3.4.5. Дальнейшее развитие событий. Вынесение проекта Конституции на всенародное голосование 12 декабря 1993 г.

Нельзя не обратить внимание на то, что параллельная работа над проектом Конституционной комиссии также не остановилась. В частности, постановлением от 25 июня 1993 г. "О работе над проектом новой Конституции Российской Федерации"*(209) Верховный Совет констатировал, что основные положения проекта доработаны Конституционной комиссией с учетом проекта, представленного Президентом, предложений субъектов РФ.

В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. "О проекте закона Российской Федерации "О порядке принятия Конституции Российской Федерации"*(210) данный закон принимался в первом чтении. Проект закона направлялся в ряд адресов, включая Президента и Правительство РФ, для подготовки заключений, которые следовало представить до 20 августа 1993 г. В Законе говорилось, помимо прочего, о том, что проекты Конституции вносятся субъектами права законодательной инициативы, обсуждаются открыто и гласно; координирует обсуждение проектов Конституционная комиссия, а принимается Конституция Съездом народных депутатов или выносится на референдум (последнее можно считать новшеством, ранее речь шла только о принятии Конституции Съездом). Напомним, что постановление появляется непосредственно после одобрения Конституционным совещанием проекта Конституции. Следовательно, конфронтация продолжается.

Одобренный Конституционным совещанием проект Конституции был направлен в субъекты РФ; планировалось Президентом, что до конца августа - начала сентября он будет обсужден или одобрен. Однако этого не произошло. Ведь обсуждением проекта могли заняться высшие представительные органы власти субъектов РФ, а они получили также и проект Конституционной комиссии. Хотя в своем большинстве представительные органы власти субъектов ориентировались на Верховный Совет РФ и Съезд народных депутатов РФ, все-таки они хотели единого согласованного текста, а поэтому уклонились от четкой поддержки одной из сторон. К тому же надо иметь в виду и то, что принятие Конституции Съездом народных депутатов было предусмотрено действующей Конституцией, назначить референдум для принятия Конституции мог опять же Съезд, поэтому его игнорирование в данном процессе - а на это и взял курс Президент - представительные органы многих субъектов РФ не считали приемлемым.

Путь, избранный Президентом, известен. 21 сентября 1993 г. появляются его печально известный Указ N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и "Обращение к гражданам России"*(211). В них высказано множество упреков в адрес Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ: они противодействуют осуществлению социально-экономических реформ, устроили обструкцию Президенту, предпринимают систематические усилия узурпировать не только исполнительную, но даже и судебную функции. Есть немало недостатков в парламентской деятельности Верховного Совета, чем дискредитируется сам принцип парламентаризма. "В сложившихся условиях, - говорится в Указе, - единственным, соответствующим принципу народовластия средством прекращения противостояния Съезда, Верховного Совета, с одной стороны, Президента и Правительства, с другой, а также преодоления паралича государственной власти являются выборы нового Парламента Российской Федерации". Такие выборы, отметил Президент, не являются досрочными выборами Съезда народных депутатов, Верховного Совета и не нарушают волю народа, выраженную на референдуме 25 апреля 1993 г. (напомним, что на этом референдуме большинство избирателей высказалось против досрочных выборов как народных депутатов РФ, так и Президента РФ). Необходимость выборов, по Указу, диктуется также и тем, что РФ - это новое государство, пришедшее на смену РСФСР и ставшее международно признанным продолжателем Союза ССР.

Президент постановил прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. До начала работы нового двухпалатного парламента - Федерального Собрания РФ - и принятия им на себя соответствующих полномочий надлежало руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ.

Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ, говорилось в Указе, продолжают действовать в части, не противоречащей Указу. Временно до принятия Конституции РФ и закона о выборах в Федеральное Собрание РФ и проведения на этой основе новых выборов Президент ввел в действие Положение "О федеральных органах власти на переходный период", подготовленное на основе проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г. Новым парламентом РФ становилось Федеральное Собрание, состоящее из избираемой населением Государственной Думы и Совета Федерации, формируемого из руководителей законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Президент также утвердил данным Указом Положение о выборах в Государственную Думу. Выборы в ГД были им назначены на 11-12 декабря 1993 г., для чего образовывалась Центральная избирательная комиссия. Федеральное Собрание должно было рассмотреть вопрос о выборах Президента РФ (т.е. о назначении таких выборов. - С.А.). В Указе Президент предложил Конституционному Суду РФ не созывать заседание до начала работы Федерального Собрания РФ.

Противоконституционность Указа от 21 сентября 1993 г. очевидна. Назовем основные доводы.

Во-первых, "прервать осуществление" функций Съезда и Верховного Совета - значит, распустить эти органы или приостановить их деятельность. А в ст. 121.5 п. 11 Конституции сказано: "Президент Российской Федерации не имеет права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации". Кроме того, в ст. 121.6 записано: "Полномочия Президента Российской Федерации не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти".

Во-вторых, не выдерживает критики аргумент Президента; что необходимость выборов обусловлена тем, что эти органы как бы остались в наследство от старого государства, а Российская Федерация - уже новое государство и ему нужен новый парламент. Если уж на то пошло, тогда в наследство от прежнего государства остались как Съезд и Верховный Совет, так и Президент. Съезд и Верховный Совет РСФСР были учреждены при конституционной реформе 27 октября 1989 г. Что касается Президента, пост был учрежден референдумом 17 марта 1991 г., но далее также последовало изменение Конституции 1978 г., отражение в ней норм о Президенте 24 мая 1991 г. И если уж быть казуистом, на референдуме народ голосовал за введение поста Президента "РСФСР" (т.е. советского социалистического государства), а не "Российской Федерации".

Напомним еще раз, что весь 1993 год обсуждалась идея одновременного избрания как нового парламента, так и нового Президента. От одновременных перевыборов в Указе N 1400 Президент уклонился, но как бы выразил готовность к возможному досрочному переизбранию в 1994 г. (срок окончания его полномочий - 1996 г.) - новому Федеральному Собранию предложено рассмотреть вопрос о выборах Президента. Более того, уже через два дня, 23 сентября 1993 г. он принимает Указ "О досрочных выборах Президента Российской Федерации"*(212), в котором объявляет о проведении 12 июня 1994 г. досрочных выборов Президента РФ. Но поскольку это не остановило противостояния ему народных депутатов РФ, он позже счел себя свободным от данного обещания и в начале 1994 г. отказался от досрочных выборов, пробыв до конца срока на своей должности.

В-третьих, Президент не вправе был учреждать новые конституционные органы, что сделано в Указе. Тот факт, что делалось это "временно", не столько оправдывал шаги Президента, сколько открывал путь для следующего витка конституционного кризиса. В Указе не говорилось четко о способе принятия новой Конституции, а лишь предлагалось Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 г. единый согласованный проект Конституции. Т.е. это надо было сделать ко времени, когда появится новый парламент РФ, и он, следовательно, включится в рассмотрение проекта Основного Закона. Но где была гарантия того, что в парламент не придет много оппозиционно настроенных к Президенту людей! (так оно, кстати, и получилось после 12 декабря 1993 г.). В результате вполне не исключалось бы новое противостояние по Конституции, вызванное президентскими нововведениями. Сказанное - отнюдь не умозрения автора. Не случайно Президент не стал оставлять принятие новой Конституции на период после выборов нового парламента, а поставил ее на референдум на тот же день 12 декабря.

В-четвертых, неконституционность Указа N 1400 наглядно видна и из положения о том, что Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ продолжают действовать в части, не противоречащей данному Указу. Тем самым на определенный период Указ Президента - напомним, по той Конституции даже не главы государства, не органа, призванного объединять и консолидировать другие органы власти, а только лишь главы исполнительной власти (ст. 121.1 Конституции 1978 г. в редакции 24 мая 1991 г.) - поставлен выше всего того, чему он должен был соответствовать. Ведь, согласно ст. 121.8, указы Президента РФ не могут противоречить Конституции и законам РФ.

Налицо явное стремление ввести на определенный отрезок времени начала политического режима, построенного на безусловном и безапелляционном праве Президента на нормативное регулирование общественных отношений. В дополнение к сказанному выше это подтверждается положением Указа: до начала работы нового парламента предложено руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ (напомним, что, согласно ст. 121.5 п. 6, Президент руководит деятельностью Правительства), т.е. эти акты могут быть и по вопросам законодательного регулирования. Несколько позже свою позицию Б.Н.Ельцин сформулировал предельно ясно: согласно Указу от 7 октября 1993 г. "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации"*(213), установлено, что до начала работы Федерального Собрания правовое регулирование по отнесенным к компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ вопросам бюджетно-финансового характера, земельной реформы, собственности, госслужбы и социальной занятости населения осуществляется Президентом РФ. Резонно спросить: для чего стоило такие сложные вопросы, далеко не всегда оперативные, непременно регулировать указами? Уж не для того ли, чтобы поставить Федеральное Собрание перед фактом существования соответствующего регулирования?

Что же касается безапеляционности, она проявилась особенно наглядно в том, что никому не было позволено на то время давать официальную оценку актам Президента. Для этого Президент пошел на такую крайнюю меру, как "предложение" Конституционному Суду РФ не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания.

Конституционный Суд не согласился с этой "рекомендацией". На своем заседании 21 сентября 1993 г. он сформулировал заключение о том, что Указ 1400 и "Обращение Президента к гражданам России" от 21 сентября 1993 г. не соответствуют многим статьям Конституции РФ и служат основанием для отрешения Президента от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в соответствии со ст. 121.10 или 121.6 Конституции РФ*(214). В последующем Председатель КС В.Д.Зорькин прилагал немало личных усилий к тому, чтобы преодолеть возникший кризис, чтобы Президент действовал в рамках Конституции и появились зачатки взаимопонимания между законодательной и исполнительной властями. Однако все оказалось безрезультатным.

Ход событий в конце сентября - начале октября 1993 г. известен. Народные депутаты РФ в своем большинстве отказались подчиниться Указу N 1400. 21 сентября 1993 г. Президиум Верховного Совета РФ постановил на основании ст. 121.6 Конституции считать полномочия Президента Б.Н.Ельцина прекращенными с момента подписания названного Указа. В постановлении Президиума говорится: признать, что, согласно ст. 121.11 Конституции, вице-президент А.В.Руцкой приступил к исполнению полномочий Президента*(214). 22 сентября на своем заседании Верховный Совет РФ принял постановление "О прекращении полномочий Президента Российской Федерации Ельцина Б.Н."*(214), в котором говорится, что в соответствии со ст. 121-6 его полномочия прекращаются с 20 часов 00 минут 21 сентября 1993 г. Другим постановлением от 22 сентября "Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации вице-президентом Российской Федерации Руцким А.В."*(214) Верховный Совет РФ определил, что А.В.Руцкой исполняет обязанности Президента с 20 часов 00 минут 21 сентября 1993 г. Днем 22 сентября датирован Указ исполняющего обязанности РФ А.В.Руцкого о том, что в соответствии со ст. 121.6 и 121.11 он приступил к исполнению обязанностей Президента*(214).

В постановлении Верховного Совета от 22 сентября "Об Указе Президента Российской Федерации N 1400 от 21 сентября 1993 года "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"*(214) записано: оценить действия Президента РФ Ельцина Б.Н. как государственный переворот. Верховный Совет направил Указ в КС РФ, давший заключение об акте, о котором ранее уже шла речь. Собравшийся незамедлительно Х Съезд народных депутатов РФ в постановлении от 24 сентября 1993 г. "О политическом положении в Российской Федерации в связи с государственным переворотом" оценил действия Б.Н.Ельцина как государственный переворот, одобрил действия, предпринятые Верховным Советом РФ и исполняющим обязанности Президента РФ А.В.Руцким и также подтвердил, что полномочия Б.Н.Ельцина прекратились.

Однако реальная сила была полностью в руках Б.Н.Ельцина - милиция, армия, внутренние войска, служба безопасности и др. От решений Верховного Совета и Съезда народных депутатов он попросту отмахнулся, а возложение полномочий Президента на А.В.Руцкого своим Указом от 22 сентября охарактеризовал как "присвоение" полномочий Президента А.В.Руцким, назвал это "незаконным" и "недействительным"*(215). Народные депутаты отказались покинуть Дом Советов - резиденцию Съезда и Верховного Совета. Тогда здание было окружено милицией и военными, плотным заграждением из автомашин, а затем и колючей проволокой. Периодически (а можно сказать и систематически) отключались энергоснабжение, водоснабжение, не было нормального питания. Регулярно через громкоговорители депутатам и сотрудникам предлагали покинуть здание, обрушивая в остальное время на людей, находившихся на пределе нервных сил, веселую популярную музыку.

Переговоры сторон, к сожалению, не привели к мирному исходу. 3 октября блокада Дома Советов была прорвана демонстрантами, пробившимися через кордоны. Тут же они взяли штурмом здание мэрии г. Москвы, находящееся рядом с Домом Советов, исходя из информации о том, что здание использовалось для дислокации военных, оружия и снайперов. Возмущенные потоком неправдивой информации о событиях, демонстранты двинулись в Останкино, чтобы получить телеэфир и рассказать правду. До сих пор нет ясности в том, хотели ли они ограничиться мирным получением телеэфира или взять телецентр штурмом. Во всяком случае очевиден исход: вечером 3 октября спецподразделения применили против них оружие. А 4 октября в силовом конфликте Б.Н.Ельцин поставил точку. Здание Дома Советов было обстреляно из танков и захвачено силами спецподразделений. Р.И.Хасбулатову, А.В.Руцкому и ряду других лиц была уготована участь узников Лефортовской тюрьмы*(216). В г.Москве на некоторое время вводится чрезвычайное положение*(217).

Вскоре Б.Н.Ельцин концентрирует в своих руках всю полноту власти в государстве и прекращает деятельность многих органов в центре и на местах, правда, подчеркивая в своих актах необходимость либо реформирования соответствующих органов, либо создания вместо них новых структур.

Как уже указывалось ранее, Указом от 7 октября 1993 г. "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации" на период до начала работы Федерального Собрания Президент принял на себя все полномочия по правовому регулированию вопросов финансов, бюджета, собственности и др., принадлежавшие ранее Съезду и Верховному Совету РФ.

Другим Указом от 7 октября "О Конституционном суде Российской Федерации"*(218) Президент обвинил КС в том, что тот "дважды в течение 1993 г. своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны (надо полагать, что имеются в виду события в марте, когда Президент предпринимал попытку установления особого порядка управления страной, и вот теперь в сентябре-октябре - С.А.). Но когда угроза гражданской войны становилась реальной, Конституционный суд бездействовал". Конституционный суд, говорилось далее, приняв одностороннее решение в отношении Указа N 1400, не дав незамедлительной оценки антиконституционным насильственным действиям экстремистских сил, не рассмотрев вопрос о конституционности актов бывшего Верховного Совета, Съезда народных депутатов после прекращения их полномочий, сыграл негативную, в сущности, пособническую роль в трагическом развитии событий 3-4 октября 1993 года в г. Москве.

С этими обвинениями трудно согласиться. КС действовал в рамках своих полномочий. Есть некоторая часть авторов, которые полагают, что Председатель КС В.Д.Зорькин превысил в тот момент свои полномочия. В Указе от 7 октября говорится о том, что КС "из органа конституционного правосудия превратился в орудие политической борьбы, представляющее исключительную опасность для государства". Можно найти какие-то недостатки в деятельности КС и его Председателя, однако в целом они действовали в рамках дозволенного этому органу. Как известно, КС по закону того времени давал оценку не каким-то неведомым "экстремистским силам", а актам органов и действиям высших должностных лиц государства. Поскольку КС признал Указ N 1400 и действия Президента противоречащими Конституции, из этого вытекала конституционность деятельности Верховного Совета и Съезда народных депутатов, соответствующая их полномочиям.

Тем не менее над КС нависла угроза ликвидации. В Указе от 7 октября говорилось: констатировать невозможность деятельности КС в неполном составе (по тому основанию, что ряд судей заявил о своем отказе участвовать в совещаниях и заседаниях КС - С.Л.) и не созывать его заседания до принятия Конституции РФ; и.о. Председателя КС предлагалось обеспечить деятельность судей и аппарата КС, в том числе по подготовке предложений для Федерального Собрания РФ об организационно-правовых формах осуществления конституционного правосудия в РФ, "включая возможность создания конституционной коллегии в составе Верховного суда Российской Федерации".

Ряд указов Президента был направлен на прекращение деятельности представительных органов власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления. В частности, Указом от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"*(219) Президент не затрагивал соответствующих органов республик в составе РФ, по остальным имеются четкие указания: в краях, областях, иных субъектах населением избираются органы представительной власти (собрания, думы и т.н.) в составе 15-50 депутатов, работающих на постоянной основе, - т.е. четко подразумевается, что прежние Советы ликвидируются. Относительно районных в городах, поселковых и сельских Советов сказано напрямую: их деятельность прекращается с возложением функций на соответствующую местную администрацию. Указом от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации"*(220), прекращена деятельность также районных и городских Советов.

Таким образом, в истории конституционного развития России есть и такие печальные и трагические страницы. Можно с уверенностью сказать, что события сентября-октября 1993 г. отнюдь не были столкновением сил, желавших разной социально-экономической системы для России. Наоборот, и те, и другие были противниками социалистической модели устройства страны, сторонниками политического плюрализма и многопартийности, рыночной экономики, частной собственности, предпринимательства и т.д. Это нельзя назвать столкновением сторонников социалистической и, так сказать, демократической конституций. По сути это была борьба за конституционную модель с более сильным президентом или за модель с неслабым президентом, но в сочетании с достаточно влиятельным парламентом.

Одержав победу, Б.Н.Ельцин все сделал для того, чтобы его вариант Конституции был принят. Читающий эти строки может спросить автора: на страницах книги есть немало критики в адрес Президента, между тем, борясь со Съездом и Верховным Советом, он отнюдь не выступал за устранение парламентаризма, а хотел создания нового парламента в России. И победив силовыми методами, он тут же продолжил процесс конституционного оформления новой модели власти.

Но мы и не утверждаем, что Б.Н.Ельцин был против парламентаризма, однако он хотел такой парламент, который не мешал бы президентской деятельности. Но такие методы не могут быть приемлемыми - нельзя силой принуждать твоих вчерашних соратников (а ими были Р.И.Хасбулатов, А.В. Руцкой, О.Г.Румянцев и др.) согласиться с тем, что твоя модель власти настолько идеальна, что должна стать стержнем Конституции. А именно это и произошло.

После этой печальной победы Б.Н.Ельцину надо было решать вопрос о том, как идти к новой Конституции. Как мы уже сказали раньше, провести выборы депутатов и затем от них ждать принятия Конституции - дело рискованное, ведь в нашей стране обиженные властью всегда вызывают сострадание (сам Б.Н.Ельцин испытал это на себе, когда союзная власть выступала против него), а значит, в парламент могут пройти в значительной мере прежние оппозиционеры (так оно и произошло). Все более становилось для Б.Н.Ельцина очевидным то, что Конституцию надо выносить на референдум. Во-первых, это выглядело бы демократично. Во-вторых, референдум стал бы мероприятием с большим резонансом, так сказать, эффектным его шагом. В-третьих, от народа - при хорошей агитации (скажем и по-другому - обработке, в том числе и запугиваний угрозой хаоса при непринятии новой Конституции) - можно было скорее ждать апатичного голосования в поддержку Конституции. В-четвертых, и это не менее важно, поддержав проект, исходящий от Президента, народ этим поддержал бы самого Президента, сняв тем самым вопрос о легитимности его правления, который возник после приводившихся решений Президиума Верховного Совета, Верховного Совета и Съезда народных депутатов РФ о прекращении полномочий Президента на основании ст. 121.6 и 121.11 Конституции.

Поэтому и в ходе, и сразу же после указанных событий работа над проектом Конституции возобновляется. Есть попытка хотя бы внешне представить это как широкий процесс с участием общественности. В частности, возобновляется деятельность Конституционного совещания. 23 сентября принимается распоряжение Б.Н.Ельцина о проведении в Москве 25 сентября 1993 г. совместного заседания групп N 3, 4 и 5 Конституционного совещания*(221). Указом от 11 октября 1993 г. "Об образовании Государственной палаты Конституционного совещания" объявляется о создании этого органа и утверждается "Положение" о Государственной палате*(222). ГП объявляется организационной формой взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ в конституционном процессе. Общий численный состав ГП, согласно "Положению", не превышает 250 человек, в нее входят по 2 представителя от каждого субъекта РФ, представители Президента РФ, Правительства РФ, члены рабочей группы Конституционной комиссии по рассмотрению проекта Конституции РФ, представители образованных при Президенте Комиссии законодательных предположений и Комиссии по правам человека. Указом от 11 октября Президент образует Общественную палату Конституционного совещания и утверждает "Положение" о ней*(223). В ОП входили представители зарегистрированных Министерством юстиции РФ политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления, общероссийских профсоюзов.

Однако особой результативности в работе этих формирований не было видно. По существу доработка проекта Конституции велась узким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учеными-экспертами. По спорным вопросам решения принимал сам Президент, некоторые окончательные положения вошли в текст в его формулировках.

15 октября 1993 г. появляется Указ "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации"*(224). Голосование по проекту назначается на тот же день 12 декабря, когда должны быть и выборы депутатов федерального парламента. В Указе говорится: вынести на всенародное голосование проект Конституции РФ, одобренный Конституционным совещанием. В бюллетень включалась формулировка: "Принимаете ли Вы Конституцию Российской Федерации?" - Да" или "Нет". Было утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года*(225). Установлено, что, в случае принятия Конституции, она вступает в силу с момента опубликования результатов всенародного голосования.

Однако многие конституционные начала новой организации власти вводились уже актами Президента. Согласно Положению от 21 сентября 1993 г. о федеральных органах власти, на переходный период, законодательным и представительным органом РФ становилось Федеральное Собрание, состоящее из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Первоначально в Положении был определен лишь срок полномочий ГД - 4 года, поскольку для СФ предусматривалось не избрание, а формирование по должностному принципу. Затем Б.Н.Ельцин установил, что и СФ избирается. 11 октября 1993 г. в Положение внесено изменение: СФ и ГД избираются сроком на 4 года.

Первоначально было установлено, что СФ действует в составе председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти (президентов республик) каждого субъекта РФ, т.е. по два представителя от любого, а всего 178, поскольку субъектов 89. Достаточно быстро порядок формирования был изменен. В Указе от 11 октября о внесении изменений и дополнений в Положение установлено, что в СФ избираются по два депутата от каждого субъекта РФ. Однако в проекте Конституции вновь предлагалось не избрание депутатов, а формирование СФ, и выборы, следовательно, оставались лишь для первого СФ.

Причины этих быстрых изменений сводятся к следующему*(226). Напомним, что летом 1993 г. активно обсуждалась идея формирования - на базе существовавших Совета глав республик и Совета глав администраций других субъектов РФ - Совета Федерации как органа при Президенте. По Положению от 21 сентября 1993 г., собственно, он-то и трансформировался в верхнюю палату парламента, с дополнением ее состава руководителями законодательной власти субъектов. Но выяснилось после 21 сентября, а особенно после 3-4 октября, что от этого СФ ожидать однозначной поддержки Президента нельзя. Скорее как бы не было наоборот. Поэтому Б.Н.Ельцин отказался от формирования СФ как палаты Федерального Собрания по должностному принципу и назначил выборы. Надо полагать, консультации с одними, освобождение от должности других, а также роспуск и самороспуск многих представительных органов субъектов РФ создали шансы для нормализации отношений с оставшимися и надежду на то, что лояльные к Президенту лица пройдут на выборах в СФ.

Этому служил и важнейший шаг, отраженный в проекте Конституции. Объявленные в нем сокращение до 2 лет полномочий первого парламента, восстановление (хотя и в несколько ином виде) принципа формирования (а не избрания) СФ в будущем, осуществление депутатами СФ первого созыва своих полномочий на непостоянной основе делали перспективным участие в выборах 12 декабря скорее всего для тех, кто сохранял или мог сохранить руководящие позиции в органах власти субъектов, особенно исполнительных. Не случайно в составе СФ, избранного 12 декабря 1993 г., 54,6% депутатов были выходцами из органов исполнительной власти всех трех уровней (федеральной, субъектов РФ и местного самоуправления) и 15,3% представляли структуры законодательной власти.

В общем, ориентация была взята на конституционную модель верхней палаты, состоящей из лиц, обладающих законодательной и исполнительной властью в субъектах РФ, более склонных к сотрудничеству с Президентом и Правительством РФ. Так оно и получилось в последующем. Что касается Государственной Думы, по первоначальному решению Президента она должна была состоять из 400 депутатов. Указом от 1 октября 1993 г. об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов ГД и внесении изменений в Положение о федеральных органах власти на переходный период было определено, что в ГД избирается 450 депутатов. Актами Президента закладывалась модель нижней палаты, депутаты которой работают на профессиональной постоянной основе. Как известно, она осталась и в новой Конституции.

В период до опубликования проекта Конституции, выносимого на референдум, отрабатывались и модели других органов. В частности, обсуждалась перспектива упразднения Конституционного Суда с заменой его коллегией (палатой) Верховного Суда РФ с аналогичными функциями. Однако эта идея (как мы говорили, она содержалась в Указе о КС от 7 октября 1993 г.) не нашла поддержки, и Конституционный Суд был сохранен. Правда, его полномочия существенно скорректированы. Конституционный Суд по июльскому проекту Конституционного совещания имел многие полномочия, что и по прежним конституционным нормам, но были и нововведения. Например, уже не предусматривалось права КС давать оценку конституционности актов и действий высших должностных лиц. Еще оставалось право оценивать конституционность политических партий и иных общественных объединений; однако по тексту, выносимому на референдум, он лишается данного права. Проект Конституционного совещания давал КС право, как и ранее, оценивать конституционность правоприменительной практики. Далее возобладал другой подход, отраженный в окончательном тексте: КС оценивает конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов. Существенным правом КС, отраженным в последнем проекте, стала его возможность толковать Конституцию РФ.

Весьма напряженно шло обсуждение модели конституционных основ Федерации. Как мы говорили, характеризуя проекты Конституции, в 1993 г. весьма активно обсуждался вопрос о конституционно-договорной основе РФ. Суть идеи состояла в том, чтобы в тексте Конституции, наряду с главой, посвященной федеративному устройству, иметь специальный (и отдельный) раздел, состоящий из Федеративных договоров 1992 г., несколько модифицированных, но тем не менее сохраняющих свои основные положения.

Президент, желая иметь поддержку субъектов РФ, включил в свой проект раздел, представленный Федеративными договорами. Тут же это было сделано и в проекте Конституционной комиссии. Однако при отработке текста Конституции осенью 1993 г. текст Федеративных договоров был из нее исключен. Думается, это было обоснованное решение (если оставить в стороне упреки в "игре", покушении на права субъектов и т.д.). Договор естествен на начальной стадии создания федеративного государства. Он означает отделение его участниками от себя каких-то полномочий и вручение их вновь создаваемому государству. Россия же никогда не была договорной федерацией. По существу создание Российской Федерации не по форме, а по сути было началом децентрализации полномочий, т.е. их передачи от центра субъектам. В этой ситуации Конституция в большей мере подходит в качестве основы федеративных отношений. Договор может иметь место, но в развитие Конституции, а не в качестве ее замены либо параллельно с Конституцией действующего документа. Договор не укрепляет Федерацию, а ослабляет ее. Он больше обращен к субъектам, Конституция - как к субъектам, так и самому федеративному государству. Разумеется, в Конституции отражаются все фундаментальные положения о статусе РФ и ее субъектов, об их полномочиях, другие аспекты федеративного устройства. Конституция цементирует Федерацию и является основой ее последующего развития.

В проекте надо было определиться с характером власти самого Президента. В этом плане основные позиции июльского проекта Конституционного совещания остались, хотя в ряде позиций Президент усилил свое положение. В частности, в проекте КС в статье, посвященной основам его статуса, говорилось, что для выполнения предвыборной политической и экономической программы Президент использует полномочия, предоставленные ему Конституцией и федеральными законами. В выносимом на референдум тексте это положение исключено и тем самым исключен даже намек на то, что надо выполнять свои обещания. Зато появилось еще одно существенное указание на сильную власть: в соответствии с Конституцией и федеральными законами он "определяет основные направления внутренней и внешней политики государства" (ст. 80). В проекте КС есть характеристика Президента не только как главы государства, но и высшего должностного лица. Она была исключена.

Если до этого проект предусматривал верхний возрастной предел Президента - 65 лет, теперь он снят. Исходили из того, что практика многих стран давала примеры эффективного исполнения функций президентов и премьер-министров людьми "солидного" возраста, учитывали и возраст самого Б.Н.Ельцина.

В окончательном тексте Конституции, выносимом на референдум, Правительство выступает в гораздо большей мере органом при Президенте. В проекте КС еще сохранялось положение о том, что ГД назначает Председателя Правительства РФ, а Президент представляет ей предложение о назначении Председателя. В выносимом на референдум тексте сказано, что Президент назначает Председателя Правительства с согласия ГД. Таким образом, роли принципиально поменялись. Первоначально говорилось, что одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства Президент предлагает лишь дважды. Далее данное ограничение было из текста исключено: теперь лишь после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, распускает ГД и назначает новые выборы.

Кроме того, по проекту КС Президент ставит перед ГД вопрос об отставке Правительства. Теперь же он сам принимает решение об отставке Правительства (п. "в" ст. 83 и ч. 2 ст. 117). В проекте КС было положение о возможности выражения ГД недоверия Правительству. Президент вправе был на этом основании объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением ГД. При повторном выражении недоверия Президент в течение трех месяцев объявляет об отставке Правительства либо распускает ГД. Эта норма осталась в окончательном тексте - ч. 3 ст. 117. Но появилась в ней новая и весьма существенная ч. 4: Правительству дано право поставить перед ГД вопрос о доверии к себе. Если ГД в доверии отказывает, Президент в течение 7 дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске ГД. Таким образом, это также усилило единство Президента и Правительства и ослабило позиции ГД.

Появляется в окончательном тексте и положение о том, что Президент может председательствовать на заседаниях Правительства. Кроме того, исключена норма, что в состав Правительства по должности входят руководители исполнительной власти субъектов РФ.

Проект Конституции, выносимый на всенародное голосование, был готов в начале ноября 1993 г. В Указе Б.Н.Ельцина "О проекте Конституции Российской Федерации, представляемом на всенародное голосование"*(227) говорилось: установить, что текст проекта Конституции, выносимый на всенародное голосование, представляется Президентом РФ 9 ноября 1993 г. для официального опубликования в газетах "Российские вести" и "Российская газета", в ИТАР, а также для издания массовым тиражом издательством "Юридическая литература". Одновременно подписанный Президентом проект направляется в ЦИК РФ. Проект был опубликован 10 ноября 1993 г.*(228).

Месяц, предшествовавший дню референдума, нельзя назвать спокойным. Напомним, что в то время была повсеместно прекращена деятельность Советов народных депутатов - сельских, поселковых, районных, городских, областных, краевых и др. Вся власть сконцентрировалась в руках исполнительных органов, в том числе и функции представительных органов. Деятельность некоторых общественных объединений и СМИ была запрещена, затем разрешена. Шла подготовка к выборам депутатов ГД и СФ, она привела к еще большей напряженности в политических отношениях; как известно, многие прежние народные депутаты РФ, а также политические объединения (и прежде всего КПРФ), оппозиционные к Президенту, не только пошли на выборы, но и победили. Президент в итоге получил не менее сложный для себя парламент, чем Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ.

Не случайно один из мотивов кампании по агитации за принятие новой Конституции был тот, что, в случае непринятия Конституции на референдуме, в стране начнется новый этап напряженности, хаос. Б.Н.Ельцин в своем обращении к гражданам России накануне 12 декабря прямо сказал: "Не примем ее - получим новый виток борьбы, новые конфликты уже в Федеральном Собрании. Неужели мы не устали от всего этого?"*(229).

И действительно, трудно представить, что было бы, если бы Конституция не получила нужного процента голосов. По крайней мере, встал бы вопрос о возвращении Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Но ведь в тот же день 12 декабря на выборах могли бы получить (и получили) необходимое число голосов депутаты нового парламента. Как их совместить с прежними органами власти?! Конечно, была бы неизбежной постановка вопроса о смещении с должности Президента и, вполне вероятно, о его привлечении к юридической ответственности. Либо также не исключался вариант введения Б.Н.Ельциным своего директивного правления - с вполне возможными выступлениями его противников, в том числе вооруженными, против, так сказать, узурпации власти.

В общем, атмосфера неопределенности и страха существовала, а то и нагнеталась. Говорить о том, что на всенародное голосование люди шли со светлым чувством радости, не приходится. Более того, на референдум шли люди, в подавляющем большинстве не только не читавшие, но и не державшие в руках текст новой Конституции.

На референдуме Конституция получила требуемое большинство голосов. Но не будет преувеличением сказать, что это было скорее голосование требуемого большинства народа за Конституцию с тем, чтобы не было тяжелых последствий. В общем, поддержка Конституции одними и инстинкт самосохранения у других дали нужный результат. Напомним еще раз цифры. В голосовании приняли участие 58187755 зарегистрированных избирателей, или 54,8%. За принятие Конституции проголосовало 32937630 избирателей, или 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании, против - 23431333 человека, или 41,6%*(230). В постановлении от 20 декабря 1993 г. "О результатах всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации" ЦИК записала: признать всенародное голосование по проекту Конституции состоявшимся; признать, что Конституция РФ принята всенародным голосованием. Это постановление ЦИК, так же как и текст принятой Конституции, опубликованы в "Российской газете" 25 декабря 1993 г.*(231). Следовательно, 25 декабря 1993 г. - официальная дата вступления в силу Конституции 1993 г., как это предусмотрено Указом от 15 октября 1993 г. о проведении референдума. Напомним также, что, согласно п. 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ, она вступает в силу со дня ее официального опубликования по результатам всенародного голосования, а день этого голосования (12 декабря 1993 г.) считается днем принятия Конституции РФ. Указом от 19 сентября 1994 г. Президент объявил 12 декабря (день принятия Конституции) государственным праздником - Днем Конституции Российской Федерации*(232).