4. Проблеми систематизації законодавства про державну службу

Державна служба є багатоелементним правовим інститутом. Більшість правових норм, що врегульовують його, зараз зосереджено саме в адміні­стративному праві. Законодавство України з питань державної служби вва­жається підгалуззю адміністративного законодавства.

Надзвичайно актуальною проблемою нині є систематизація адмініст­ративного законодавства, частиною якого є законодавство щодо держав­ної служби. Систематизація цього законодавства є досить складним зав­данням. Це пояснюється певною мірою тим, що, по-перше, нині згадане законодавство складається з базового законодавчого акта – Закону Украї­ни «Про державну службу» 1993 р. (далі – чинний Закон), а також з вели­кої кількості підзаконних актів – більше двадцяти указів Президента Ук­раїни та більше ста постанов Кабінету Міністрів України (далі – підза-конні акти); по-друге, повноцінна систематизація цього законодавства в минулий період не проводилася.

Разом з тим, законодавство з питань державної служби не відповідає багатьом нормам-приписам Конституції України, воно морально застарі­ле, громіздке, нормативні акти багато в чому неузгоджені тощо. Зокрема, досі продовжується практика намагань врегульовувати відносини держав­ної служби різними підзаконними актами, попри те, що Конституція Ук­раїни вимагає, щоб «організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби» визначалися виключно законами (п. 12 части­ни першої ст. 92). Серйозним недоліком є концептуальна орієнтація на врегулювання державно-службових відносин, що виникають у зв’язку та з приводу проходження державної служби, переважно приватноправовими засобами, притаманними трудовому праву, і применшення значення пуб­лічно-правових засобів, притаманних адміністративному праву. Спостері­гається також несистемність всього масиву різної правової природи актів, присвячених державній службі, що призвело до паралельного існування різних видів державної служби, розвиток яких у концептуальному плані, на нашу думку, має базуватися на єдиних принципах та підходах. Як слуш­но зазначено з цього приводу В.Б. Авер’яновим, чинний Закон України «Про державну службу» системно не вирішує концептуальних питань ство­рення цілісного інституту державної служби в нашій державі’.

312

Систематизація законодавства повинна здійснюватися притаманними їй методами. Як відомо, систематизація проводиться у формі як інкорпо­рації, так і кодифікації. Тому потрібно визначити пріоритетний спосіб си­стематизації законодавства України про державну службу.

В ході майбутньої систематизації законодавства про державну службу слід зосередитися на головному – на звільненні від застарілих актів і підго­товці нового законодавчого акта, на заміні суперечливих норм і закріп­ленні в такому новому акті прогресивних правових конструкцій, на усу­ненні правових прогалин шляхом запропонування сучасних наукових по­глядів та підходів.

Для цього потрібно основну увагу приділити саме кодифікації. Інкор­порації ж слід відвести допоміжну роль – провести поточну перевірку пра­вових актів на предмет вилучення вже не чинних положень та внесення відповідних доповнень.

Отже, зважаючи на те, що державна служба є особливим інститутом сучасної держави, треба здійснити саме кодифікацію законодавства Украї­ни про державну службу.

Як відомо, до основних кодифікаційних актів належать: а) основи за­конодавства – нормативно-правові акти, що встановлюють найважливіші положення (основні засади) певної галузі права чи сфери державного уп­равління; б) кодекс – найпоширеніший вид кодифікаційних актів, що діють в основних сферах суспільного життя, які потребують правової упорядко­ваності; в) статут, положення – кодифікаційні акти спеціальної дії, що приймаються не тільки законодавчими, а й правотворчими органами (на­приклад, урядом).

Під час підготовки до проведення систематизації слід ураховувати, що кодифікація законодавства з питань державної служби є складною про­блемою юридичної науки. Річ у тім, що інститут державної служби регу­люється водночас різними галузями права, зокрема такими, як конститу­ційне, адміністративне, трудове, фінансове, цивільне, кримінальне тощо. При цьому найбільш значний вплив на державну службу справляє саме право адміністративне. Невипадково сьогодні державна служба розглядаєть­ся як підгалузь адміністративного права.

Процес кодифікації є досить складною та копіткою роботою, зо­крема тому, що вона передбачає такі три стадії, як: 1) виявлення зако­нодавчих недоліків тієї чи іншої галузі (підгалузі); 2) усунення таких недоліків засобами права та юридичної техніки; 3) зведення обробле­ного матеріалу в єдине ціле з метою його закріплення на законодав­чому рівні.

Підґрунтям кодифікації законодавства про державну службу, на нашу думку, мають бути вже прийняті на найвищому державному рівні політичні рішення про необхідність проведення в Україні державно-правової рефор­ми та про покладення в основу здійснення реформування системи держав­ного управління основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні. Зазначеною Концепцією, зокрема, передбачено, що насамперед слід переглянути законодавство щодо державної служби. Поряд із внесен-

313

ням змін до чинного Закону України «Про державну службу» та удоскона­ленням чинних нормативно-правових актів, «у перспективі треба прийня­ти узагальнюючий закон (виділено автором. – В.К.), який би виконував роль методологічного і регулятивного фундаменту правового забезпечення цілісного Інституту державної служби з урахуванням усіх особливостей на різних етапах його розвитку»2.

Кодифікації підлягають насамперед ті інститути державної служби, які недостатньо врегульовані чинним Законом, або їх регулювання здійснюєть­ся не Законом, а підзаконними нормативно-правовими актами, або вони поки що регулюються іншими галузями права.

Така кодифікація повинна спрямовуватись на подолання існуючих су­перечностей та неузгодженостей у поточному законодавстві, виходячи із сучасних наукових уявлень про інститут державної служби з притаманни­ми йому особливостями та перспективами удосконалення.

Оскільки реформуванню підлягає вся система державної служби Ук­раїни, акцентуємо увагу лише на головних, на нашу думку, нерозв’язаних проблемах, які треба усунути в результаті кодифікації.

По-перше, потребує чіткого визначення сфера поширення інституту дер­жавної служби в Україні. Для цього треба, нарешті, позбутися термінологіч­ної невизначеності і якнайшвидше законодавче закріпити поняття «держав­ний службовець», «державна посада державної служби», а також уточнити значення базового терміна «державна служба». При цьому слід враховувати термінологічну розбіжність змісту понять «праця» і «служба». Це допоможе визначитися щодо широкого і вузького розумінь поняття «державна служба» на користь одного з них. Зокрема, пропонуємо обрати саме звужений підхід. Тобто вважати державними службовцями тільки тих осіб, які професійно і за державні кошти виконують завдання державного управління та державного регулювання на посадах державної служби в державних органах чи їх апараті. При цьому треба буде також враховувати, що терміни «державна служба», «державний сектор», «бюджетна сфера» не можуть збігатися.

По-друге, необхідно перейти до правового регулювання державної служ­би та правовідносин, що виникають у зв’язку з її проходженням держав­ними службовцями державних органів та їх апаратів, методами публічно-правовими, притаманними адміністративному, конституційному та іншим публічним галузям права, і водночас припинити застосування методів при­ватноправових, притаманних цивільному та трудовому праву. Тобто пра­вовідносини державної служби мають регулюватись не трудовим, а адмі­ністративним правом.

Науковцями вже висловлені різні пропозиції, в тому числі такі, що досить складно узгоджуються, щодо шляхів та методів кодифікації зако­нодавства про державну службу, а також про форму майбутніх кодифіко­ваних актів. Приміром, В.Б. Авер’янов вважає, що це може бути осново­положний Закон України «Про основні засади служби в державі», який охоплював би: загальні положення, притаманні усім категоріям держав­них службовців; вичерпну класифікацію державних службовців; регулю­вання організації керівництва державною службою і т. ін3.

314

О.В. Петришин та І.Б. Коліушко вважають початковим станом рефор­мування законодавства про державну службу прийняття законодавчого акта у формі нової редакції Закону України «Про державну службу», а загалом – окремого закону «Про засади державної служби в Україні» та розробки низки спеціальних законодавчих актів щодо окремих напрямків держав­но-службової діяльності, серед яких – закон «Про адміністративну служ­бу», який має регулювати питання проходження служби в державних орга­нах, передусім виконавчої влади4.

Ю.П. Битяк висловився за необхідність прийняття загального законо­давчого акта, яким могли б бути «Основи законодавства про державну служ­бу»5.

Г.І. Леліков і О.Ю. Оболенський вважають, що в українському законо­давстві основні питання організації, побудови та діяльності державної служ­би мають бути вирішені новою редакцією Закону України «Про державну службу», а питання захисту прав й інтересів державних службовців та їх юридичної відповідальності – з прийняттям Кодексу основних правил поведінки державного службовця6.

Враховуючи різні підходи щодо розвитку та реформування українсь­кої державної служби, вважаємо, що найкращим методом досягнення взаємоприйнятних та системно узгоджених пропозицій щодо визначен­ня форми та змісту нових законодавчих актів з питань державної служ­би є проведення широкої наукової дискусії. В її межах пропонуємо си­стематизацію законодавства України про державну службу провести шляхом кодифікації, яку здійснити у два етапи: перший у найближчі роки; другий – через п’ять років після завершення першого етапу ко­дифікації.

Такий підхід аргументується як складністю роботи з підготовки та про­ведення систематизації законодавства України про державну службу, так і певною науковою невизначеністю щодо особливостей інституту держав­ної служби в Україні.

Тому ми вважаємо за доцільне здійснити такі поступові кроки:

• У межах першого етапу:

перший крок – необхідно прийняти нову редакцію Закону «Про

державну службу», яким публічно-правовими засобами закріпити основні

базові поняття, терміни та їх співвідношення у сфері державно-службо­

вих правовідносин;

другий крок – повернутися до розгляду питання щодо підготовки

законодавчого акта в формі Кодексу для правового врегулювання основ­

них правил поведінки державних службовців – з урахуванням необхід­

ності доповнення його розділами щодо дисциплінарної відповідальності

державних службовців – і прийняти, зрештою, Кодекс поведінки і дисцип­

лінарної відповідальності державних службовців;

третій крок – підготовка та прийняття узгодженої з зазначеними

актами нової редакції Закону про боротьбу з корупцією, а також внесення

відповідних змін до Закону «Про службу в органах місцевого самовряду­

вання».

315

• У межах другого етапу:

перший крок – створення проекту спеціального кодифікаційного

акта – Кодексу державної служби;

другий крок – апробація проекту Кодексу шляхом його розгорнуто­

го науково-громадського обговорення;

третій крок – узгодження суперечних позицій проекту та прийняття

зазначеного Кодексу.

Причому цей Кодекс державної служби уявляється як систематизова­ний законодавчий акт, що складатиметься із загальної частини, спеціаль­ної частини та окремих положень і який слугуватиме правовому регулю­ванню публічно-правовими засобами усієї сукупності державно-службо­вих правовідносин в Україні.

За такого підходу, на нашу думку, майбутнє законодавство України про державну службу стане цілісним та внутрішньо узгодженим, а правове регулювання інституту державної служби буде здійснюватися виключно на публічно-правових засадах.

Таким чином, систематизація законодавства з питань державної служ­би у формі кодифікації об’єктивно має стати чинником, що сприятиме істотному та послідовному реформуванню інституту державної служби, що, у свою чергу, має позитивно вплинути на стан українського адмініст­ративного законодавство загалом.

Література

Авер’янов В.Б. Вступ // Державна служба: організаційно-правові ос­

нови і шляхи розвитку /За заг ред. В.Б. Авер’янова. – К., 1999. – С. 6.

Концепція Адміністративної реформи в Україні. – К., 1998. – С. 34.

Авер’янов В.Б. Реформування органів виконавчої влади – необхідна

умова динамічного розвитку державної служби // Державна служба в Ук­

раїні: організаційно-правові основи і шляхи розвитку. – С. 22.

Петришин О.В., Коліушко І.Б. Напрямки реформування законодав­

ства про державну службу // Державна служба в Україні: організаційно-

правові основи і шляхи розвитку. – С. 112.

Битяк Ю.П. Сучасний стан і проблеми законодавчого забезпечення

державної служби в Україні // Державна служба в Україні: організаційно-

правові основи і шляхи розвитку. – С. 106.

Леліков Г.І., Оболенський О.Ю. Основні напрямки розвитку і удо­

сконалення державної служби // Державна служба в Україні: організацій­

но-правові основи і шляхи розвитку. – С. 30–32.