4. Земли водного фонда и запаса

В состав            

земель водного фонда входят как покрытые водой площади,

так и не покрытые водой площади (земли, предоставленные

органам  водного  хозяйства,  водоохранные  зоны водных

объектов). В само понятие поверхностного водного объек-

та Водный кодекс Российской Федерации включил земли.  В

ст.  9 этого Кодекса предусмотрено,  что  поверхностные

водные объекты состоят из поверхностных вод,  дна и бе-

регов.  Подземные воды находятся в недрах, поэтому они,

как правило,  не имеют земель водного фонда. Водный ко-

декс Российской Федерации (ст.  7) установил,  что под-

земные воды и вмещающие их горные породы рассматривают-

ся как единый водный объект.  Поверхностные водные объ-

екты подразделяются на: поверхностные водотоки и водох-

ранилища на них; поверхностные водоемы; ледники и снеж-

ники. К поверхностным водотокам относятся реки и водох-

ранилища на них,  ручьи,  каналы межбассейнового  пере-

распределения  и  комплексного использования водных ре-

сурсов.

___________________________________________________________

  1 САПП.  1993. ь 44. Ст. 4201.

___________________________________________________________

 К поверхностным

водоемам относятся озера,  водохранилища, болота и пру-

ды.  Ледники - движущиеся естественные  скопления  льда

атмосферного происхождения на земной поверхности. Снеж-

ники - неподвижные естественные скопления снега и льда,

сохраняющиеся  на  земной  поверхности  в течение всего

теплого времени года или его части.  В  целях  наиболее

полного использования природных ресурсов дна водоемов и

участков недр под ними  законодательство  допускает  их

ограниченное использование с соблюдением требований ох-

раны вод и населяющих  их  биоресурсов.  Водный  кодекс

Российской  Федерации (ст.  145) регулирует вопросы ис-

пользования водных объектов для добычи полезных ископа-

емых,  торфа  и  сапропеля,  проведения  буровых работ,

строительства подземных сооружений. Кодекс устанавлива-

ет,  что  это осуществляется в соответствии с законода-

тельством Российской Федерации о недрах и Водным кодек-

сом. Поскольку добыча полезных ископаемых, торфа и сап-

ропеля,  проведение буровых работ и строительство  под-

земных  сооружений являются видами пользования недрами,

на производство указанных работ необходимо  получить  в

установленном  порядке  лицензию  на  право пользования

недрами и горный отвод1. По Закону Российской Федерации

"О  недрах" (в редакции от 8 февраля 1995 г.) пользова-

тель недр обязан соблюдать все обязанности,  предусмот-

ренные ст.  22 Закона, в том числе охрану недр и вод от

вредного влияния работ, связанных с пользованием недра-

ми,  выполнять условия, установленные лицензией, приво-

дить объекты,  нарушенные при  пользовании  недрами,  в

состояние,  пригодное для их дальнейшего использования,

своевременно и правильно вносить платежи за пользование

недрами.  Поскольку  указанные  работы проводятся не на

поверхности,  а на дне водоемов,  пользователи недр од-

новременно являются также водопользователями.  Они обя-

заны соблюдать законодательство по  охране  вод.  Кроме

того,  работы,  связанные  с  использованием дна водных

объектов,  представляют опасность не только  для  самих

водных объектов, но и для водных и охотничьих животных,

а также для водопользователей.  Поэтому в Водный кодекс

Российской Федерации включено требование о том, что ис-

пользование водных объектов для добычи торфа и сапропе-

ля, извлечения затонувшей древесины, прокладки кабеля и

трубопроводов,   проведения   дноуглубительных   работ,

взрывных  и иных работ,  связанных с использованием дна

водных объектов, строительством и эксплуатацией подвод-

ных  и надводных сооружений осуществляется на основании

лицензии на водопользование, выдаваемой в установленном

порядке.  При предоставлении права на производство ука-

занных работ необходимо учитывать интересы других водо-

пользователей, напри-                                 

1 Участок недр предоставляется пользователю в виде гор-

ного отвода- геометризованного блока недр.            

мер требования по пропуску судов и других  плавательных

средств,  по охране водных животных и др.  В Водном ко-

дексе Российской Федерации (ст. 49) определено содержа-

ние лицензии на водопользование.  Лицензия на водополь-

зование в зависимости от способов и целей использования

водного  объекта  должна  содержать:  сведения о водном

объекте;  сведения о водопользователе; сведения о водо-

потребителях;  указания на способы и цели использования

водного объекта;  указания пространственных границ (ко-

ординат) предоставляемого в пользование водного объекта

или его части, а при необходимости мест забора (сброса)

воды;  сведения о лимитах водопользования;  сведения об

обязательствах водопользователя по отношению к водопот-

ребителям; сроки действия лицензии; требования по раци-

ональному использованию, охране водных объектов и окру-

жающей природной среды.  Реквизиты, указанные в статье,

являются общими почти для всех целей использования вод-

ных объектов.  Однако цели и способы использования вод-

ных объектов разнообразны. Они имеют большую специфику.

Оставление без учета этой специфики может повлечь серь-

езные отрицательные экологические  последствия.  Напри-

мер, согласно ст. 99 Водного кодекса Российской Федера-

ции добыча полезных ископаемых,  торфа и  сапропеля  со

дна  водных объектов или возведение сооружений с опорой

на дно должны осуществляться такими способами,  которые

не  оказывали  бы вредного воздействия на поверхностные

воды,  дно, берега водных объектов и водные биоресурсы.

Соответствующие  мероприятия должны быть разработаны до

предоставления в пользование водного  объекта.  Выдача,

оформление,  регистрация  лицензии  на  водопользование

осуществляются специально уполномоченным  государствен-

ным органом управления использованием и охраной водного

фонда в соответствии с порядком,  установленным  водным

законодательством Российской Федерации.  Лицензия всту-

пает в силу только после ее регистрации.  После  выдачи

водопользователю лицензии на водопользование обязатель-

ным является  заключение  договора  пользования  водным

объектом.  Эти оба основания приобретения права пользо-

вания водным объектом - лицензия и договор находятся  в

прямой связи. В частности, в договоре должны указывать-

ся условия, предусмотренные в лицензии на водопользова-

ние. Договор должен заключаться в соответствии с лицен-

зией на водопользование. В случае противоречия договора

пользования  водным объектом условиям лицензии на водо-

пользование указанный договор признается недействитель-

ным.  В  Водном кодексе Российской Федерации определены

стороны договора. Это орган исполнительной власти субъ-

екта Российской Федерации и водопользователь.  При осу-

ществлении права пользования водным объектом,  располо-

женным  на  территории  нескольких субъектов Российской

Федерации, договор пользования водным объектом заключа-

ется  со всеми органами исполнительной власти соответс-

твующих субъектов Российской Федерации либо с их согла-

сия  с  одним из этих органов.  К договорам пользования

водными объектами  применяются  положения  гражданского

законодательства  о сделках,  договорах и аренде,  если

иное не установлено Водным кодексом Российской  федера-

ции.  Это  могут быть статьи о неустойке в случае неис-

полнения или ненадлежащего исполнения обязательства, об

ответственности за нарушение обязательства и др.  В за-

конодательстве предусматривается необходимость согласо-

вания  условий  лицензии  на водопользование и договора

пользования водными объектами. Основными органами, осу-

ществляющими согласование условий,  является специально

уполномоченный государственный орган управления исполь-

зованием  и охраной водного фонда и органы исполнитель-

ной власти субъектов Российской Федерации. Они согласо-

вывают  эти условия между собой и с другими заинтересо-

ванными органами исполнительной власти. В законе огова-

риваются  обязательные  (существенные) условия договора

пользования водным объектом. Прежде всего должны указы-

ваться условия, предусмотренные в лицензии на водополь-

зование.  Это обеспечивает согласованность между лицен-

зией на водопользование и договором.  Далее указываются

условия, определяющие порядок продления либо досрочного

прекращения права пользования водным объектом.  По этим

вопросам можно найти отдельные  лаконичные  указания  в

Водном кодексе. Например, в ст. 42 Водного кодекса пре-

дусматривается,  что право пользования водным  объектом

может  быть  продлено  по инициативе водопользователя в

установленном порядке.  Порядок продления права пользо-

вания еще не установлен. Основания досрочного прекраще-

ния права пользования водным объектом  предусмотрены  в

ст. 60 Водного кодекса (неиспользование водных объектов

в течение трех лет;  несоблюдение водопользователем ус-

ловий  и требований,  установленных в лицензии на водо-

пользование и договоре пользования водным  объектом,  и

др.). Далее в числе обязательных (существенных) условий

договора пользования водным объектом указываются размер

и  порядок внесения платежей,  связанных с пользованием

водным объектом. И последнее необходимое (существенное)

условие  -  определение ответственности сторон за неис-

полнение требований заключенного договора.  В  договоре

могут быть не только обязательные (существенные),  но и

другие условия, например график выполнения работ по ук-

реплению берегов, очистке вод и др. Водный кодекс уста-

новил не только обязательную  регистрацию  лицензии  на

водопользование, но и регистрацию договоров пользования

водными объектами в Государственном реестре  договоров.

Регистрация  договоров возложена на государственный ор-

ган управления использованием и охраной водного фонда.

Порядок регистрации  договоров пользования водными объ-

ектами еще не утвержден Правительством Российской Феде-

рации.  Однако по содержанию норм в Водном кодексе вид-

но,  что при регистрации необходимо проверить соответс-

твие договора данным государственного водного кадастра,

в котором содержится свод данных о водных объектах,  об

их  водных ресурсах,  использовании водных объектов,  о

водопользователях. Кроме того, необходимо проверить со-

ответствие  предоставляемого  для  регистрации договора

пользования водным объектом государственной регистрации

лицензий  на  водопользование и распорядительных лицен-

зий.  Отказ от регистрации договора пользования  водным

объектом  допускается  только  в случаях несоответствия

его условиям лицензии  на  водопользование,  распоряди-

тельной  лицензии  и  иным требованиям Водного кодекса.

Водный кодекс обязывает специально уполномоченный госу-

дарственный  орган  управления использованием и охраной

водного фонда предоставлять информацию о  государствен-

ной регистрации договоров пользования водными объектами

в порядке,  установленном водным законодательством. Та-

кой порядок еще не установлен.  В Водном кодексе урегу-

лирован порядок  предоставления  в  пользование  водных

объектов.  Водные объекты предоставляются в пользование

на основании:  лицензии на водопользование  и  договора

пользования водным объектом, зарегистрированных в уста-

новленном порядке; решения Правительства Российской Фе-

дерации  или  органов  исполнительной  власти субъектов

Российской Федерации о предоставлении водного объекта в

особое пользование,  выданной на его основе лицензии на

водопользование и заключенного в соответствии с ней до-

говора пользования водным объектом.  Само собой разуме-

ется,  что лицензия и договор должны быть зарегистриро-

ваны в установленном порядке. Водные объекты предостав-

ляются в пользование путем выделения  участков  аквато-

рии,  мест забора и сброса воды, а также другими, опре-

деленными водным законодательством  способами.  Предос-

тавление  в  пользование  трансграничных  (пограничных)

водных объектов осуществляется в соответствии с  между-

народными  договорами  Российской Федерации и законода-

тельством Российской Федерации.  В Водном кодексе  (ст.

83) установлено,  что лицензия на пользование трансгра-

ничными (пограничными) водными объектами выдается  спе-

циально уполномоченным государственным органом управле-

ния использованием и охраной водного фонда с разрешения

Пограничных войск Российской Федерации. Далее как общее

правило, должны следовать получение лицензии и заключе-

ние договора на пользование водным объектом. Предостав-

ление в пользование  водных  объектов,  находящихся  на

территории  двух и более субъектов Российской Федерации

осуществляется с учетом бассейновых соглашений.  В этих

случаях договор пользования водным объектом заключается

со всеми органами исполнительной власти соответствующих

субъектов Российской Федерации либо с их согласия с од-

ним из этих органов.  Предоставление в пользование под-

земных  водных объектов осуществляется в соответствии с

двумя отраслями законодательства: как полезное ископае-

мое  - с законодательством о недрах и как часть водного

фонда - с водным законодательством. Положение о порядке

лицензирования пользования водными объектами еще не ут-

верждено.  Положение о порядке лицензирования пользова-

ния недрами, утвержденное постановлением Верховного Со-

вета Российской Федерации от 15 июля 1992 г.  ь 3314-1,

в  настоящее  время перерабатывается.  В Водном кодексе

Российской Федерации указаны основания прекращения пра-

ва  пользования водным объектом.  Основания прекращения

права пользования водным объектом  можно  разделить  на

несколько групп. К первой группе относятся случаи, ког-

да прекращение права пользования водным объектом проис-

ходит не по вине водопользователя. К ним относятся: от-

каз водопользователя от  пользования  водным  объектом;

истечение срока, на который предоставляются в пользова-

ние водные объекты; смерть водопользователя-гражданина;

прекращение деятельности водопользователя - юридическо-

го лица;  естественное или  искусственное  исчезновение

водных объектов;  переход прав пользования водными объ-

ектами в порядке,  предусмотренном водным законодатель-

ством Российской Федерации. В случае смерти водопользо-

вателя-гражданина,  реорганизации  водопользователя   -

юридического  лица  принадлежащие  им права пользования

водными объектами переходят к другим  лицам  в  порядке

правопреемства.  Однако  когда  речь идет об основаниях

прекращения права пользования водными объектами,  види-

мо, имеется в виду ликвидация юридического лица. Поэто-

му в таких случаях,  как следствие, аннулируется лицен-

зия.  Реорганизация  юридического  лица может подпадать

под последнее основание  этой  группы  -  переход  прав

пользования  водным  объектом.  Другая группа оснований

прекращения прав пользования водными  объектами  -  это

принудительное  прекращение  прав  пользования  водными

объектами в случаях:  неиспользования водных объектов в

течение трех лет; неиспользования в течение одного года

водных объектов, предназначенных для водоснабжения, при

ограниченности  водных  ресурсов;  использования водных

объектов не по целевому назначению; возникновения необ-

ходимости  использования  водных объектов для государс-

твенных и муниципальных нужд;                         

несоблюдения водопользователем  условий  и  требований,

установленных  в лицензии на водопользование и договоре

пользования водным объектом;  запрещения  использования

водных  объектов.  В основе принудительного прекращения

права пользования водными объектами  могут  быть  самые

различные  причины.  Например,  вина водопользователя в

случаях несоблюдения им условий и требований,  установ-

ленных в лицензии на водопользование и договоре пользо-

вания водными объектами; дефицит водных ресурсов в слу-

чаях  неиспользования  в  течение года водных объектов,

предназначенных для водоснабжения,  при  ограниченности

водных ресурсов и др. Необходимо выделить из этих групп

прекращение особого пользования водными объектами, пре-

доставленными для обеспечения нужд обороны, федеральных

энергетических систем, федерального транспорта, а также

для иных государственных и муниципальных нужд.  Указан-

ное право пользования водными объектами имеет свои осо-

бенности  в порядке возникновения и прекращения.  Права

пользования водными объектами прекращаются путем  анну-

лирования  лицензии на водопользование специально упол-

номоченным государственным органом управления использо-

ванием  и  охраной  водного  фонда.  До принудительного

прекращения права пользования водными объектами в  Вод-

ном  кодексе Российской Федерации предусмотрена возмож-

ность предупреждения водопользователя о  допущенных  им

нарушениях  водного  законодательства и устранении их в

установленные сроки,  и лишь после неустранения наруше-

ний  в  установленные сроки лицензия на водопользование

аннулируется.  Это хорошая мера для упорядочения  водо-

пользования.  Однако  она  пригодна не для всех случаев

принудительного прекращения  прав  пользования  водными

объектами.  Например,  при  возникновении необходимости

использования водных объектов для  государственных  или

муниципальных нужд может и не быть нарушений со стороны

водопользователя. Аннулирование лицензии на водопользо-

вание  является  основанием  для  расторжения  договора

пользования водным объектом. Расторжение договора поль-

зования  водным  объектом является основанием для расс-

мотрения вопроса об аннулировании лицензии на водополь-

зование. Специальный порядок прекращения прав пользова-

ния водными объектами установлен для особого  пользова-

ния. Решение Правительства Российской Федерации или ор-

гана исполнительной власти субъекта Российской  Федера-

ции  является  основанием для аннулирования лицензии на

водопользование и расторжения договора пользования вод-

ным объектом. Для поддержания водных объектов в состоя-

нии,  соответствующем  экологическим  требованиям,  для

предотвращения  загрязнения,  засорения и истощения по-

верхностных вод, а также среды обитания объектов живот-

ного  и растительного мира устанавливаются водоохранные

зовы. Водоохранной зоной является территория, примыкаю-

щая к акватории водного объекта,  на которой устанавли-

вается специальный режим использования и охраны природ-

ных  ресурсов  и  осуществления иной хозяйственной дея-

тельности.  В пределах водоохранных зон устанавливаются

прибрежные защитные полосы. В прибрежных защитных поло-

сах запрещаются распашка земель,  применение удобрений;

складирование отвалов размываемых грунтов;  выпас и ор-

ганизация летних  лагерей  скота  (кроме  использования

традиционных мест водопоя), устройство ку-почных ванн и

другие действия,  могущие нанести ущерб воде и  водоох-

ранной зоне, рубка и корчевка леса, размещение животно-

водческих ферм и лагерей,  а также другая деятельность,

за  исключением случаев,  предусмотренных Водным кодек-

сом. В прибрежных защитных полосах водоохранных зон до-

пускается размещение объектов водоснабжения, рекреации,

рыбного и охотничьего хозяйств,  а также  водозаборных,

портовых  и гидротехнических сооружений при наличии ли-

цензии на водопользование.  Порядок установления разме-

ров  и границ водоохранных зон и их прибрежных защитных

полос,  а также режима их использования устанавливается

Правительством Российской Федерации.  В настоящее время

по этим вопросам действует постановление  Правительства

Российской  Федерации  от 23 ноября 1996 г.  ь 1404 "Об

утверждении Положения о водоохранных зонах водных  объ-

ектов и их прибрежных полосах"1. Водоохранные зоны вод-

ных объектов,  являющихся источниками питьевого  водос-

набжения или местами нереста ценных видов рыб, объявля-

ются особо охраняемыми территориями в порядке, устанав-

ливаемом Правительством Российской Федерации. Поддержа-

ние в надлежащем состоянии зон и прибрежных полос  рек,

озер  и водохранилищ с соблюдением режима использования

их территорий возложено на водопользователей.  В Водном

кодексе  Российской  Федерации (ст.  112) предусмотрены

особенности предоставления земельных участков в водоох-

ранных зонах и контроля за их использованием. Земельные

участки в водоохранных зонах водных объектов предостав-

ляются  гражданам и юридическим лицам в порядке,  уста-

новленном земельным законодательством Российской  Феде-

рации, по согласованию со специально уполномоченным го-

сударственным органом управления использованием и охра-

ной водного фонда. Государственный контроль за соблюде-

нием режима использования и охраны природных ресурсов и

иной  хозяйственной  деятельности граждан и юридических

лиц в водоохранной зоне осуществляется органами  испол-

нительной власти субъектов Российской Федерации, специ-

ально уполномоченным государственным органом управления

использованием  и  охраной  водного  фонда,  специально

уполномоченными государственными органами в области ох-

раны окружающей природной среды,  государственным орга-

ном управле-                                          

___________________________________________________________

1 РГ.1996.11 дек.                                     

___________________________________________________________

ния использованием и охраной земель, специально уполно-

моченным  государственным органом управления лесным хо-

зяйством в пределах их полномочий. Особое внимание уде-

ляет  Водный  кодекс Российской Федерации охране водных

объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бы-

тового  водоснабжения,  а также содержащих лечебные ре-

сурсы. Для их охраны создаются зоны и округа санитарной

охраны.  Обеспечение  установленного  режима санитарной

(горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зо-

не - пользователями,  во второй и третьей зонах - поль-

зователями,  землепользователями и проживающими в  этих

зонах гражданами. В законе предусмотрены санкции за на-

рушение режима зон. Так, закон предусматривает, что са-

нитарно-оздоровительные мероприятия и ликвидация очагов

загрязнения в округах санитарной (горно-санитарной) ох-

раны осуществляются за счет средств пользователей, зем-

лепользователей и граждан,  нарушивших режим санитарной

(горно-санитарной) охраны. Контроль и надзор за обеспе-

чением санитарной (горно-санитарной)  охраны  природных

лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и

курортов  осуществляют  в  пределах  своей  компетенции

уполномоченные  на то федеральные органы исполнительной

власти и органы исполнительной  власти  субъектов  Рос-

сийской Федерации.  В целях обеспечения органов водного

хозяйства землями для удовлетворения  специальных  нужд

по  строительству,  реконструкции  и содержанию водохо-

зяйственных и гидротехнических сооружений,  созданных и

воздвигаемых в целях водоснабжения,  обводнения, ороше-

ния и осушения земель сельскохозяйственного назначения,

органы  водного  хозяйства наделены правами в отношении

земель других землепользователей1. Так, на землях, при-

легающих в каналам межхозяйственного значения, по кото-

рым не установлены полосы отвода, запрещено производить

без  разрешения  органов  водного  хозяйства возведение

строений, устройство копаней, канав, складов строитель-

ных  материалов  и сельскохозяйственной продукции ближе

10-15 метров и распахивать землю ближе двух  метров  от

бровки канала или от подошвы его дамб,  а также устраи-

вать водопои для скота.  Органы водного хозяйства имеют

право по согласованию с соответствующими землепользова-

телями на землях,  прилегающих к каналам и  не  занятых

посевами или насаждениями, при производстве текущих ре-

монтных  работ  устраивать  временные  склады  ре-монт-

но-строительных материалов,  выбрасывать ил и водоросли

при очистке каналов,  брать дерн,  размещать  временные

кузницы походные мастерские,  устраивать стоянки транс-

порта и механизмов а также в случае аварий  закладывать

резервы для выемки грунта. 

___________________________________________________________

1 См.  Постановление Совета

Министров СССР "О землях, предоставленных орга-нам вод-

ного  хозяйства для специальных нужд" от 26 ноября 1948

г. ь 4405 //Свод законов СССР. Т.4. С.126.

___________________________________________________________

К землям за-

паса относятся земли,  не предоставленные муниципальным

образованиям, гражданам и юридическим лицам в собствен-

ность, владение, пользование или аренду, а также земли,

выведенные из хозяйственного оборота в результате  кон-

сервации.  Деление земель Российской Федерации на кате-

гории зависит от их целевого назначения и правового ре-

жима.  Земли запаса не имеют ни целевого назначения, ни

правового режима. Такие земли есть в Сибири, на Дальнем

Востоке,  в районах Крайнего Севера.  Использование зе-

мель запаса возможно только после перевода их в  другую

категорию.  В  этих случаях указанные земли исключаются

из категории земель запаса. Эти земли используются час-

то  для переселения из малоземельных районов страны,  а

также под садоводство и огородничество.