3. Службові і посадові особи державної служби: зміст понять та їх співвідношення

В умовах проведення адміністративно-правової реформи в Україні пе­ред науковцями-адміністративістами постала необхідність у формуванні нових теоретико-концептуальних засад державної служби. При цьому пер­шоосновою має стати з’ясування змісту понятійного апарату, який місти­тиме нове законодавство про державну службу. Поряд із розглянутими у попередньому підрозділі глави, ще одним актуальним питанням є з’ясу­вання змісту понять «посадова особа» і «службова особа» та визначення їх співвідношення.

До 90-х років минулого століття у законодавстві та юридичній літера­турі вживалося поняття «службова особа». Вперше у законодавстві понят­тя «посадова особа» з’явилося з прийняттям Закону України «Про дер­жавну службу» 1993 р. Поступово воно набуло широкого вжитку у право­вих актах.

Проте законодавець припустився серйозної помилки, не вказавши кри­теріїв розмежування понять «посадова особа» і «службова особа». Прий­нятий 11 липня 1995 р. Закон України «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності посадових осіб» вніс зміни тільки до Кримінального, Кримінально-процесуального ко­дексів та Кодексу про адміністративні правопорушення – щодо вживання терміна «посадова особа» замість «службова особа», а відносно інших за­конодавчих актів це питання залишилося невирішеним.

Національне законодавство, використовуючи обидва ці терміни, не містить єдиного підходу у визначенні їх співвідношення, що негативно позначається на практиці застосування відповідних норм. Ухиляючись від розмежування понять «службова» і «посадова особа», законодавець часто використовує узагальнені поняття – «співробітники», «працівники». Зо­крема, прикладом є Закони України «Про Службу безпеки» та «Про міліцію». До речі, в Законі України «Про Службу безпеки» ці поняття вжито як

284

тотожні, що випливає зі ст. 5, якою закріплено право на оскарження до суду «неправомірних дій посадових (службових) осіб та органів Служби безпеки».

Подальшій актуалізації розглядуваної проблеми сприяло прийняття Конституції України 1996 р., яка поряд із терміном «посадова особа» за­кріпила і термін «службова особа» (ст. 19, 40 і 56).

А ще більше ускладнило ситуацію з використанням у законодавстві цих понять прийняття нового Кримінального кодексу України (2001 р.). Без будь-якої мотивації та обгрунтування законодавець при визначенні у Кодексі поняття «службова особа» використовує дефініцію «посадової особи», яку містила попередня редакція Кримінального кодексу України.

З метою розв’язання суперечностей у законодавстві й подолання не-узгодженостей в реалізації відповідних правових норм необхідним є гли­боке дослідження змісту понять «посадова» і «службова особа», що сприя­тиме встановленню критеріїв їх розмежування.

Поняття «посадова особа» можна дослідити через призму службово-пра­вових відносин, у яких вона перебуває. Характер діяльності державного службовця завжди обумовлений видом і місцем посади у структурі держав­ного органу. Одні державні службовці беруть участь в усіх стадіях управ­лінського процесу, а інші – лише в окремих. Важливим елементом для визначення ролі особи у службовій діяльності є наявність владних (у дано­му випадку державно-владних} повноважень. Визначаючи правовий статус службовця, слід звернути увагу на організаційно-правовий аспект влади – як «способу нав’язувати свою волю іншим суб’єктам та скеровувати їх поведінку і дії в напрямі, визначеному правовими нормами»1. За наявні­стю владних повноважень розрізняють дві групи: до першої належать служ­бовці, які ними наділені, а до другої – ті, що не володіють такими повно­важеннями.

Наявність владних повноважень визначає важливу роль особи в управ­лінському процесі, надаючи їй реальні важелі впливу на формування органу чи його підрозділу і на скерування діяльності підлеглих по службі праців­ників у напрямку виконання завдань та функцій відповідно до компетенції цього органу. Як носій владних повноважень, такий службовець має право виконувати організаційно-розпорядчі дії, які супроводжуються визначен­ням форм та застосуванням відповідних методів управлінської діяльності, вибором моделі впливу на підлеглих і створення умов для виконання ними службово-трудових обов’язків. Саме до цієї групи службовців належать посадові особи.

Виконуючи свої повноваження, посадова особа водночас реалізує ком­петенцію відповідної організаційної структури і здійснює управління людь­ми, «впливаючи на -їх поведінку з допомогою юридично-владних дій»2. Конкретизуючи цю ознаку, дехто наголошує на здатності посадової особи «приводити у дію апарат примусу»3. Проте, враховуючи організаційно-служ­бовий характер зв’язків між посадовою особою і її підлеглими, слід наго­лосити насамперед на праві посадової особи застосовувати заходи дисцип­лінарного примусу. Поряд із цим посадова особа правомочна використо-

285

вувати і заохочувальні заходи, які сприяють підвищенню якості виконання доручених справ.

Як правило, посадові особи наділені владними повноваженнями з мо­менту заміщення керівної посади. Керівна посада покладає на них зав­дання щодо виконання організаційно-розпорядчих дій і представництва інтересів органу чи його структурного підрозділу в зовнішніх відноси­нах. Саме у цьому проявляється «подвійна» природа правового статусу посадової особи – виконувати власні повноваження і водночас репре­зентувати інтереси очолюваної організаційної структури, забезпечуючи реалізацію її компетенції. На цій ознаці неодноразово акцентувалася увага науковцями4.

В окремих випадках покладення на особу владних повноважень відбу­вається на основі спеціальних нормативно-правових актів, доручень на здійснення організаційно-розпорядчих дій, зокрема, прикладом може бути ліквідація (реорганізація) державного органу чи його підрозділу, внаслі­док чого відбувається перерозподіл завдань та функцій, які належали до компетенції цього органу. Службовець може набувати статусу посадової особи у разі тимчасового виконання повноважень керівника організацій­ної структури чи її підрозділу, хоча при цьому заміщення керівної посади не відбувається.

Таким чином, для посадової особи характерною ознакою є зайняття керівної посади (про особливе місце посади керівника йшлося окремо у гл. 1.3 розділі II цієї книги), яка наділяє правом виконувати юридично-владні дії, які поширюються на підлеглих по службі осіб. На цьому наголо­шено у дефініції, яку містить ст. 2 Закону України «Про державну службу»: «Посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких закона­ми або іншими нормативними актами покладено здійснення організацій­но-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій». Проте, визначаю­чи це поняття, недоречно наголошувати на виконанні посадовими особа­ми «консультативно-дорадчих функцій», оскільки зі змісту «служби» як діяльності людини випливає, що такими функціями наділені усі службовці. Зауважимо, що стосовно цієї позиції у юридичній літературі вже вислов­лювались зауваження5.

Будь-яка посадова особа є носієм владних повноважень, які створюють реальні можливості для забезпечення внутрішнього управління відповід­ною організаційною структурою і правом зовнішнього управління – відпо­відно до ієрархії побудови системи державних органів. Посадова особа дер­жавної служби наділена державно-владними повноваженнями, що надає їй право представляти відповідний державний орган чи його підрозділ у процесі виконання службових завдань та функцій. Разом з тим, вона несе персональну відповідальність за діяльність організаційної структури, чиї інтереси вона репрезентує.

Отже, для діяльності посадової особи характерні наступні ознаки:

– здійснення багатофункціонального управління щодо підлеглих по службі осіб;

286

управління матеріальними ресурсами;

право застосовувати заходи службового впливу (заходи заохочення і

дисциплінарної відповідальності);

повноваження представляти інтереси відповідного органу чи підроз­

ділу в зовнішніх відносинах, що передбачає персональну відповідальність

за діяльність відповідної організаційної структури.

Усе вищевикладене свідчить про «лінійний» (а не «функціональ­ний») характер влади, якою наділена посадова особа. На основі цьо­го можна визначити, що посадова особа державної служби – це дер­жавний службовець, який з метою постійного чи тимчасового управ­ління державним органом або його підрозділом, а також представ­ництва його інтересів у зовнішніх відносинах наділений державно-владними повноваженнями і правомочний вчиняти службові юридичні значимі дії.

Залежно від обсягу і сфери шіадного впливу прийнято розрізняти ще й «функціональний» характер влади, тобто функціонально-владні повнова­ження. Останній вид слід визначити як правомочність особи застосовува­ти владний вплив на інших учасників відносин у межах виконуваних нею службових функцій, а саме до цієї групи доречно, на наш погляд, віднести службових осіб.

У примітці до ст. 364 Кримінального кодексу України подається дефі­ніція «службової особи»: «Службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях не­залежно від форм власності посади, пов’язані з виконанням організацій­но-розпорядчих або адміністративно-господарських обов’язків, або вико­нують такі обов’язки за спеціальними повноваженнями». Відповідно ви­окремлюються наступні ознаки службової особи:

здійснення функцій представника влади;

виконання організаційно-розпорядчих функцій згідно з посадою;

виконання адміністративно-господарських обов’язків згідно з поса­

дою;

виконання організаційно-розпорядчих функцій або адміністратив­

но-господарських обов’язків на підставі адміністративного акта.

Проте з приводу цієї позиції законодавця треба висловити кілька кри­тичних зауважень.

По-перше, не можна погодитись, що обсяг обов’язків усіх представ­ників влади однаковий, зокрема, коли статус службової особи і посадової особи збігаються (наприклад, рядового міліціонера і начальника райвід­ділу внутрішніх справ).

По-друге, зміст організаційно-розпорядчих функцій становлять: орга­нізація роботи органу чи його підрозділу, розстановка кадрів, планування діяльності органу, видання адміністративних актів. Слід зазначити, що здійснення організаційно-розпорядчих функцій охоплює й адміністратив­но-господарські обов’язки як повноваження щодо управління чи роз­порядження державним, колективним чи приватним майном. Наведені

287

ознаки характеризують процес використання «лінійної» влади і є визна­чальними для посадових осіб.

По-третє, недоліком аналізованого кримінального законодавства є ото­тожнення понять «функції» і «обов’язки». Проте поняття «функції» і «обо­в’язки» співвідносяться як загальне і часткове. Функції вказують напрями діяльності службовця, а обов’язки конкретизують цю діяльність, визнача­ють засоби, способи та форми здійснення функцій, зумовлюють вибір стилю управління.

Таким чином, визначення у кримінальному законодавстві поняття «службова особа» через різні критерії не сприяє однозначній оцінці його правової природи.

Основним критерієм розмежування понять «посадова особа» і «службова особа» має стати характер владних повноважень, якими володіють ці осо­би. Дії службової особи породжують юридичні наслідки для фізичних і юридичних осіб, які не перебувають з ними в службово-правових відноси­нах. Службова особа у межах чинного законодавства наділена правом за­стосовувати заходи адміністративного примусу до учасників правовідно­син, які порушують нормативне встановлені правила поведінки.

З цього приводу слушною видається думка О. Кульбашної про те, що службовою особою є учасник адміністративно-правових відносин, на відміну від посадової особи, яка є учасником службово-трудових відно­син6.

Досліджуючи юридичну природу поняття службової особи державної служби, необхідно виділити наступні властиві їй ознаки:

наявність спеціальних повноважень, які закріплені нормативно-пра­

вовими актами;

правомочність видавати вказівки обов’язкового характеру як фізич­

ним, так і юридичним особам, які не перебувають у службово-трудових

відносинах;

застосування заходів адміністративного примусу у випадках, перед­

бачених законодавством.

На основі вищезазначеного можна сформулювати дефініцію «службо­вої особи»: службова особа державної служби – це фізична особа, яка по­стійно чи тимчасово займає в органах державної влади посаду, пов’язану з виконанням спеціальних повноважень, наданих їй у встановленому зако­ном порядку, стосовно осіб, що не перебувають з нею у службовому підпо­рядкуванні, і у випадках, передбачених законодавством, має право засто­совувати заходи адміністративного примусу.

З огляду на вищесказане, можна погодитися з положенням Закону України «Про нотаріат», який відносить нотаріусів до посадових осіб. Правовий статус і природа їх повноважень вказують на приналежність нотаріусів до категорії службових осіб, оскільки результатом діяльності нотаріусів є настання юридичних наслідків для осіб, які не перебувають з ними у службово-трудових відносинах.

В окремих випадках статус посадової особи і службової особи збігаєть­ся: прикладом є керівники та заступники керівників правоохоронних

288

органів, державних інспекцій. Ці особи наділені як функціонально-, так і лінійно-владними повноваженнями, що надає право забезпечувати внутрішнє управління відповідними організаційними структурами і здійснювати нагляд за дотриманням законодавства суб’єктами, які не підпо­рядковані їм по службі, тобто поширювати свої дії на так званих «сто­ронніх осіб».

Підбиваючи підсумки, слід відзначити, що основними критеріями роз­межування понять «посадова особа» і «службова особа» є:

характер владних повноважень (лінійно-владні чи функціонально-

владні);

характер правових зв’язків між учасниками (службово-трудові чи адм­

іністративно-правові);

вид примусу, який вона має права застосовувати (дисциплінарний чи

адміністративний);

перебування на керівній посаді або виконання повноважень керівни­

ка за спеціальними дорученнями для посадових осіб.

Література

Теория государства й права: Учебник / Под ред. В.М. Корельского й

В.Д. Перевалова. - М., 1998. - С. 137-138.

Петухов Г.Е., Васильєв А.С. Понятие должностного лица в советском

законодательстве й правовой науке // Правоведение. 1980. № 3. – С. 16.

Петришин А.В. Статус должностного лица: природа, структура, спе-

циализация. – К., 1990. – С. 29.

Битяк Ю.П. Державна служба в СРСР і розвиток її демократичних

основ: Навчальний посібник. – К., 1990. – 64 с.; Щербак А.И. Социальньїй

механизм юридической ответственности должностньїх лиц. – К., 1986. –

152 с.; Манохин В.М. Конституционньїе основи советского администра-

тивного права. – Саратов, 1983. – 217 с.

Державне управління: теорія і практика /За заг. ред. В.Б. Авер’янова.

-К., 1998.-С. 114.

Кульбашна О. Співвідношення понять «службовець» і «державний

службовець» у законодавстві України // Право України. 1999. № 4. –

С. 98-99.