2.1. Акты конституционного значения до октября 1917 г.

Идеи конституции и конституционализма известны России еще с начала XIX века, они отражались в высказываниях или конституционных проектах многих известных деятелей и ученых, а также в официальных документах. Например, Свод законов Российской империи открывался Сводом основных государственных законов - совокупностью основных правил устройства государства. Его первым разделом были "Основные государственные законы", вторым - "Учреждение об императорской фамилии". Ряд актов царского правительства, принятых на разных этапах, носил характер государственных реформ (в частности, освобождение крестьян от крепостной зависимости, судебные реформы, введение земских учреждений и др.).

Даже если считать, что официально власть была против конституции как единого текста (хотя и это не бесспорно, поскольку известно, что проекты конституции или актов, именуемых иначе, но по смыслу являвшихся Конституцией для России, разрабатывались по указанию или с благоволения некоторых царей), отрицать конституционное значение подобного рода актов было бы бессмысленно. Таким образом, акты принципиального характера, кардинально предопределявшие развитие России, появляются на разных этапах ее истории. Другое дело, можно ли их брать в совокупности и полагать, что тем самым создавалась конституционная основа развития России, к тому же акты исходили от монарха, а выборного представительного учреждения не существовало. В конце концов, это дело вкуса: в Великобритании до сих пор нет единого текста Конституции, берутся акты различного времени и в совокупности представляются как неписаная Конституция этого государства.

Вместе с тем есть основания утверждать, что первые шаги по пути учреждения конституционализма Россия сделала именно в начале XX в., если исходить из того, что он связан с документами, которыми закрепляется: а) общий строй государства; б) система государственной власти; в) свобода политической деятельности и общественных объединений; г) общие основы положения всех граждан (а не отдельных их групп), в том числе их личной и политической свободы.

Социальные потрясения вызвали ряд основополагающих документов, на базе которых Россия пошла по пути перехода от абсолютной монархии к конституционной монархии, создания парламентских учреждений, политических партий различной направленности, проведения выборов, провозглашения многих основных прав и свобод граждан.

Первым в этом ряду стоит царский Манифест от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка"*(9). Царь даровал населению "незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов".

Как известно, 6 августа 1905 г. были опубликованы Манифест об учреждении Государственной думы, Закон об учреждении Государственной думы и Положение о выборах в Думу*(10). При этом из выборов исключались многие слои населения - женщины, молодежь, военнослужащие, деревенская беднота, рабочие и др. Манифест от 17 октября объявлял: не останавливая предназначенных выборов в Государственную думу, привлечь к участию в Думе "...те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав". Новый избирательный Закон был подписан 11 декабря 1905 г., он предусмотрел четыре избирательные курии - землевладельческую, городскую, крестьянскую и рабочую, однако сохранял разные нормы представительства, более сложную многостепенную систему избрания депутатов рабочими и крестьянами, неучастие в выборах женщин, молодежи, военнослужащих и народностей, ведущих кочевой образ жизни*(11).

Манифестом также провозглашалось: "Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей". Таким образом, из совещательного органа, как устанавливалось Законом от 6 августа 1905 г., Дума становилась законодательным органом. Но не единственным. Созданному еще в 1810 г. Государственному совету, одновременно с Думой получившему законосовещательные функции, также было дано право участия в законодательстве*(12).

Таким образом, учреждался как бы двухпалатный российский парламент. "Как бы" - поскольку официально это были два самостоятельных государственных органа. Юридически они являлись равными, законопроект, принятый одним органом, подлежал одобрению другим. Фактически Государственный совет был более консервативным органом, к тому же наполовину состоял из назначенных царем сановников, а другой половиной были избранные представители от православного духовенства, дворянства, земства, науки, торговли и промышленности.

Учреждение законодательных органов и предоставление Думе права контролировать производный от царя исполнительный аппарат можно считать первыми шагами по пути введения конституционной монархии в России.

С учетом указанных актов требовалось внести изменения в "Основные государственные законы". Причем царю надо было сделать это до начала работы Государственной думы, чтобы подчеркнуть и зафиксировать незыблемость монархической власти. Ведь от Думы можно было ожидать радикальных предложений и шагов по изменению государственного строя. Если бы Дума утвердила "Основные государственные законы", значит, она получила бы и право определять в них роль монарха (кто утверждает документ, тот и "освящает" власть). Да и немаловажно было вообще, от кого исходит документ, это существенно отражается на его назначении.

Поэтому в значительно переработанном виде "Основные государственные законы" были утверждены царем 23 апреля 1906 г. (Дума открылась 27 апреля)*(13).

"Основные государственные законы" имеют следующую структуру: Преамбула. Глава первая. О существе верховной самодержавной власти. Глава вторая. О правах и обязанностях российских подданных. Глава третья. О законах. Глава четвертая. О Государственном совете и Государственной думе и образе их действий. Глава пятая. О Совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями*(14).

В преамбуле подчеркивалось, что "Основные государственные законы" - документ, исходящий от царя, принимаемый "в видах укрепления основ обновляемого государственного строя", подлежащий изменению лишь по его "почину". Далее говорилось о том, что "Государство Российское едино и нераздельно", Великое княжество Финляндское во внутренних делах управляется особыми установлениями на основании особого законодательства, русский язык есть язык общегосударственный и обязателен в армии, во флоте и во всех государственных и общественных установлениях, а употребление местных языков и наречий в государственных и общественных установлениях определяется особыми законами.

В Главе первой говорилось, что Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. "Повиноваться власти его, не только за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает" (п. 4).

Государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственною думою (п. 5). Причем приоритеты императора были обозначены четко: во-первых, ему принадлежал "почин по всем предметам законодательства" (говоря современным языком, "право законодательной инициативы"); во-вторых, "единственно по его почину" могли подлежать пересмотру "Основные государственные законы" в Госсовете и Госдуме; в-третьих, император утверждал законы, и без этого утверждения никакой закон не мог "иметь своего совершения".

В акте закреплялось верховенствующее положение императора в управлении: "Власть управления во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего государства Российского" (п. 10). Управление делилось на две части: верховное, в котором император действует непосредственно; подчиненное, в делах которого "определенная степень власти вверяется от него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям" (там же). Императору принадлежало право назначать и увольнять председателя Совета министров, министров и главноуправляющих отдельными частями.

В Основных государственных законах были четко оговорены для императора гарантии, касающиеся имущества и престолонаследия. Только сам государь мог издавать указы и повеления в отношении имущества, составляющего его собственность. Сохраняющими "силу законов основных" объявлялись положения о порядке наследия престола, об императорской фамилии; изменять эти положения мог лишь сам государь. Таким образом, указанные вопросы вообще выводились за пределы законодательной деятельности новых парламентских учреждений.

В Главе второй - о правах и обязанностях - первыми назывались обязанности российских подданных: защита престола и Отечества, воинская повинность для мужчин, обязанность платить налоги и пошлины, а также отбывать повинности "согласно постановлениям закона".

Далее указывались гарантии личной неприкосновенности и личные права граждан: преследование за преступное деяние только в порядке, определенном законом; содержание под стражей лишь в случаях, определенных законом; возможность суда и наказания лишь за деяния, предусмотренные законом, действовавшим на момент их совершения; неприкосновенность жилища; право россиянина свободно избирать место жительства и занятие, приобретать и отчуждать имущество и беспрепятственно выезжать за пределы государства; неприкосновенность собственности; свобода веры.

Из тех прав и свобод, которые мы сегодня называем публично-политическими, "Основные государственные законы" закрепили: право устраивать собрания в целях, "не противных законам", мирно и без оружия; право каждого в пределах, установленных законом, высказывать "изустно и письменно свои мысли, а равно распространять их путем печати или иными способами"; право образовывать общества и союзы в целях, "не противных законам".

В Главе третьей - о законах - провозглашалось, что Российская империя управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке (п. 42). Никакой новый закон не может быть принят без одобрения Государственного совета и Государственной думы и "восприять силу" без утверждения императора.

В Главе четвертой о Госсовете и Госдуме устанавливалось, что они созываются ежегодно указами императора. Госсовет образовывался из членов по высочайшему назначению и членов по выборам. Госдума избиралась на 5 лет населением России. Император имел право досрочного роспуска выборных членов Госсовета и Думы, с одновременным назначением новых выборов членов Совета и Думы.

В делах законодательства Госсовет и Госдума пользовались равными правами (п. 64). Причем законопроект мог быть сначала принят в Государственной думе и затем поступить на рассмотрение Государственного совета, либо наоборот - после одобрения в Госсовете поступал на рассмотрение Госдумы. Но для того, чтобы законопроект стал законом, его должны были одобрить оба органа, а затем утвердить император. Поэтому с известной условностью надо относиться к высказываемой в литературе оценке Госсовета как верхней палаты парламента*(15). Речь скорее всего должна идти о том, что в силу консервативности и состава, о чем говорилось ранее. Госсовет был сдерживающим фактором для Госдумы как органа, где рождалось больше законодательных идей. Тем более что председатель Госсовета назначался царем из невыбираемых членов Госсовета, и именно он, а не председатель Думы, вносил принятые обоими органами законопроекты на рассмотрение царю.

Основные государственные законы содержали ряд норм о Совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями. Они несли ответственность перед императором "за общий ход государственного управления", назначались им, могли издавать обязательные постановления, инструкции и распоряжения, но не противоречащие законам.

Помимо названных выше, важное значение имел и ряд иных актов того времени, которые посвящались тем или иным аспектам организации государственной власти или политической жизни. В частности, это Положение о выборах в Государственную думу 1905 г., совокупность указов, последовавших после Манифеста 17 октября 1905 г. в конце 1905-1906 гг. и определявших особенности избирательных прав отдельных социальных групп и категорий населения, Положение о выборах в ГД от 3 июня 1907 г.*(16). Помимо высочайших указов от 20 февраля 1906 г. "О переустройстве учреждения Государственного совета" и Учреждении Государственной думы" указом от 19 октября 1905 г. о создании Совета министров была реанимирована деятельность Правительства как коллегиального совещательного органа при царе, причем в определенной мере противостоящего ГД - (как бы в пику Думе, желавшей видеть его "министерством, пользующимся доверием у Государственной думы")*(17).

Рядом высочайших указов регулировалось осуществление политических свобод, прокламированных царем: Временные правила о повременных изданиях от 24 ноября 1905 г. (с изменениями от 18 марта 1906 г.) - своеобразный свод правил относительно свободы (по мнению оппозиционно настроенных сил - несвободы) печати; Временные правила об обществах и союзах от 4 марта 1906 г.; Временные правила о собраниях от 4 марта 1906 г.*(18).

После Февральской революции 1917 г. происходит изменение формы правления в России, далее принимается ряд актов, имевших принципиальное значение для формирования новой государственной системы России, а наряду с этим в процессе революционных преобразований создаются и имеют ощутимое влияние новые органы, претендующие на руководящие позиции в государстве.

25 февраля 1917 г. царь издал указы о "перерыве в занятиях" Государственного совета и Государственной думы с планируемым сроком возобновления их деятельности не позднее апреля 1917 г.*(19). После начала 27 февраля 1917 г. вооруженного восстания в Петрограде собрался Совет старейшин ГД, предложивший избрать особый комитет ГД. Далее состоялось "частное совещание" ГД, утвердившее этот комитет с названием "Комитет Государственной думы для водворения порядка в Петрограде и для сношения с учреждениями и лицами". Этот орган в дальнейшем именовался Временным комитетом ГД. Поскольку в тот же день было провозглашено создание Временного исполнительного комитета Совета рабочих депутатов, а вечером началось первое заседание Совета рабочих депутатов, исследователи полагают, что в стране началось оформление двоевластия*(20).

Председатель Совета министров в тот же день послал царю телеграмму с прошением об отставке. Временный комитет сначала назначил 28 февраля комиссаров в министерства и государственные учреждения "из состава членов Государственной думы". А 1 марта на заседании Временного комитета был одобрен состав будущего правительства. 2 марта 1917 г. Николай II по предложению Временного комитета ГД отрекся от престола. Однако поскольку это было сделано в пользу брата Михаила Александровича, форма правления в России (монархическое государство) не изменилась. 3 марта великий князь Михаил Александрович отказался принимать верховную власть до решения Учредительного собрания, полагая, как считают многие исследователи, что оно преподнесет ему власть. Однако созыв Учредительного собрания был еще делом отдаленного будущего. Поэтому вопрос о форме правления остался неопределенным.

Новый Совет министров на своем первом заседании постановил, что вся полнота власти в стране (законодательной и исполнительной) должна принадлежать только ему*(21). В Декларации от 3 марта 1917 г. о его составе и задачах провозглашалось, что в своей настоящей деятельности кабинет будет руководствоваться, в частности, следующими "основаниями": свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек; отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений; немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, "которое установит форму правления и конституцию страны"*(22); замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления; выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования; и др. 10 марта Совет министров постановил впредь, до установления постоянного правительства, именовать себя Временным правительством. В определенной мере конституционное значение имеют акты, которыми объявлялся состав Временного правительства, поскольку тем самым определялась структура центрального государственного управления.

За месяцы, отведенные ему историей, Временное правительство приняло немало актов, направленных на утверждение в России демократического строя и политических свобод. Мы оставляем за пределами нашей работы оценку фактической роли таких документов, однако их значение для формирования новых общественных отношений отрицать не имеет смысла. Например, 15 марта 1917 г. постановлением "О печати"*(23) предусматривалось, что каждый желающий выпускать в свет новое повременное (т.е. периодическое - С.Л.) издание обязан представить местному комиссару Временного правительства или заменяющему его лицу заявление, содержащее следующие данные: о месте, в котором издание будет выходить, наименовании издания, сроках его выхода в свет, издателе и редакторе, типографии, в которой издание будет печататься. Принятие заявления и выдача расписки заявителю были достаточными документами для выпуска издания. Постановлением от 27 апреля 1917 г. "Об учреждениях по делам печати"*(24) упразднялись Главное управление по делам печати и все состоявшие при нем учреждения цензуры и должности цензоров*(25).

22 марта 1917 г. принимается постановление "Об отмене вероисповедных и национальных ограничений"*(26). Исходя, как говорилось в начальном предложении постановления, из незыблемого убеждения, что в свободной стране все граждане должны быть равными перед законом и совесть народа не может мириться с ограничениями прав отдельных граждан в зависимости от их веры и происхождения, Временное правительство объявляло о том, что все установленные действующими узаконениями ограничения в правах российских граждан, обусловленные принадлежностью к тому или иному вероисповеданию, вероучению или национальности, отменяются. В постановлении уточнялось, что речь идет об ограничениях в части: водворения, жительства и передвижения; приобретения права собственности и иных вещных прав; всякого рода занятиях ремеслами, торговлей и промышленностью; участия в акционерных и иных товариществах; найма работников; поступления на государственную службу, участия в выборах, занятия должностей в правительственных и общественных установлениях; поступления в учебные заведения, занятия преподаванием и воспитанием; исполнения обязанностей опекунов, попечителей и присяжных заседателей; употребления иных языков в делопроизводстве частных обществ, при преподавании в частных заведениях и при ведении торговых книг. Постановлением от 14 июля 1917 г. "О свободе совести"*(27) объявляется, что каждому гражданину Российского государства обеспечивается свобода совести, т.е. пользование гражданскими и политическими правами не зависит от вероисповедания, и никто не может быть преследуем и ограничиваем в каких бы то ни было правах за убеждения в делах веры.

12 апреля 1917 г. Временное правительство принимает постановление "О собраниях и союзах"*(28). Оно объявляло, что все без исключения российские граждане имеют право без особого на то разрешения образовывать общества и союзы в целях, не противных уголовным законам. Таким образом, отменяются ограничения на создание общественных объединений. В тоже время для обладания юридическими правами и средствами их защиты устанавливается регистрация обществ и союзов судом. Также судом принимается решение о принудительном закрытии общества и союза. Это были прогрессивные решения не только для своего времени.

Безусловно, конституционное значение имеет постановление от 1 сентября 1917 г., носящее форму манифеста, которым Временное правительство объявляет, что "государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский, и провозглашает Российскую республику"*(29). Таким образом, именно с 1 сентября 1917 г. Россия обрела республиканскую форму правления.

Постановлениями от 20 июля, 11 и 23 сентября 1917 г. было утверждено Положение о выборах в Учредительное собрание*(30). Впервые избирательное право предоставлялось как мужчинам, так и женщинам по достижении ими 20-летнего возраста, а также военнослужащим. Права участия в выборах лишались лица, осужденные за ряд уголовных преступлений, дезертиры, а также члены царствовавшего дома.

Как уже отмечалось, в стране параллельно формировалась власть Советов рабочих и солдатских и Советов крестьянских депутатов. В зависимости от степени влияния в них тех или иных партий одни Советы были союзниками Временного правительства, другие решительно выступали против него. Естественно, двоевластие когда-то должно было кончиться. Как известно, в октябре 1917 г. Временное правительство было свергнуто, II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, большинство делегатов которого составляли большевики, провозгласил установление Советской власти. Начался новый период в российской истории.