службі - порушення (невиконання) службових обов'язків, правил внутрішнього розпорядку органу державного управління, наказів посадових осіб, вимог законодавчих актів, якщо це не передбачено кримінальним законодавством як злочин і не тягне за собою відповідальності в кримінальному порядку.

Особливість дисциплінарної відповідальності державних службовців полягає в тому, що, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:

- попередження про неповну службову відповідність;

3!|  ЛеМПКПЯТІЯ І  oufir,™     1»,.™,,.= ™,.,.  ,„....,~,        V       т-------І'------         "            .        -    .-

- затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Законодавчою базою дисциплінарної відповідальності є: положення про орган державного управління, регламенти діяльності органу (установи), типові кваліфікаційні характеристики, посадові положення та інструкції, статути та спеціальні положення про дисципліну працівників окремих галузей державного управління (начальницький склад Збройних Сил, Служби безпеки, внутрішніх справ, митної служби, транспорту, зв'язку тощо).

Розрізняють три види дисциплінарної відповідальності: загальну, спеціальну та для керівних і виборних працівників. Загальна дисциплінарна відповідальність передбачає дисциплінарні стягнення, які за своїм змістом можуть бути поділені на такі три групи: а) заходи морально-правового характеру - догана, попередження про неповну службову відповідність; б) заходи матеріально-правового характеру - затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або призначенні на вищу посаду, зменшення розміру чи зняття премій, надбавок за високі досягнення у праці і виконання особливо важливої роботи, інших надбавок і доплат, установлених ст. 33 Закону "Про державну службу"; в) припинення державної служби.

Крім загальних підстав припинення державної служби за здійснення дисциплінарного порушення, передбачених Кодексом законів про працю України, Закон "Про державну службу" (ст. ЗО. Підстави припинення державної служби), встановлює щодо державних службовців специфічні підстави, які детально висвітлювались у сьомому розділі книги.

Дисциплінарні стягнення застосовуються посадовою особою або органом державного управління, від яких залежить призначення (звільнення) державного службовця на посаду, або посадовою особою, органом державного управління, вищестоящими щодо вказаних осіб (органів). Стягнення можуть накладатися за власною ініціативою посадових осіб (органів) або на пропозицію осіб (органів), які наділені відповідними повноваженнями щодо надання пропозицій накладання дисциплінарних стягнень. Ці стягнення застосовуються не пізніше одного місяця з дня провини і мають термін давності шість місяців з дня вчинення проступку.

Якщо внаслідок дисциплінарної провини нанесені збитки майну юридичної чи фізичної особи, винуватці, крім дисциплінарної відповідальності, можуть відповідати й у позовному порядку.

Порядок оскарження дисциплінарних стягнень, що накладаються на державних службовців у порядку підлеглості, передбачений у конкретних законодавчих актах, статутах, положеннях.

А дмініетративна відповідальність

Адміністративна відповідальність наступає за невиконання або неналежне виконання своїх обов'язків, тобто за здійснення адміністративного правопорушення. Такі характерні особливості адміністративного правопорушення як суспільна небезпека, протиправність, винність є складовими адміністративної відповідальності.

Об'єктом адміністративного правопорушення виступають суспільні відносини, які складаються у сфері адміністративно-організаційної діяльності та порядку управління, регулюються адміністративним правом, а також нормами інших галузей права (трудового, цивільного, фінансового, земельного та ін.). Об'єктом посягання адміністративного правопорушення може бути й сама людина, її здоров'я, честь і гідність.

Залежно від об'єкта посягання адміністративні правопорушення поділяються на різні види, перелік яких містить Особлива частина Кодексу про адміністративні правопорушення: правопорушення проти особи, прав і свобод громадян; порушення санітарно-гігієнічних норм і санітарно-протиепідемічних правил і норм; правопорушення в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів; порушення проти власності та ін.

Особливість підстав адміністративної відповідальності посадових осіб і державних службовців полягає в тому, що вони несуть таку відповідальність за порушення встановлених загальнообов'язкових правил своїми власними діями, у тому числі неправомірними вказівками, виконуючи які, їх підлеглі, інші працівники порушують встановлені правила. Крім того, посадові особи можуть нести адміністративну відповідальність і за невжиття заходів щодо забезпечення виконання правил іншими особами, якщо забезпечення їх дотримання входить до кола їх службових обов'язків. У даному разі йдеться про проступки, скоєні з власної вини, та з вини, пов'язаної зі службовою діяльністю. До останнього випадку може застосовуватись й подвійна відповідальність -адміністративна та цивільна, адміністративна і дисциплінарна - за одне й те саме порушення.

Порушення державним службовцем вимог декларування доходів тягне за собою відповідальність згідно зі ст. 9 Закону "Про боротьбу з корупцією". Зокрема, неподання або подання неповних чи неправдивих відомостей про доходи й зобов'язання фінансового характеру тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від п'ятнадцяти до двадцяти п'яти неоподаткованих мінімумів доходів громадян і звільнення з посади чи інше усунення від виконання державних функцій, а також є підставою для відмови у призначенні на посаду та позбавлення права балотуватися в депутати або на виборні посади в державні органи.

Неподання або невчасне подання державним службовцем повідомлення про відкриття валютного рахунку в іноземному банку тягне

за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від п'ятнадцяти до двадцяти п'яти неоподаткованих мінімумів доходів громадян і звільнення з посади чи інше усунення від виконання державних функцій.

Адміністративні стягнення накладаються не безпосередніми керівниками винних осіб, а спеціальними органами, яким винні особи, як правило, організаційно не підлеглі. Рішення про стягнення приймається колегіальне або одноособове представниками цих органів.

Цивільно-правова відповідальність

Цивільно-правова відповідальність являє собою передбачені законодавством засоби примусового впливу на порушника цивільних прав і обов'язків шляхом застосування до нього цивільно-правових санкцій, які мають наслідком невигідні майнові наслідки, що проявляються в позбавленні його певних прав або покладенні на нього додаткових обов'язків.

Відповідальність за шкоду, заподіяну діями посадової особи в галузі виконавчо-розпорядчої діяльності, полягає в обов'язковому відшкодуванні збитків, спричинених неправильними службовими діями (бездіяльністю) посадових осіб у галузі державного управління, органом державного управління від імені, за дорученням яких посадова особа вчиняє службові дії в межах наданої компетенції. Цей обов'язок відповідальності органу державного управління за дії свого представника випливає з того, що посадова особа, державний службовець наділені часткою компетенції даного органу (владне повноваження), тому останній має здійснювати контрольну функцію за діями своїх працівників та забезпечувати їх матеріальне стимулювання.

За шкоду, спричинену діями службовців, що не є службовими особами, орган державного управління відповідальності не несе, а збитки стягуються потерпілою фізичною чи юридичною особою в загальному порядку.

До службових дій, які слід кваліфікувати як неправильні (неправомірні, незаконні) і якими завдано шкоди, є:

- невиконання службових обов'язків (або неналежне їх виконання);

- виконання цих обов'язків неналежним чином (помилкові рішення);

- перевищення службових повноважень;

- зловживання такими повноваженнями.31

Слід зазначити, що відповідальність за шкоду, завдану посадовою особою, орган державного управління повинен нести, якщо такі юридичне значущі дії пов'язані зі службовою діяльністю своєї посадової особи в рамках наданої йому компетенції. Виходячи з цього принципу, у випадках, коли конкретна посадова особа не може відповідати в суді (наприклад, у

31 Коваль Л В Адміністративне право Курс лекцій -С 65

зв'язку з її звільненням, переходом на іншу роботу тощо), за його неправомірні дії несе відповідальність орган управління.

Коли ж шкода, завдана посадовою особою внаслідок дій, які не пов'язані з виконанням службових обов'язків навіть і в робочий час, відшкодовується не органом державного управління, а безпосередньо винною особою. Державний орган також не несе відповідальності за так звані "особисті акти" службових осіб. Адже державний службовець, який має бути виконавцем державної волі, є звичайною людиною, яка, реалізуючи надані повноваження, проявляє свої суб'єктивні риси (громадянську позицію, ідеологічну заангажованість, симпатії, антипатії, емоції тощо). Звідси, службові дії можуть нести на собі відповідні негативні наслідки. Орган державного управління, який відшкодував збитки потерпілій особі, має право звернутися до суду з регресним позовом до службової особи, яка є винною в заподіяній шкоді.

Звільняються від юридичної відповідальності службовці органів державного управління, які заподіяли шкоду правам, свободам громадян, інтересам держави під час здійснення службових повноважень, перебуваючи в стані надзвичайних ситуацій, стихійного лиха, необхідної оборони, крайньої необхідності або професійного ризику.

Кримінальна відповідальність

Кримінальна відповідальність державних службовців настає за так звані службові злочини, які за характером та проявом порушень поділяються на три види:

а)   порушення   повноважень:   невиконання   (неналежне   виконання) повноважень (недбалість, бездіяльність);

б)  перевищення повноважень: вчинення службовою особою акту, на який вона не мала законної влади, вихід за межі такої або недотримання відомих  форм,   процедур  (одноосібне  вирішення   справи,  яка  повинна вирішуватися  колегіальне,  або   вчинення  дій,  які   ніхто  не  має  права здійснювати чи дозволяти тощо);

в)  вчинення акту, що входить до повноважень, але з метою, яку не передбачає   закон  (зловживання   владою   або   службовим   становищем, хабарництво, посадовий підлог).32

Зазначимо, що відповідальність за службові злочини, предбачені Кримінальним кодексом України (статті 165-171), настає лише стосовно посадових осіб. Інші державні службовці (функціональний, адміністративно-допоміжний склад) не є безпосередніми виразниками волі держави, а виражають власну волю, яка повинна проявлятись у межах і формах, установлених законом. Тому реалізація такої волі призводить до певних публічно-правових наслідків, які тягнуть за собою відповідальність за іншими статтями кримінального законодавства. Так, наприклад, ст. 191

(2) ККУ переслідує незаконне одержання працівником (не службовою особою) державної установи чи організації у будь-якому вигляді матеріальних благ або вигод майнового характеру в значному розмірі за виконання (невиконання) будь-яких дій із використанням службового становища.

Підхід до вирішення проблем юридичної відповідальності державних службовців у законодавстві та практичній діяльності тісно пов'язаний з найважливішим завданням - боротьби з корупцією - однією з серйозних загроз для інституту державної служби, а відповідно національної безпеки країни. У цьому зв'язку варто нагадати слова Президента України Л.Кучми: "Наш народ заслуговує не тільки на дієздатну, а й на чесну владу. Тому серед заходів, що вживатимуться, ставлю на перше місце викорчовування глибинних коренів корупції та звільнення тих, хто заплямував себе. Повсюдно буде покінчено з таким становищем, коли державна служба претворилася на джерело збагачення. Покінчено, не зважаючи на посади і чини. Хоча не тішу себе ілюзіями, що все буде даватися легко і просто".33

Проблеми боротьби з корупцією та іншими зловживаннями державних службовців та посадових осіб - одна з найістотніших для більшості держав світу. За словами Президента Світового банку Д.Вульфенсона, "після холодної війни корупція стала головним гальмом демократичного розвитку". А тому заходи по боротьбі з цим негативним явищем необхідно трактувати як невід'ємну складову системи розвитку державної служби.

Корупція - особливий вид хабарництва та зловживань службовим становищем, характерний для державних установ, з'явилась у період формування держав та їх інституцій. Це явище не знає кордонів, має міжнародний характер, а її рівень залежить від культури, традицій, що історично склалися в країні, ментальності громадян, сформованих морально-етичних цінностей, економічного розвитку країни, рівня оплати праці чиновників.

За даними авторитетної міжнародної організації, що вивчає проблему корупції, Transparance International (ТІ) Україна знаходиться сьогодні на сімдесятому місці у світовому рейтингу корумпованості.34 Можна сказати, що корупція та недостатні реформи економічного й політичного характеру в нашій країні йдуть паралельно один з одним, маючи схожі причини руху в обох напрямках.

Виходячи з такої-ситуації та враховуючи досвід боротьби з корупцією в інших країнах, в Україні прийнятий Закон "Про боротьбу з корупцією" та затверджена Указом Президента Національна програма боротьби з

33  Доповідь Президента Л Д Кучми на урочистих зборах з нагоди 1-ї річниці прийняття Конституції України 27 червня 1997 року. - К: Преса України. 1997, - С. 20.

34 Яоош Р Хабарництво не знає кордонів // Праця і заоплата. - 1999. - тоав. - № 9 - С. ЗО.

корупцією. Закон встановлює спеціальні обмеження щодо прийняття на державну службу та проходження державної служби. Порушення цих обмежень тягне за собою юридичну відповідальність. Так, наприклад, тільки за перше півріччя 1998 року прийнято судами до адміністративної відповідальності за порушення цього закону 120 керівних працівників органів виконавчої влади. З них за статтею 7 (відповідальність за вчинення корупційних діянь) - 26 осіб, за статтею 8 (відповідальність за порушення спеціальних обмежень, встановлених для осіб, уповноважених на виконання функцій держави) - 71, за статтею 9 (відповідальність за порушення вимог декларування доходів) - 20, за статтею 10 (відповідальність керівників за невжиття заходів щодо боротьби з корупцією) - 3. А за весь рік органами внутрішніх справ країни складено майже 3400 адміністративних протоколів, серед яких фігурують 3136 державних службовців та 228 депутатів різних рівнів. За цей час до суду направлено 3266 адмінпротоколів, а до відповідальності притягнуто 1450 корумпованих осіб.35 Кожен шостий із посадових осіб, звинувачених у корупції, - депутати різних рівнів.36 Факти корупції та посадові злочини викрито у деяких міністерствах, державних комітетах, райдержадміністраціях, міськвиконкомах та інших органах.

Стаття 7 цього Закону передбачає, що особи, які вчинили корупційні діяння, якщо в їх діях не міститься склад злочину, притягаються до адміністративної відповідальності. Такі особи звільняються від займаних посад і їм забороняється займати посади в державних органах та їхньому апараті протягом трьох років із дня звільнення.

На подолання цього негативного явища спрямована адміністративна реформа, яка за словами Президента, "покликана, крім усього іншого, чітко розмежувати владу і бізнес, змусити державного службовця дійсно служити державі, позбавивши його функцій всесильного регулювальника і розподільника в економіці. Завдання стоїть однозначне: ефективно протидіяти криміналізації відносин між державним апаратом та бізнесом і запобігати її рецидивам".37

Отже, можна сказати, що в Україні закладено законодавчу базу для боротьби з такими негативними явищами в державній службі, як корупція та інші зловживання службовим становищем.

Висвітлюючи це питання, необхідно згадати й про об'єктивні чинники, що стимулюють "тіньову" діяльність чиновників, спонукають їх зловживати становищем, брати хабарі. Одним із таких є дуже низький рівень офіційних доходів українських чиновників. Середня зарплата у сфері

3? Звідки доходи у чиновників? // Урядовий кур'єр. -  1999. - 5 січн. - № 1. - С. 5.

36  Доповідь Президента Л Д.Кучми на урочистих зборах з нагоди 1-ї річниці прийняття Конституції України 27 червня 1997 року. - С. 20.

37   Націю звеличують великі цілі І діла: Виступ Президента України Л.Д.Кучми у Верховній Раді України 22 лютого 2000 року // Урядовий кур'єр. - 2000. - 23 лют. - С 4.

державного управління в Україні на початку 1997 р. становила $ 60 на місяць (це ще до серпневого 1998 р. знецінення гривні), проти S 54 у Кенії та $ 2411 у Великій Британії (де високо цінують працю управлінців).38 Сьогодні можна абсолютно точно визнати, що соціальна група державних службовців (особливо середнього і нижчого рівнів) є утисненою та незадоволеною своїм матеріальним становищем. Більше того, збереження такого стану сприятиме формуванню в управлінців приховано негативного ставлення до своєї справи та загальнодержавних цілей.

Законодавчо передбачена можливість державному службовцю захистити свою репутацію шляхом зняття з нього безпідставних звинувачень або підозри. Стаття 11 Закону "Про державну службу" передбачила з цією метою проведення на вимогу державного службовця спужбового розслідування. Так, у разі відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою проводиться службове розслідування, відповідно до "Порядку проведення службового розслідування", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 1995 року.

Рішення про проведення службового розслідування може прийматися лише в чітко визначених випадках, а саме: у разі невиконання державним службовцем посадових обов'язків, що призвело до людських жертв або заподіяно значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян; на вимогу державного службовця провести таке розслідування з метою зняття безпідставних на його думку звинувачень або підозри.

Отже, ініціатива при постановці питання про проведення службового розслідування може виходити як від державного службовця (ст. 11 Закону "Про державну службу"), так і від керівника (посадової особи) державного органу. Остаточне ж рішення про це приймається останнім. Відповідно до п. З Порядку службове розслідування проводиться за рішенням керівника з відстороненням державного службовця від виконання повноважень за посадою (зі збереженням заробітної плати) або без відсторонення.

Для проведення розслідування утворюється комісія, завданням якої є встановити, чи мав місце факт порушення з боку державного службовця, тобто, по суті, кваліфікувати дії останнього як правомірні чи неправомірні. За результатами розгляду керівник державного органу (посадова особа) в десятиденний строк приймає рішення, яке може бути таким: про припинення службового розслідування у зв'язку з відсутністю порушення з боку державного службовця чи безпідставністю висунутих проти нього звинувачень або підозри; про притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності; про негайну передачу матеріалів

38 Зущик Ю Держуправлінш в Україні - "корупшонери   мимоволі9 //  Праця І зарплата. - 1997. - черв -№12 -С 27

службового розслідування у разі виявлення в діях службовця чи інших осіб ознак злочину слідчим органам.

Виходячи зі змісту "Порядку проведення службового розслідування", можна сказати, що службове розслідування - це діяльність спеціально утвореної у визначених законом випадках і порядку комісії з перевірки виконання конкретним державним службовцем своїх службових обов'язків чи висунутих проти нього звинувачень або підозри.

Як видно з вищевикладеного, юридична відповідальність в її традиційному розумінні може застосовуватися до будь-якого складу суб'єктів державного управління, обмеженого нормами права. Процеси децентралізації управління, розвиток системи державного управління у напрямі саморегулювання не тільки не знімають проблему соціального й державно-правового контролю, а відповідно, примусу й відповідальності, але, навпаки, демократизація суспільних відносин і становлення правової держави ще більшою мірою передбачають гарантування належного виконання суспільне необхідних обов'язків як визначальну умову свободи й захисту суб'єктивних прав усіх учасників суспільних відносин. Відповідно юридичний механізм відповідальності повинен розвиватися на основі демократичних інститутів соціального й державного контролю.

Запитання і завдання

I .На які види можна розділити форму управлінської діяльності? 2.Що таке розпорядчий документ?

З.Що розуміється під поняттям "управлінська процедура"?

4.Назвіть основні організаційні форми управлінської діяльності.

5.Які акти належать до відомчих нормативно-правових актів?

6.Поясніть суть поняття "відомча нормотворчість"?

7.Що таке розпорядчий документ?

8.Який порядок набуття чинності нормативно-правових актів органів виконавчої влади?

9.Які нормативно-правові акти підлягають державній реєстрації'?

10.Назвіть органи, що здійснюють державну реєстрацію нормативно-правових актів.

I1 .Як розуміти звернення громадян? 12.Назвіть основні види звернень.

ІЗ.Які вимоги передбачені до звернення?

14.Якими правами наділені громадяни, що звертаються із заявою чи скаргою?

ІЗ.Які основні види юридичної відповідальності в державному управлінні?

Іб.Які види відповідальності передбачає порушення Закону "Про державну службу"?

17.Що являє собою службове розслідування стосовно державного службовця?

Теми рефератів

І.Роль управлінських процедур у механізмі державного управління.

2.Управлінські процедури, пов'язані з організацією роботи державних службовців.

З.Роль актів управління в механізмі управління суспільними справами.

4.Порядок підготовки, державної реєстрації та обліку відомчих нормативно-правових актів в Україні.

5.Реалізація в Україні конституційного права громадян на звернення.

6.Законодавча регламентація звернень громадян.

7.Звернення громадян та їх розгляд органами державного управління.

8.Правове регулювання управлінських відносин.

9.Особливості відповідальності в державному управлінні.

Ю.Взаємообумовленість свободи і відповідальності в державному управлінні.

11.Конституційно-правові основи публічної відповідальності органів виконавчої влади.

12.Гарантії законності, справедливості та відповідальності у державному управлінні.

13.Посадова особа як суб'єкт відповідальності в державному управлінні.

14.Боротьба з корупцією та іншими зловживаннями в державному управлінні.

Рекомендована література

1 .Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. - К.: Преса України, 1997. - 80 с.

2.Про боротьбу з корупцією: Закон України // Відомості ВРУ . - 1995. -№ 34. - Ст. 266.

З.Про державну службу: Закон України // Відомості ВРУ. - 1993. -№ 52. - Ст. 490.

4.Про звернення громадян: Закон Украни // Відомості ВРУ . - 1996. -№ 47. - Ст. 256.

З.Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення: Указ Президента України // Вісник державної служби України. -1997.-№1.-С. 30-31.

6.Про національну програму боротьби з корупцією: Указ Президента України // Вісник державної служби України. - 1997. - № 2. - С. 62.

7.Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності: Указ Президента України // Вісник державної служби України. - 1997. - № 2. - С. 77-78.

8.Агеева Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект). - Л.: Изд-во Ленингр. университета, 1990. - 144с.

9 Білик В. Звернення громадян: законодавча регламентація // Командор. - 1997. - № 3-4. - С. 21-22.

Ю.Васильев Р.Ф. Акты управления. - М.: Изд-во МГУ, 1987. - 145 с.

11 Воловик В Проведення службового розслідування стосовно державного службовця // Право України. - 1995. - № 11. - С. 51-53.

12.Галянтич М. Організація судових органів адміністративної юрисдикції в Україні // Вісник УАДУ. - 1998. - № 2. - С. 34-38.

ІЗ.Горницкий А. А. Государственная дисциплина. - К.: Политиздат Украины, 1989.- 191 с.

14.Коваль А.П. Ділове спілкування. - К.: Либідь, 1992. - 280 с.

15.Коваль Л.В Адміністративне право: Курс лекцій. - К.: Вентурі, 1996.-208с.

16.Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 1999. - 736 с.

17.Комаров Е.И. Организатор и организаторская деятельность. - М.: Моск. рабочий, 1986. - 191 с.

18.Лоза О.В. Діловодство та документування управлінської діяльності: Навч. посібник. - К.: УАДУ, 1997. - 68 с.

19.Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. - К.:НАНУ, 1995. - 208 с.

20.Тегза ГС. Звернення громадян та їх розгляд органами державної влади та місцевого самоврядування / Актуальні проблеми: матеріали конференції. - Ужгород, 1998. - С. 61-71.

21.Управленческие процедуры / Отв. ред. Б.М.Лазарев. - М.: Наука, 1988.-272с.

22.Шиба O.I. Конституційно-правові основи публічної відповідальності місцевих рад / Матеріали конференції. - Ужгород, 1998. -С. 14-20.

.

Зміст

Передмова.................................................................................................З

Розділ 1. Вступ до державного управління та його теоретико-методологічні основи

Глава 1.1. Природа і зміст державного управління...........................6

Глава 1.2. Управління як соціальне явище........................................11

1.2.1. Мета і суть управління..........................................................11

1.2.2. Ознаки державного управління............................................18

1.2.3. Суб'єкти і об'єкти державного управління..........................21

1.2.4.  Риси державного управління................................................25

Глава 1.3. Предмет державного управління......................................27

1.3.1.      Еволюція     дослідження      предмету     державного

управління.......................................................................................27

.3.2. Особливості поняття "державне управління"......................34

.3.3. Визначення предмету державного управління.....................37

Глава 1.4. Метод теорії управління...................................................39

.4.1. Види методів теорії управління.............................................40

.4.2. Мистецтво управління...........................................................41

.4.3. Структура курсу "Державне управління"............................43

.4.4. Категорії державного управління.........................................45

Глава 1.5. Принципи державного управління...................................47

Розділ 2. Історичний досвід державного управління в Україні

Глава 2.1. Держава і управління Київської Русі................................58

Глава 2.2. Галицько-Волинська держава та форми її управління ....64 Глава   2.3.   Управління   в   Українських  землях   за   польсько-литовської доби ..................................................................................70

Глава 2.4. Український державний лад і управління періоду

Визвольної боротьби..........................................................................75

Глава 2.5. Державне управління періоду занепаду козацько-гетьманської держави .........................................................................81

Глава 2.6. Управління і державний лад в Україні у XIX- поч. XX століть...........................................................................................91

2.6.1.    Державне   управління   та   місцеве   самоврядування Австрійської імперії.......................................................................92

2.6.2. Державне управління Російської імперії..............................95

2.6.3. Держа'вний лад Російської імперії (поч. XX ст.    1917 р.)..103 Глава 2.7. Українська державність у період визвольних змагань

1917-1920 років..................................................................................105

2.7.1. Українська республіка в часи Центральної Ради...............105

2.7.2. Українська гетьманська держава........................................109

2.7.3. Директорія Української Народної Республіки...................І \І

1.1 А. Західно-Українська Народна Республіка...........................114

Глава 2.8. Державне управління Української РСР (1920-1991

РР-).....................................................................................................119

2.8.1.  Радянська Україна у 20-ті роки...........................................1 \д

2.8.2.  Радянська модернізація України у 30-ті роки....................123

2.8.3. Україна під час Другої світової війни.................................128

2.8.4. Післявоєнна відбудова і розвиток України (1945-1956) ....132

2.8.5. Україна в умовах десталінізації (1956-1964).......................135

2.8.6.    Україна   в   період   застою   та   загострення   кризи радянської системи (1965-1985)....................................................137

2.8.7.   Україна в часи перебудови і розпаду Радянського Союзу (1985-1991).........................................................................141

Розділ 3. Функції державного управління

Глава   3.1.    Сутність   і    класифікація   функцій   державного

управління.........................................................................................149

Глава 3.2. Характеристика загальних (основних) функцій............155

3.2.1. Адміністративно-політичні функції....................................156

3.2.2. Економічні функції..............................................................162

3.2.3. Соціальні функції.................................................................164

3.2.4. Культурно-освітні функції..................................................167

Глава 3.3. Спеціальні (спеціалізовані) функції................................168

3.3.1. Стратегічне планування......................................................168

3.3.2. Функція прийняття управлінських рішень........................179

3.3.3. Функція організації діяльності............................................192

3.3.4. Функція мотивації...............................................................201

3.3.5. Контрольна функція управління.........................................211

Глава 3.4. Допоміжні функції...........................................................238

3.4.1. Управління людськими ресурсами.....................................238

3.4.2. Фінансова діяльність і бюджетний процес.........................249

3.4.3.  Юридично-судові функції...................................................258

3.4.4. Діловодство та документування.........................................261

3.4.5. Зв'язки з громадськістю (public relations)...........................268

Розділ 4. Методи державного управління

Глава    4.1.    Поняття    і    класифікація    методів    державного

управління.........................................................................................283

Глава 4.2. Організаційно-розпорядчі (адміністративні) методи ....291

Глава 4.3. Економічні методи..........................................................304

Глава 4.4. Правові методи................................................................317

Глава 4.5. Соціально-психологічні методи.......                        ......323

Розділ 5. Державне управління та виконавча влада

Глава 5.1. Конституційна модель розподілу влади в Україні.........330

Глава 5.2. Державне управління і виконавча влада:   поняття,

співвідношення, взаємозв'язок.........................................................338

Глава 5.3. Адміністративна реформа в Україні...............................345

5.3.1. Суть адміністративної реформи..........................................345

5.3.2. Основні напрямки адміністративної реформи...................350

Розділ 6. Апарат державного управління

Глава 6.1. Характеристика державного апарату............................369

Глава 6.2.  Поняття та правовий статус органів виконавчої

влади..................................................................................................377

Глава 6.3. Конституційні засади побудови і діяльності системи органів виконавчої влади України..................................................385

Розділ 7. Державна служба

Глава 7.1. Державна служба: поняття, риси, функції, принципи,

види, організація...............................................................................426

Глава 7.2. Система правових актів про державну службу та

правовий статус державних службовців..........................................437

Глава 7.3. Класифікація посад державних службовців...................453

Глава  7.4.   Проходження   державної  служби   та  управління державною службою.........................................................................464

7.4.1. Процес проходження державної служби............................464

7.4.2. Управління державною службою.......................................490

Глава    7.5.     Підготовка,    перепідготовка    та    підвищення кваліфікації державних службовців.................................................494

Розділ 8. Акти та процедури управлінської діяльності

Глава 8.1. Форми управлінської діяльності............................'.........507

Глава 8,2. Правові акти управління.................................................519

Глава   8.3.   Звернення   громадян   та   їх   розгляд   органами

державного управління....................................................................534

Глава 8.4. Специфіка юридичної відповідальності в державному

управлінні..........................................................................................541

t

Малиновський Валентин Ярославович Державне управління

Навчальний посібник

Редактор Н. Ярмольчук

Технічний редактор В. Лавренчук

Художнє оформлення Т. Мельник

Коректор Л. Стасюк

Редакційно-видавничий відділ «Вежа»

Волинського державного університету імені Лесі Українки (43025 Луцьк, пр. Волі, 13) 2000

Підписано до друку 3.04.2000. Формат 60x84 V,,- Папір офсетний. Гарнітура Таймз.

Друк цифровий. Обсяг 23,2 обл.-вид. арк. Обсяг у друк арк 35.

Наклад 500 прим. Зам. 1653.

Віддруковано у Волинській обласній друкарні. 43010, м. Луцьк, пр. Волі, 27. Тел. 4-25-01, 4-25-07, 4-41-73.