2.  Земельная практика одного района

 В одном из райо-

нов  Московской  области (Балашихинском) было проведено

научно-общественное обследование эколого-правового сос-

тояния:  значительную часть в нем заняли вопросы приме-

нения земельного законодательства.  Оценка и выводы яв-

ляются типичными, характерными для большинства районов,

прилегающих к горо-дам-миллионникам, - они могут предс-

тавлять интерес не только для жителя данного района, но

и для широкого читателя,  интересующегося правопримене-

нием  в  области землепользования.  Органы,  на которые

возложены функции по  исполнению  земельного  законода-

тельства, представляют сложную систему.               

В настоящее  время  основными органами,  исполняющими и

контролирующими земельное законодательство в Российской

Федерации, являются Госкомзем и Госкомэкология, а также

подчиненные им органы на местах.  В Московской  области

действуют  соответствующие комитеты,  которые имеются в

городах и районах.  Следующим органом  (для  Московской

области)  является Московский областной центр государс-

твенного санитарно-эпидемиологического надзора и соот-

ветственно горрайцентры. Во главе стоят государственные

санитарные врачи.  Большая роль в области охраны  земли

принадлежит местной администрации,  действующей в соот-

ветствии с законодательством о местном  самоуправлении.

Кроме того, существуют многочисленные инспекции: органы

рыбоохраны,  органы госнадзора  за  соблюдением  правил

охоты,  органы лесного хозяйства и т.д.  В охрану земли

активно включились правоохранительные органы:  функцио-

нирует  Московская межрайонная природоохранная прокура-

тура;  Главное управление внутренних дел  администрации

Московской области в порядке эксперимента на базе Бала-

шихинского УВД создало экологическую милицию.  Правда,

численность  ее всего 5 человек,  но начало положено (и

действительно,  полицейские функции,  вероятно,  должны

лежать на специализированных органах внутренних дел,  а

не на инспекторах  и  егерях  различных  многочисленных

инспекций).  Должностные  лица и работники предприятий,

учреждений,  организаций несут  дисциплинарную  ответс-

твенность за невыполнение планов и мероприятий по охра-

не земли, природы и рациональному использованию природ-

ных ресурсов,  за нарушение нормативов качества земли и

окружающей природной среды и  требований  земельного  и

природоохранительного законодательства.  Руководители и

иные виновные работники могут быть полностью либо  час-

тично  депремированы или лишены иных средств поощрения.

Должностные лица и  иные  работники,  по  вине  которых

предприятие, учреждение или организация понесли расходы

по возмещению вреда,  причиненного земельным,  экологи-

ческим правонарушением,  несут материальную ответствен-

ность в соответствии с трудовым законодательством.  Ад-

министративная  ответственность должностных лиц и граж-

дан,  виновных в совершении земельных  и  экологических

правонарушений,  предусмотрена в ЗК,  в гл. 7 КоАП, и в

ст. 84 Закона об охране окружающей природной среды. Де-

ятельность правоохранительных органов по исполнению зе-

мельного и природоохранительного  законодательства  но-

сит,  по мнению исследователей, недостаточный характер.

Обратимся к цифрам.  За год  в  Московской  области  (в

скобках  будут  указаны цифры по Балашихинскому району)

прокуратурой проведено 183 (4)  общенадзорные  проверки

исполнения  законодательства об охране природы,  прове-

денные в учреждениях,  предприятиях и  организациях.  В

ходе этих проверок выявлено 171 (7) нарушение законода-

тельства.  Прокурорами горрайпрокуратур внесено 23  (0)

протеста  на  незаконные решения руководителей учрежде-

ний,  предприятий и организаций; руководители отклонили

6(0)  протестов прокуроров.  Изменены незаконные акты в

13 (0) случаях.  Руководителям и должностным лицам всех

уровней  внесено  84  (3) представления о деятельности,

идущей  вразрез  с  законодательством.  Получив  данные

представления, руководители рассмотрели всего 65 (3) из

них,  что говорит о низкой правовой культуре этих руко-

водителей.  Теперь обратимся к карательной практике. За

год по Московской области было привлечено  к  дисципли-

нарной ответственности 48 (0) лиц, к административной -

21 (1),  к материальной - 20 (2),  к уголовной - 3 (0).

Из  анализа  этих цифр видно,  что основной вид ответс-

твенности - дисциплинарный,  т.е. ответственность долж-

ностных  лиц  наступала по правилам,  предусмотренным в

трудовом  законодательстве.  Красноречивее  этих   цифр

нельзя сказать о том, что природу достаточно не охраня-

ли,  а те, кто все-таки каким-то образом попался на на-

рушении природоохранительного законодательства, отдела-

лись легким испугом. Теперь рассмотрим, как в гражданс-

ко-правовом порядке исполнялось законодательство.  Про-

курорами предъявлялись иски к нарушителям закона 53 ра-

за.  Из этого количества суды приняли к рассмотрению 44

иска (отсюда видно,  что некоторые иски прокуроров  не-

достаточно аргументированы и доказаны, что являет собой

минус в работе прокуратуры).  Удовлетворил суд 43 иска;

нарушители  природоохранительного законодательства доб-

ровольно внесли в счет возмещения ущерба,  причиненного

природной среде,  10 его процентов. Анализ исковых тре-

бований показывает,  что в подавляющем большинстве слу-

чаев речь идет о незаконной порубке деревьев, загрязне-

нии водоемов и нанесении ущерба рыбным запасам. В Бала-

шихинском  районе сосредоточено большое количество эко-

логически  опасных  предприятий:  Балашихинский  литей-

но-меха-нический  завод,  НПО  "Криогенмаш",  Кучинский

комбинат облицовочных керамических материалов,  "Мосас-

ботермостекло", НПО "Машиностроение" (все имеют гальва-

нические цеха). "Экологических вредителей" много, мало,

к сожалению, прокурорского надзора за нарушением приро-

доохранительного законодательства. Территориальная про-

куратура  с  трудом  может обеспечить надлежащий проку-

рорский надзор. Для обеспечения эффективного надзора за

экологически вредными производствами и создана Московс-

кая межрайонная природоохранная прокуратура, дислоциро-

ванная  в  городе  Железнодорожный.  Все указанные выше

предприятия попали в поле зрения природоохранного  про-

курора.  Проводится землеохранительная работа адвоката-

ми,  нотариусами, другими учреждениями юстиции, судами,

административными комиссиями при местной администрации.

У населения преобладают настроения пессимизма,  неверия

государственным органам по                            

вопросам землепользования,   охраны  окружающей  среды,

бездействия законов. Однако, по мнению участников соци-

ально-правового обследования, регион Балашихи представ-

ляет в этом, во-первых, не худший образец, а во-вторых,

перспективный  полигон для значительного улучшения пра-

вовой деятельности благодаря  концентрации  крупного  и

организованного  машинного и промышленного производства

и обилию военизированных учреждений.  Под  контролем  и

наблюдением больших трудовых коллективов и с их помощью

можно решительно улучшить координацию  правоохранитель-

ной работы в области землепользования и экологии,  сде-

лать известными населению как достижения, так и промахи

в этом деле.  Заслуживает серьезного улучшения правовое

воспитание населения,  в том числе  с  помощью  средств

массовой информации:  пропагандировать целесообразно не

только крупные мероприятия,  но и мелкие шаги по охране

земель,  окружающей среды,  достижения отдельных людей,

групп, коллективов; надо показывать возможности закона,

а  они  разнообразны.  Согласно дополнительным мерам по

ускорению проведения земельной реформы в России  желаю-

щим  гражданам  должны  были  быть  выделены  земельные

участки для строительства индивидуальных  жилых  домов.

По району эта работа до конца проведена не была,  факты

отказа в выделении земельных участков под строительство

имеются (деревня Абрамцево,  село Щитниково). В наруше-

ние  принципа  целевого  назначения  земель  населенных

пунктов, земли, пригодные под застройку, заняты времен-

ными огородами граждан,  не проживающих в данных  насе-

ленных пунктах.  Отмечаются случаи, когда на выделенных

под временные огороды земельных участках гражданами са-

мовольно возводятся капитальные постройки, что противо-

речит как ранее действовавшему земельному законодатель-

ству,  так  и действующему в настоящее время ЗК.  Более

того,  пользователи земельными участками,  занятыми под

временными огородами, по действующему в настоящее время

земельному законодательству не имеют правовых оснований

для  оформления  прав  на эти участки.  Вопрос о выводе

временных огородов вызывает в сельских населенных пунк-

тах  Балашихинского района социальную напряженность.  В

то же время эту проблему можно решить .при наличии  ре-

зервного  фонда  земель,  выделив на законном основании

земли для ведения гражданами  садоводства  и  огородни-

чества  и  закрепив  за ними надлежащим образом эти зе-

мельные участки.  Это позволит создать  стабильность  в

землепользовании  и  исключить  основания возникновения

подобных конфликтов.  Земли же  в  пределах  населенных

пунктов, особенно в реабилитируемых деревнях в 50-кило-

метровой зоне Москвы, в первую очередь должны выделять-

ся жителям города Москвы и Московской области под мало-

этажное строительство для удовлетворения нужд населения

в  индивидуальном,  кооперативном и муниципальном жилье

(также для различных видов застроек  должны  выделяться

земли вдоль основных транспорт- ных магистралей и в от-

чуждаемых участках специальных территорий)1.  Выделение

земельных участков для малоэтажного строительства и са-

доводства должно проводиться также Министерством оборо-

ны  из  подведомственных территорий,  что имеет большое

значение для Балашихинского района,  значительная часть

территории  которого занята объектами Министерства обо-

роны.  При выделении земельных  участков  под  жилищное

строительство  следует исходить из необходимости обяза-

тельного соблюдения архитектурно-планировочных требова-

ний, санитарных и экологических норм. Это в равной сте-

пени относится к размещению  производственных  объектов

на территории населенных пунктов. Так, со стороны жите-

лей района неоднократно поступали жалобы на работу гра-

нитной  мастерской,  вызывающей  сильную запыленность и

зашумленность прилегающей территории.  В  то  же  время

пыль,  например,  относится к основным загрязняющим ат-

мосферу веществам (ГОСТ 17.2.1.03-84)2,  и при несоблю-

дении  установленных нормативов выброса пыли мастерская

может быть закрыта либо деятельность ее временно приос-

тановлена  до  устранения выявленных недостатков как по

решению местной администрации,  так и на основании про-

верок  и  решений органов санитарно-эпидемиологичес-кой

службы и экологического контроля. Для объективной оцен-

ки  обстановки  в городе Балашихе на карту-схему должны

быть нанесены  промплощадки  (с  основными  источниками

выброса),  санитарно-защитные зоны,  существующие жилые

кварталы  и  территории,  участки  перспективной  жилой

застройки,  зоны отдыха и т.п. Оценка гигиенических ус-

ловий проживания населения проводится по  данным  сани-

тарно-эпидемиологической  службы.  Особо следует учиты-

вать,  какое количество населения проживает в  санитар-

но-защитных зонах или на территориях,  подлежащих вклю-

чению в санитарно-защитные зоны. Инспекции Министерства

природных ресурсов Российской Федерации, Госкомэкологии

и санэпиднадзора должны периодически представлять  све-

дения  о  влиянии  загрязнения атмосферы города на здо-

ровье населения и окружающую среду - леса, национальный

парк, животный мир, исторические и культурные памятники

- в соответствующие органы и комиссии Балашихи по охра-

не природы и здравоохранению3.  Действенный контроль за

охраной земельных ресурсов на территории города и насе-

ленных пунктов района не осуществляется из-за того, что

до сих пор до конца  не  разграничены  полномочия  рай

___________________________________________________________

1.Указ Президента Российской Федерации

"Об отводе земель-

ных участков  в  Московской  области  для  малоэтажного

строительства и садоводства для жителей г. Москвы и об-

ласти" от 4 января 1992 г.  ь 1 //ВВС.  1992.  ь 3. Ст.

99.  2 См. Природоохранные нормы и правила проектирова-

ния.  Справочник.  М.,  1990.  С.  273.  3   См.   ГОСТ

17.2.3.02-78.  Охрана природы. Атмосфера. Правила уста-

новления допустимых выбросов вредных веществ промышлен-

ными  предприятиями  // Природоохранные нормы и правила

проектирования. Справочник. М., 1990. С. 285-286.

___________________________________________________________

онного Комитета по земельным ресурсам и землеустройству

и архитектурно-планировочного управления. В ряде насе-

ленных пунктов отмечаются  факты  загрязнения  питьевой

воды.  Так,  в  населенных  пунктах  на территории Пах-

ра-Покровской сельской администрации вода в колодцах по

загрязненности  нитратами  и бактериальному загрязнению

не отвечает санитарным нормам.  Вопросы загрязнения вод

тесным  образом связаны с вопросами загрязнения земель,

так как из-за природных особенностей района  водоносные

горизонты расположены очень близко к поверхности, везде

по району (кроме Соболихинского  месторождения  песков)

отмечается высокий уровень стояния грунтовых вод.  Поэ-

тому вопросы охраны вод и охраны земель необходимо  ре-

шать  комплексно.  Такой же подход должен применяться в

отношении охраны малых рек,  воды которых  загрязняются

не только промышленными выбросами,  но и стоками с ого-

родов в сельских населенных пунктах,  где огороды часто

размещены в водоохранной зоне малых рек. В первую оче-

редь речь идет о  временных  огородах  и  самозахватах.

Здесь  в  недостаточной  степени  местные администрации

применяют предоставленные им законодательством полномо-

чия. Не выполняет в должной мере свои функции и Комитет

по земельным ресурсам и землеустройству,  инспекция  по

охране вод. Для развития городского хозяйства и промыш-

ленности одной из наиболее актуальных проблем становит-

ся обезвреживание и утилизация отходов.  Размещение по-

лигонов по обезвреживанию и захоронению токсичных  про-

мышленных  отходов  должно осуществляться по территори-

альному принципу  и  предусматриваться  при  разработке

схем и проектов районной планировки.  Строительство та-

ких полигонов должно осуществляться на основе  долевого

участия предприятий и организаций, у которых образуются

эти отходы,  а размеры долевого участия в строительстве

полигонов определяются пропорционально требуемым затра-

там по уничтожению и захоронению отходов1.  На террито-

рии  Балашихинского района не расположены полигоны ути-

лизации отходов города Москвы,  но размещено  несколько

местных  свалок,  оказывающих  воздействие на состояние

окружающей среды. Одна из них - Фенинская - расположена

на границе города Железнодорожный, деревни Фенино и зе-

мель колхоза им. Кирова, занимает территорию общей пло-

щадью 30 га. Эта свалка оказывает воздействие не только

на окружающую среду населенных пунктов, но и на состоя-

ние  земель  сельскохозяйственного назначения.  Есть на

территории района и  несанкционированные  свалки  -  на

Лисьей горе и в селе Щитниково. В Комитете по земельным

ресурсам и землеустройству не смогли дать документально

подтвержден-

___________________________________________________________

1   Приказ  Госстроя  СССР  "Об  утилизации,

обезвреживании и захоронении токсичных промышленных от-

ходов" от 15 июня 1984 г.ь 47// Природоохранные нормы и

правила проектирования.  Справочник. С. 426.

___________________________________________________________

ного отве-

та,   производился  ли  когда-нибудь  отвод  земельного

участка под свалку на Лисьей горе по решению  исполкома

районного  Совета  либо  это  был самозахват земельного

участка с самого начала функционирования свалки. В нас-

тоящее время, хотя складирование отходов на этой терри-

тории запрещено,  свалка продолжает расти. Органы, обя-

занные в силу закона осуществлять контроль в данной об-

ласти,  обладают соответствующей информацией,  но  даже

документально не оформляют факт нарушения. Так, со сто-

роны Комитета по земельным ресурсам  и  землеустройству

не  было  указаний об устранении земельных правонаруше-

ний, не составлялись протоколы о земельном правонаруше-

нии,  соответственно  ни  разу не были взысканы штрафы,

хотя конкретные виновники загрязнения - предприятия го-

рода  - контролирующим органам известны.  В Комитете по

земельным ресурсам и землеустройству было  11  докумен-

тов,  подтверждающих проведение в течение года проверок

соблюдения земельного законодательства.  Они составлены

в форме указаний о допущенных нарушениях земельного за-

конодательства и касаются в основном случаев самозахва-

тов  земельных участков на землях сельскохозяйственного

назначения: - самозахвата земельного участка под строи-

тельство  дополнительных  гаражей  (на землях агрофирмы

колхоза им.  Кирова);  - самозахвата земельного участка

со  стороны  НПМП  "Томас" (на землях агрофирмы колхоза

им. Кирова); - самозахвата земельного участка под стро-

ительство  производственной базы (земли хозяйства "Серп

и Молот");  - самозахвата и самовольного  строительства

со стороны кооператива "Блок" на землях хозяйства "Серп

и Молот"; - самозахвата территории и незаконного возве-

дения гаражей в поселке Никольско-Архангельском.  Отме-

чен также случай самозахвата со стороны  военной  части

земельного  участка под коллективное садоводство и воз-

ведения ограждений.  Однако реакция Комитета по земель-

ным  ресурсам и землеустройству ограничивается в основ-

ном вынесением указаний.  Не отмечено случаев составле-

ния  протокола о земельном правонарушении и,  соответс-

твенно,  постановления о наложении штрафа. Анализ прак-

тики применения законодательства об ответственности по-

казывает,  что эффективность таких мер воздействия, как

предупреждение или вынесение указания,  довольно низка.

Действующим земельным законодательством  (ст.  125  ЗК)

предусмотрена  административная  ответственность в виде

штрафа,  налагаемого на юридических лиц и  на  граждан.

Земли природоохранного, природно-заповедного, оздорови-

тельного,  рекреационного и историко-культурного назна-

чения Должны подлежать особой охране. В границах района

находится  часть  территории  национального  природного

парка "Лосиный остров",  а также ряд объектов, имею-щих

историко-культурную ценность. На этих землях предусмот-

рено либо полное запрещение хозяйственной деятельности,

либо ус-                                              

тановление особого режима  использования  этих  земель.

Так, для охраны и рационального использования природных

ресурсов национальных природных парков на их территори-

ях  образуются  зоны  заповедного  и заказного режимов,

рекреационного использования (ст.  63 Закона об  охране

окружающей природной среды)1.  Вокруг национальных пар-

ков согласно действующему законодательству (ст.  63 За-

кона об охране окружающей природной среды,  ст.  90 ЗК)

для обеспечения их режима могут быть установлены охран-

ные  зоны  с запрещением в пределах этих зон любой дея-

тельности, отрицательно влияющей на природные комплексы

особо охраняемых природных территорий.  Дать оценку то-

му,  какой вид деятельности может отрицательно повлиять

на природный режим национального парка, могут лишь спе-

циалисты самого национального парка. Поэтому планирова-

ние нового жилищною строительства, сельскохозяйственно-

го производства, размещение временных огородов в охран-

ной зоне национального парка должны проводиться лишь по

согласованию с его администрацией, чтобы потом не приш-

лось возмещать ущерб, причиненный природной среде. Наг-

лядным примером экологического конфликта в связи с зем-

лями этой категории является правовая ситуация садового

товарищества "Криница",  расположенного у озера Бисеро-

во. В 1988 г. были приняты компетентными органами реше-

ния о предоставлении  товариществу  участка  земли  для

коллективного  садоводства работников Министерства обо-

ронной промышленности СССР.  Уже в то время на одном из

правовых документов отсутствовала виза одного из приро-

доохранных органов,  а другой отозвал свою подпись бук-

вально  сразу  после  отвода.  Впоследствии  озеро было

признано памятником природы,  товарищество лишено права

землепользования,  неоднократно  давались предписания о

прекращении строительства на отведенной  территории,  о

чем имеются акты как районного,  так и областного масш-

таба.  Членам товарищества были предоставлены земли  не

природоохранного  назначения  (взамен  озера Бисерово).

Однако товарищество, несмотря на неоднократные заключе-

ния  природоохранных  органов об отрицательном воздейс-

твии его на окружающую природную среду и решения компе-

тентных органов, не только не подчинилось законным тре-

бованиям органов власти и управления, но активизировало

строительство домов (после его запрещения администраци-

ей района), обратилось в арбитражный суд Московской об-

ласти для отмены решения администрации. Арбитражный суд

в отсутствие ответчика удовлетворил иск товарищества; с

опозданием  администрация  обжаловала это решение в Ар-

битражный Суд Российской Федерации.  Вопрос о "Кринице"

получил  значительную общественную огласку,  освещается

на страницах печати,  обсуждается на  заседаниях  адми-

нистрации Балашихинского района, на комиссиях. Жители

___________________________________________________________

 1ВВС. 1992. ь 10. Ст. 457.

___________________________________________________________

 города принимают его близко к

сердцу,  так  как  его местоположение является одним из

любимых мест отдыха горожан. Товарищество допустило ряд

правовых  погрешностей и упорствует там,  где это недо-

пустимо по закону: например, не предоставляет по требо-

ванию администрации списки членов товарищества, скрыва-

ет ряд своих документов. Между тем, как известно, адми-

нистрация  не только вправе,  но и обязана осуществлять

контроль за соблюдением устава товарищества,  ходом его

осуществления.  Не  использовали своих полномочий в об-

ласти привлечения  к  административной  ответственности

органы  Госкомзема охраны природы области и района.  По

мнению экспертов,  социально-правовой конфликт, связан-

ный с озером Бисерово и товариществом "Криница",  может

быть разрешен на основании закона путем: а) осуществле-

ния  администрацией  района всех полномочий по осущест-

влению контроля за  землепользованием  и  деятельностью

садового  товарищества;  б) гласного рассмотрения конф-

ликта с разбором всех требуемых законной властью  доку-

ментов "Криницы";  в) возможного переселения членов то-

варищества на новое предоставленное им место с рассмот-

рением  вопроса о возмещении им ущерба на момент приня-

тия первого решения об изъятии у него земли;  г) приме-

нения требований законодательства о прекращении прав на

землю и о возмещении убытков землепользователям,  арен-

даторам, землевладельцам, собственникам; д) учета инте-

ресов как горожан,  так и садоводов, имя в виду необхо-

димость  дальнейшего  совместного мирного (и законного)

проживания и сосуществования. Складывается впечатление,

что  район,  изыскав новый равноценный участок,  сделал

шаг навстречу товариществу  "Криница".  Таким  образом,

можно сделать следующие выводы по правовым аспектам со-

циально-экологического  обследования  города   Балашихи

Московской области:  1.  Развитое законодательство Рос-

сийской Федерации известно должностным лицам и  гражда-

нам  и  применяется в городе недостаточно.  2.  Система

правоохранительных,  землеустроительных и приро-доохра-

нительных органов действует недостаточно системно и не-

достаточно эффективно.  3. Администрация района в части

землепользования и экологии действует недостаточно сог-

ласованно,  не полностью учитывает общественное мнение,

требования закона и современную ситуацию.  4. Важнейшим

фактором влияния на социально-экологическую  обстановку

является  допущение частных самовольных занятий земель,

самовольного строительства,  отсутствие в ряде  случаев

отграничения земель сельскохозяйственных предприятий от

земель населенных пунктов,  среднерайонной нормы  бесп-

латной передачи земель в собственность гражданам, конт-

роля за осуществлением земельной реформы.