Глава 3 Разработка и принятие Конституции Российской Федерации 1993 года
3.1. Вводные пояснения
3.2. Проект Конституционной комиссии
3.3. Некоторые альтернативные проекты
3.4. Основные шаги процесса подготовки проекта Конституции
в 1992-93 гг.
3.1. Вводные пояснения
Почти все время, в течение которого происходили конституционные реформы, шла разработка новой Конституции РФ. Как уже указывалось ранее, I Съезд народных депутатов РСФСР постановлением от 16 июня 1990 г. образовал Конституционную комиссию (будем именовать ее сокращенно - КК). Первоначально предполагалось - по традиции предшествующих времен - включить в КК представителей общественности, видных ученых. Однако на Съезде было решено, что КК будет состоять только из народных депутатов РСФСР. 102 депутата были включены в КК. Председателем КК стал Председатель Верховного Совета РСФСР на тот момент Б.Н.Ельцин, заместителем Председателя КК - Р.И.Хасбулатов, первый заместитель Председателя Верховного Совета. КК возложила обязанности ответственного секретаря КК на О.Г.Румянцева. Он взял на себя всю практическую работу по подготовке проекта Конституции. Была подобрана группа экспертов (в основном ученых-юристов), которые и занялись созданием текста. Одновременно КК участвовала в подготовке законов об изменениях и дополнениях Конституции. Собственно говоря, этим путем многие свои идеи она воплотила в конституционных новеллах в ходе реформ.
Положение о КК было утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 22 января 1992 г.*(166). В нем говорилось, что КК является постоянно действующим органом. Она не только образована Съездом, решение о прекращении деятельности КК также принимается Съездом. Задачи КК были обозначены широко: подготовка проекта новой Конституции РФ и проведение конституционной реформы в РФ; подготовка самостоятельно либо с заинтересованными комиссиями палат и комитетами Верховного Совета проектов изменений и дополнений действующей Конституции, а также Конституции РФ после ее принятия; предварительное рассмотрение и дача заключений Съезду и Верховному Совету на другие законодательные инициативы, связанные с изменением и дополнением Конституции.
Различные общественные движения, отдельные группы специалистов разработали и опубликовали свои проекты новой Конституции России. Причем общественно-политическое развитие России было настолько стремительным, что политические партии и движения, начав с одних концепций, затем вносили в них существенные коррективы. Например, осенью 1990 г. депутаты-коммунисты издали свой вариант проекта Конституции РСФСР. В 1992 г. появился проект, представленный в Верховный Совет РФ народным депутатом РФ Ю.М.Слободкиным - тоже как бы от коммунистов. Но это уже был проект РКРП, к которому депутаты из КПРФ отнеслись весьма прохладно. В мае 1993 г. был опубликован новый проект КПРФ, который так существенно отличался от документа 1990 г., что трудно его даже назвать новым вариантом.
Как это было показано в предшествующей части нашей работы, текущие конституционные реформы все более и более выбивали почву у сторонников социалистической модели общественного устройства. Поэтому в 1991-93 годах речь шла не столько о противостоянии с этих позиций, сколько об облике новой социальной системы и особенно о моделях организации власти, их отражении в проекте Конституции РФ. Именно для отражения своего видения ряд деятелей и специалистов публикует свои проекты.
Рассмотрим особенности различных проектов Конституции. Ограниченные рамки работы не позволяют показать всех особенностей документов на различных стадиях, хотя общий обзор такой динамики читатель найдет на наших страницах. Однако сразу обратим внимание читателя на то, что одни проекты после первой публикации прошли эволюцию, другие тексты остались в том виде, как были напечатаны, хотя в последующем повлияли на содержание проекта КК, а позже на выработку проекта, представленного Президентом РФ.
3.2. Проект Конституционной комиссии
Работу над проектом КК начала довольно интенсивно. Непосредственно этим занимались ряд членов КК, включая ответственного секретаря, и эксперты КК. Уже осенью 1990 г. был готов первоначальный вариант. В дальнейшем он прошел очень интенсивную эволюцию, т.е. подвергался изменениям и дополнениям.
Проект КК имел вначале следующую структуру: Преамбула. Раздел первый. Основы конституционного строя Российской Федерации; Раздел второй. Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, включавший главы: I. Общие положения. II. Гражданство. III. Гражданские права. IV. Политические права и свободы. V. Социальные, экономические и культурные права и свободы. Глава VI. Гарантии прав и свобод человека. VII. Основные обязанности. Раздел третий. Гражданское общество, включавший главы: VIII. Собственность, труд, предпринимательство. IX. Политические партии и иные общественные объединения. X. Религия и религиозные объединения. XI. Наука, образование, воспитание и культура. XII. Семья. XIII. Средства массовой информации. Раздел четвертый. Федеративное устройство, включавший главы: XIV. Состав и территория Российской Федерации. XV. Компетенция Российской Федерации, республик и федеральных территорий. XVI. Языки. Раздел пятый. Система государственной власти, включавший главы: XVII. Задачи государства. Высшие органы государственной власти. XVIII. Президент Российской Федерации. XIX. Парламент (Верховный Совет) Российской Федерации. XX. Правительство (Совет Министров) Российской Федерации. XXI. Судебная власть. XXII. Прокуратура и следственный комитет. XXIII. Местная власть и местное самоуправление. XXIV. Финансы и бюджет. XXV. Защита государства. XXVI. Чрезвычайное положение. Раздел шестой. Заключительные положения, включавший главы: XXVII. Порядок изменения Конституции. XXVIII. Вступление Конституции в силу. XXIX. Столица и государственные символы Федерации. Раздел седьмой. Переходные положения, включавший главы: 1. О правах, свободах и обязанностях человека и гражданина. 2. О социально-экономических статьях. 3. О федеративном устройстве. 4. О системе государственной власти. 5. О судебной власти. 6. О законодательстве Российской Федерации.
Как уже говорилось, проект КК постоянно совершенствовался, и в результате в него часто вносились изменения, в том числе и структурные. Например, в варианте на октябрь 1991 г. главы III и IV объединены в одну - "Гражданские и политические права и свободы"; в следующей, ставшей IV главе на первое место в названии поставлены экономические и далее социальные и культурные права и свободы. По новой нумерации глава VI стала называться "Обязанности", т.е. без слова "основные". В третьем разделе по новой нумерации глава VIII теперь называлась "Общественные объединения", т.е. было исключено упоминание о политических партиях. В разделе четвертом глава XIV называлась "Полномочия Российской Федерации, республик и земель", таким образом, понятие "государственные территории" уступило место понятию "земли". Раздел пятый стал именоваться "Система государственной власти и местного самоуправления" и претерпел серьезные внутренние изменения: была исключена отдельная глава (XVII) о задачах государства, высших органах государственной власти; на второе место в разделе переместилась глава о Верховном Совете, опередив главу о Президенте РФ; вместо главы только о Правительстве РФ появилась расширенная глава "Система федеральной исполнительной власти"; исключается отдельная глава о прокуратуре и следственном комитете; ранее одна глава о местной власти (т.е. субъектов РФ) и местном самоуправлении разделяется на две главы - "Основы организации власти республик и земель" и "Основы местного самоуправления"; название главы "Защита государства" уступает новому - "Оборона и безопасность"; появляется новая небольшая глава "Государственная служба". В шестом разделе глава о государственных символах и столице ставится на первое место, а две другие главы объединяются в одну - "Вступление в силу и порядок изменения Конституции Российской Федерации". Небольшие структурные изменения коснулись и последнего, седьмого раздела, который к тому же перестал именоваться разделом.
Совершенствование текста проекта КК продолжалось, хотя признаки его стабилизации были уже налицо. Например, в подготовленном к VI Съезду (апрель 1992 г.) тексте первые три раздела не имеют новшеств в наименовании. Как мог уже увидеть внимательный читатель, не было ясности в характеристике России как федерации и ее субъектном составе. Поэтому по первоначальному варианту предполагалось говорить о республиках и о "федеральных территориях", подразумевая под ними территориальные единицы - края, области, города республиканского подчинения. Далее появилась идея именовать их "землями", и это понятие мы находим в октябрьском (1991 г.) варианте. Потом и оно отвергается, к тому же на данный момент были подписаны Федеративные договоры, по которым территориальные единицы официально признавались субъектами РФ. И в проекте на апрель 1992 г. мы видим перечисление в названиях и содержании соответствующих глав наряду с республиками также краев, областей, автономных областей, автономных округов.
На структуру и содержание проекта, их изменение влияли, конечно, развитие концепции новой Конституции, а также противостояние различных политических групп как в обществе, так и на уровне руководства страной, регионами. Достаточно сказать, что на заседании КК в октябре 1990 г., когда первый вариант проекта был принят за основу, он получил 37 голосов "за" и 32 "против"*(167).
Но постепенно новые постулаты общественного строя после ожесточенных дискуссий все же внедряются в жизнь, находят отражение в законодательных актах. Соответственно и положения проекта Конституции меньше принимаются в штыки, более того - постепенно обретают поддержку. Так, в марте 1992 г. он был одобрен уже почти всеми членами КК. VI Съезд народных депутатов РФ 18 апреля 1992 г. постановлением, принятым более чем 2/3 голосов, одобрил общую концепцию конституционных реформ в РФ, положенную в основу проекта новой Конституции РФ, а также основные положения проекта*(168).
Остановимся на важнейших особенностях содержания данного проекта Конституции РФ, в основном ориентируясь на последний его вариант (май-июль 1993 г.), в меру возможностей напомним и об эволюции концепций и найденных решений.
В небольшой преамбуле говорилось, что Конституцию принимает многонациональный народ РФ, соединенный общей судьбою на нашей земле, чтя память предков, передавших нам любовь к Отечеству, светлую веру в добро и справедливость; утверждая свободу, права человека и достойную жизнь, гражданский мир и согласие; сохраняя исторически сложившееся государственное единство; возрождая Россию и делая незыблемой ее демократическую государственность; исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества.
В первом разделе проекта Конституции - "Основы конституционного строя" - в ст. 1 "Государственный суверенитет" Россия провозглашается суверенным, правовым, демократическим, федеративным, социальным, светским государством с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником государственной власти РФ назван ее многонациональный народ.
В проекте есть ст. 4 "Народовластие", в которой предусматривается осуществление власти народом непосредственно, а также через систему государственных органов и местное самоуправление. В проекте говорится, что никакая часть общества, никакое объединение и никакое отдельное лицо не могут присваивать себе власть в государстве. Узурпация государственной власти является тягчайшим преступлением. Граждане РФ имеют право оказывать сопротивление любой попытке насильственного изменения или насильственного устранения существующего конституционного строя.
Человек, его права и свободы, жизнь и здоровье, честь и достоинство, личная неприкосновенность и безопасность объявляются проектом высшей ценностью в РФ.
Наряду с характеристикой РФ как правового государства проект содержал отдельную статью "Верховенство права", причем она перемещалась по мере работы ближе к началу текста, что свидетельствовало о придании КК большого значения данному принципу. В последнем варианте это уже ст. 3, т.е. стоит даже перед статьей о народовластии. Она требует от всех подчинения праву, говорит о прямом действии Конституции, требует публикации правовых актов, провозглашает составной частью права РФ общепризнанные принципы и нормы международного права. Проект в ст. 6 фиксировал принцип разделения властей в том его виде, о котором мы уже упоминали ранее и который уже был отражен при реформе прежней Конституции, т.е. выделение, во-первых, законодательной, исполнительной и судебной властей, во-вторых, трех уровней осуществления полномочий - федеральный, субъекты РФ и местное самоуправление.
В отдельные статьи первого раздела вынесены характеристики государства как федеративного и социального.
Экономические основы системы по-разному отражались в проекте. Сначала была статья "Рыночное хозяйство", но в конце концов разработчики остановились на варианте "Многообразие экономической деятельности". Первоначально в статье говорилось, что основа экономики РФ - социальное рыночное хозяйство. Но позже было записано, что в РФ обеспечивается свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие форм собственности, добросовестная конкуренция и общественная польза, единство экономического пространства и т.д. Кроме того, вначале была запись о том, что государство "участвует в регулировании хозяйственной жизни", однако после острой критики такой формулировки, явно ослабляющей роль государства, в окончательной редакции говорилось, что оно "регулирует хозяйственную жизнь в интересах человека и общества". Довольно долго в проекте сохранялось положение о том, что экономические отношения строятся на "социальном партнерстве между человеком и государством, работником и работодателем, производителем и потребителем", однако к концу доработки проекта оно было снято.
Ст. 5 проекта вначале называлась "Политический плюрализм", на последнем этапе - "Политическое и идеологическое многообразие"; она гласила, что демократия осуществляется на основе политического и идеологического многообразия, многопартийности, свободного участия граждан в политической жизни.
Второй раздел проекта посвящался основным правам, свободам и обязанностям человека и гражданина. В нем отражались те особенности концепции в отношении статуса личности, которые постепенно побеждали в обновляемом обществе и отражались в правовых документах, в частности, в упоминавшейся ранее Декларации от 22 ноября 1991 г. Это категория "права и свободы человека и гражданина", это неотчуждаемость и принадлежность человеку от рождения основных прав и свобод, это также приоритет прав и свобод в области личной жизни и индивидуальной свободы перед остальными. В проекте было введено деление прав и свобод на такие группы, как: гражданские и политические права и свободы; экономические, социальные и культурные права и свободы.
По мысли разработчиков, все, что связано с гражданством, имеет отношение к статусу личности, поэтому они включили во второй раздел главу "Гражданство". В ней наряду с гражданством РФ говорилось о праве республик устанавливать свое гражданство, о возможности гражданина РФ иметь гражданство иностранного государства, об обеспечении прав и свобод для лиц, не являющихся гражданами РФ, а также о праве убежища. В раздел была включена и глава с наименованием (на последнем этапе) "Гарантии и защита прав и свобод", которая содержала перечень прав граждан для защиты своих законных прав и интересов. В том числе здесь же была статья о Парламентском уполномоченном РФ по правам человека. В отдельную главу были сведены обязанности граждан РФ.
Несомненным достоинством проекта КК многие считают, и это справедливо, наличие третьего раздела "Гражданское общество". В период разработки проекта было много разговоров о том, каким должно быть новое общество в России. Разработчики как раз и отвечают - нормами Конституции, - как понимать саму категорию "гражданское общество", ее составные элементы и содержание каждого. Из включенной в раздел главы VII "Собственность, труд, предпринимательство" явствует, что в данном обществе признается собственность в различных формах - частной, государственной, местной (муниципальной), все собственники пользуются равной защитой, собственность неприкосновенна. Труд в этом обществе свободен и поощряется государством и обществом. Государство гарантирует свободу предпринимательства и конкуренции.
В гл. VIII с названием на последнем этапе "Общественные и религиозные объединения" говорится, что в РФ свободно создаются и действуют политические, профессиональные, женские, молодежные, культурно-национальные и иные общественные объединения, а также религиозные объединения. Решения общественных и религиозных объединений не имеют обязательной силы для государственных органов и органов местного самоуправления, их учреждений и предприятий.
Гражданское общество должно быть нравственно и духовно здоровым. Соответствующие аспекты нашли отражение в третьем разделе в главах о воспитании, образовании, науке и культуре, семье. Разработчики исходят также из того, что в гражданском обществе важным фактором его "здоровья" является свобода массовой информации. Соответствующая глава (сначала "Средства массовой информации", затем - "Массовая информация") неизменно остается в каждом варианте проекта.
Довольно сложным был в период подготовки всех вариантов проекта вопрос о внутреннем устройстве государства. По мере того, как складывалась Федерация, которую мы имеем на сегодня, эволюционировали и соответствующие раздел, главы и статьи проекта КК. После подписания Федеративного договора 31 марта 1992 г. и внесения 21 апреля 1992 г. изменений в Конституцию в проекте обозначаются субъекты РФ, которые известны нам и сегодня.
По последнему варианту КК (июль 1993 г.) республики определяются как государства в составе РФ. О краях, областях, городах федерального значения и автономной области сказано как о государственно-территориальных образованиях в составе РФ, обладающих теми же правами и несущих те же обязанности государственной власти, что и республика, за изъятиями, установленными Конституцией РФ (ст. 75). Таким образом, статус субъектов все-таки не был равен по этому проекту. Кроме того, в их числе вообще не были названы автономные округа - и это после того, как по Федеративному договору 31 марта 1992 г. и по конституционной реформе 21 апреля 1992 г. они также были провозглашены субъектами РФ.
В проектах КК даже после подписания Федеративного договора и принятия постановления VI Съезда народных депутатов от 10 апреля 1992 г. о Федеративном договоре, объявляющего его содержание составной частью Конституции РФ, положения этого документа инкорпорировались в основной текст. Ситуация изменилась в 1993 г., когда в ориентации на поддержку субъектов РФ в оба главных проекта - и Конституционной комиссии, и Президента - включаются отдельной частью все три Федеративных договора. При этом тексты договоров отражают неравное положение различных субъектов в составе РФ.
В закреплении основ власти проект Конституционной комиссии также прошел эволюцию. Его пятый раздел именовался сначала "Система государственной власти", потом добавляются слова "и местного самоуправления", далее - "местное самоуправление". На последнем этапе раздел называется "Система государственной власти. Основы местного самоуправления".
На первом месте в разделе стоит глава 15 о федеральной законодательной власти. Здесь определяется, что единственным представительным и законодательным органом РФ является ее Верховный Совет. Между прочим, это наименование органа неизменно фигурирует во всех проектах КК. Правда, того же нельзя сказать о названиях палат и их статусе.
По первому варианту одна палата - Совет народных представителей, избираемый путем всеобщих выборов; вторая - Федеральный Совет, избираемый на основе равного представительства от республик их гражданами, а представительство от федеральных территорий устанавливается законом. Проект исходит из равенства палат и определяет единую компетенцию Верховного Совета. Законопроекты рассматриваются хотя и на раздельных заседаниях палат, но в период работы одной сессии.
По октябрьскому варианту 1991 г. ВС состоит из Государственной Думы и Федерального Совета. В ГД - 300 депутатов, избираемых по территориальным округам, в ФС - по 3 депутата от каждой республики, земли, избираемых их гражданами. Компетенция ВС остается единой. Но законодательный процесс начинается в ГД, а затем законы направляются для одобрения в ФС, т.е. это уже принцип нижней и верхней палат. По варианту, представленному в апреле 1992 г. VI Съезду народных депутатов, верхняя палата именуется Федеральным Собранием, в нее избираются по 2 депутата от каждой республики, края, области, а также по одному от каждого автономного округа. Численный состав Думы возрастает с 300 до 450 депутатов. Еще в мае 1993 г. сохраняются те же определения, хотя численность ГД вновь понижена до 300 депутатов. И наконец, в июльском варианте 1993 г. верхняя палата именуется Советом Федерации, состоит из двух депутатов, избираемых от каждого субъекта РФ, а в ГД вновь предлагается избирать 450 депутатов.
До самого последнего варианта компетенция ВС формулируется как единая и не разделяется между палатами. Однако в июльском варианте 1993 г. появляется запись о том, что ВС состоит из двух "равноправных палат" (ст. 86) - такого не говорилось на предшествующих этапах. Причем это не просто слова; изменен тот характер законодательного процесса, который как раз и позволяет говорить о нижней и верхней палатах - представление законопроекта в ГД, принятие ею закона и направление его во вторую (верхнюю) палату для одобрения. Июльский проект КК говорит другое (ст. 90): законопроекты или законодательные предложения вносятся в Государственную Думу или в Совет Федерации; законопроект, одобренный одной из палат, направляется в другую палату; законопроект, одобренный палатами в единой редакции, обретает силу закона (это похоже на положение Государственной думы и Государственного совета в царской России по реформам 1906 г.).
В круге полномочий Верховного Совета проект Конституционной комиссии отражает его ведущие позиции в стране. В частности, он вносит изменения в Конституцию РФ; принимает федеральные законы; осуществляет контрольные полномочия в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральным законом; принимает решения по основным направлениям внутренней и внешней политики РФ; назначает референдум РФ; утверждает соглашения между органами РФ и субъектов РФ о передаче последним части своих полномочий, соглашения субъектов РФ международного и внешнеэкономического характера и друг с другом; принимает федеральный бюджет; назначает выборы Президента РФ; по представлению Президента дает согласие на назначение Председателя Правительства и членов Правительства, к ведению которых отнесены общее руководство экономикой, финансы, внутренние дела, иностранные дела, оборона, безопасность; объявляет, продлевает и отменяет чрезвычайное, военное положение; объявляет общую или частичную мобилизацию; решает вопросы войны и мира.
В проекте КК имеется глава XVI "Президент Российской Федерации. Федеральная исполнительная власть". В ней прежде всего закрепляется статус Президента РФ. В проектах до конца 1992 г. он назывался высшим должностным лицом РФ, возглавляющим исполнительную власть. Причем сначала говорилось об исполнительной власти РФ, а в последующих вариантах - об исполнительной власти в РФ. Неискушенному читателю поясним, что при первой формулировке Президент возглавляет лишь федеральный уровень исполнительной власти, при второй - исполнительную власть всех уровней в РФ.
Проекты 1993 г. уже называют Президента главой государства и высшим должностным лицом в РФ. Между прочим, в последнем варианте предусматривается лишь нижняя возрастная планка для Президента - 35 лет. Срок полномочий варьируется - сначала 5 лет, в последних вариантах - 4 года.
Полномочия Президента достаточно весомы по проекту КК. Отметим основные: подписывает федеральные законы, имеет право "вето"; назначает с согласия Верховного Совета Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства и членов Правительства, к ведению которых относятся ключевые вопросы (мы их назвали выше), самостоятельно назначает остальных членов Правительства; может председательствовать на заседаниях Правительства; учреждает, формирует, возглавляет Совет Безопасности РФ и иные совещательные и вспомогательные органы при Президенте; представляет ВС для назначения кандидатуры федеральных судей, председателя Центробанка РФ, Генерального прокурора РФ; принимает отставку вице-президента РФ, Правительства, Председателя, членов Правительства; освобождает этих лиц от должности; обращается с посланиями к народу и Верховному Совету; представляет Верховному Совету проект федерального бюджета; руководит осуществлением внешней политики РФ; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ; объявляет в неотложных случаях ЧП и военное положение.
Элементы подотчетности Президента Верховному Совету можно было видеть в данном проекте в том, что не только Председателя, но и еще ряд членов Правительства он назначает с согласия парламента; представляет ему ежегодные доклады об осуществлении внутренней и внешней политики РФ, выполнении федеральных программ, а также постатейный отчет о выполнении федерального бюджета.
Проект КК сохраняет пост вице-президента РФ, осуществляющего по поручению Президента отдельные его полномочия.
Конституционная комиссия по-разному формулировала в проектах структуру исполнительной власти Федерации. Например, в октябрьском 1991 г. варианте была глава XVIII "Система федеральной исполнительной власти", в которую включались Государственный совет РФ, Совет Безопасности РФ, Совет министров РФ, территориальные службы федеральных государственных органов и ведомств. В последующем отдельной главы нет, нормы о Госсовете исключаются, СБ определяется как один из совещательных органов при Президенте. По существу федеральная исполнительная власть отождествляется с Правительством. Последний проект КК предусматривает, что Правительство регулярно представляет отчет Верховному Совету РФ (ст. 99). Хотя очевидно из проекта, что Правительство подотчетно и Президенту, прямой нормы на этот счет не содержится.
Во всех вариантах проекта КК есть глава о судебной власти. Уже в первом проекте (ноябрь 1990 г.) предусматривается Конституционный Суд РФ, хотя такого органа в реальности еще нет. В последующем его назначение и полномочия достаточно широко фиксируются. В частности, в последнем варианте отражено то, что КС есть высший орган судебной власти по защите конституционного строя РФ. В отношении компетенции КС проект воспроизводит уже действовавшие правовые нормы.
В проекте устанавливаются основы организации власти в субъектах РФ. Это весьма сжатый блок предписаний, предусматривающий наличие выборного представительного и законодательного органа, высшего должностного лица субъекта, возглавляющего исполнительную власть субъекта, входящую в систему исполнительной власти РФ, судебной системы субъекта РФ, входящей в судебную систему РФ.
Точно так же сжатым является установление основ местного самоуправления. Проект исходит из того, что местное самоуправление осуществляют самоуправляющиеся территориальные общности (их образуют граждане, проживающие на соответствующей территории). Механизмы осуществления - образуемые сообществами местные представительные органы (советы), местная администрация, иные их органы, местные референдумы, собрания и сходы граждан, другие формы непосредственной демократии. Проект запрещает должностным лицам местной администрации быть депутатами местных представительных органов. В населенных пунктах могут образовываться самоуправляющиеся ассоциации жителей, они могут обладать правами юридического лица.
Следуя традициям прежних Конституций РФ, проект КК содержит главу "Финансы и бюджет". А новым и нестандартным решением является наличие в проекте глав "Безопасность и оборона", "Чрезвычайное и военное положение".
3.3. Некоторые альтернативные проекты
3.3.1. Проект рабочей группы под руководством С.М.Шахрая
3.3.2. Проект РДДР
3.3.3. Проект депутатов-коммунистов
Как уже было сказано, наряду с официальным проектом, подготавливаемым Конституционной комиссией и обсуждавшемся Верховным Советом и Съездом народных депутатов, появлялись и другие проекты. Особенно интенсивно это происходило в 1992 г. - начале 1993 г. Одни проекты не имели сколько-нибудь существенного значения. Другие оказывали влияние на разработчиков официального проекта, поскольку отражали позиции влиятельных политических движений и сил, а также отдельных деятелей. К этой группе мы бы отнесли: проект рабочей группы под руководством С.М.Шахрая, родившийся в 1992 г. в "недрах" Администрации Президента РФ; проект 1992 г. Российского движения демократических реформ (РДДР) - достаточно влиятельного на то время, поскольку эти проекты определенным образом отразились в содержании будущего президентского проекта Конституции (к тому же имена их главных разработчиков - С.М.Шахрая, А.А.Собчака и С.С.Алексеева - связывают с созданием данного проекта), а также проект депутатов-коммунистов (май 1993 г.). Рассмотрим эти три проекта подробнее.
3.3.1. Проект рабочей группы под руководством С.М.Шахрая
Этот проект появился в 1992 г. как инициативный документ авторов. Но дело в том, что на то время все они - работники Государственно-правового управления Президента РФ. И трудно представить, чтобы чиновники Администрации Президента исключительно по своей воле подготовили и опубликовали проект, который "вдруг" разошелся бы с позицией самого Президента. Скорее речь можно вести об обратном: этот проект был подготовлен с негласного ведома Президента как пробный камень в проверке реакции общества на возможное конституционное закрепление позиций "сильного" Президента РФ. А то, что отражение подобной роли Президента стало одной из главных задач данного проекта - очевидно.
Однако рассмотрим его особенности последовательно. Проект имеет следующую структуру: Раздел первый. Гражданин. Глава 1. Основные принципы. Глава 2. Личные права и свободы. Глава 3. Социально-экономические права и свободы. Глава 4. Политические права и свободы. Глава 5. Защита прав и свобод. Раздел второй. Государство. Глава 6. Основы конституционного строя. Глава 7. Государственное устройство. Глава 8. Особые формы государственного управления. Глава 9. Правовая система. Раздел третий. Власть. Глава 10. Законодательная власть. Глава 11. Исполнительная власть. Глава 12. Судебная власть. Глава 13. Иные федеральные государственные органы. Глава 14. Органы государственной власти республик. Глава 15. Органы государственной власти краев, областей, автономных областей и автономных округов. Глава 16. Местное самоуправление. Глава 17. Символы и столица государства. Раздел четвертый. Переходные положения.
В данном проекте, в отличие от проекта Конституционной комиссии, нет раздела о гражданском обществе. Да и в целом этот текст можно охарактеризовать как так называемую государственную Конституцию, т.е. документ, в большей мере обращенный к государству и власти и в меньшей мере - к организации общества.
Правда, избранная авторами структура привела к тому, что в документе, именуемом основным законом государства, в начале текста не нашлось места для статьи, дающей определение (характеристику) данного государства.
Первый раздел, посвященный правам и свободам человека и гражданина, традиционен для данного времени, он содержит положения, которые в основном уже содержались в принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Декларации прав человека и гражданина (как уже говорилось, с некоторыми коррективами она в свою очередь включена в Конституцию РФ при реформе 21 апреля 1992 г.). Правда, на некоторые детали можно обратить внимание. Например, в главу проекта о личных правах и свободах вошло положение о том, что "каждый имеет право на свободу мысли, слова, а также беспрепятственное выражение своих мнений и убеждений" (ст. 10). Но это право многими авторами рассматривалось как общественно-политическое. Право на приобретение и прекращение гражданства включено авторами в главу о политических правах и свободах (ст. 22), что также нетрадиционно, поскольку его, наоборот, многие связывают с личными правами граждан.
Во втором разделе - в главе 6 об основах конституционного строя - фиксируется, что источником всякой власти в РФ является народ. Государственная власть осуществляется народом РФ непосредственно путем референдумов и выборов, а также через систему государственных органов. Российской Федерацией гарантируются права территориальных общностей по осуществлению местного самоуправления.
В проекте подчеркнута идея государственного единства РФ, которое обеспечивается целостностью территории, стабильностью конституционного строя и единством государственной власти. Суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, она целостна и неделима и не может быть изменена иначе как специальным федеральным законом (ст. 42). А территория субъектов РФ может быть изменена только с согласия населяющих их граждан, выраженного на референдуме.
Достоинством данного проекта можно назвать статью, не допускающую беспредела властей. В ст. 44 говорится, что государство в лице органов государственной власти не вмешивается в дела гражданина и общества, кроме как в рамках, определенных Конституцией. Государство и местное самоуправление не имеют преимуществ перед другими субъектами, в том числе гражданами, в отношении прав собственности, в осуществлении предпринимательской и хозяйственной деятельности, кроме случаев, прямо установленных Конституцией и конституционным законом.
Государственное устройство РФ по проекту основано на принципе федерализма. Правда, вопрос о субъектах решен нечетко. Ими названы республики, края, области, автономные области, а также автономные округа, входящие в состав краев и областей. Таким образом, здесь зафиксирован двойной статус автономных округов, который и в то время, и сегодня создает дополнительные проблемы. Кроме того, субъектами РФ не названы города федерального значения. В проекте определены вопросы ведения РФ и вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов. Преимущественно это сделано по схеме, уже устоявшейся к тому времени, по которой к ведению РФ относятся наиболее важные вопросы - установление конституционных и законодательных основ строя, правовой и судебной системы РФ, единая экономическая и финансово-денежная система, управление стратегическими отраслями хозяйства и координация экономической и социальной деятельности субъектов РФ.
По проекту законодательную власть РФ осуществляет парламент РФ. Он состоит из Федерального Собрания и Народного Собрания. ФС - верхняя палата - формируется субъектами РФ, каждый имеет свою делегацию, состоящую не более чем из 2 человек, обладающих при голосовании одним решающим голосом. Срок полномочий делегатов ФС - 3 года. НС - нижняя палата - состоит из 400 депутатов, избираемых путем всеобщего избирательного права на 4 года, причем каждые 2 года состав палаты обновляется наполовину.
В проекте обозначены полномочия отдельно каждой палаты и полномочия, осуществляемые ими совместно. Из важнейших полномочий верхней палаты отметим: назначение федерального референдума; утверждение образования новых субъектов РФ, а также изменения их конституционно-правового статуса; вопросы войны и мира; дача заключения Президенту о кандидатурах на должность государственного секретаря и государственных министров, их отстранение от должности в установленном Конституцией порядке; дача согласия Президенту на назначение высшего командования Вооруженных Сил. Нижняя палата осуществляет законодательное регулирование по вопросам, отнесенным к федеральной компетенции; устанавливает федеральные налоги и сборы; утверждает производимые Президентом назначения Председателя Банка России, Председателя Федеральной статистической палаты; утверждает по представлению Президента назначение федеральных судей. Совместно палаты принимают федеральный бюджет; ратифицируют и денонсируют международные договоры РФ; вносят в Верховный Суд РФ представление о лишении мандата делегатов ФС и депутатов НС, об отстранении от должности Президента РФ и Вице-президента РФ; избирают Парламентского уполномоченного по правам человека.
В законодательном процессе проект предусмотрел механизм нижней и верхней палат. Т.е. закон сначала принимается в НС, направляется в ФС; если он там отвергнут, нижняя палата преодолевает "вето" верхней палаты двумя третями голосов. Принятый парламентом закон направляется Президенту, который также имеет право "вето". Однако по проекту это вето преодолевается только одной нижней палатой двумя третями голосов, а принятый закон подписывается председателем НС и вступает в силу в установленном порядке.
Можно сделать вывод, что в проекте рабочей группы С.М.Шахрая предусматривался не такой уж слабый парламент Российской Федерации.
По проекту исполнительную власть в РФ возглавляет Президент РФ. Он избирается путем всеобщих выборов на 6 лет, не более чем на два срока подряд, возраст - не моложе 35 и не старше 65 лет. Полномочия Президента по проекту в основном традиционные - руководит деятельностью исполнительной власти РФ, осуществлением внешней политики, обеспечением безопасности РФ, является Верховным Главнокомандующим и т.п. Из специфических полномочий Президента по проекту отметим: его право назначать с учетом заключения ФС ряд министров и руководителей федеральных служб; назначение Генерального прокурора РФ; учреждение федеральных ведомств, назначение и освобождение от должности их руководителей; назначение выборов в нижнюю палату парламента и даты начала работы ФС нового созыва; назначение референдума РФ (такое же право имела верхняя палата).
Характерная особенность данного проекта - он не предусматривал существования федерального Правительства в качестве отделенной от Президента структуры во главе с председателем. Т.е. здесь просматривается как бы американская модель правительства как штаба при Президенте.
Президент был сильнее по данному проекту, чем по проекту Конституционной комиссии. Можно сказать, что здесь авторы проекта - сотрудники Администрации Президента - как бы перебрасывали мостик к будущему президентскому проекту Конституции в части полномочий Президента.
Закрепляя судебную систему, проект в качестве высших федеральных судов называет Конституционный Суд и Верховный Суд РФ.
Действовавшая на то время Конституция и проект КК исходят из того, что КС - не просто орган конституционного правосудия, но высший орган по защите конституционного строя РФ. Данный проект такой характеристики не содержит и рассматривает КС как орган с функциями лишь конституционного правосудия (эта линия была затем отражена в действующей Конституции РФ, проект которой представлен Президентом РФ). КС решает дела о конституционности правовых актов РФ и субъектов РФ, актов политических партий и иных общественных объединений, правоприменительной практики; разрешает споры о компетенции между федеральными государственными органами, между ними и органами субъектов РФ, между органами субъектов РФ (ст. 92).
В проекте отведена важная роль Верховному Суду не только в делах правосудия и надзора за судебной деятельностью судов страны. Этому суду принадлежит исключительное право лишения депутатского или делегатского мандатов членов Парламента, отстранения от должности Президента и Вице-президента, иных высших федеральных должностных лиц системы исполнительной власти, а также федеральных судей. Верховному Суду также принадлежит исключительное право роспуска Народного Собрания - если вследствие отсутствия кворума на заседаниях в течение не менее чем половины срока сессии НС не может осуществлять свои функции либо приняло решение об изменении конституционных основ (ст. 91). Нетрудно видеть, что эти полномочия больше относятся к сфере конституционного правосудия. Таким образом, идея разделения их между несколькими судами (и таким образом ослабления КС) также отражена в проекте. Сейчас она воплощена в действующей Конституции РФ и других федеральных актах.
Проект предусматривает создание системы местного самоуправления в рамках территориальных единиц, на которые делятся субъекты РФ. Единицы местного самоуправления именуются территориальными общностями, местное самоуправление отделено от государственной власти и осуществляет свою деятельность независимо и самостоятельно.
3.3.2. Проект РДДР
Этот проект Конституции был подготовлен в 1992 г. по решению Политсовета Российского Движения демократических реформ, в руководстве которого активную роль играли мэр г. Москвы Г.Х.Попов и мэр г. Санкт-Петербурга А.А.Собчак. Последний являлся достаточно известным ученым-юристом (правда, специалистом в области хозяйственного и гражданского права), профессором и заведующим кафедрой юридического факультета Санкт-Петербургского университета. Вероятно, поэтому он и обозначен в тексте проекта как ответственный за его подготовку. Авторская разработка проекта - С.С.Алексеев (чл.-корр. РАН, бывший народный депутат СССР, Председатель Комитета конституционного надзора СССР, известный ученый-юрист) и А.А.Собчак при участии Ю.Х.Калмыкова (профессор права, бывший заведующий кафедрой гражданского права Саратовского юридического института, народный депутат СССР, впоследствии - министр юстиции РФ), С.А.Хохлова (канд. юрид. наук, бывший руководитель Секретариата Комитета конституционного надзора СССР, затем - исполнительный директор Института частного права в структуре Администрации Президента РФ).
Проект имеет следующую структуру: Преамбула; Глава первая. Граждане России. Раздел первый. Основные права и свободы. Раздел второй. Права и обязанности гражданина Российской Федерации. Раздел третий. Обеспечение прав и свобод гражданина. Глава вторая. Российское государство. Раздел первый. Федерация. Раздел второй. Устройство государства. Глава третья. Президент Российской Федерации. Глава четвертая. Федеральное законодательное собрание. Глава пятая. Правительство Российской Федерации. Глава шестая. Правосудие. Раздел первый. Принципы. Раздел второй. Верховный суд Федерации. Глава седьмая. Муниципальное самоуправление. Глава восьмая Конституционные поправки и пересмотр конституции. Из проекта переходных положений Конституции.
Как видим, и этот проект состоит из глав, ряд их делится на разделы. Начинается проект с главы о гражданах России, состоящей из трех разделов, и отказывается от отдельной структурной части о гражданском обществе.
Правда, понимая, что Конституцию логично начинать со статьи, посвященной природе государства, авторы поставили ее первой. Их не смутило, что раздел первый главы первой посвящен основным правам и свободам граждан, они попросту соединили характеристику государства со статусом личности: "Россия утверждает себя как правовое демократическое светское государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и свободы" (ст. 1).
В своей конструкции статуса граждан авторы проекта отделили "основные права и свободы" от "прав и обязанностей гражданина Российской Федерации", разместив их в первом и втором разделах первой главы. Решение, прямо скажем, не совсем удачное, поскольку одно от другого неотделимо. По существу в первой главе проекта в целом идет речь о тех правах, свободах и обязанностях гражданина, а также о задачах и обязанностях государства в связи с их обеспечением, которые к данному времени нашли признание и конституционно-правовое закрепление. Естественно, авторы часто используют свои формулировки и в ряде случаев предлагают собственные решения. Например, они предусматривают высший публичный пост по охране и защите основных прав человека - Народного защитника, назначаемого Федеральным законодательным собранием (ст. 19), т.е. парламентом. Для защиты своих прав граждане могут обращаться в Палату прав человека Верховного суда Федерации (ст. 20). "Все граждане имеют право оказывать сопротивление всякому, кто неконституционными действиями попытается устранить свободный демократический конституционный строй, поскольку иные средства, предусмотренные законом, не могут быть в данном случае использованы" (там же) и т.д.
По форме устройства Россия - федеративное государство, в состав которого, по мнению разработчиков, входят республики, губернии и автономные национальные сообщества.
Республики - это государственные образования. Распределение государственных полномочий между республиками и РФ устанавливается Конституцией и Федеративными договорами, заключаемыми Федерацией и всеми республиками, несколькими республиками, равно как и между Федерацией и каждой республикой. Каждая республика имеет свою Конституцию. Положения федеральной Конституции (кроме положений раздела первого главы первой) действуют на территории республики после заключения ею Федеративного договора. Таким образом, авторы предлагают своеобразную ратификацию Конституции (или скажем так - большей ее части) каждой республикой.
Что же касается губерний, они провозглашены в проекте территориальными государственно-административными образованиями. Губерния самостоятельно осуществляет государственное регулирование экономических отношений и другие государственные полномочия, если они не закреплены за РФ. Однако из проекта следует более зависимое от центра положение губерний. Так, администрация губернии входит в систему исполнительной власти РФ (по республикам этого не предусмотрено). Статус, права и полномочия губернии, компетенция губернских органов власти и управления определяются органическим законом. Также органическим законом конституируется состав губерний, входящие в них области и края. Губерния имеет свой устав.
Автономные национальные сообщества - автономные округа, национальные районы - образуются в составе республик и губерний на началах территориальной или этнической (национально-культурной) автономии. Их статус и права определяются органическим законом, а в отношении входящих в республики - также еще и Федеративным договором.
Авторы этого проекта Конституции отказались от выделения компетенции Российской Федерации и вопросов совместного ведения РФ и ее субъектов. Они называют вопросы ведения РФ (в основном такие же, как и в других проектах и действовавших конституционных нормах). После этого говорится, что к ведению республики относятся государственные функции, не отнесенные Конституцией и Федеративным договором к ведению РФ. Вместе с тем Федеративному договору может быть установлено совместное ведение республики и Российской Федерации по любому кругу государственных дел, относящихся к республике" (ст. 23). Губернии также осуществляют государственные функции, не отнесенные к ведению РФ, и функции, "вверенные органам власти и управления губерний органами государственной власти и управления Российской Федерации". О вопросах совместного ведения здесь речи нет.
Неравенство статуса республик и губерний видно и в следующем: федеральные органы не вправе издавать законы и другие нормативные юридические акты по вопросам, относящимся к ведению республик. При возникновении спора между ними создается согласительная комиссия, а при недостижении в ней положительного результата спор передается на рассмотрение Верховного Суда РФ. По губерниям аналогичное регулирование отсутствует.
По замыслу авторов проекта, Российская Федерация, республики, губернии, автономные национальные сообщества, муниципальные образования обладают на праве публичной собственности бюджетными средствами и другим имуществом.
В нормах, посвященных организации государственной власти, авторы данного проекта поставили на первое место главу о Президенте РФ. В соответствии со ст. 40 проекта он является главой государства (а не главой исполнительной власти), его высшим должностным лицом, представляющим РФ внутри страны и в международных отношениях. Президент обеспечивает единство государственности, незыблемость конституционного строя, выступает в качестве гаранта Конституции и законов, прав и свобод граждан РФ. Он принимает меры по охране суверенитета РФ, независимости и территориальной целостности государства, обеспечивает нормальное, согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов (формулировку, весьма напоминающую эти положения, мы находим в Конституции 1993 г.).
Президент избирается всем населением страны, срок полномочий - 5 лет, возраст - не моложе 35 и не старше 65 лет. Только в данном проекте предусмотрено, что результаты выборов должны быть подтверждены Верховным Судом РФ, председатель которого принимает присягу Президента на заседании Федерального законодательного собрания (ФЗС).
По проекту Президент РФ обладает традиционными полномочиями - вносит проекты законов в парламент, обладает правом "вето", ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, является Главнокомандующим Вооруженными Силами страны, руководит Советом Безопасности, награждает государственными наградами РФ и т.д.
Более того, в ряде отношений возможности у Президента довольно умеренные. Например, он лишь представляет ФЗС кандидатуру для назначения Председателем Совета Министров РФ; ставит перед ФЗС вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров РФ; представляет ФЗС для назначения кандидатуры судей Верховного Суда РФ, председателей Палат при Верховном Суде.
Отстранение Президента от должности может быть осуществлено только ФЗС по обвинению в государственной измене или в умышленном посягательстве на Конституцию.
Высшим представительным органом РФ, осуществляющим законодательные, а также контрольные функции, является по проекту парламент - Федеральное законодательное собрание. ФЗС состоит из двух палат - Государственной Думы и Сената. Проект предусматривает избрание депутатов обеих палат прямыми выборами на 5 лет. В состав ГД входят 200 депутатов, избранных по территориальным округам. Сенаторы избираются по округам, образованным в республиках и губерниях, - от каждого субъекта по 2 сенатора. От республик и губерний, в состав которых входят автономные национальные сообщества, дополнительно избирается один сенатор. Бывший Президент РФ пожизненно является сенатором, если сам не откажется от этого.
ФЗС - постоянно действующий орган, который рассматривает входящие в его круг вопросы на раздельных заседаниях ГД и Сената, а в случаях, предусмотренных Конституцией и регламентом, - на совместных заседаниях.
Для законодательного процесса данный проект фактически закрепляет принцип нижней и верхней палат, причем усложненный. Законопроект в первом чтении рассматривают Государственная Дума и после одобрения ею - Сенат. После одобрения Сенатом законопроект вновь передается в ГД для подготовки ко второму чтению. После одобрения ГД во втором чтении законопроект поступает в Сенат. По одобрении Сенатом закон считается принятым (ст. 54). Принятый закон в двухнедельный срок подписывает и обнародует Президент РФ. В течение этого срока он вправе возвратить закон в ФЗС для повторного рассмотрения. Если и тогда закон получает две трети голосов от общего числа депутатов, Президент обязан подписать и обнародовать закон (ст. 44).
На совместных заседаниях палат ФЗС принимает федеральный бюджет, ратифицирует и денонсирует международные договоры, решает вопросы войны и мира, устанавливает ЧП или утверждает акт Президента по этому вопросу, вводит военное положение или выносит постановление в связи с его введением Президентом, решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ, учреждает государственные награды и почетные звания, издает акты об амнистии.
Государственная Дума выдвигает обвинения против Президента РФ (других ее самостоятельных полномочий проект не предусматривает). Сенат назначает по представлению Президента РФ Председателя Совета Министров РФ (премьер-министра), по его представлению утверждает структуру Правительства и назначает министров; рассматривает вопрос об отставке и принимает отставку Правительства; назначает по представлению Президента судей Верховного Суда РФ, председателей палат Верховного Суда, Прокурора при Верховном Суде; по представлению состава Верховного Суда - его Председателя; назначает народных защитников по правам человека; решает вопрос об отстранении Президента РФ от должности (ст. 55). Можно сделать вывод о более сильных полномочиях у Сената по сравнению с ГД.
Проект РДДР предусматривает создание Правительства РФ, которое осуществляет исполнительную власть в РФ. В проекте особо выделены такие направления деятельности Совета Министров, как разработка федерального бюджета и обеспечение его исполнения; проведение единой денежно-финансовой политики; управление федеральным имуществом; обеспечение обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики; принятие согласованных с субъектами РФ мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Правительство относительно самостоятельно в своей работе. Президент и каждая из палат могут поставить вопрос о доверии Председателю Совета Министров, федеральным министрам, Правительству в целом. Решение по этому вопросу принимается Сенатом. В случае выражения недоверия Правительству Президент в недельный срок представляет в Сенат предложение о кандидатуре Председателя Совета Министров РФ.
Согласно проекту Совет Министров РФ образует Государственный Совет, который является консультативным юридическим административным органом, выполняющим также функции административной юстиции. Проекты всех постановлений и распоряжений Совета Министров, распоряжения Председателя Правительства и приказы федеральных министров должны защищаться в Государственном Совете, на основании заключения которого они подписываются уполномоченными должностными лицами и приобретают юридическую силу.
В области правосудия данный проект предложил несколько своеобразных решений:
- создание Магистратуры - независимого от законодательной и исполнительной властей учреждения, в которое избираются судьи, должностные лица юстиции, профессора правоведения, члены Государственного Совета РФ, представители палат, комитетов и комиссий парламента (важнейшая задача учреждения - представлять кандидатуры для назначения судьями);
- предоставление субъектам РФ права устанавливать свою судебную систему и назначать судей республиканских и губернских судов;
- отказ от Конституционного Суда, возложение его функций на Верховный Суд РФ;
- образование прокуратуры при Верховном Суде РФ, ее концентрация на надзоре за законностью при возбуждении и расследовании уголовных и административных дел, а также опротестовывании в суде законов и иных нормативных актов любого уровня, противоречащих Конституции и федеральным законам.
Муниципальное самоуправление по этому проекту осуществляется в границах территориальных единиц. По решению населения или органов муниципального самоуправления могут образовываться краевые, областные, районные земства, казачьи округа и другие объединения муниципальных общностей с установлением для них единой системы самоуправления.
Муниципальное самоуправление осуществляют избранные населением городские головы, мэры, казачьи атаманы, старшины, старосты сел и деревень, другие главы муниципальной власти и создаваемые при них исполнительные органы. Уставами и положениями муниципальных общностей может предусматриваться избрание населением городских, земских собраний, других представительных муниципальных органов.
3.3.3. Проект депутатов-коммунистов
Вообще-то надо говорить о "проектах", поскольку за 1990-93 гг. депутаты-коммунисты предложили три проекта новой Конституции. Первый проект появился в газете "Советская Россия" от 24 ноября 1990 г. - через два дня после публикации проекта Конституционной комиссии - и обозначен как подготовленный инициативной группой народных депутатов РСФСР "Коммунисты России". Второй проект имел хождение внутри Верховного Совета РСФСР, он был внесен в апреле 1992 г. народным депутатом Ю.М.Слободкиным и считается проектом РКРП. По рабочим сведениям автора, проект не нашел поддержки у депутатов - членов КПРФ (хотя и нет данных об официальном отклонении ими данного проекта), поскольку предлагает неудачную конструкцию власти, прямолинейно направлен на реставрацию прежнего строя и не учитывает новые реальности России. Третий проект опубликован в газете "Правда" за 5 июня 1993 г. как подготовленный депутатской фракцией "Коммунисты России" Верховного Совета РФ и в уточненном варианте в "Российской газете" за 24 июня 1993 г., где обозначен как внесенный группой народных депутатов РФ, но замечания и предложения авторский коллектив просил присылать на адрес фракции "Коммунисты России". Этот последний вариант проекта считается вариантом КПРФ.
На содержании проектов отразилась эволюция не только нашего общества и государства, но и самих коммунистов. Если сначала проекты исходили из непризнания намечавшихся в России перемен, то последний вариант учитывает многие реформы, хотя и остается проектом Конституции советского социалистического государства. За неимением места рассмотрим особенности только последнего текста.
Проект имеет следующую структуру: Преамбула. Раздел I. Основы конституционного строя. Глава 1. Политическая система Российской Федерации (РФ). Глава 2. Экономическая система. Глава 3. Социальная политика. Глава 4. Внешняя политика, обеспечение безопасности и обороноспособности. Раздел II. Права, свободы и обязанности человека и гражданина. Глава 5. Основы правового положения граждан. Глава 6. Гражданские (личные) права, свободы и обязанности. Глава 7. Экономические, социальные и культурные права граждан. Глава 8. Политические права, свободы и обязанности граждан. Глава 9. Коллективные права граждан. Раздел III. Федеративное устройство. Глава 10. Российская Федерация - многонациональное федеративное государство. Раздел IV. Организация государственной власти в РФ. Глава 11. Народный депутат. Глава 12. Верховный Совет Российской Федерации. Глава 13. Совет Министров РФ. Глава 14. Организация системы органов государственной власти в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах. Глава 15. Местные Советы народных депутатов и местное самоуправление. Раздел V. Судебная власть, защита законности и правопорядка. Глава 16. Судебная власть. Глава 17. Статус судов общей компетенции. Глава 18. Защита законности и правопорядка. Раздел VI. Заключительные положения. Переходные положения.
В названии Конституции авторы учли новое название государства. Предыдущие проекты называются "Конституция РСФСР", этот - "Конституция Российской Федерации". Характеристика государства как советского социалистического включена в ст. 1 проекта. Другими характеристиками политической системы РФ названы: уважение и охрана прав человека государством, приоритет прав человека при осуществлении социальной и национальной политики государства; суверенитет народа; прямое народовластие; единство и разделение властей; Советы - представительные органы народовластия; служение государства, его органов и должностных лиц всему обществу, деятельность государства в условиях демократического многообразия политических институтов и мнений; правовое государство; участие общественных объединений, политических партий и массовых движений в политической жизни общества, выработке политики государства, управлении государственными и общественными делами; активная роль трудовых коллективов; создание средств массовой информации государством, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами.
Проект Конституции исходит из того, что экономическая жизнь в РФ строится на многообразии и равноправии форм собственности, исключающих эксплуатацию человека человеком. В системе хозяйствования сочетаются государственное плановое управление и рыночное саморегулирование экономических процессов. Вместе с тем провозглашается, что основу экономической системы РФ составляет общественная собственность. Она выступает в форме народной (федеральной и субъектов РФ), коммунальной и коллективной. Ведущей формой собственности в РФ названа народная собственность. По проекту гарантируются также личная собственность граждан, частнотрудовая собственность (индивидуальная, семейная), предназначенная для ведения хозяйственной деятельности. Таким образом, переплетаются идеи социалистической системы хозяйства и рыночной организации экономики в названных положениях проекта.
Довольно обстоятельной является в проекте глава о социальной политике, в основном закрепляющая задачи государства по обеспечению реализации гражданином его творческих сил, способностей и дарований, социальные функции государства, основы национальной политики.
В разделе о правах, свободах и обязанностях отражено в основном то же, что и в других проектах, хотя и в авторских классификации и видении отдельных позиций. В частности, гораздо больше, чем в других проектах, обозначены механизмы осуществления многих прав и свобод, их гарантии. Более четко говорится о праве на труд и обязанности государства по его обеспечению. Воинская обязанность включена в главу о политических правах, свободах и обязанностях граждан. Появилась глава о коллективных правах граждан (право петиций, право народной законодательной инициативы, права трудовых коллективов в сфере управления производством, свобода деятельности профсоюзов, право на забастовку, права потребителей).
Раздел о федеративном устройстве этот проект начинает с характеристики РФ и ее структуры. Далее частью проекта стали Федеративный договор и протоколы к нему.
Закрепляя структуру государственной власти в РФ, этот проект содержит сначала небольшую главу о народных депутатах, далее дает характеристику Верховному Совету РФ как высшему представительному органу государственной власти и единственному законодательному органу РФ, избираемому на 5 лет. Верховный Совет состоит из двух равноправных, одинаковых по численности палат - Совета Республики и Федерального Совета. В СР депутаты избираются от территориальных избирательных округов. Половина депутатов ФС избирается от национально-территориальных округов, которые образуются в республиках и автономных образованиях по нормам: но 5 депутатов от каждой республики, по 3 депутата от автономной области и каждого автономного округа. Другая половина депутатов ФС избирается от территориальных округов, которые образуются в краях и областях, городах Москве и Санкт-Петербурге по нормам представительства, устанавливаемым законодательством РФ.
Верховный Совет - весьма влиятельный орган власти по данному проекту. Он, в частности, определяет внутреннюю и внешнюю политику РФ, назначает Правительство РФ, решает вопросы войны и мира, избирает судей трех высших федеральных судов (Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного), Уполномоченного Верховного Совета по правам человека, дает толкование Конституции и законов РФ, вводит чрезвычайное и военное положения и др.
Проект коммунистов отказался от поста Президента РФ. Ряд функций, характерных для этого лица, он отдаст Президиуму Верховного Совета РФ, называя его "подотчетным Верховному Совету РФ органом, выполняющим функции коллективного главы государства" (ст. 86).
Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти РФ назван Совет Министров РФ. Председатель СМ назначается Верховным Советом по предложению Президиума Верховного Совета из числа кандидатов, выдвинутых депутатскими группами и фракциями. Состав СМ назначается Верховным Советом по предложению Председателя СМ после одобрения правительственной программы.
Организацию государственной власти для краев, областей и городов федерального значения проект предусматривает напрямую: представительные органы государственной власти - это соответствующие Советы народных депутатов; органы исполнительной власти - избираемые ими исполнительные комитеты. Для автономной области и автономных округов эту систему должны установить федеральные законы о каждом из этих автономных образований. Организацию государственной власти в республиках проект не затрагивает, оставляя этот вопрос на решение самих республик.
Местные Советы - районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские - в проекте названы представительными органами власти на соответствующей территории и главным звеном местного самоуправления. Исполнительными органами местных Советов являются исполнительные комитеты соответствующих Советов, отделы и другие структурные подразделения.
В закреплении судебной системы данный проект исходит в основном из действовавших на тот момент органов. Новшеством соответствующего раздела является глава о защите законности и правопорядка. В ней говорится о том, что в этой защите принимают участие органы законодательной, исполнительной, судебной властей РФ, прокуратура, органы следствия, внутренних дел, безопасности, общественные объединения, трудовые коллективы и граждане.
3.4. Основные шаги процесса подготовки
проекта Конституции в 1992-1993 гг.
3.4.1. Работа над проектом в 1992 г. - начале 1993 г.
3.4.2. Проект Президента РФ (май 1993 г.)
3.4.3. Борьба вокруг проектов. Конституционное совещание
3.4.4. Проект Конституционного совещания
3.4.5. Дальнейшее развитие событий. Вынесение проекта Конституции
на всенародное голосование 12 декабря 1993 г.
3.4.6. Основные особенности содержания Конституции 1993 г.
3.4.1. Работа над проектом в 1992 г. - начале 1993 г.
В 1991 г. вряд ли было реально принять новую Конституцию РФ. Еще формировались новые концепции общественного строя Российской Федерации, вокруг них шла ожесточенная борьба, причем это была не только борьба коммунистов и демократов, зачастую и внутри демократического крыла не было единства по тем или иным проблемам. Кроме того, еще существовал СССР, поэтому многие российские нововведения наталкивались на сопротивление союзного центра (особенно в вопросах о политической структуре общества и политическом плюрализме, формах собственности и разделении полномочий между Союзом ССР и РСФСР).
В 1992 г., как мы уже сказали ранее, многие политические, социальные и государственно-правовые позиции стабилизировались. После августа 1991 г. были предприняты радикальные шаги по ослаблению коммунистического влияния в нашей стране. И то, что перестал существовать СССР, было, пожалуй, также стимулирующим фактором к принятию новой Конституции РФ - теперь уже независимого государства, субъекта международных отношений.
Весной 1992 г. планируется созвать VI Съезд народных депутатов РФ, которому предстояло решить ряд важных вопросов. Предполагалось представить на рассмотрение этого Съезда проект Конституции. В постановлении от 19 марта 1992 г. "О проекте Конституции Российской Федерации"*(169) Верховный Совет РФ предлагает продолжить доработку проекта для внесения его на VI Съезд. А постановлением от 4 апреля 1992 г. "О проекте Конституции Российской Федерации"*(170), обсудив доработанный проект, Верховный Совет решает внести его на рассмотрение VI Съезда.
Правда, это еще не означало, что на Съезде непременно пойдет речь о принятии новой Конституции. Одновременно готовился Закон об изменениях и дополнениях Конституции. Это видно, например, из постановления Президиума Верховного Совета РФ от 9 марта 1992 г. "О проекте Закона Российской Федерации "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР"*(171), которым данный проект направлялся для рассмотрения в комитеты Верховного Совета и комиссии палат.
VI Съезд народных депутатов, состоявшийся в апреле, как уже говорилось ранее, не принимал новой Конституции, хотя и обращался к этому вопросу. Однако он внес обширные изменения в действующую, которые в сильной степени отразили то, что было заложено в проекте. Причину непринятия новой Конституции можно видеть в том, что по ряду принципиальных положений об организации власти выработать единую концепцию еще не удалось.
В постановлении VI Съезда "О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним"*(172) говорилось: одобрить общую концепцию конституционных реформ в РФ, положенную в основу проекта новой Конституции РФ, а также основные положения проекта, одобренного Верховным Советом РФ. Надлежало опубликовать проект для всеобщего ознакомления, организовать его широкое обсуждение, изучение общественного мнения по принципиальным положениям проекта. Верховный Совет и Конституционная комиссия должны были завершить доработку проекта и внести его на очередной Съезд народных депутатов.
То, что по ряду исходных положений о разделении власти и роли отдельных ее ветвей не складывалось единого мнения, особенно наглядно стало к концу 1992 г. Как мы отмечали ранее, на VII Съезде народных депутатов РФ в декабре 1992 г. остро выявилось противостояние депутатов и Президента. В постановлении от 5 декабря 1992 г. "О ходе экономической реформы в Российской Федерации"*(173) Съезд подтвердил решение Верховного Совета РФ о признании деятельности Правительства РФ по реализации экономической реформы неудовлетворительной (напомним, что Правительство тогда возглавлял лично Президент). Верховному Совету было предложено ускорить рассмотрение ряда законопроектов, необходимых для экономической реформы (и, следовательно, они, а не указы Президента должны были стать правовой основой экономической политики).
Был подготовлен проект Закона об изменениях и дополнениях Конституции, который существенно усиливал позиции Верховного Совета в части контроля за формированием и деятельностью Правительства, а также несколько ослаблял влияние Президента на Правительство. В частности, в проекте шла речь о подотчетности Правительства Съезду и Верховному Совету (до этого - лишь Президенту), о наделении Правительства вновь правом законодательной инициативы (оно лишилось этого права 24 мая 1991 г., когда в Конституции был отражен институт Президента). Кроме того, предусматривалось, что с согласия Верховного Совета назначались бы Президентом не только Председатель Правительства, но и его первые заместители и заместители, министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, печати и информации, председатели госкомитетов по управлению государственным имуществом, антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур.
У Президента было сложное положение. Съезд требовал от него кандидатуры Председателя Правительства. Президент хотел бы предложить на этот пост Е.Т.Гайдара, именовавшегося тогда и.о. Председателя Правительства, но неудовлетворительная оценка деятельности Правительства затрудняла прохождение этой кандидатуры. Президент был против согласования с Верховным Советом такого широкого круга членов Правительства, как это обозначалось в проекте поправок к Конституции. Но он сделал свой ход: 8 декабря 1992 г. выступил с предложением о том, чтобы согласие Верховного Совета, кроме кандидатуры Премьер-министра, было еще на четырех министров (как уже говорилось, это министры иностранных дел, внутренних дел, безопасности и обороны). Однако, несмотря на такой шаг, голосование 9 декабря дало Е.Т.Гайдару 467 голосов "за" и 486 - "против"*(174). Тем же днем 9 декабря датируется и Закон об изменениях и дополнениях Конституции, который (хотя и учел предложение Президента) в целом усилил контрольные позиции Верховного Совета и Съезда по отношению к Президенту, ослабил президентскую власть.
Поскольку также 9 декабря принимается постановление Съезда "О дальнейшей работе над проектом новой Конституции Российской Федерации"*(175), вряд ли можно было ожидать отражения в Конституции принципиально иных представлений о соотношении функций властей и прежде всего Президента и парламента РФ. Хотя в постановлении и говорилось - считать важнейшим условием завершения подготовки проекта новой Конституции РФ достижение согласия социальных и политических сил в РФ (п. 4), оно ожидалось скорее как незначительные уступки со стороны Съезда и вынужденное согласие с намечаемыми им решениями президентской стороны. Этого, собственно, и не получилось, что и привело к серьезным конфронтационным событиям в 1993 г. В постановлении VII Съезда было предложено Верховному Совету завершить постатейное рассмотрение доработанного проекта Конституции в феврале-марте 1993 г. Однако события в декабре 1992 г. - апреле 1993 г. развивались так, что принятие новой Конституции как единого текста было просто невозможно.
Как известно, Президент не согласился с мерами, которые ослабляли его положение. 10 декабря 1992 г. Президент взял слово сразу после начала работы Съезда и выступил с "Обращением к гражданам России и ко всем избирателям", в котором обвинил Съезд и Верховный Совет в том, что они тормозят реформы и пытаются взять на себя чрезмерные функции. Президент потребовал назначения Съездом референдума с вопросом для граждан - "Кому вы поручаете вывод страны из экономического и политического кризиса, возрождение Российской Федерации: нынешнему составу Съезда и Верховного Совета или Президенту России?".
Спор между двумя властями теперь уж мог обернуться столкновением полярных сил в стране. С участием Конституционного Суда РФ и его Председателя предпринимаются шаги по "примирению" двух ветвей власти. В итоге появляется совместное заявление Президента РФ и Съезда от 11 декабря*(176), в котором они заявляют о своей безусловной приверженности решать спорные вопросы между законодательной и исполнительной властями исключительно конституционными методами и способами. Президент и Съезд обратились ко всем гражданам России, ко всем субъектам РФ, ко всем политическим партиям и общественным движениям, СМИ с призывом воздержаться от использования политических действий, связанных с насилием, конфронтацией и противостоянием в обществе.
После непростых дебатов 12 декабря 1992 г. VII Съезд принимает постановление "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации"*(177). Он назначил на 11 апреля 1993 г. проведение всероссийского референдума не по вопросу о доверии той или иной ветви власти, а по основным положениям новой Конституции (Основного Закона) Российской Федерации.
Съезд поручил Верховному Совету РФ утвердить текст выносимого на референдум проекта основных положений новой Конституции, согласованный с Президентом РФ и Конституционным Судом РФ. В случае недостижения согласия по отдельным формулировкам они подлежали вынесению на альтернативное голосование. Проект основных положений надлежало в обязательном порядке направить субъектам РФ. Федеративный договор подлежал включению в новую Конституцию. Проект основных положений следовало опубликовать не позднее 31 марта 1993 г.
Идя навстречу Президенту, Съезд определил, что поправки к Конституции, принятые 9 декабря, - в части возможности приостановления Верховным Советом действия указов и распоряжений Президента, предоставления права законодательной инициативы Правительству и немедленного прекращения полномочий Президента по ст. 121-6 - не вступают в действие до проведения референдума.
Противостояние органов, конечно, не прекратилось. Но на некоторое время оно утихло, поскольку надо было вырабатывать основные положения новой Конституции для их вынесения на референдум. Однако довольно быстро стало ясно, что, собственно говоря, на референдум выносить нечего - позиции, по которым возможна согласованность сторон, фактически уже отражены в действующей Конституции внесенными в нее поправками. То же, что разделяло стороны, - какой ветви власти быть важнее - при прямом формулировании в виде вопроса референдума означало бы новый виток конфликта, но с существенной особенностью: теперь сторонами в нем стали бы уже и простые граждане.
Согласованный проект основных положений, выносимых на референдум, так и не появился. Свой вариант подготовила Конституционная комиссия. Постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 29 января 1993 г. проект "Основных положений новой Конституции Российской Федерации, выносимых на всероссийский референдум 11 апреля 1993 года" был им направлен в постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета для рассмотрения, а также Президенту и Конституционному Суду РФ*(178).
Поскольку текст проекта нельзя оставить без комментариев, приведем его полностью.
"Основные положения новой Конституции Российской Федерации,
выносимые на всероссийский референдум 11 апреля 1993 года
Согласны ли Вы с тем, чтобы основными положениями новой Конституции Российской Федерации были:
1. Российская Федерация - это суверенное государство с республиканской формой правления. Ее государственное устройство основывается на принципе федерализма.
2. В Российской Федерации человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, личная неприкосновенность и безопасность, права и свободы являются высшей ценностью и защищаются государством. Все равны в правах и свободах.
3. В Российской Федерации признаются и гарантируются свобода экономической деятельности, труда и предпринимательства, равноправие всех форм собственности, в том числе государственной, муниципальной, частной, общественных объединений. Никто не может быть произвольно лишен своей собственности. Осуществление права собственности не должно противоречить общественному благу. Государство регулирует хозяйственную жизнь в интересах человека и общества.
4. Каждый гражданин Российской Федерации вправе иметь и приобретать в частную собственность землю. Владение, пользование и распоряжение землей не должно противоречить интересам общества.
5. Государство охраняет труд и здоровье людей, обеспечивает право на отдых, право на образование, право на жилище. Оно устанавливает и гарантирует пенсии, пособия и иные формы социальной защиты. Цель государства - достижение благосостояния человека и общества.
6. Система государственной власти в Российской Федерации строится на принципе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Предметы ведения и полномочия разграничиваются между федеральными органами власти и органами власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, а также органами местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации, включающей содержание Федеративного договора.
7. Единственным законодательным органом Российской Федерации в будущей Конституции является ее Верховный Совет (парламент), непосредственно избираемый народом, действующий постоянно и состоящий из двух палат.
8. Президент Российской Федерации - всенародно избираемый глава государства - руководит деятельностью исполнительной власти Российской Федерации. Совет Министров - Правительство Российской Федерации - формируется Президентом Российской Федерации. Председатель и определяемые Конституцией Российской Федерации члены Совета Министров (Правительства) назначаются Президентом с согласия Верховного Совета Российской Федерации.
9. Судебная власть в Российской Федерации принадлежит судам. Судьи, присяжные и народные заседатели независимы. Перед законом и судом все равны.
10. Российская Федерация вправе вступать в союзы и в соответствующих случаях выходить из них.
11. Конституция Российской Федерации - высший закон страны. Правовые акты и действия, противоречащие Российской Конституции, не имеют юридической силы.
Провести не позднее весны 1994 года одновременно прямые всеобщие выборы народных депутатов Российской Федерации и Президента Российской Федерации.
Нет Да
(нужное зачеркнуть)"
Ознакомление с текстом "Основных положений" вызывает чувство разочарования. Как можно было предлагать на референдум общеизвестные положения, и без того уже ставшие аксиомами нашей жизни! Как объяснить гражданам, читающим такой документ, чего же от них хотят!
Секретарь Конституционной комиссии О.Г.Румянцев в своей монографии иного мнения об "Основных положениях" и сетует на то, что на заседании комиссии 7 февраля 1993 г. Б.Н.Ельцин заявил: такие тезисы, как "Конституция РФ - высший закон страны" и так ясны каждому ребенку, а значит и референдум по ним не нужен*(179). Однако мы видим основания для такого отношения к "Основным положениям", более того, трудно себе представить, что было бы при отрицательном голосовании по ряду из них.
Возьмем хотя бы пункт 1. Кто мог спорить в начале 1993 г. с тем, что РФ - суверенное государство? Просто невозможно вообразить последствия на случай всеобщего голосования против данного положения.
В том же пункте идет речь о том, что РФ - государство с республиканской формой правления. Представим, что пункт 1 не поддержан. Тогда что - вводить монархию?
В п. 1 сказано также, что государственное устройство РФ основано на принципе федерализма. И здесь неясна альтернатива: если не федерация, тогда что - унитарное государство? Или же десятки самостоятельных государств?
Посмотрим на п. 9 - судебная власть в РФ принадлежит судам. Допустим, избиратели не поддержали этот пункт. Чему быть? Ведь все равно останутся суды, других органов правосудия человечество не придумало, если это именно правосудие, в крайнем случае, варьировались бы названия органов.
Или п. 10 - РФ вправе вступать в союзы и в соответствующих случаях выходить из них. Это ведь вытекает из природы государства.
В общем, со многими так называемыми "Общими положениями" вряд ли можно было выходить на референдум.
Кроме того, ряд вопросов сформулирован так, что ответ на них имеет существенное значение. Но это понятно скорее специалисту, простой гражданин тонкостей может и не увидеть. Т.е. вопросы следовало формулировать так, чтобы больше была видна их альтернативность. Например, согласно п. 7, единственным законодательным органом РФ является ее Верховный Совет. Хорошо, мог бы сказать гражданин, это верно, но в чем здесь суть и кто спорит против этого. А дело ведь в том, что, во-первых, здесь отражен отказ от двух законодательных органов на федеральном уровне (Съезд - Верховный Совет); во-вторых, подразумеваются другие органы (например, Президент с его указами), притязающие на принятие актов, имеющих уровень законов. И в п. 7 как раз и проводится идея единственного органа законодательной власти, приоритета закона в системе нормативного регулирования общественных отношений. Но попробуй это понять из формулировки вопроса референдума.
Не менее сложной для восприятия была и формулировка п. 8, где говорилось о том, что Президент является и главой государства, и руководителем исполнительной власти. Какой это глава государства, какого типа - как американский Президент или английская королева? Тут не все ясно даже специалисту. А что тогда ответить на данный вопрос обычному гражданину? Да и ясности любые варианты ответа все равно не прибавляли.
Итак, сформулированные неудачно "Основные положения", конечно, мало что давали для консолидации общества. Характерно то, что другую сторону при формулировании "Основных положений" неоднозначно волновало лишь то, как в вопросах референдума отразить свое первенство в государственном руководстве.
В качестве альтернативы референдуму для достижения согласия Президент 23 февраля 1993 г. предложил текст согласительного документа под названием "Соглашение федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации по стабилизации конституционного строя на период до принятия новой Конституции Российской Федерации". Однако анализ документа показал депутатам стремление его авторов нарушить баланс властей в пользу исполнительной власти, а еще учредить президентскую республику*(180).
Постепенно становилось очевидным, что такое дорогостоящее мероприятие как референдум вряд ли что дает, так как он не мог примирить две ветви власти. Как уже было сказано, основная масса основ конституционного строя уже была включена в Конституцию. А новые формулировки, которые отражали бы баланс властей и устраивали бы их, так и не были найдены.
Верховный Совет пришел к выводу о том, что проводить референдум в этой ситуации не имеет смысла. Созванный в начале марта VIII Съезд народных депутатов постановлением от 12 марта 1993 г. "О мерах по осуществлению конституционной реформы в Российской Федерации (о постановлении VII Съезда народных депутатов Российской Федерации "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации")"*(181) упомянутое постановление признал утратившим силу. VIII Съезд указал в своем постановлении, что надо проводить конституционную реформу в порядке, установленном Конституцией РФ, и считать недействительными не соответствующие ей и Федеративному договору соглашения и иные нормативные акты государственных органов и должностных лиц, направленные на перераспределение полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ.
Съезд усилил позиции Правительства РФ, указав, что в его ведении сосредоточиваются текущие вопросы государственного управления в области социально-экономического развития; это была еще одна попытка вывести Правительство из-под исключительного влияния Президента РФ.
Статьи 109, 110, 121-6 Конституции вводились в полном объеме (а они, как известно, тоже ослабляли позиции Президента).
В постановлении от 13 марта 1993 г. "О всероссийском референдуме" Съезд, "принимая во внимание, что проведение всероссийских референдумов в настоящее время может повлечь за собой опасные последствия для государственной и территориальной целостности Российской Федерации, учитывая несовершенство законодательной базы для проведения всероссийских референдумов и неоднозначность юридической интерпретации его результатов, отсутствие у Президента Российской Федерации конституционного права назначать референдум", постановил "считать в настоящее время нецелесообразным проведение всероссийского референдума" (п. 1)*(182). Поскольку в постановлении от 12 марта Президенту РФ, Конституционной комиссии предлагалось согласовать между собой и в 3-месячный срок направить на согласование субъектам РФ проект согласованных "Основных положений" Конституции РФ, Съезд определил: рассмотреть вопрос о проведении референдума по основным положениям проекта новой Конституции после выполнения указанного пункта.
Ответный шаг Президента РФ последовал 20 марта 1993 г. В телевизионном обращении к народу в этот день в 20-00 он объявил о введении особого порядка управления страной, назначил на 25 апреля 1993 г. голосование о доверии Президенту и вице-президенту, а одновременно - голосование по проекту новой Конституции и проекту закона о выборах федерального парламента. Причем голосование за доверие Президенту и вице-президенту считалось одновременно голосованием за выносимые акты. На период особого порядка управления акты Президента и его деятельность по управлению страной приобретали приоритетный характер, попытки их отменить объявлялись не имеющими юридической силы.
Уже в тот же вечер в телевизионном выступлении ряда высших должностных лиц страны была дана негативная оценка этого шага Президента. В постановлении Президиума Верховного Совета РФ и его обращении "К гражданам Российской Федерации" от 20 марта 1993 г.*(183) объявление об особом порядке управления страной было расценено как попытка установления авторитарной диктатуры, посягательство на законно избранные органы власти. Верховный Совет в постановлении от 21 марта констатировал, что такие действия Президента не предусмотрены Конституцией РФ, они не только подрывают основы конституционного строя России, но и создают прямую угрозу свободам, правам и безопасности российских граждан. Расценив этим постановлением действия Президента как "покушение на конституционные основы российской государственности", Верховный Совет обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности действий и решений Президента в связи с его Обращением 20 марта 1993 г.*(184).
Конституционный Суд дал свое заключение 23 марта 1993 г.*(185). В нем констатировалось, что Конституцией и законодательством РФ не предусмотрена возможность введения особого порядка управления. Особые формы управления могут быть введены лишь в условиях чрезвычайного положения на основаниях и в порядке, предусмотренных законом. КС также отметил: заявление Президента о том, что в условиях особого порядка управления не имеют юридической силы любые решения органов и должностных лиц, которые направлены на отмену и приостановление указов и распоряжений Президента и постановлений Правительства, означает ограничение полномочий органов представительной и судебной власти. Реализация данного положения делает невозможным осуществление Верховным Советом РФ части его контрольных функций, а КС - ряда его полномочий по защите конституционного строя. Это ведет к отказу от закрепленного Конституцией верховенства закона, устанавливает приоритет указов Президента, в результате чего ограничиваются полномочия Верховного Совета РФ по обеспечению единства законодательного регулирования. По существу, разрушается принцип разделения властей. КС также записал в своем заключении, что желаемое Президентом голосование о доверии ему может быть назначено. Однако выражение вотума доверия Президенту не должно означать устранения других органов государственной власти. Поэтому выдвинутое в Обращении Президента положение, что голосование решит вопрос, кому руководить страной - Президенту или Съезду народных депутатов, - недопустимо.
С учетом как названных, так и еще некоторых других соображений КС пришел к заключению, что Обращение Президента к гражданам России от 20 марта 1993 г., в котором он обнародовал свои действия и решения по введению особого порядка управления до преодоления кризиса власти, в ряде своих положений не соответствует Конституции РФ и Федеративному договору.
В Указ Президента были оперативно внесены коррективы, существенно отличавшие его текст от того, что было заявлено в телевизионном выступлении. В частности, уже не было речи о приоритетности шагов Президента, в названии не упоминалось об особом режиме управления - он назывался "О деятельности исполнительных органов власти до преодоления кризиса власти"*(186). Тем не менее Президент назначил своим Указом референдум на 25 апреля 1993 г. - о доверии Президенту РФ (вице-президент не упоминался), а одновременно по проектам Конституции и Закона о выборах в федеральный парламент. Между тем по действовавшей Конституции он не имел права назначать референдум, это была компетенция Съезда и Верховного Совета.
Верховный Совет срочно созвал внеочередной IX Съезд народных депутатов РФ. События на нем накалились. Многие депутаты были недовольны действиями не только Президента РФ Б.Н.Ельцина, но и Председателя Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатова. Было решено провести голосования по вопросам об отрешении от должности Президента РФ и об отзыве Председателя ВС. Оба голосования не дали требуемого большинства. Голосование было тайным, с заходом в кабины, и проводилось одним бюллетенем по обеим кандидатурам. Из 1033 депутатов получили бюллетени для голосования 924, при вскрытии в ящиках обнаружено 909 бюллетеней. Из них недействительными по голосованию об отрешении признаны 24 бюллетеня, за отрешение проголосовали 617 депутатов, против - 268. Для принятия решения требовалось квалифицированное большинство в две трети, т.е. 689 голосов, поэтому предложение об отрешении не прошло. Заодно сообщим, что по голосованию об отзыве были признаны недействительными 12 бюллетеней, за отзыв подали голоса 339 депутатов (для принятия решения требовалось 517), против - 558*(187).
В постановлении от 29 марта 1993 г. "О неотложных мерах по сохранению конституционного строя Российской Федерации"*(188) Съезд отметил, что он разделяет изложенные в Обращении Президента от 20 марта цели, направленные на соблюдение основ конституционного строя России, прежде всего народовластия, федерализма, разделения властей, обязанности действовать в строгом соответствии с Федеративным договором. Вместе с тем Съезд подчеркнул, что избранные Президентом для достижения этих целей средства и методы не соответствуют положениям Конституции РФ и представляют собой прямой путь к противостоянию в обществе и углублению политического кризиса.
IX Съезд принял 29 марта 1993 г. постановление "О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума"*(189). Приводим первые два пункта этого постановления текстуально, т.к. они важны и по сути, и по возникшим в процессе их реализации проблемам:
"1. Объявить на всей территории Российской Федерации в воскресенье 25 апреля 1993 года всенародное голосование - референдум по вопросам:
(1) "Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н.Ельцину? - Да. Нет. (Ненужное зачеркнуть)";
(2) "Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года? - Да. Нет. (Ненужное зачеркнуть)";
(3) "Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации? - Да. Нет. (Ненужное зачеркнуть)";
(4) "Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации? - Да. Нет. (Ненужное зачеркнуть)".
По каждому вопросу, вынесенному на референдум, составляется отдельный бюллетень.
Вынесение на референдум других вопросов, не утвержденных Съездом народных депутатов Российской Федерации, не допускается.
2. Провести всенародное голосование - референдум по вопросам, предусмотренным пунктом 1 настоящего Постановления, в соответствии с Законом РСФСР "О референдуме РСФСР".
Решения по вынесенным на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, имеющих право быть включенными в списки для голосования".
При внимательном прочтении приведенных положений можно увидеть ряд проблем. Так, из постановления не было видно, как реализовать результаты референдума по первому и второму вопросам. Допустим, избиратели "не доверяют" Президенту, "не одобряют" проводившуюся им и Правительством социально-экономическую политику. Что дальше? Означает ли это автоматическую отставку Президента и Правительства? Или они должны подать в отставку? Или это всего лишь мнение граждан, с учетом которого они лишь должны лучше заработать, чтобы приобрести в дальнейшем их доверие и одобрение? Если последнее, то мы имеем дело с опросом, а не императивным референдумом.
Но это еще не все. Вопросы референдума могли породить явно противоречивые ситуации. Допустим, ответы на первый и второй вопросы дают результаты "не доверяем" и "не одобряем", а по третьему вопросу не прошло решение о досрочных выборах Президента. Тогда еще очевиднее, что голосование по первому и второму вопросам носит консультативный характер и никого ни к чему не обязывает. А как быть, если большинство скажет "не доверяем" по первому вопросу, но "одобряем" - по второму вопросу? Выходит, личность Президента не устраивает, а вот политика его и Правительства вполне приемлема?! Это несуразно. В том же плане можно оценивать и обратный вариант - доверие Президенту по первому вопросу и неодобрение политики Президента и Правительства - по второму. Вроде бы как личность - хорошая, мы ей доверяем, но вот политику она ведет неважнецкую, ее мы не одобряем. Это отсутствие логики, непонятное обычному избирателю. А как быть при доверии по первому вопросу, одобрении политики по второму, но поддержке досрочных выборов Президента (третий вопрос) - зачем же переизбирать того, кто пользуется доверием?
С принятием постановления Съезда от 29 марта 1993 г. сразу же возникла и такая проблема - считать ли вопросы референдума имеющими конституционное значение? Ведь Съезд в пункте 2 постановления предусмотрел, что решения по вынесенным на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины списочного состава избирателей. Иначе говоря, речь шла о варианте подсчета, установленном частью 4 статьи 35 Закона 1990 г. о референдуме РСФСР - для вопросов принятия, изменения и дополнения Конституции РФ, где требовалось именно такое большинство.
В связи с последним обстоятельством группа народных депутатов РФ незамедлительно обратилась в Конституционный Суд РФ с ходатайством о признании этой части постановления Съезда противоречащей Конституции. Мотивы: голосование ни по одному из вопросов, вынесенных на референдум, не означает принятия, изменения или дополнения Конституции.
Из ходатайства депутатов вытекало, следовательно, что подсчет голосов на этом референдуме надо проводить по части 3 статьи 35, согласно которой решения считаются принятыми на референдуме, если за них проголосовало "более половины граждан, принявших участие в референдуме".
Конституционный Суд должен был оперативно рассмотреть данное ходатайство. Его постановлением от 21 апреля 1993 г. признавалась соответствующей Конституции часть 2 пункта 2 постановления Съезда по 3-му и 4-му вопросам референдума. По первому и второму вопросам предусмотренный в постановлении порядок подсчета объявлялся не соответствующим Конституции*(190).
Итак, по первому и второму вопросам надо было считать голоса от числа получивших бюллетени, по третьему и четвертому вопросам - от числа включенных в списки. В чем логика решения КС? Дело в том, что действовавшая тогда Конституция вообще не предусматривала возможности досрочного прекращения полномочий Президента и Съезда на основе референдума. Поэтому для выполнения решений референдума пришлось бы прежде изменить Конституцию. Результаты же голосования по первому и второму вопросам не вели к изменению Конституции.
За доверие Президенту проголосовали 58,7% избирателей от числа принявших участие в голосовании, сказали "нет" 39,2%. За одобрение социально-экономической политики высказались 53% от принявших участие в голосовании, против - 44,6%. Предложение о досрочных выборах Президента получило 31,7% от имевших право участвовать в референдуме, сказали "нет" 30,2%. За досрочные выборы народных депутатов проголосовали 43,1% от имевших право участвовать в референдуме, сказали "нет" 19,3%. Т.е. предложения о досрочном прекращении полномочий Президента и депутатов не прошли. Избиратели как бы говорили Президенту и депутатам: работайте дальше и ищите компромисс.
Референдум хорошо показал, что конституционно-правовые и политические вопросы тесно переплетены. Представим, например, последствия, если КС РФ согласился бы с доводом ходатайствующих депутатов и признал, что третий и четвертый вопросы не имеют конституционного значения, а поэтому здесь тоже достаточно большинства от пришедших на избирательные участки. Ходатайство в КС подписали поддерживавшие Президента депутаты. Они явно надеялись таким способом подсчета "свалить" Съезд. Однако если бы прошло их предложение, отнюдь не исключено, что тогда пришлось бы проводить и досрочные выборы Президента, а не только одних лишь депутатов.
Посмотрим на цифры. За досрочные выборы депутатов высказались 46,2 млн. (мы берем округленные данные), что составило 43,1%) от общего числа избирателей, т.е. от 107 млн. Но от 68,8 млн. голосовавших по данному вопросу это составило 67,6%. А за досрочные выборы Президента высказались 34 млн., что составило 31,7% от 107 млн. Однако от 68,7 млн. участников голосования по данному вопросу это составило 49,4%. Можно сказать, что решение КС имело определяющее значение - иначе ведь противники Президента могли бы усилить агитацию и получить недостающие доли процентов (кстати, в абсолютных цифрах число высказавшихся за досрочное переизбрание Президента все-таки больше числа тех, кто сказал "нет").
Со времени проведения референдума в истории разработки Конституции РФ начинается новый этап. Его определяющим моментом явилось то, что результаты референдума Президент истолковал как подтверждение большей его легитимности, чем Съезда народных депутатов: и потому, что получил доверие по первому и второму вопросам, и потому также, что за досрочное переизбрание народных депутатов высказалось гораздо больше избирателей, чем за досрочное переизбрание Президента.
Вне сомнения, результаты референдума могли расцениваться Президентом как политический выигрыш. Но, с точки зрения конституционно-правовой, никакой повышенной легитимности Президент, конечно, при этом не получил. Легитимность, если говорить по-русски, это законность. А ведь никто и не ставил под сомнение законность поста Президента. Речь шла об оценке его действий. Поэтому в конституционно-правовом плане результаты референдума могли лишь означать возможность для Президента предложить принятие в установленном порядке необходимых законов и других актов. Права Президенту оформлять их своими решениями, конечно же, референдум не дает. Естественно, Президент по результатам референдума мог продолжать свою политику. Однако это не означало, что он уже вправе был не считаться с иными конституционными органами, которые в рамках своих полномочий могли участвовать в формировании государственной политики и ее осуществлении.
Тем не менее Президент пришел к выводу, что он вправе предложить народу свой вариант Конституции, в котором были бы усилены позиции Президента как главы государства, его определяющая роль по большинству ключевых вопросов государственной жизни. О намерении Президента в кулуарах говорили еще в ходе подготовки к референдуму, а сразу после оглашения его результатов это уже и официально стало известно.
Верховный Совет РФ исходил из другой позиции: поскольку избиратели в своем большинстве решили - пусть Президент и Съезд работают дальше, надо, следовательно, завершить подготовку Конституции и прийти к согласованному варианту текста. В оперативно принятом постановлении от 29 апреля 1993 г. "О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации"*(191) Верховный Совет предложил Конституционной комиссии совместно с палатами завершить до 20 мая 1993 г. доработку и согласование с Президентом основных положений новой Конституции РФ и направить их на согласование субъектам РФ. Представительные органы власти субъектов должны рассмотреть на сессиях проект основных положений и до 10 июня направить в Конституционную комиссию свои замечания и предложения. 25 мая надлежало провести парламентские слушания по проекту основных положений новой Конституции с приглашением представителей органов государственной власти субъектов РФ и ученых-юристов. Конституционной комиссии было предложено доработать проект и представить его на рассмотрение Верховного Совета РФ. А он должен был завершить до 10 октября 1993 г. постатейное рассмотрение проекта. Не позднее 15 октября надлежало опубликовать доработанный проект новой Конституции. А на 17 ноября 1993 г. созывался Съезд народных депутатов "для рассмотрения и принятия новой Конституции Российской Федерации".
Однако Президент решил представить свой проект Конституции. Он был опубликован 5-6 мая в большинстве газет. Конечно, такой серьезный документ как проект Конституции нельзя подготовить за 5-7 дней после референдума. Следовательно, все время, пока шла борьба за проведение референдума, а затем за победу на нем, подспудно велась и работа над текстом Конституции. Значит, все это время оттачивались формулировки, отражающие исключительно гипертрофированную роль Президента в государстве. Не случайно после опубликования проект произвел ошеломляющее впечатление в стране, поскольку - даже зная об устремлениях Президента - мало кто предполагал подобные их размеры*(192). Однако обратимся к самому проекту и рассмотрим его положения последовательно.
3.4.2. Проект Президента РФ (май 1993 г.)
Проект имеет следующую структуру: Преамбула. Раздел первый. Глава 1. Общие положения. Права и свободы человека. Глава 2. Граждане Российской Федерации. Глава 3. Российская Федерация. Глава 4. Президент Российской Федерации. Глава 5. Федеральное Собрание. Глава 6. Правительство Российской Федерации. Глава 7. Правосудие. Глава 8. Местное самоуправление. Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции. Раздел второй. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Раздел третий. Переходные положения.
Из проекта, и это отметили практически все аналитики того времени, как-то выпало понятие "конституционный строй".
В главе I проекта предпринимается попытка соединить общие положения, т.е. характеристики государства, с основами статуса человека в России. В ч. 1 ст. 1 говорится, что Российская Федерация - Россия есть демократическое правовое светское федеративное государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и свободы (можно видеть здесь влияние проекта РДДР).
Единственным источником государственной власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 2 ст. 1). Думается, лишним здесь является слово "государственной", поскольку народ является источником любой власти.
В ст. 4 проекта говорилось, что государственная власть в РФ основывается на разделении законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и республиками и иными субъектами РФ. Надо сказать, что второе положение, верное само по себе, к сожалению, при дальнейшей работе вообще выпало из конституционной материи.
Осталось в ст. 4 лишь первое положение о разделении трех властей - законодательной, исполнительной и судебной. Но, согласно ст. 5, единую государственную власть РФ представляют и осуществляют: глава государства - Президент РФ (выделено мной - С.А.); законодательная власть - Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации; исполнительная власть - Правительство РФ; судебная власть - суды и судьи системы правосудия РФ. Хотя данная формулировка прямо диссонировала со ст. 4, она была, так сказать, "честнее" и откровеннее, поскольку соответствовала претензиям Президента на то, чтобы считать свою власть самостоятельным видом государственной власти. Здесь Президент выведен из системы разделения властей и обозначен как самостоятельный вид власти. Позже такого регулирования не осталось, в ст. 10 действующей Конституции говорится о том, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а, согласно ст. 11, государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды РФ. Отсутствие в действующей Конституции названного положения проекта о Президенте - где он четко поставлен перед законодательной властью - вызывает лишь дебаты о завуалированном отражении роли Президента. То же, что Конституция закрепила власть Президента в качестве самостоятельного вида власти (так называемой "президентской власти"), отмечено в литературе*(193), хотя данный вопрос и вызывает немало споров.
В ч. 1 ст. 6 проекта закрепляется важное положение о том, что никакая идеология и религия не могут устанавливаться в России в качестве государственных и обязательных. В ч. 2 сказано, что никакая партия и церковь не могут находиться под опекой и контролем государства. Насчет опеки следует согласиться. А положение о контроле вызывает недоумение, поскольку все партии и религиозные конфессии должны находиться под контролем государства - с точки зрения законности их деятельности.
В отношении статуса личности, прав и свобод президентский проект был под явным влиянием проекта РДДР, т.е. сначала основные права и свободы в главе 1 и далее другие права и свободы, а также соответствующие задачи государства в главе 2 "Граждане Российской Федерации". Концептуально это разделение было неудачным, не случайно от него отказались на последующих этапах работы, поскольку отделить основные права и свободы от иных - тоже конституционных - прав и свобод невозможно. Кроме того, в проекте речь идет о правах и свободах "человека" или же "гражданина", в будущем от этого разделения также отказались, тем более что в международных документах говорится о правах и свободах "человека и гражданина".
В гл. 3 определяется федеративная структура и конкретный состав Российской Федерации. Однако ни в начале Конституции, ни в этой главе не сказано, что субъекты РФ равноправны. Это положение лишь позже было включено в проект.
В целом же при формулировании данной главы и других положений Конституции относительно федеративного устройства Президент оказался заложником борьбы субъектов за усиление своих позиций в РФ. В ст. 62 определяются предметы ведения РФ, но с оговоркой "поскольку иное не предусмотрено Федеративным договором". Включение последнего в текст проекта было явным "подыгрыванием" субъектам, диктовалось желанием заполучить их поддержку. Однако три договора сохраняли неравные позиции субъектов РФ по многим направлениям. Например, в названии первого договора по-прежнему говорится о "суверенных республиках", хотя это вызывало существенные возражения других субъектов РФ. Объем законодательных полномочий республик и других субъектов по вопросам совместного ведения с РФ неодинаков (хотя края, области и др. теперь также получают право на принятие законов). Федеральные законопроекты по вопросам совместного ведения направляются республикам, а их предложения рассматриваются в Верховном Совете РФ. Другим же субъектам законопроекты лишь направляются, судьба их предложений не обозначена аналогично в проекте. Для республик обозначено, что земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов республик. Для других субъектов данного положения нет. Перечень таких примеров может быть довольно длинным.
В главу о Российской Федерации включается ст. 66, говорящая о том, что система государственной власти устанавливается в субъектах Федерации на основе положений настоящей Конституции о народовластии, республиканской форме правления, разделении властей. В субъекте избираются представительный орган государственной власти и глава исполнительной власти, образуется правительство (администрация). Одновременно Президент пытается сохранить сильную вертикаль исполнительной власти. Поэтому сказано, что глава исполнительной власти и правительство (администрация) субъекта входят в единую систему исполнительной власти РФ.
В проекте отражены позиции сильного Президента РФ. Согласно ст. 70 он является главой государства. Президент - гарант Конституции, прав и свобод граждан. Он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех государственных органов.
Президент непосредственно производит назначение на высшие государственные должности или представляет Федеральному Собранию кандидатов для избрания и назначения на такие должности. В том числе он представляет ФС кандидатуру для назначения на должность Председателя Правительства РФ; ставит перед ФС вопрос о доверии Правительству либо о его отставке; по представлению Председателя Правительства после консультации с Советом Федерации назначает на должности федеральных министров и руководителей федеральных ведомств и освобождает их от должности; представляет СФ кандидатуры для назначения на должность судей КС, Верховного Суда, Высшего Арбитражного суда и федеральных судей в Высшее судебное присутствие (см. о нем далее), а также кандидатуру Генерального прокурора РФ.
Проект предусматривал, что Президент назначает выборы Федерального Собрания; осуществляет после консультаций с председателями палат досрочный роспуск ФС в случае, если ФС не примет решение, необходимое для образования Правительства, и в других случаях, когда кризис государственной власти не может быть разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией; назначает общенародный референдум (ст. 74). Надо ли доказывать, какие широкие возможности давали Президенту подобные формулировки.
Согласно проекту (ч. 1 ст. 80), Президент является арбитром в спорах между государственными органами РФ и субъектов РФ, а также между государственными органами субъектов, утверждает своим решением достигнутое соглашение по спорным вопросам, а при недостижении согласия передает спор на рассмотрение КС РФ.
В случае принятия государственными органами РФ, субъектов РФ или органами местного самоуправления актов, противоречащих Конституции и Федеративному Договору или нарушающих права и свободы человека, Президент приостанавливает действие этих актов и заявляет в соответствующий суд требование об устранении этих нарушений (ч. 2 ст. 80). Если учесть, что государственными органами РФ являются Федеральное Собрание, Правительство, министерства и госкомитеты, суды РФ, безграничность прерогативы Президента очевидна.
Президента можно было отрешить от должности, по данному проекту, решением СФ только на основании выдвинутого ГД и подтвержденного заключением Высшего судебного присутствия обвинения его в государственной измене или умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека.
По проекту Федеральное Собрание (парламент Российской Федерации) является высшим представительным органом РФ. Оно состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. В СФ избираются по два депутата от каждого субъекта РФ. При этом от республик, автономных областей и автономных округов дополнительно избираются депутаты, с тем чтобы в СФ депутаты от этих субъектов составляли не менее 50%. ГД состоит из 300 депутатов, избираемых по территориальным избирательным округам на основе единых норм представительства. Таким образом, предусматривалась только мажоритарная избирательная система.
Проект предусматривал работу обеих палат в форме сессий, проводимых в одно и то же время. Палаты должны были заседать раздельно, но для рассмотрения ряда вопросов, предусмотренных Конституцией, возможны и совместные заседания.
По проекту обе палаты совместно: принимают федеральный бюджет и утверждают отчет о его исполнении; рассматривают ежегодное послание Президента; утверждают принятие в РФ и образование в ее составе новых субъектов РФ; принимают федеральные конституционные законы; вносят поправки в Конституцию; решают другие вопросы, предусмотренные Конституцией.
В остальных позициях СФ выглядит по проекту сильнее, чем ГД. Особенно это подтверждается тем, что СФ утверждает изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ; по представлению Президента РФ назначает на должность Председателя Правительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству либо его отставке; по представлению Президента назначает на должность судей КС РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ, федеральных судей в составе Высшего судебного присутствия Федерации, а также назначает и освобождает от должности Генерального прокурора РФ; рассматривает предложенные Президентом кандидатуры в Совет Безопасности РФ; ратифицирует и денонсирует международные договоры; решает вопросы войны и мира; устанавливает ЧП или подтверждает акт Президента о его введении; вводит военное положение или выносит постановление в связи с его введением Президентом; рассматривает федеральные законы, принятые ГД; решает вопрос об отрешении Президента от должности.
Госдуме отведена более скромная роль. Она осуществляет законодательное регулирование по вопросам, отнесенным к ведению РФ; устанавливает федеральные налоги и сборы; осуществляет контроль за денежной эмиссией; учреждает государственные награды, устанавливает порядок учреждения и присвоения почетных званий РФ; объявляет амнистию; выдвигает обвинение против Президента РФ.
Законодательные возможности ФС и участников законодательного процесса существенно ограничены определением: проект федерального бюджета, законопроекты о введении, об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие финансовые законопроекты могут быть внесены в Федеральное Собрание не иначе, как по предложению Президента РФ или Правительства РФ (ст. 101).
Законодательный процесс в ФС осуществляется, согласно проекту, по принципу нижней (ГД) и верхней (СФ) палат, а также возможности президентского вето на принятый ими закон.
В определении направлений деятельности Правительства проект традиционен - бюджетно-экономические вопросы, собственность, социально-культурная сфера, обеспечение обороны страны и т.п.
Назначение Председателя Правительства - прерогатива СФ. Если он отклонит кандидатуру, предложенную Президентом, тот вносит в недельный срок вопрос о назначении Председателя Правительства на новое рассмотрение СФ (т.е. неясно, та же или другая кандидатура - С.А.). При вторичном отклонении СФ кандидатуры вопрос о назначении вносится Президентом в недельный срок на совместное рассмотрение обеих палат ФС. Назначение Председателя Правительства в таком случае должно быть произведено не позднее месяца со дня внесения представления Президента, иначе он может принять решение о досрочном роспуске ФС и назначить исполняющего обязанности Председателя Правительства.
Проект дает право Правительству подать в отставку, которая принимается или отклоняется верхней палатой по представлению Президента РФ. СФ по представлению Президента или по предложению депутатов палаты может выразить недоверие Правительству. Если представление Президента о недоверии или об отставке Правительства не будет поддержано верхней палатой либо рассмотрено в недельный срок, Президент может повторно объявить о своем недоверии Правительству или принятии отставки, что влечет отставку Правительства без рассмотрения вопроса СФ. Таким образом, у Президента сильные позиции по отношению к Правительству.
Нельзя не отметить, что по проекту СФ может выразить недоверие федеральному министру. Постановление СФ направляется Президенту, который в соответствии с представлением Председателя Правительства оставляет в должности или освобождает от должности федерального министра. Напомним, что по действующей Конституции ни одна из палат вообще не имеет права выразить недоверие отдельному министру.
В вопросах правосудия проект наряду с традиционными содержит и некоторые специфические предложения. В частности, он ограничивает полномочия Конституционного Суда РФ вопросами конституционности правовых актов и спорами о компетенции, отказав ему в полномочиях по оценке конституционности общественных объединений, правоприменительной практики, действий высших должностных лиц государства.
Предложен новый институт в системе правосудия - Высшее судебное присутствие (ВСП). Этот орган состоит из Председателей КС, Верховного Суда и Высшего Арбитражного суда РФ (они поочередно и председательствуют на заседаниях ВСП), их первых заместителей (заместителей), а также трех федеральных судей, назначенных СФ по представлению Президента РФ. ВСП дает толкование Конституции РФ, заключение о наличии оснований для отрешения Президента РФ от должности; отстраняет от должности федеральных судей, назначенных СФ; принимает постановления по вопросам определения подсудности дел судам РФ; вносит предложение Президенту РФ о кандидатуре на должность и освобождении Генерального прокурора РФ; рассматривает дела о конституционности судебной практики, а также другие дела по представлению ФС, Президента, КС, Верховного Суда, Высшего Арбитражного суда РФ.
Таким образом, ВСП конституировалось как высший надсудебный орган, принимавший на себя также и ряд функций конституционного контроля и правосудия. Нельзя было не видеть в этом подрыв принципа независимости правосудия - ведь ВСП приобретало право оценок решений высших федеральных судов.
Проект содержит основы местного самоуправления в РФ. В частности, согласно ст. 5 местное самоуправление отделено от государственной власти и действует независимо и самостоятельно. В гл. 8 "Местное самоуправление" говорится о том, что оно осуществляется в городах, районах, селах и других территориальных единицах. Органы местного самоуправления самостоятельно утверждают местный бюджет, местные налоги и сборы, управляют муниципальной собственностью, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают любые экономические, социальные и иные вопросы местного значения, не исключенные из их ведения или не переданные государственным органам. Органы местного самоуправления вправе делегировать отдельные свои полномочия первичным территориальным коллективам общественного самоуправления (правда, что это такое, проект не расшифровывает).
Местное самоуправление осуществляется населением через различные формы прямого волеизъявления (референдумы, собрания, сходы), через органы первичных территориальных коллективов общественного самоуправления, а также местными представительными и исполнительными органами, мировыми судьями (ст. 130).
Проект предусмотрел весьма жесткий порядок изменения Конституции. В частности, не могут быть предметом поправок или пересмотра положения главы 1 Конституции. Если предложение об изменении положений главы 1 поддержано двумя третями голосов каждой из палат ФС, то Федеральное Собрание распускается и созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции, либо объявляет о подготовке новой Конституции РФ и устанавливает для этого соответствующую процедуру. Таким образом, депутаты должны прекратить свои полномочия (все ли пойдут на это?), если хотят принципиальных изменений Конституции.
3.4.3. Борьба вокруг проектов. Конституционное совещание
С момента опубликования президентского проекта по существу пошла параллельная работа над двумя проектами - президентским и проектом Конституционной комиссии. В мае-начале сентября 1993 г. сложилась обстановка, которую можно назвать "перетягиванием каната". Стороны - Президент и Верховный Совет - на словах были за поиск путей сближения и сотрудничества, но это не подкреплялось практическими шагами.
12 мая 1993 г. в Верховном Совете РФ состоялось совещание руководителей представительной власти субъектов РФ. Председатель Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатов отметил, что делаются попытки навязать иллюзию некоей победы одной стороны, для чего теперь объектом политических споров избран проект новой Конституции. В предлагаемом президентском проекте есть заслуживающие внимания положения, их нужно рассмотреть и учесть при доработке официального проекта. Председатель Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькин, выступая на совещании, отметил, что по итогам референдума нельзя говорить о том, что кто-то "получил учредительную власть" и якобы теперь может идти "своим" путем к созданию нового Основного Закона страны*(194).
Но также 12 мая 1993 г. Президент принимает Указ "О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации"*(195). В длинной преамбуле Президент обосновал свою инициативу выхода с собственным проектом Конституции: он принимает Указ, учитывая, что конституционный кризис является главным препятствием осуществления демократических реформ в РФ, а VIII и IX Съезды народных депутатов, вопреки принципу народовластия как незыблемой основы конституционного строя России, заблокировали проведение всероссийского референдума по новой Конституции, а также основываясь на итогах всероссийского референдума 25 апреля 1993 г., подтвердивших легитимность действующего Президента и доверие социально-экономической политике, осуществляемой Президентом и Правительством РФ. В Указе Президент постановил:
- считать необходимым завершение подготовки новой Конституции РФ до 10 июня 1993 г., положив в ее основу проект, представленный Президентом главам субъектов РФ, народным депутатам РФ;
- для рассмотрения и завершения подготовки проекта Конституции созвать 5 июня 1993 г. Конституционное совещание с делегированием на него по два полномочных представителя от каждого субъекта РФ, представителей Президента, а также (по согласованию) представителей от фракций народных депутатов РФ;
- осуществить доработку проекта с учетом органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти, политических партий, профсоюзных, других общественных организаций и массовых движений, народных депутатов и граждан;
- образовать для доработки проекта Конституции и представления проекта Конституционному совещанию рабочую комиссию под председательством Президента РФ;
- возложить обеспечение деятельности Конституционного совещания и рабочей комиссии на Администрацию Президента и аппарат Правительства РФ.
20 мая 1993 г. принимается Указ Президента "О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации"*(196). В Указе уточняется ряд положений предыдущего акта относительно Конституционного совещания. Согласно Указу от 20 мая, для завершения подготовки проекта Конституции РФ, представленного Президентом, и в целях учета предложений граждан, органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, федеральных органов государственной власти, политических партий, общественных движений, профсоюзов и других общественных объединений Президент созывал 5 июня 1993 г. в Москве Конституционное совещание.
Устанавливалось, что Конституционное совещание включает представителей:
- федеральных органов государственной власти РФ;
- органов государственной власти субъектов РФ;
- местного самоуправления;
- политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий;
- товаропроизводителей и предпринимателей.
Состав представителей федеральных органов государственной власти РФ формировался из народных депутатов РФ - членов Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РФ и представителей от каждой фракции народных депутатов РФ (по согласованию), а также 50 представителей Президента РФ и Правительства РФ.
Состав представителей органов государственной власти субъектов РФ формировался путем делегирования двух полномочных представителей от каждого субъекта - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Указом от 31 мая было уточнено, что от каждого субъекта РФ участвуют в работе Конституционного совещания по 4 представителя, в том числе руководители представительного и исполнительного органов государственной власти*(197).
Согласно п. 5, состав представителей местного самоуправления формировался федеральными и межрегиональными ассоциациями органов местного самоуправления; состав представителей политических партий, иных общественных организаций и массовых движений или их объединений формировался от соответствующих организаций; состав представителей от товаропроизводителей и предпринимателей формировался их федеральными и межрегиональными ассоциациями, союзами и иными объединениями. Заявки на участие в работе Конституционного совещания от указанных организаций, уставные документы которых зарегистрированы Министерством юстиции РФ, надлежало представить до 25 мая 1993 г.
В п. 6 Указа было предусмотрено, что в работе Конституционного совещания принимают участие представители профсоюзных организаций, религиозных конфессий, а также Российской академии наук.
Президент установил общую численность участников Конституционного совещания от организаций, указанных в пп. 5 и 6, в количестве до 250 человек.
В работе Конституционного совещания, согласно Указу, могли принимать участие представители Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также представители Генеральной прокуратуры РФ.
Текст проекта Конституции РФ, подготовленный Конституционным совещанием, надлежало представить Президенту РФ.
2 июня 1993 г. Президентом издан Указ "О порядке работы Конституционного совещания"*(198). Им уточнялись сроки работы Конституционного совещания - с 5 по 16 июня 1993 г., определены координаторы пяти групп представителей - участников совещания. Был также утвержден Регламент работы Конституционного совещания*(199). В соответствии с ним Конституционное совещание должно было сначала собраться на пленарное заседание, чтобы заслушать доклад Президента о проекте новой Конституции, сообщения о замечаниях и предложениях, поступивших на проект, и порядке работы Конституционного совещания. Второе пленарное заседание должно было завершить его работу.
В процессе работы Совещания участники разбивались на 5 групп представителей: 1. федеральных органов государственной власти; 2. органов государственной власти субъектов РФ; 3. местного самоуправления; 4. политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий; 5. товаропроизводителей и предпринимателей.
Заседания групп проводились раздельно. В группах, согласно Регламенту, надлежало рассматривать проект Конституции постатейно, при этом обсуждать обобщенные поправки, представленные рабочей комиссией по доработке проекта Конституции. Решение об одобрении или отклонении предложения или поправки считается принятым, если за него голосует более половины присутствующих членов соответствующей группы представителей. По окончании работы каждая группа направляет в рабочую комиссию таблицу поправок с решением группы по каждой из них - "поддержать" или "отклонить" в предложенной рабочей комиссией формулировке. Решения групп надлежало передать в рабочую комиссию до 12 июня 1993 г.
По окончании работы групп представителей рабочей комиссии поручалось завершить работу над текстом проекта Конституции с учетом решений групп представителей. Рабочая комиссия должна была представить текст проекта Президенту 15 июня 1993 г.
В связи с созывом Конституционного совещания незамедлительно возник ряд вопросов*(200).
Первый из них: какова роль Конституционного совещания? Напомним читателю, что в связи с подготовкой проекта Конституции встал и вопрос о порядке ее принятия. Многие политики предлагали созвать специальную Конституционную ассамблею для принятия Конституции - своеобразное Учредительное собрание. Очевидно, что если бы эта идея возобладала, надо было бы принять закон о такой ассамблее, провести выборы представителей (делегатов) именно для участия в принятии Конституции. Однако ничего подобного не делалось.
В этой ситуации у многих оппозиционно настроенных к Президенту лиц появилось опасение: а не готовится ли подспудно Конституционному совещанию роль будущей Конституционной ассамблеи?*(201) Т.е. не будет ли оно на каком-то этапе преобразовано президентским указом в ассамблею, принимающую новую Конституцию. В президентских официальных документах не было указаний о возможности такой метаморфозы. Однако оппозиция считала, что это может произойти на каком-то этапе работы Конституционного совещания, и требовала, чтобы это совещание играло роль именно совещательного мероприятия и не более того. Даже Председатель Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькин высказал озабоченность в связи с созывом Конституционного совещания. В выступлении по российскому телевидению 17 мая 1993 г. он, в частности, сказал, что если рассматривать идею этого совещания как форму "круглого стола", направленную на вовлечение в процесс подготовки проекта Конституции различных общественных сил, регионов РФ, то это предложение заслуживает всяческой поддержки. Но Конституционное совещание или какая-либо иная форма общественных консультаций не могут подменять конституционные органы власти. Основной Закон должен приниматься только конституционным путем*(202). В конце концов Президент официально подчеркнул именно подобное - совещательно-согласовательное - назначение совещания в своем докладе на открытии Конституционного совещания*(203).
Второй вопрос: участвовать ли в Конституционном совещании представителям Верховного Совета РФ? Как видно по президентским указам, он предполагал такое участие народных депутатов РФ. Причем не своих сторонников, которыми он мог считать примерно 350-400 из 1068 депутатов, а именно официальных представителей Верховного Совета РФ.
Участие последних прямо зависело от того, как воспринимать Конституционное совещание. Члены Верховного Совета в своем большинстве исходили твердо из того, что Конституционное совещание - лишь консультационное мероприятие, его решения могут иметь рекомендательный характер, перспектива перерастания в Конституционную ассамблею для принятия Конституции должна быть исключена.
Постановлением Верховного Совета РФ от 3 июня 1993 г. "Об участии официального представителя Верховного Совета Российской Федерации в работе Конституционного совещания"*(204) таким официальным представителем был избран Председатель Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатов.
А 4 июня 1993 г. принимается постановление Верховного Совета РФ "О порядке согласования и принятия проекта Конституции Российской Федерации"*(205), которым подтверждается необходимость соблюдения конституционного порядка принятия новой Конституции. Учитывая наличие проекта Конституционной комиссии, проекта, подготовленного по инициативе Президента, а также других проектов Конституции, подготовленных в порядке законодательной инициативы, Верховный Совет предложил Конституционной комиссии согласовать с Президентом не позднее 30 июня 1993 г. основные положения проекта новой Конституции. При этом учесть предложения: полномочных представителей органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, партий и иных общественных объединений, религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей, научных центров, поступающие в Конституционную комиссию; участников совещания представителей субъектов РФ, проходившего в Верховном Совете РФ с 25 мая по 3 июня 1993 г.; Конституционного совещания, а также предложения иных совещательных органов.
В постановлении Верховного Совета от 4 июня предусматривалось: проект Конституции опубликовывается Верховным Советом и выносится на всенародное обсуждение сроком на 3 месяца; соответствующие предложения граждан РФ учитываются Конституционной комиссией в едином проекте Конституции РФ; в месячный срок после всенародного обсуждения проект согласовывается между Президентом, Конституционной комиссией, Верховным Советом, субъектами РФ; окончательно согласованный проект публикуется для всеобщего ознакомления и на основании ст. 110 Конституции выносится на Съезд народных депутатов, "созываемый 17 ноября 1993 года для принятия этого проекта в первом чтении" (п. 7).
Конституционное совещание открылось 5 июня 1993 г. С докладом выступил Президент РФ Б.Н.Ельцин*(206). Он отметил, что с принятием Конституции завершится учреждение подлинной демократической республики в России. Судьбе было угодно, чтобы этот процесс растянулся на многие десятилетия. Республика в нашей стране была провозглашена 1 сентября 1917 г. декретом Временного правительства. Ее становление сразу было прервано Октябрьской революцией, которая провозгласила республику Советов. Сейчас рождается новая республика - федеративное демократическое государство народов России.
Ее политические и юридические институты, продолжал Б.Н.Ельцин, уже вошли в нашу жизнь. Это - частная собственность, Федеративный договор, президентская власть, конституционный контроль, многопартийность. После многих лет оцепенения российская государственность получила импульс для развития, но их гасит конституционный кризис, который переживает Россия.
Однако, по мнению Президента, конструкция власти в России по своей сути не изменилась, осталась прежней. В нее были встроены лишь отдельные, хотя и важные, элементы. И в конце концов стало очевидно, что "советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы".
На такой ноте был выдержан весь доклад. По мнению Президента, потому и пришлось созвать Конституционное совещание, что действующими институтами власти для завершения работы над проектом Конституции нельзя воспользоваться - "представительная власть, оставленная нам советским строем, не способна найти так необходимое сегодня согласие. Она без него не может предложить Конституцию, которая внесет в общество стабильность и обеспечит его динамичное продвижение вперед".
Б.Н.Ельцин обвинил представительные учреждения не только в том, что они "направляют свои разрушительные усилия на исполнительную власть и Президента". По его мнению, "в противоборстве находятся не разные ветви власти, а по существу две самостоятельные политические системы".
Во второй части доклада Президент говорил о достоинствах своего проекта Конституции, которая, по его мнению, обеспечивала сохранение целостности Российского государства и преодоление слабости государственной власти.
Президент предложил такую правовую процедуру принятия новой Конституции: первый шаг - в ходе Конституционного совещания согласовывается текст проекта; второй - полномочные представители субъектов РФ парафируют проект; третий - субъекты РФ предлагают Съезду народных депутатов утвердить согласованный проект Конституции в целом. Правда, Президент сделал и следующее многозначительное заявление: "Если представительная власть отклонит наши предложения, нам придется воспользоваться другими возможностями. Именно об этом вам (участникам Конституционного совещания - С.А.) нужно подумать, сформулировать свою позицию, подкрепить своими решениями готовность Президента последовательно проводить политическую реформу".
Сразу же по окончании доклада Президента на трибуну по своей инициативе поднялся Председатель Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатов и просил дать ему время для выступления по существу. Однако большинство участников Конституционного совещания были настроены по отношению к Верховному Совету и к нему лично недружелюбно, они устроили обструкцию и не дали выступить Р.И.Хасбулатову. Он, как и многие присутствовавшие на совещании народные депутаты РФ, а также другие лица покинули зал.
О сложившейся ситуации Р.И.Хасбулатов сделал доклад на заседании Верховного Совета. Последний в постановлении от 9 июня 1993 г. "Об участии Верховного Совета Российской Федерации в Конституционном совещании, созванном Президентом Российской Федерации"*(207) одобрил основные положения доклада, делегировал Р.И.Хасбулатова для работы в Конституционном совещании в качестве официального представителя Верховного Совета РФ (собственно говоря, такое решение уже выносилось 3 июня, мы об этом сказали ранее). Верховный Совет определил, что официальному представителю в своей работе в Конституционном совещании надо исходить из следующих принципов:
- выработка единого текста проекта новой Конституции на основе проекта, разработанного Конституционной комиссией, проекта, представленного Президентом, других проектов;
- отказ от тезиса Президента "Советы и демократия несовместимы", прозвучавшего в его докладе 5 июня 1993 г.;
- решения Конституционного совещания носят рекомендательный характер;
- конституционные процедуры принятия новой Конституции устанавливаются Верховным Советом и Съездом народных депутатов РФ.
Вряд ли Президент собирался согласиться с такими условиями полностью. Однако общество не хотело углубления конфронтации и надеялось на примирение сторон. И если бы Президент при этом оставался на жестких позициях, изложенных им в докладе 5 июня, это означало бы его явное намерение пренебречь существовавшими реалиями. На такой шаг Президент тогда и не хотел, и не мог пойти. Поэтому в одном из своих публичных выступлений он по существу дезавуировал тезис о Советах как антиподе демократии.
Конституционное совещание работало. Одни группы обсуждали только проект Президента. Другие взяли за основу данный проект, но одновременно рассматривали соответствующие статьи проекта Конституционной комиссии и брали из него положения, представлявшиеся им более подходящими, либо на основе двух проектов вырабатывали компромиссные варианты.
При изучении того, что относится к созыву, проведению и результатам работы Конституционного совещания, возникает немало вопросов, на которые до сих пор нет должного ответа.
Например: кто все-таки был участником совещания? Так, президентским распоряжением утверждены поименно представители от Президента и Правительства РФ, входящие в первую группу участников. Официальные критерии отбора именно этих лиц не публиковались, остается сделать вывод о том, что это наиболее верные сторонники Президента. Но ведь в ту же группу по Указу от 12 мая 1993 г. должны были входить и представители от фракций народных депутатов. Однако если депутаты и участвовали в работе совещания, то не в качестве представителей фракций, поскольку в приведенных выше постановлениях Верховный Совет назвал лишь одного представителя от себя на Конституционном совещании.
Во вторую группу - от органов власти субъектов РФ - входили по 4 человека, из них двое - руководители представительного и исполнительного органов власти субъекта. Кто же определял двух других участников и по какому принципу - это неясно из указов Президента.
Состав представителей местного самоуправления надлежало сформировать федеральным и межрегиональным ассоциациям местного самоуправления. По данным автора, федеральных ассоциаций тогда не существовало, скорее всего здесь имеются в виду Союз российских городов и Союз малых городов как федеральные объединения. Межрегиональные ассоциации имелись - порядка девяти, но они отнюдь не охватывали всю территорию России. Нет данных о том, как же реально определялись представители на Конституционное совещание от местного самоуправления.
Неясно, какие политические партии, иные общественные организации и массовые движения захотели участвовать в совещании и получили эту возможность, а кому было отказано. И тем более непонятно, какие федеральные и межрегиональные ассоциации товаропроизводителей и предпринимателей послали своих представителей и почему именно они. Как должна была определить своих представителей Российская академия наук - тоже нет ответа.
Приходится также констатировать неопределенность порядка работы Конституционного совещания и принятия им решений. В Регламенте нет ни слова о том, требовался ли какой-либо кворум для работы групп представителей. Сказано лишь, что решение об одобрении или отклонении предложения или поправки принимается, если за него проголосовало более половины присутствующих членов группы. Однако в зале работы каждой группы могли присутствовать не только ее члены, но также и эксперты, ученые, представители высших судов, Генеральной прокуратуры РФ, иные лица. Как определить, что решение принимается голосованием лишь представителей группы?
Но самый существенный вопрос состоит в следующем. Каждая группа должна была постатейно обсудить президентский проект и дать по нему свои предложения и поправки. Иначе говоря, каждая группа в итоге составляла свой текст проекта Конституции! Либо от групп ожидалась полная поддержка президентского проекта и исключалась конфронтация между ними, либо... И тут мы переходим к главному моменту. Каждая группа всего лишь передавала свой вариант рабочей комиссии. И вот эта узкая группа лиц, определенная Президентом, как раз и готовила окончательный вариант текста Конституции.
Следовательно, вполне можно сказать, что Конституционное совещание лишь создавало иллюзию демократического порядка доработки текста Конституции, представленного Президентом РФ. Разумеется, к моменту работы Конституционного совещания уже были очевидны многие минусы этого проекта и достоинства проекта Конституционной комиссии. Не случайно ряд групп представителей на Конституционном совещании взял на себя инициативу работать с обоими текстами, включил многие положения из проекта Конституционной комиссии в текст Президента либо проявил творчество и выработал компромиссное решение. Однако по кардинальным положениям у большинства групп представителей президентский проект не претерпевал принципиальных изменений по сравнению с изначальным текстом.
Тем не менее работа Конституционного совещания продолжалась. Более того, предполагавшаяся от него оперативность, когда за неделю участники выполнили бы подспудно ожидавшуюся от них миссию - поддержали бы в основном президентский проект, - не получилась. Все-таки участники рассматривали статью за статьей, и им требовалось время. Президент своим Указом от 16 июня 1993 г. "Об организации дальнейшей работы Конституционного совещания"*(208) принял решение о продолжении работы Конституционного совещания в период с 17 по 25 июня 1993 г., а Рабочая комиссия должна была представить Президенту текст проекта 25 июня. Реально работа Конституционного совещания продолжалась и в начале июля. А проект, поименованный как проект Конституционного совещания, был им одобрен лишь 12 июля 1993 г.
3.4.4. Проект Конституционного совещания
По ряду вопросов этот проект содержит новые решения, отличные от президентского проекта. Мы остановимся только на этих положениях, не давая полной характеристики данного проекта, в значительной мере идентичного нынешней Конституции РФ.
В частности, в проекте Конституционного совещания появляется глава 1 "Основы конституционного строя". Все, что связано конкретно с конституционным статусом личности, объединяется в главу 2 "Права и свободы человека и гражданина". Обе эти главы в большинстве положений сохраняются затем в действующей Конституции РФ.
В ч. 1 ст. 1 говорится, что Российская Федерация - Россия есть суверенное демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. В окончательный текст позже не вошло лишь слово "суверенное", поскольку о суверенитете специально говорит ст. 4, где подчеркивается верховенство и единство государственной власти РФ на всей ее территории.
В проект (ст. 5) включено положение о равноправии субъектов РФ, оно осталось и в действующей Конституции. Проект характеризует республику как суверенное государство, а остальные субъекты - как государственно-территориальные образования в составе РФ (позже из окончательной редакции Конституции оба положения исключаются). Данный проект пока еще сохраняет в качестве второго раздела Конституции три федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти соответствующих субъектов РФ. Ранее мы говорили, что многие пункты этих договоров фиксируют неравное положение субъектов РФ. В проекте Конституционного совещания большинство этих пунктов осталось: получилось, что этот раздел Конституции диссонирует со ст. 5, говорившей о равноправии субъектов, а также со ст. 72, закреплявшей вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ в равном для всех объеме.
Несколько скорректированы в проекте Конституционного совещания и полномочия Президента. В частности, исключено определение Президента как "арбитра" в спорах между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, с сохранением за ним самой возможности способствовать разрешению этих споров. Права приостановления действия актов государственных органов РФ, субъектов РФ и местного самоуправления в проекте уже нет, Президенту дается возможность приостановить действие лишь актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Вместе с тем введение военного и чрезвычайного положений, бывшее по предыдущему проекту правом и Президента, и Совета Федерации, теперь закреплено только за Президентом.
Из оснований отрешения Президента от должности исключено положение об умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека. Теперь речь идет о государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (это осталось и в действующей Конституции).
Число депутатов Государственной Думы по этому проекту увеличивается с 300 до 400 человек. Снимается прямое указание об их избрании по территориальным округам, в чем можно видеть предпосылку допущения также и пропорциональной избирательной системы, т.е. избрания части депутатов по партийным спискам. Определяется, что депутаты обеих палат работают на профессиональной постоянной основе (позже это осталось лишь для ГД).
По президентскому проекту Дума была очень слабым органом. Проект Конституционного совещания усилил ее позиции, в том числе за счет передачи ей отдельных полномочий от СФ - назначение Председателя Правительства РФ, решение вопросов о доверии Правительству или его отставке. Дума получает право назначать на должность и освобождать от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя и половину аудиторов Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека (ранее этот институт вообще выпал из сферы конституционного регулирования).
Финансовые законопроекты теперь могут вносить не только Президент или Правительство РФ, но и другие субъекты права законодательной инициативы, но требуется по ним заключение Правительства (это осталось и в действующей Конституции).
Вместе с тем усиливается роль СФ в законодательном процессе. По президентскому проекту, если СФ не выскажется по поступившему из Думы закону, последний считается принятым Федеральным Собранием (ст. 102). По проекту Конституционного совещания ряд законов, поступивших из ГД, подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации.
По президентскому проекту Президент получал право распускать в определенных случаях все Федеральное Собрание. По проекту Конституционного совещания это право распространено лишь на Думу. Она распускается, если после трехкратного предложения Президентом кандидатуры так и не назначит Председателя Правительства. Если дважды в течение трех месяцев ГД выражает недоверие Правительству, Президент или объявляет об отставке Правительства, или распускает Думу.
Конституционное совещание не поддержало идею Высшего судебного присутствия. Соответственно были вновь зафиксированы за Конституционным Судом РФ полномочия по оценке конституционности общественных объединений, правоприменительной практики. Однако права давать оценку конституционности действий высших должностных лиц за КС уже не предусматривается.
Существенно переработана глава о местном самоуправлении. Указано, что оно осуществляется через различные формы прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Исключено указание об осуществлении местного самоуправления представительными и исполнительными органами (как отражение позиции - на уровне местного самоуправления нет разделения властей), мировыми судьями, органами первичных территориальных коллективов общественного самоуправления. Появляется специальная статья о гарантиях местного самоуправления.
Оставляя сложный порядок изменения Конституции, проект тем не менее не предусматривает прекращения полномочий федерального парламента в связи с созывом Конституционного Собрания.
3.4.5. Дальнейшее развитие событий.
Вынесение проекта Конституции на всенародное голосование
12 декабря 1993 г.
Нельзя не обратить внимание на то, что параллельная работа над проектом Конституционной комиссии также не остановилась. В частности, постановлением от 25 июня 1993 г. "О работе над проектом новой Конституции Российской Федерации"*(209) Верховный Совет констатировал, что основные положения проекта доработаны Конституционной комиссией с учетом проекта, представленного Президентом, предложений субъектов РФ.
В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. "О проекте закона Российской Федерации "О порядке принятия Конституции Российской Федерации"*(210) данный закон принимался в первом чтении. Проект закона направлялся в ряд адресов, включая Президента и Правительство РФ, для подготовки заключений, которые следовало представить до 20 августа 1993 г. В Законе говорилось, помимо прочего, о том, что проекты Конституции вносятся субъектами права законодательной инициативы, обсуждаются открыто и гласно; координирует обсуждение проектов Конституционная комиссия, а принимается Конституция Съездом народных депутатов или выносится на референдум (последнее можно считать новшеством, ранее речь шла только о принятии Конституции Съездом). Напомним, что постановление появляется непосредственно после одобрения Конституционным совещанием проекта Конституции. Следовательно, конфронтация продолжается.
Одобренный Конституционным совещанием проект Конституции был направлен в субъекты РФ; планировалось Президентом, что до конца августа - начала сентября он будет обсужден или одобрен. Однако этого не произошло. Ведь обсуждением проекта могли заняться высшие представительные органы власти субъектов РФ, а они получили также и проект Конституционной комиссии. Хотя в своем большинстве представительные органы власти субъектов ориентировались на Верховный Совет РФ и Съезд народных депутатов РФ, все-таки они хотели единого согласованного текста, а поэтому уклонились от четкой поддержки одной из сторон. К тому же надо иметь в виду и то, что принятие Конституции Съездом народных депутатов было предусмотрено действующей Конституцией, назначить референдум для принятия Конституции мог опять же Съезд, поэтому его игнорирование в данном процессе - а на это и взял курс Президент - представительные органы многих субъектов РФ не считали приемлемым.
Путь, избранный Президентом, известен. 21 сентября 1993 г. появляются его печально известный Указ N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и "Обращение к гражданам России"*(211). В них высказано множество упреков в адрес Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ: они противодействуют осуществлению социально-экономических реформ, устроили обструкцию Президенту, предпринимают систематические усилия узурпировать не только исполнительную, но даже и судебную функции. Есть немало недостатков в парламентской деятельности Верховного Совета, чем дискредитируется сам принцип парламентаризма. "В сложившихся условиях, - говорится в Указе, - единственным, соответствующим принципу народовластия средством прекращения противостояния Съезда, Верховного Совета, с одной стороны, Президента и Правительства, с другой, а также преодоления паралича государственной власти являются выборы нового Парламента Российской Федерации". Такие выборы, отметил Президент, не являются досрочными выборами Съезда народных депутатов, Верховного Совета и не нарушают волю народа, выраженную на референдуме 25 апреля 1993 г. (напомним, что на этом референдуме большинство избирателей высказалось против досрочных выборов как народных депутатов РФ, так и Президента РФ). Необходимость выборов, по Указу, диктуется также и тем, что РФ - это новое государство, пришедшее на смену РСФСР и ставшее международно признанным продолжателем Союза ССР.
Президент постановил прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. До начала работы нового двухпалатного парламента - Федерального Собрания РФ - и принятия им на себя соответствующих полномочий надлежало руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ.
Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ, говорилось в Указе, продолжают действовать в части, не противоречащей Указу. Временно до принятия Конституции РФ и закона о выборах в Федеральное Собрание РФ и проведения на этой основе новых выборов Президент ввел в действие Положение "О федеральных органах власти на переходный период", подготовленное на основе проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г. Новым парламентом РФ становилось Федеральное Собрание, состоящее из избираемой населением Государственной Думы и Совета Федерации, формируемого из руководителей законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Президент также утвердил данным Указом Положение о выборах в Государственную Думу. Выборы в ГД были им назначены на 11-12 декабря 1993 г., для чего образовывалась Центральная избирательная комиссия. Федеральное Собрание должно было рассмотреть вопрос о выборах Президента РФ (т.е. о назначении таких выборов. - С.А.). В Указе Президент предложил Конституционному Суду РФ не созывать заседание до начала работы Федерального Собрания РФ.
Противоконституционность Указа от 21 сентября 1993 г. очевидна. Назовем основные доводы.
Во-первых, "прервать осуществление" функций Съезда и Верховного Совета - значит, распустить эти органы или приостановить их деятельность. А в ст. 121.5 п. 11 Конституции сказано: "Президент Российской Федерации не имеет права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации". Кроме того, в ст. 121.6 записано: "Полномочия Президента Российской Федерации не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти".
Во-вторых, не выдерживает критики аргумент Президента; что необходимость выборов обусловлена тем, что эти органы как бы остались в наследство от старого государства, а Российская Федерация - уже новое государство и ему нужен новый парламент. Если уж на то пошло, тогда в наследство от прежнего государства остались как Съезд и Верховный Совет, так и Президент. Съезд и Верховный Совет РСФСР были учреждены при конституционной реформе 27 октября 1989 г. Что касается Президента, пост был учрежден референдумом 17 марта 1991 г., но далее также последовало изменение Конституции 1978 г., отражение в ней норм о Президенте 24 мая 1991 г. И если уж быть казуистом, на референдуме народ голосовал за введение поста Президента "РСФСР" (т.е. советского социалистического государства), а не "Российской Федерации".
Напомним еще раз, что весь 1993 год обсуждалась идея одновременного избрания как нового парламента, так и нового Президента. От одновременных перевыборов в Указе N 1400 Президент уклонился, но как бы выразил готовность к возможному досрочному переизбранию в 1994 г. (срок окончания его полномочий - 1996 г.) - новому Федеральному Собранию предложено рассмотреть вопрос о выборах Президента. Более того, уже через два дня, 23 сентября 1993 г. он принимает Указ "О досрочных выборах Президента Российской Федерации"*(212), в котором объявляет о проведении 12 июня 1994 г. досрочных выборов Президента РФ. Но поскольку это не остановило противостояния ему народных депутатов РФ, он позже счел себя свободным от данного обещания и в начале 1994 г. отказался от досрочных выборов, пробыв до конца срока на своей должности.
В-третьих, Президент не вправе был учреждать новые конституционные органы, что сделано в Указе. Тот факт, что делалось это "временно", не столько оправдывал шаги Президента, сколько открывал путь для следующего витка конституционного кризиса. В Указе не говорилось четко о способе принятия новой Конституции, а лишь предлагалось Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 г. единый согласованный проект Конституции. Т.е. это надо было сделать ко времени, когда появится новый парламент РФ, и он, следовательно, включится в рассмотрение проекта Основного Закона. Но где была гарантия того, что в парламент не придет много оппозиционно настроенных к Президенту людей! (так оно, кстати, и получилось после 12 декабря 1993 г.). В результате вполне не исключалось бы новое противостояние по Конституции, вызванное президентскими нововведениями. Сказанное - отнюдь не умозрения автора. Не случайно Президент не стал оставлять принятие новой Конституции на период после выборов нового парламента, а поставил ее на референдум на тот же день 12 декабря.
В-четвертых, неконституционность Указа N 1400 наглядно видна и из положения о том, что Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ продолжают действовать в части, не противоречащей данному Указу. Тем самым на определенный период Указ Президента - напомним, по той Конституции даже не главы государства, не органа, призванного объединять и консолидировать другие органы власти, а только лишь главы исполнительной власти (ст. 121.1 Конституции 1978 г. в редакции 24 мая 1991 г.) - поставлен выше всего того, чему он должен был соответствовать. Ведь, согласно ст. 121.8, указы Президента РФ не могут противоречить Конституции и законам РФ.
Налицо явное стремление ввести на определенный отрезок времени начала политического режима, построенного на безусловном и безапелляционном праве Президента на нормативное регулирование общественных отношений. В дополнение к сказанному выше это подтверждается положением Указа: до начала работы нового парламента предложено руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ (напомним, что, согласно ст. 121.5 п. 6, Президент руководит деятельностью Правительства), т.е. эти акты могут быть и по вопросам законодательного регулирования. Несколько позже свою позицию Б.Н.Ельцин сформулировал предельно ясно: согласно Указу от 7 октября 1993 г. "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации"*(213), установлено, что до начала работы Федерального Собрания правовое регулирование по отнесенным к компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ вопросам бюджетно-финансового характера, земельной реформы, собственности, госслужбы и социальной занятости населения осуществляется Президентом РФ. Резонно спросить: для чего стоило такие сложные вопросы, далеко не всегда оперативные, непременно регулировать указами? Уж не для того ли, чтобы поставить Федеральное Собрание перед фактом существования соответствующего регулирования?
Что же касается безапеляционности, она проявилась особенно наглядно в том, что никому не было позволено на то время давать официальную оценку актам Президента. Для этого Президент пошел на такую крайнюю меру, как "предложение" Конституционному Суду РФ не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания.
Конституционный Суд не согласился с этой "рекомендацией". На своем заседании 21 сентября 1993 г. он сформулировал заключение о том, что Указ 1400 и "Обращение Президента к гражданам России" от 21 сентября 1993 г. не соответствуют многим статьям Конституции РФ и служат основанием для отрешения Президента от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в соответствии со ст. 121.10 или 121.6 Конституции РФ*(214). В последующем Председатель КС В.Д.Зорькин прилагал немало личных усилий к тому, чтобы преодолеть возникший кризис, чтобы Президент действовал в рамках Конституции и появились зачатки взаимопонимания между законодательной и исполнительной властями. Однако все оказалось безрезультатным.
Ход событий в конце сентября - начале октября 1993 г. известен. Народные депутаты РФ в своем большинстве отказались подчиниться Указу N 1400. 21 сентября 1993 г. Президиум Верховного Совета РФ постановил на основании ст. 121.6 Конституции считать полномочия Президента Б.Н.Ельцина прекращенными с момента подписания названного Указа. В постановлении Президиума говорится: признать, что, согласно ст. 121.11 Конституции, вице-президент А.В.Руцкой приступил к исполнению полномочий Президента*(214). 22 сентября на своем заседании Верховный Совет РФ принял постановление "О прекращении полномочий Президента Российской Федерации Ельцина Б.Н."*(214), в котором говорится, что в соответствии со ст. 121-6 его полномочия прекращаются с 20 часов 00 минут 21 сентября 1993 г. Другим постановлением от 22 сентября "Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации вице-президентом Российской Федерации Руцким А.В."*(214) Верховный Совет РФ определил, что А.В.Руцкой исполняет обязанности Президента с 20 часов 00 минут 21 сентября 1993 г. Днем 22 сентября датирован Указ исполняющего обязанности РФ А.В.Руцкого о том, что в соответствии со ст. 121.6 и 121.11 он приступил к исполнению обязанностей Президента*(214).
В постановлении Верховного Совета от 22 сентября "Об Указе Президента Российской Федерации N 1400 от 21 сентября 1993 года "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"*(214) записано: оценить действия Президента РФ Ельцина Б.Н. как государственный переворот. Верховный Совет направил Указ в КС РФ, давший заключение об акте, о котором ранее уже шла речь. Собравшийся незамедлительно Х Съезд народных депутатов РФ в постановлении от 24 сентября 1993 г. "О политическом положении в Российской Федерации в связи с государственным переворотом" оценил действия Б.Н.Ельцина как государственный переворот, одобрил действия, предпринятые Верховным Советом РФ и исполняющим обязанности Президента РФ А.В.Руцким и также подтвердил, что полномочия Б.Н.Ельцина прекратились.
Однако реальная сила была полностью в руках Б.Н.Ельцина - милиция, армия, внутренние войска, служба безопасности и др. От решений Верховного Совета и Съезда народных депутатов он попросту отмахнулся, а возложение полномочий Президента на А.В.Руцкого своим Указом от 22 сентября охарактеризовал как "присвоение" полномочий Президента А.В.Руцким, назвал это "незаконным" и "недействительным"*(215). Народные депутаты отказались покинуть Дом Советов - резиденцию Съезда и Верховного Совета. Тогда здание было окружено милицией и военными, плотным заграждением из автомашин, а затем и колючей проволокой. Периодически (а можно сказать и систематически) отключались энергоснабжение, водоснабжение, не было нормального питания. Регулярно через громкоговорители депутатам и сотрудникам предлагали покинуть здание, обрушивая в остальное время на людей, находившихся на пределе нервных сил, веселую популярную музыку.
Переговоры сторон, к сожалению, не привели к мирному исходу. 3 октября блокада Дома Советов была прорвана демонстрантами, пробившимися через кордоны. Тут же они взяли штурмом здание мэрии г. Москвы, находящееся рядом с Домом Советов, исходя из информации о том, что здание использовалось для дислокации военных, оружия и снайперов. Возмущенные потоком неправдивой информации о событиях, демонстранты двинулись в Останкино, чтобы получить телеэфир и рассказать правду. До сих пор нет ясности в том, хотели ли они ограничиться мирным получением телеэфира или взять телецентр штурмом. Во всяком случае очевиден исход: вечером 3 октября спецподразделения применили против них оружие. А 4 октября в силовом конфликте Б.Н.Ельцин поставил точку. Здание Дома Советов было обстреляно из танков и захвачено силами спецподразделений. Р.И.Хасбулатову, А.В.Руцкому и ряду других лиц была уготована участь узников Лефортовской тюрьмы*(216). В г.Москве на некоторое время вводится чрезвычайное положение*(217).
Вскоре Б.Н.Ельцин концентрирует в своих руках всю полноту власти в государстве и прекращает деятельность многих органов в центре и на местах, правда, подчеркивая в своих актах необходимость либо реформирования соответствующих органов, либо создания вместо них новых структур.
Как уже указывалось ранее, Указом от 7 октября 1993 г. "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации" на период до начала работы Федерального Собрания Президент принял на себя все полномочия по правовому регулированию вопросов финансов, бюджета, собственности и др., принадлежавшие ранее Съезду и Верховному Совету РФ.
Другим Указом от 7 октября "О Конституционном суде Российской Федерации"*(218) Президент обвинил КС в том, что тот "дважды в течение 1993 г. своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны (надо полагать, что имеются в виду события в марте, когда Президент предпринимал попытку установления особого порядка управления страной, и вот теперь в сентябре-октябре - С.А.). Но когда угроза гражданской войны становилась реальной, Конституционный суд бездействовал". Конституционный суд, говорилось далее, приняв одностороннее решение в отношении Указа N 1400, не дав незамедлительной оценки антиконституционным насильственным действиям экстремистских сил, не рассмотрев вопрос о конституционности актов бывшего Верховного Совета, Съезда народных депутатов после прекращения их полномочий, сыграл негативную, в сущности, пособническую роль в трагическом развитии событий 3-4 октября 1993 года в г. Москве.
С этими обвинениями трудно согласиться. КС действовал в рамках своих полномочий. Есть некоторая часть авторов, которые полагают, что Председатель КС В.Д.Зорькин превысил в тот момент свои полномочия. В Указе от 7 октября говорится о том, что КС "из органа конституционного правосудия превратился в орудие политической борьбы, представляющее исключительную опасность для государства". Можно найти какие-то недостатки в деятельности КС и его Председателя, однако в целом они действовали в рамках дозволенного этому органу. Как известно, КС по закону того времени давал оценку не каким-то неведомым "экстремистским силам", а актам органов и действиям высших должностных лиц государства. Поскольку КС признал Указ N 1400 и действия Президента противоречащими Конституции, из этого вытекала конституционность деятельности Верховного Совета и Съезда народных депутатов, соответствующая их полномочиям.
Тем не менее над КС нависла угроза ликвидации. В Указе от 7 октября говорилось: констатировать невозможность деятельности КС в неполном составе (по тому основанию, что ряд судей заявил о своем отказе участвовать в совещаниях и заседаниях КС - С.Л.) и не созывать его заседания до принятия Конституции РФ; и.о. Председателя КС предлагалось обеспечить деятельность судей и аппарата КС, в том числе по подготовке предложений для Федерального Собрания РФ об организационно-правовых формах осуществления конституционного правосудия в РФ, "включая возможность создания конституционной коллегии в составе Верховного суда Российской Федерации".
Ряд указов Президента был направлен на прекращение деятельности представительных органов власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления. В частности, Указом от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"*(219) Президент не затрагивал соответствующих органов республик в составе РФ, по остальным имеются четкие указания: в краях, областях, иных субъектах населением избираются органы представительной власти (собрания, думы и т.н.) в составе 15-50 депутатов, работающих на постоянной основе, - т.е. четко подразумевается, что прежние Советы ликвидируются. Относительно районных в городах, поселковых и сельских Советов сказано напрямую: их деятельность прекращается с возложением функций на соответствующую местную администрацию. Указом от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации"*(220), прекращена деятельность также районных и городских Советов.
Таким образом, в истории конституционного развития России есть и такие печальные и трагические страницы. Можно с уверенностью сказать, что события сентября-октября 1993 г. отнюдь не были столкновением сил, желавших разной социально-экономической системы для России. Наоборот, и те, и другие были противниками социалистической модели устройства страны, сторонниками политического плюрализма и многопартийности, рыночной экономики, частной собственности, предпринимательства и т.д. Это нельзя назвать столкновением сторонников социалистической и, так сказать, демократической конституций. По сути это была борьба за конституционную модель с более сильным президентом или за модель с неслабым президентом, но в сочетании с достаточно влиятельным парламентом.
Одержав победу, Б.Н.Ельцин все сделал для того, чтобы его вариант Конституции был принят. Читающий эти строки может спросить автора: на страницах книги есть немало критики в адрес Президента, между тем, борясь со Съездом и Верховным Советом, он отнюдь не выступал за устранение парламентаризма, а хотел создания нового парламента в России. И победив силовыми методами, он тут же продолжил процесс конституционного оформления новой модели власти.
Но мы и не утверждаем, что Б.Н.Ельцин был против парламентаризма, однако он хотел такой парламент, который не мешал бы президентской деятельности. Но такие методы не могут быть приемлемыми - нельзя силой принуждать твоих вчерашних соратников (а ими были Р.И.Хасбулатов, А.В. Руцкой, О.Г.Румянцев и др.) согласиться с тем, что твоя модель власти настолько идеальна, что должна стать стержнем Конституции. А именно это и произошло.
После этой печальной победы Б.Н.Ельцину надо было решать вопрос о том, как идти к новой Конституции. Как мы уже сказали раньше, провести выборы депутатов и затем от них ждать принятия Конституции - дело рискованное, ведь в нашей стране обиженные властью всегда вызывают сострадание (сам Б.Н.Ельцин испытал это на себе, когда союзная власть выступала против него), а значит, в парламент могут пройти в значительной мере прежние оппозиционеры (так оно и произошло). Все более становилось для Б.Н.Ельцина очевидным то, что Конституцию надо выносить на референдум. Во-первых, это выглядело бы демократично. Во-вторых, референдум стал бы мероприятием с большим резонансом, так сказать, эффектным его шагом. В-третьих, от народа - при хорошей агитации (скажем и по-другому - обработке, в том числе и запугиваний угрозой хаоса при непринятии новой Конституции) - можно было скорее ждать апатичного голосования в поддержку Конституции. В-четвертых, и это не менее важно, поддержав проект, исходящий от Президента, народ этим поддержал бы самого Президента, сняв тем самым вопрос о легитимности его правления, который возник после приводившихся решений Президиума Верховного Совета, Верховного Совета и Съезда народных депутатов РФ о прекращении полномочий Президента на основании ст. 121.6 и 121.11 Конституции.
Поэтому и в ходе, и сразу же после указанных событий работа над проектом Конституции возобновляется. Есть попытка хотя бы внешне представить это как широкий процесс с участием общественности. В частности, возобновляется деятельность Конституционного совещания. 23 сентября принимается распоряжение Б.Н.Ельцина о проведении в Москве 25 сентября 1993 г. совместного заседания групп N 3, 4 и 5 Конституционного совещания*(221). Указом от 11 октября 1993 г. "Об образовании Государственной палаты Конституционного совещания" объявляется о создании этого органа и утверждается "Положение" о Государственной палате*(222). ГП объявляется организационной формой взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ в конституционном процессе. Общий численный состав ГП, согласно "Положению", не превышает 250 человек, в нее входят по 2 представителя от каждого субъекта РФ, представители Президента РФ, Правительства РФ, члены рабочей группы Конституционной комиссии по рассмотрению проекта Конституции РФ, представители образованных при Президенте Комиссии законодательных предположений и Комиссии по правам человека. Указом от 11 октября Президент образует Общественную палату Конституционного совещания и утверждает "Положение" о ней*(223). В ОП входили представители зарегистрированных Министерством юстиции РФ политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления, общероссийских профсоюзов.
Однако особой результативности в работе этих формирований не было видно. По существу доработка проекта Конституции велась узким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учеными-экспертами. По спорным вопросам решения принимал сам Президент, некоторые окончательные положения вошли в текст в его формулировках.
15 октября 1993 г. появляется Указ "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации"*(224). Голосование по проекту назначается на тот же день 12 декабря, когда должны быть и выборы депутатов федерального парламента. В Указе говорится: вынести на всенародное голосование проект Конституции РФ, одобренный Конституционным совещанием. В бюллетень включалась формулировка: "Принимаете ли Вы Конституцию Российской Федерации?" - Да" или "Нет". Было утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года*(225). Установлено, что, в случае принятия Конституции, она вступает в силу с момента опубликования результатов всенародного голосования.
Однако многие конституционные начала новой организации власти вводились уже актами Президента. Согласно Положению от 21 сентября 1993 г. о федеральных органах власти, на переходный период, законодательным и представительным органом РФ становилось Федеральное Собрание, состоящее из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Первоначально в Положении был определен лишь срок полномочий ГД - 4 года, поскольку для СФ предусматривалось не избрание, а формирование по должностному принципу. Затем Б.Н.Ельцин установил, что и СФ избирается. 11 октября 1993 г. в Положение внесено изменение: СФ и ГД избираются сроком на 4 года.
Первоначально было установлено, что СФ действует в составе председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти (президентов республик) каждого субъекта РФ, т.е. по два представителя от любого, а всего 178, поскольку субъектов 89. Достаточно быстро порядок формирования был изменен. В Указе от 11 октября о внесении изменений и дополнений в Положение установлено, что в СФ избираются по два депутата от каждого субъекта РФ. Однако в проекте Конституции вновь предлагалось не избрание депутатов, а формирование СФ, и выборы, следовательно, оставались лишь для первого СФ.
Причины этих быстрых изменений сводятся к следующему*(226). Напомним, что летом 1993 г. активно обсуждалась идея формирования - на базе существовавших Совета глав республик и Совета глав администраций других субъектов РФ - Совета Федерации как органа при Президенте. По Положению от 21 сентября 1993 г., собственно, он-то и трансформировался в верхнюю палату парламента, с дополнением ее состава руководителями законодательной власти субъектов. Но выяснилось после 21 сентября, а особенно после 3-4 октября, что от этого СФ ожидать однозначной поддержки Президента нельзя. Скорее как бы не было наоборот. Поэтому Б.Н.Ельцин отказался от формирования СФ как палаты Федерального Собрания по должностному принципу и назначил выборы. Надо полагать, консультации с одними, освобождение от должности других, а также роспуск и самороспуск многих представительных органов субъектов РФ создали шансы для нормализации отношений с оставшимися и надежду на то, что лояльные к Президенту лица пройдут на выборах в СФ.
Этому служил и важнейший шаг, отраженный в проекте Конституции. Объявленные в нем сокращение до 2 лет полномочий первого парламента, восстановление (хотя и в несколько ином виде) принципа формирования (а не избрания) СФ в будущем, осуществление депутатами СФ первого созыва своих полномочий на непостоянной основе делали перспективным участие в выборах 12 декабря скорее всего для тех, кто сохранял или мог сохранить руководящие позиции в органах власти субъектов, особенно исполнительных. Не случайно в составе СФ, избранного 12 декабря 1993 г., 54,6% депутатов были выходцами из органов исполнительной власти всех трех уровней (федеральной, субъектов РФ и местного самоуправления) и 15,3% представляли структуры законодательной власти.
В общем, ориентация была взята на конституционную модель верхней палаты, состоящей из лиц, обладающих законодательной и исполнительной властью в субъектах РФ, более склонных к сотрудничеству с Президентом и Правительством РФ. Так оно и получилось в последующем. Что касается Государственной Думы, по первоначальному решению Президента она должна была состоять из 400 депутатов. Указом от 1 октября 1993 г. об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов ГД и внесении изменений в Положение о федеральных органах власти на переходный период было определено, что в ГД избирается 450 депутатов. Актами Президента закладывалась модель нижней палаты, депутаты которой работают на профессиональной постоянной основе. Как известно, она осталась и в новой Конституции.
В период до опубликования проекта Конституции, выносимого на референдум, отрабатывались и модели других органов. В частности, обсуждалась перспектива упразднения Конституционного Суда с заменой его коллегией (палатой) Верховного Суда РФ с аналогичными функциями. Однако эта идея (как мы говорили, она содержалась в Указе о КС от 7 октября 1993 г.) не нашла поддержки, и Конституционный Суд был сохранен. Правда, его полномочия существенно скорректированы. Конституционный Суд по июльскому проекту Конституционного совещания имел многие полномочия, что и по прежним конституционным нормам, но были и нововведения. Например, уже не предусматривалось права КС давать оценку конституционности актов и действий высших должностных лиц. Еще оставалось право оценивать конституционность политических партий и иных общественных объединений; однако по тексту, выносимому на референдум, он лишается данного права. Проект Конституционного совещания давал КС право, как и ранее, оценивать конституционность правоприменительной практики. Далее возобладал другой подход, отраженный в окончательном тексте: КС оценивает конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов. Существенным правом КС, отраженным в последнем проекте, стала его возможность толковать Конституцию РФ.
Весьма напряженно шло обсуждение модели конституционных основ Федерации. Как мы говорили, характеризуя проекты Конституции, в 1993 г. весьма активно обсуждался вопрос о конституционно-договорной основе РФ. Суть идеи состояла в том, чтобы в тексте Конституции, наряду с главой, посвященной федеративному устройству, иметь специальный (и отдельный) раздел, состоящий из Федеративных договоров 1992 г., несколько модифицированных, но тем не менее сохраняющих свои основные положения.
Президент, желая иметь поддержку субъектов РФ, включил в свой проект раздел, представленный Федеративными договорами. Тут же это было сделано и в проекте Конституционной комиссии. Однако при отработке текста Конституции осенью 1993 г. текст Федеративных договоров был из нее исключен. Думается, это было обоснованное решение (если оставить в стороне упреки в "игре", покушении на права субъектов и т.д.). Договор естествен на начальной стадии создания федеративного государства. Он означает отделение его участниками от себя каких-то полномочий и вручение их вновь создаваемому государству. Россия же никогда не была договорной федерацией. По существу создание Российской Федерации не по форме, а по сути было началом децентрализации полномочий, т.е. их передачи от центра субъектам. В этой ситуации Конституция в большей мере подходит в качестве основы федеративных отношений. Договор может иметь место, но в развитие Конституции, а не в качестве ее замены либо параллельно с Конституцией действующего документа. Договор не укрепляет Федерацию, а ослабляет ее. Он больше обращен к субъектам, Конституция - как к субъектам, так и самому федеративному государству. Разумеется, в Конституции отражаются все фундаментальные положения о статусе РФ и ее субъектов, об их полномочиях, другие аспекты федеративного устройства. Конституция цементирует Федерацию и является основой ее последующего развития.
В проекте надо было определиться с характером власти самого Президента. В этом плане основные позиции июльского проекта Конституционного совещания остались, хотя в ряде позиций Президент усилил свое положение. В частности, в проекте КС в статье, посвященной основам его статуса, говорилось, что для выполнения предвыборной политической и экономической программы Президент использует полномочия, предоставленные ему Конституцией и федеральными законами. В выносимом на референдум тексте это положение исключено и тем самым исключен даже намек на то, что надо выполнять свои обещания. Зато появилось еще одно существенное указание на сильную власть: в соответствии с Конституцией и федеральными законами он "определяет основные направления внутренней и внешней политики государства" (ст. 80). В проекте КС есть характеристика Президента не только как главы государства, но и высшего должностного лица. Она была исключена.
Если до этого проект предусматривал верхний возрастной предел Президента - 65 лет, теперь он снят. Исходили из того, что практика многих стран давала примеры эффективного исполнения функций президентов и премьер-министров людьми "солидного" возраста, учитывали и возраст самого Б.Н.Ельцина.
В окончательном тексте Конституции, выносимом на референдум, Правительство выступает в гораздо большей мере органом при Президенте. В проекте КС еще сохранялось положение о том, что ГД назначает Председателя Правительства РФ, а Президент представляет ей предложение о назначении Председателя. В выносимом на референдум тексте сказано, что Президент назначает Председателя Правительства с согласия ГД. Таким образом, роли принципиально поменялись. Первоначально говорилось, что одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства Президент предлагает лишь дважды. Далее данное ограничение было из текста исключено: теперь лишь после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, распускает ГД и назначает новые выборы.
Кроме того, по проекту КС Президент ставит перед ГД вопрос об отставке Правительства. Теперь же он сам принимает решение об отставке Правительства (п. "в" ст. 83 и ч. 2 ст. 117). В проекте КС было положение о возможности выражения ГД недоверия Правительству. Президент вправе был на этом основании объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением ГД. При повторном выражении недоверия Президент в течение трех месяцев объявляет об отставке Правительства либо распускает ГД. Эта норма осталась в окончательном тексте - ч. 3 ст. 117. Но появилась в ней новая и весьма существенная ч. 4: Правительству дано право поставить перед ГД вопрос о доверии к себе. Если ГД в доверии отказывает, Президент в течение 7 дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске ГД. Таким образом, это также усилило единство Президента и Правительства и ослабило позиции ГД.
Появляется в окончательном тексте и положение о том, что Президент может председательствовать на заседаниях Правительства. Кроме того, исключена норма, что в состав Правительства по должности входят руководители исполнительной власти субъектов РФ.
Проект Конституции, выносимый на всенародное голосование, был готов в начале ноября 1993 г. В Указе Б.Н.Ельцина "О проекте Конституции Российской Федерации, представляемом на всенародное голосование"*(227) говорилось: установить, что текст проекта Конституции, выносимый на всенародное голосование, представляется Президентом РФ 9 ноября 1993 г. для официального опубликования в газетах "Российские вести" и "Российская газета", в ИТАР, а также для издания массовым тиражом издательством "Юридическая литература". Одновременно подписанный Президентом проект направляется в ЦИК РФ. Проект был опубликован 10 ноября 1993 г.*(228).
Месяц, предшествовавший дню референдума, нельзя назвать спокойным. Напомним, что в то время была повсеместно прекращена деятельность Советов народных депутатов - сельских, поселковых, районных, городских, областных, краевых и др. Вся власть сконцентрировалась в руках исполнительных органов, в том числе и функции представительных органов. Деятельность некоторых общественных объединений и СМИ была запрещена, затем разрешена. Шла подготовка к выборам депутатов ГД и СФ, она привела к еще большей напряженности в политических отношениях; как известно, многие прежние народные депутаты РФ, а также политические объединения (и прежде всего КПРФ), оппозиционные к Президенту, не только пошли на выборы, но и победили. Президент в итоге получил не менее сложный для себя парламент, чем Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ.
Не случайно один из мотивов кампании по агитации за принятие новой Конституции был тот, что, в случае непринятия Конституции на референдуме, в стране начнется новый этап напряженности, хаос. Б.Н.Ельцин в своем обращении к гражданам России накануне 12 декабря прямо сказал: "Не примем ее - получим новый виток борьбы, новые конфликты уже в Федеральном Собрании. Неужели мы не устали от всего этого?"*(229).
И действительно, трудно представить, что было бы, если бы Конституция не получила нужного процента голосов. По крайней мере, встал бы вопрос о возвращении Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Но ведь в тот же день 12 декабря на выборах могли бы получить (и получили) необходимое число голосов депутаты нового парламента. Как их совместить с прежними органами власти?! Конечно, была бы неизбежной постановка вопроса о смещении с должности Президента и, вполне вероятно, о его привлечении к юридической ответственности. Либо также не исключался вариант введения Б.Н.Ельциным своего директивного правления - с вполне возможными выступлениями его противников, в том числе вооруженными, против, так сказать, узурпации власти.
В общем, атмосфера неопределенности и страха существовала, а то и нагнеталась. Говорить о том, что на всенародное голосование люди шли со светлым чувством радости, не приходится. Более того, на референдум шли люди, в подавляющем большинстве не только не читавшие, но и не державшие в руках текст новой Конституции.
На референдуме Конституция получила требуемое большинство голосов. Но не будет преувеличением сказать, что это было скорее голосование требуемого большинства народа за Конституцию с тем, чтобы не было тяжелых последствий. В общем, поддержка Конституции одними и инстинкт самосохранения у других дали нужный результат. Напомним еще раз цифры. В голосовании приняли участие 58187755 зарегистрированных избирателей, или 54,8%. За принятие Конституции проголосовало 32937630 избирателей, или 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании, против - 23431333 человека, или 41,6%*(230). В постановлении от 20 декабря 1993 г. "О результатах всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации" ЦИК записала: признать всенародное голосование по проекту Конституции состоявшимся; признать, что Конституция РФ принята всенародным голосованием. Это постановление ЦИК, так же как и текст принятой Конституции, опубликованы в "Российской газете" 25 декабря 1993 г.*(231). Следовательно, 25 декабря 1993 г. - официальная дата вступления в силу Конституции 1993 г., как это предусмотрено Указом от 15 октября 1993 г. о проведении референдума. Напомним также, что, согласно п. 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ, она вступает в силу со дня ее официального опубликования по результатам всенародного голосования, а день этого голосования (12 декабря 1993 г.) считается днем принятия Конституции РФ. Указом от 19 сентября 1994 г. Президент объявил 12 декабря (день принятия Конституции) государственным праздником - Днем Конституции Российской Федерации*(232).
3.4.6. Основные особенности содержания Конституции 1993 г.
Многие особенности того, что записано в действующей Конституции РФ, читатель уже мог видеть из предшествующих частей работы. Поэтому задача данного параграфа - изложить их в сфокусированном виде.
1. Конституция закрепляет основы конституционного строя России. Ими являются:
а) Народовластие (народный суверенитет).
Согласно Конституции (ст. 3), носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народный суверенитет означает, во-первых, принадлежность народу всей полноты власти в данной стране; во-вторых, возможность осуществления народом принадлежащей ему власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Толкование данных положений Конституции говорит о том, что она исходит из возможности осуществления власти народа в формах государственной власти, общественной власти и власти местного самоуправления.
б) Существование Российского государства как организации всего народа.
Государственной основой конституционного строя и его выражением в масштабах всей страны является Российское государство. Его официальные наименования - Российская Федерация и Россия. Согласно ст. 1 Конституции: "Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны".
В соответствии с Конституцией Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1). Конституция содержит и еще ряд основополагающих характеристик Российского государства. Можно отметить в совокупности следующие главные его черты.
Во-первых, это демократическое государство, в основе его - народовластие, гласное осуществление государственных функций, политические и личные свободы граждан, гуманистическая направленность политического режима и недопустимость произвола.
Во-вторых, Россия есть федеративное государство. Оно состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ. Россия обладает государственным суверенитетом, т.е. ее власть распространяется на территорию всей страны и никем не может быть ограничена ни извне, ни внутри. Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ и подлежат неукоснительному соблюдению и применению во всех регионах. РФ имеет территориальное верховенство, т.е. обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
В-третьих, Россия - правовое государство. Это означает, что вся жизнь в стране должна основываться на Конституции, законах и иных юридических нормативных актах. Действия различных органов и должностных лиц, общественных объединений, поведение граждан должны соответствовать праву. Никто не может вопреки правовым предписаниям устанавливать свои правила, регулирующие жизнь граждан, их сообществ, территорий. Нарушители закона несут ответственность; при этом гарантируются объективное разбирательство, защита интересов личности, общества и государства, назначение справедливого наказания судом, иным уполномоченным органом; недопустимы произвол и превышение закона, обеспечивается обжалование решений и действий органов, должностных лиц со стороны граждан и их объединений. В РФ, как правовом государстве, действует конституционный принцип разделения властей.
В-четвертых, Россия - это государство с республиканской формой правления. Это означает, что главой государства в РФ является Президент, избираемый народом (от монархии, при которой глава государства - царь (император) - получал власть в порядке наследования, в России отказались в 1917 г.). Выборным является и Федеральное Собрание - парламент РФ. Органы законодательной власти, главы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления также подлежат избранию населением.
В-пятых, Россия - социальное государство. Согласно ст. 7 Конституции, его политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В РФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
В-шестых, РФ - светское государство (ст. 14 Конституции). Это означает, что в РФ никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.
в) Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. В соответствии с Конституцией РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2). Отражая этот принцип конституционного строя, Россия учитывает международный опыт и цели цивилизации, отраженные во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблей ООН 10 декабря 1948 г. и гласящей: признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира.
г) Демократия как основа образа жизни в России и ее политического режима.
Частично мы уже говорили о демократии выше, поскольку Конституция РФ характеризует наше государство как демократическое. Но значение демократии как одного из начал конституционного строя шире. Можно говорить об определенном идеале: весь образ жизни, характер общественных отношений, уклад бытия, психология людей, политический режим в стране должны быть пропитаны традициями (идеями) демократии. Во-первых, демократия есть такой строй и такой образ жизни, когда народ сам управляет всеми своими делами - и государственными, и общественными. Над ним никто не должен стоять, считая народ лишь объектом управления, тем более помыкать им. Органы законодательной власти и занимающие руководящие позиции в своей системе органы исполнительной власти производны от народа, т.е. депутаты и руководители исполнительных органов избираются народом и ответственны перед ним. "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону", - гласит ч. 4 ст. 3 Конституции. Во-вторых, демократия как основа конституционного строя проявляется и в том, что в обществе должны обеспечиваться гласность, свобода, полная информация, право обсуждать важнейшие проблемы, высказывать свое мнение и добиваться - законными способами - его учета в актах и действиях соответствующих органов. При этом демократия - это и внутреннее осознание (ощущение) гражданином своей полезности обществу, необходимости участия в его жизни. В-третьих, демократия - это еще и политический режим, когда закон и реальность адекватны. В-четвертых, демократия как основа конституционного строя - это и дисциплина, организованность, ответственность личности перед обществом и государством (а не только их ответственность перед личностью).
д) Идеологическое многообразие и политический плюрализм. Конституция РФ в ст. 13 гласит, что в РФ признается идеологическое многообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. В РФ признаются политическое многообразие, многопартийность. Гражданам гарантируется право на объединение. Общественные объединения равны перед законом. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
е) Свобода экономической деятельности и многообразие форм собственности.
В соответствии с Конституцией (ст. 8) в РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
2. Конституция 1993 г. отражает ценности мирового сообщества и эволюцию подхода нашей страны к основам статуса личности, правам и свободам человека и гражданина. Выше уже было сказано, что приоритет личности, ее прав и свобод является одной из основ конституционного строя РФ. Закономерно и наименование главы 2 Конституции - "Права и свободы человека и гражданина". Понятие "человек" отражает прежде всего естественную природу каждого из нас как мыслящего существа, основы цивилизации на Земле. Человек - прежде всего индивид со своей жизнью, достоинством, естественными и духовными потребностями. Из таких людей с их сложным миром, бытием и складывается общество. Отсюда, следовательно, и само оно, и служащее его интересам государство призваны своей первейшей функцией считать заботу о человеке, создавать условия нормального существования, соблюдать пределы вмешательства в его частную жизнь. Вместе с тем и сама личность может так или иначе влиять на жизнь общества, государства и даже обязана думать об их интересе, чем обусловливаются многие ее поступки. Категория "гражданин" как раз и воплощает ту сторону в призвании личности, которая связана с ее посильным участием в делах общества и государства, заботой об их благе.
Исходными принципами, которые развивают названные постулаты и являются базовыми в конституционном статусе личности в РФ, являются: свобода личности; принадлежность человеку основных прав и свобод от рождения и их неотчуждаемость; соответствие статуса личности в Российском государстве требованиям и стандартам, сложившимся в мировом сообществе; сочетание индивидуальных интересов личности с интересами других лиц, общества и государства; всеобщность основных прав, свобод и обязанностей; юридическое равенство, т.е. равноправие граждан, включая равенство всех перед законом и судом, равные права и свободы для мужчины и женщины; непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина, соответствие конституционным основам статуса личности его закрепления в текущем законодательстве и практической реализации; гарантированность конституционного статуса личности, ее прав и свобод.
Особенностью конституционного регулирования, которая была заложена еще в ряде новых актов Союза ССР, далее в актах РФ, а теперь нашла отражение в действующей Конституции РФ, является отражение в конституционных конструкциях новой концепции основных прав и свобод.
В прежних подходах, как уже говорилось в гл. 1, человек рассматривался как часть определенной социально-экономической системы, далее - как непременный, да еще и активный участник политической жизни страны, а затем уже шла о нем речь как об индивиде, имеющем личную жизнь, до известных пределов неприкосновенную для публичного интереса и охраняемую государством. Отсюда основные права и свободы делились на группы: социально-экономические, политические, личные.
Сейчас на первом плане - человек, его достоинство, индивидуальная свобода, возможности свободно распоряжаться своими воззрениями, силами и способностями. Поэтому и в Конституции личные права и свободы стоят на первом месте. Далее: не исключая интереса личности к публичной сфере, нельзя все сводить к политическому началу. Наряду с отношениями политического властвования есть еще и отнюдь не всегда политизированная, а нередко и далекая от политики общественная жизнь, удовлетворяющая потребности и интересы многих людей и основывающаяся в принципе на тех же правах и свободах. Поэтому вторая группа - теперь не политические, а общественно-политические, или публично-политические, права и свободы. После этого можно далее говорить, безусловно, о месте человека в системе социально-экономических связей, поскольку каждый из нас должен что-то делать и чем-то пользоваться для поддержания своего материального существования и социального положения. Причем и содержание социально-экономических прав, и их последовательность принципиально иные, чем раньше. На первом плане - свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной экономической деятельности, право частной собственности, свобода труда, затем уж все остальное. Наконец, большое внимание теперь уделяется обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина. Помимо того, что гарантии сопровождают указанные выше права и свободы, появляется потребность в выделении в Конституции специальной группы основных прав, служащих для обеспечения всех иных основных прав и свобод личности.
3. Конституция 1993 г. закрепляет федеративное устройство Российского государства. В ней учтено то, что в марте-апреле 1992 г. Россия получила официальное закрепление как федерация, имеющая три вида субъектов: республики (государства), национально-территориальные образования - автономная область, автономные округа, территориальные (или территориально-государственные) образования - края, области, города федерального значения.
Конституция 1993 г. фиксирует этот же субъектный состав РФ. Вместе с тем она четко определяет, что субъекты РФ являются равноправными друг с другом и в отношениях с федеральными органами государственной власти (чч. 1 и 4 ст. 5). В соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 5) федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ.
Мы обращали внимание на то, что в Конституции 1993 г. оттеняется принцип единства государства. Конституция использует понятие "суверенитет" только по отношению к Российской Федерации. Она гласит, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию. Определено, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории государства. РФ обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Уважая право субъектов на свою территорию, РФ тем не менее не допускает установления внутренних таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Виды форм собственности, определенные Конституцией РФ, могут существовать на территории каждого субъекта РФ, им обеспечивается равная защита государством. Денежная единица едина для всей страны, а общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом.
Конституция РФ определяет вопросы ведения РФ, сферы совместного ведения РФ и субъектов РФ. Она провозглашает принцип: вне пределов ведения РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Обеспечивая самостоятельность субъектов, РФ тем не менее исходит из необходимости единства основ их системы органов государственной власти, системы местного самоуправления, законодательства субъектов. Поэтому она оставляет за собой право на установление общих принципов организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах; в отношении законодательства Конституция требует соответствия актов субъектов Конституции и законам РФ; но в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным последним в пределах своих прав, действует акт субъекта.
4. Задачей Конституции РФ является установление формы государственного правления и системы органов власти. Из существующих на этот счет основных форм - парламентарной (парламентской) и президентской республик - наша Конституция для федерального уровня явно предпочла не просто президентскую, а, пожалуй, суперпрезидентскую республику. Ее важнейшие проявления заключаются в следующих элементах статуса и возможностях Президента РФ:
- он является главой государства;
- избирается народом путем прямых выборов;
- не несет ответственности за свои присягу, обещания, действия, нарушение Конституции и законов РФ в том плане, что за это его нельзя лишить должности; отрешение Президента РФ от должности возможно лишь в случае совершения им государственной измены или иного тяжкого преступления; досрочное прекращение полномочий Президента посредством его отзыва избирателями, референдума невозможно;
- является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина;
- стоит как бы над другими государственными органами, поскольку обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;
- в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; руководит их осуществлением;
- назначает с согласия ГД Председателя Правительства РФ и самостоятельно (хотя формально по предложению Председателя) остальных членов Правительства; фактически направляет работу Правительства, а согласно Конституции имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, может отправить Правительство в отставку;
- представляет кандидатуры на ряд высших государственных должностей - членов Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора РФ, Председателя Центробанка РФ;
- отвечает за обеспечение безопасности государства, формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;
- отвечает за руководство обороной страны, утверждает военную доктрину РФ, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, назначает и смещает высшее командование Вооруженных Сил РФ, объявляет военное положение или чрезвычайное положение;
- назначает выборы Государственной Думы, распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, вносит законопроекты в ГД, подписывает и обнародует федеральные законы, обладает правом вето;
- назначает референдум РФ;
- регулирует общественные отношения своими указами (а порой и распоряжениями), в том числе по вопросам, составляющим предмет федеральных законов - в случае их отсутствия и на период до принятия соответствующих законов;
- обращается к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Конституция РФ закрепила наличие парламента РФ - Федерального Собрания. Она предпочла принципу равенства палат принцип верхней и нижней палат. В Конституции возможности парламента как бы ограничены двумя функциями - представительства народа и законотворчества. На самом деле Федеральное Собрание и его палаты осуществляют и другие функции - участвуют в высшем руководстве делами страны, формировании ряда государственных органов и назначении определенного круга должностных лиц, в парламентском контроле.
Нижняя палата - Государственная Дума - работает на профессиональной постоянной основе, состоит из 450 депутатов, половина из них избирается по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам, другая - по пропорциональной системе по спискам политических партий и движений. Верхняя палата - Совет Федерации - формируется по принципу вхождения в нее по два представителя от каждого субъекта РФ (от представительного и исполнительного органов государственной власти). Конституция предопределяет, что палаты обязаны работать самостоятельно. В законодательном процессе все начинается с рассмотрения проекта в ГД, далее передача принятого ею закона в СФ и одобрение его верхней палатой, после чего закон поступает к Президенту РФ для обнародования и опубликования. Каждая следующая инстанция в рассмотрении закона может не согласиться с мнением предшественника (ов). В этом случае позиции согласовываются, либо соответственно ГД или же ГД и СФ принимают закон не простым большинством голосов, а не менее чем двумя третями.
Конституция определяет Правительство РФ как орган, осуществляющийисполнительную власть РФ. Если судить по основным направлениям его деятельности. Правительство отвечает за все - бюджет, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, социально-культурной политики, осуществляет управление федеральной собственностью, осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Правительство руководит деятельностью всех органов исполнительной власти. Но реально это не так: ряд органов работает под непосредственным руководством Президента РФ - иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел и др. Более четко проявляется роль Правительства как органа, осуществляющего стратегию в экономической и социальной сферах.
Как уже отмечалось в гл. 1, особенность Конституции 1993 г. в сравнении с предшествующими - она совсем не закрепляет даже основы системы органов власти субъектов РФ. Конституция в ст. 77 гласит, что система органов государственной власти субъектов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Зато Конституция содержит ряд норм относительно местного самоуправления. В гл. 1 есть ст. 12, гласящая, что местное самоуправление признается и гарантируется в РФ. Оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Итак, местное самоуправление является частью конституционного строя РФ. В гл. 8 "Местное самоуправление" говорится, что оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Местное самоуправление обеспечивается правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав местного самоуправления и другими гарантиями.
5. В Конституции РФ содержатся многие правила относительно обеспечения прав граждан в области правосудия и организации судебной системы в РФ. Как уже было сказано, в Конституции имеется отдельная группа основных прав граждан (по защите других прав), которая большинством норм как раз и призвана гарантировать справедливое и объективное правосудие в нашей стране. Что касается судебной системы, ей специально посвящается гл. 7 Конституции "Судебная власть".
Определяется, что правосудие в РФ осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Конституция гласит, что судьями могут быть граждане РФ, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Конституция закрепляет принципы независимости судей и их подчинение только Конституции и федеральному закону, несменяемости судей, их неприкосновенности.
В системе судов на первое место поставлен Конституционный Суд, состоящий из 19 судей. Этот суд, согласно Конституции, имеет следующие группы полномочий: разрешение дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов и договоров; разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, между федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ; проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле - по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов; толкование Конституции Российской Федерации; дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; выступление с законодательной инициативой по вопросам своего ведения.
Конституция определяет Верховный Суд РФ как высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, а Высший Арбитражный Суд РФ - как высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами.
В ту же главу включена статья о прокуратуре РФ. Она составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Однако никаких задач и полномочий Конституция не определяет и гласит, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.
6. Напомним также, что в Конституции 1993 г. есть гл. 9 "Конституционные поправки и пересмотр Конституции". Ее положения уже затрагивались в первой главе книги и мы еще раз обратимся к ним в гл. 4.
Заканчивается Конституция разделом вторым - "Заключительные и переходные положения". В нем объявляется, что Конституция вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования. А этот день - 12 декабря 1993 г. - считается днем принятия Конституции РФ. Одновременно прекращается действие Конституции 1978 г., с последующими изменениями и дополнениями.
В разделе втором четко обозначен приоритет Конституции перед иными актами. Если ей не соответствуют положения Федеративного договора, других договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также договоры между органами власти субъектов - действуют положения Конституции РФ. Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции, применяются в части, не противоречащей ей.
Согласно разделу второму, сохраняли свои полномочия действующие органы государственной власти. Для ГД и СФ первого созыва срок полномочий определялся в два года. Депутаты ГД сразу начинали осуществлять свои полномочия на постоянной основе, а для депутатов СФ первого созыва предусматривалась возможность осуществлять свои полномочия на непостоянной основе.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 11 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.