§ 6. Концепция прокурорского надзора на современном этапе

На протяжении всей истории существования и деятельности прокуратуры, в особенности после того, как в 1965 г. прокурорский надзор стал самостоятельной отраслью правовой науки, а по номенклатуре научных специальностей — самостоятельной учебной дисциплиной, в теории и практике все чаще стали возникать различного рода концепции относительно места органов прокуратуры в системе государственных органов, предмета и пределов прокурорского надзора, полномочий прокурора и средств по устранению им установленных нарушений закона и т.д. Наиболее часто ученые-правоведы обсуждали такие проблемы, как то: является ли прокурорский надзор высшим, как это было провозглашено Конституцией 1936 г. и нашло дальнейшее закрепление в Конституции СССР 1977 г., в Конституции Российской Федерации 1978 г., а также в Законе "О прокуратуре СССР" 1979 г.; предмет и пределы прокурорского надзора, в Особенности надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

==54

Курс прокурорского надзора

Прокурорский надзор как вид государственной деятельности и как правовая наука стал предметом особо острой научной дискуссии, начиная с периода реформирования государства. Тогда возникла необходимость разработать научно обоснованную концепцию организации и деятельности органов прокуратуры в этих условиях. В общесоюзном масштабе такая попытка была предпринята на Всесоюзной научно-практической конференции, состоявшейся 1—2 декабря 1989 г,1 Ее возглавил Генеральный прокурор Союза ССР. В ней приняли участие прокуроры союзных и автономных республик, краев и областей, ученые-юристы. На конференции речь шла о восстановлении принципов организации и деятельности органов прокурорского надзора как органов, осуществляющих высший надзор за точным и единообразным исполнением законов. В то же время уже тогда выступавшие говорили об отказе от бюрократических методов руководства деятельностью нижестоящих прокуратур и предоставлении большей процессуальной самостоятельности прокурорам республик, краев и областей.

Научная дискуссия, посвященная концепции прокурорского надзора на современном этапе, была проведена также ив стенах юридического факультета МГУ в 1990 г. В ней приняли участие работники органов прокуратуры, профессорско-преподавательский состав МГУ и ученые-юристы ВНИИ Прокуратуры СССР2.

С тех пор теоретики и практики прокурорского надзора не перестают возвращаться к различного рода проблемам организации и деятельности органов прокуратуры.

В чем состоит сущность и содержание концепции прокурорского надзора на современном этапе? Какие проблемы при этом выдвигают ученые и практики прокурорского надзора?

Предмет и содержание концепции прокурорского надзора состоят в том, чтобы определить: — степень эффективности сложившейся системы, структуры и полномочий органов прокуратуры на современном этапе; — необходимость сохранения понятия высшего надзора органов прокуратуры за исполнением законов в государстве; — место органов прокуратуры в системе государственных органов; — соответствие действующего законодательства требованиям по обеспечению единства, централизации и независимости органов

прокуратуры; — дальнейшее совершенствование прокурорского надзора в плане реализации судебной реформы в РФ; — конкретные меры законодательного и организационного характера по преобразованию и организации, и деятельности органов прокуратуры.

' См.; Социалистическая законность. 1990. № 2. 2 См.: Вестник Моск. ун-та. Сер. "Право". 1990. № 4.

I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности       

==55

Разработка различного рода концепций прокурорского надзора за последующие годы стала "излюбленным" занятием многих правоведов, даже тех, которые весьма далеко отстоят от теории и практики прокурорского надзора. Поэтому следует весьма критически относиться к рекомендациям таких авторов. Одним из таких примеров является обоснование концепции прокурорского надзора, предпринятое авторами "Концепции судебной реформы в Рф"1. Авторы весьма искаженно освещают историю и назначение прокурорского надзора в Российской Империи; в ней, в частности, указывается, что органы прокуратуры были созданы Екатериной II, тогда как они были учреждены Петром I в 1722 г.; что в соответствии с Уставами уголовного судопроизводства 1864 г. прокуроры выполняли лишь функцию поддержания обвинения по уголовным делам в суде, тогда как еще в соответствии с "Основными положениями о прокуратуре", принятыми в 1862 г. Государственным Советом по рескрипту Александра II, органам прокуратуры отводилась роль по осуществлению "верховного" надзора за "точным и единообразным исполнением законов" в государстве. В предмет надзора входило, конечно, и поддержание в суде обвинения по уголовным делам.

В связи с этим еще Н. В. Муравьев — известный деятель и теоретик прокурорского надзора XIX в. — писал в 1899 г., что "...понятие о прокуратуре как о царском оке могло расширяться, но не извратилось присоединением к нему новейшего представления о государственном обвинении"2. Поэтому глубоко ошибочными, на наш взгляд, являются утверждения авторов "Концепции" об ограничении сферы прокурорского надзора лишь участием прокурора в судебном рассмотрении уголовных дел. Об этом можно было бы и не говорить, если бы авторы не переносили концепцию прокурорского надзора в дореволюционной России на определение предмета и пределов прокурорского надзора в РФ в современных условиях.

Проблема определения места органов прокуратуры в системе государственных органов становится все более и более актуальной в связи со следующими обстоятельствами: в стране растет преступность, повышается" степень ее организованности, увеличиваются масштабы коррупции, нарушаются принципы социальной справедливости; не соблюдаются права и законные интересы граждан, стало обычным явлением игнорирование законодательства в сфере экономики; проявляется неспособность правоохранительных органов пресечь преступные действия экстремистски настроенных элементов по разжиганию межрегиональной розни и вражды и т.д.

Все эти процессы порождают у граждан сомнения в способно-

? ста правоохранительных органов, в том числе и органов прокурату-

' См.: Концепция судебной реформы в РФ / Под ред. Б. А. Золотухи!;на. М., 1992 г.

ι'     2 Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельноГсти. М.,1889. С.5.

==56

Курс прокурорского надзора

ры, покончить с беззакониями, создать в государстве условия, исключающие совершение преступлений и иных правонарушений. По данным НИИ при Генеральной прокуратуре РФ, за всю историю существования органов прокуратуры общественное мнение об органах прокуратуры не было таким низким, каково в настоящее время. Поэтому, естественно, возникают вопросы следующего характера: а) нужна ли сложившаяся система органов прокуратуры в современных условиях; б) какие государственные органы или общественные организации смогут принять на себя исполнение функций по надзору за исполнением законов в государстве; в) если органы прокуратуры следует сохранить, то в каком структурном виде они должны быть представлены — как самостоятельный государственный орган или в составе какого-либо иного

государственного органа.

Попытаемся ответить на поставленные вопросы.

Прокуратура как государственный орган по охране законности существует уже свыше 275 лет. Исторически это вполне достаточный срок, чтобы, во-первых, проверить целесообразность и жизнеспособность ее существования, а, во-вторых, убедиться в эффективности ее деятельности по надзору за исполнением законов в государстве. Прокурорский надзор всегда был и остается одной из надежных гарантий обеспечения законности в государстве.

Авторы концепции прокурорского надзора — ученые НИИ при Генеральной прокуратуре РФ обоснованно отмечают, что "в течение переходного периода прокурорский надзор будет оставаться наиболее целесообразной и эффективной формой высшего государственного контроля за исполнением законов, элементом контрольной функции государства. Ни один из существующих органов не может принять на себя надзорную функцию прокуратуры".

Однако нельзя абстрагироваться от того, что за последние годы прокурорский надзор не выполнял в полной мере своего предназначения. Произошло это прежде всего потому, что развал СССР повлек за собою децентрализацию прокурорского надзора, оказание на органы прокуратуры влияния с целью принятия ими решений, противоречащих или не соответствующих требованиям закона. Недостаточное материальное обеспечение прокуроров и следователей, возросшая нагрузка в работе, угрозы и даже террористические акты против прокуроров и следователей — все это повлекло за собою рост текучести кадров. За эти годы заметно снизились профессионализм и квалификация прокуроров и следователей. На указанные факты, носящие негативный характер, нельзя закрыть глаза, но и ставить вопрос о ликвидации системы органов прокуратуры по этой

причине было бы неправильным.

Отсюда вывод: органы прокуратуры должны быть сохранены в рамках сложившейся системы и структуры, но с устранением отмеченных негативных явлений.

I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности        

==57

Говоря о концепции прокурорского надзора, было бы неправильным оставить без внимания иные позиции относительно осуществления надзора за исполнением законов.

Период распада государства (конец 80-х — начало 90-х гг.) характеризовался, в частности, весьма суровой, нередко несправедливой критикой в адрес органов прокуратуры и предложениями о ее реформации. Вносились предложения о включении прокуратуры в организованные структуры Министерства юстиции и его местные органы. В качестве обоснования этого предложения выдвигались следующие аргументы. При создании органов прокуратуры РСФСР (1922 г.) они находились в составе НКЮ РСФСР. В настоящее время в ряде западных стран, в том числе и США, прокуратуры находятся в составе Министерства юстиции.

Весьма распространенными были предложения передать органы прокуратуры в состав судов. Здесь также ссылаются на исторический аналог: до 1933 г. органы прокуратуры находились в составе Верховного Суда СССР и только после 1933 г. приобрели статус самостоятельного государственного органа.

Отдельные правоведы полагали, что единственное предназначение прокуроров — это поддержание государственного обвинения в суде по уголовным делам. Эта позиция получила особенно широкое распространение после принятия Верховным Советом СССР "Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик", в ст. 16 которых именно так и сформулирована функция прокуратуры в уголовном судопроизводстве'.

Сторонники этих реформ исходят из теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Прокуратура же полностью не входит ни в одну из этих властей и не может претендовать на четвертую власть. Ш. Монтескье как основоположник теории разделения властей хотя и говорил о трех существующих властях, но он, конечно, имел в виду единую, сильную власть в государстве. Иное дело — формы ее реализации выражаются во власти законодательной, исполнительной и судебной.

Никто из сторонников существования прокуратуры как самостоятельного государственного органа вопроса о том, что прокуратура претендует на обладание "четвертой" власти в государстве, не ставил и не ставит.

. Ш. Монтескье, определяя назначение каждой из указанных властей относительно законодательной власти, писал: "В свободном государстве законная власть имеет право и должна быть рассмотрена, каким образом приводятся в исполнение созданные ею законы"2.

Иначе говоря, наблюдение (надзор) за правильным "приведением в исполнение принятых законов" — прерогатива самого за-

' ВВС СССР. 1990. № 1. Ст. 6—11. 2 Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 296.

==58

                                     Курс прокурорского надзора

конодательного органа. Для ее реализации приемлемы различные формы: депутатские комиссии парламентского расследования, заслушивание отчетов представителей исполнительной власти и т.д. Выбор конкретных форм контроля за исполнением законов принадлежит органу законодательной власти. Деятельность надзорных органов носит подчиненный характер органам законодательной власти. Не случайно Конституция РФ (ст. 129), определяя правовой статус Генерального прокурора РФ, указывает, что он назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.

Весьма характерно, что принятый 5 ноября 1991 г. Верховным

Советом Украины Закон "О прокуратуре Украины", говоря о подотчетности Генерального прокурора Украины Верховному Совету Украины, вместе с тем указывает на его ответственность перед Верховным Советом Украины (ст. 2).

Законодательством Украины включены в предмет прокурорского надзора законность указов Президента Украины и решений премьер-министра Украины, постановлений и распоряжений Кабинета Министров Украины (ст. 10 Закона "О прокуратуре Украины"). Кстати сказать, указанный закон более полно, нежели Закон "О прокуратуре Российской Федерации", определяет предмет и пределы прокурорского надзора, перечень императивных полномочий прокурора по устранению установленных нарушений закона. Помимо этого Закон Украины закрепляет за прокурорами их прерогативу осуществления "высшего" надзора за соблюдением и правильным

применением законов (ст. 1).

Предложения об объединении органов прокуратуры с органами юстиции или суда не являются чем-то новым для нашего государства. И тот, и другой варианты существовали в истории прокуратуры РСФСР и прокуратуры СССР. И то, и другое себя не оправдали. Суд и органы юстиции имеют свои, присущие им цели и задачи, их функции в ряде случаев далеки от деятельности органов прокуратуры. К тому же органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью деятельности органов юстиции и за законностью и обоснованностью принимаемых решений по уголовным и гражданским делам.

Поэтому правильно поступил Верховный Совет РФ, принимая

17 января 1992 г. Закон "О прокуратуре Российской Федерации", сохранив органы прокуратуры в качестве самостоятельного государственного органа.

Конституция РФ обеспечивает прокуратуре независимое положение от каких-либо государственных органов, общественных организаций и должностных лиц.

Раскрывая концепцию прокурорского надзора, необходимо определить предмет и пределы прокурорского надзора. Дело в том, что теоретики прокурорского надзора далеко не одинаково определяют

I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности        

==59

их. В одних случаях речь идет о нарушениях закона, в других — о нарушениях законности, в третьих — о нарушениях норм права и т.д. Некоторые авторы весьма суживают пределы прокурорского надзора, другие, наоборот, дают ему чрезвычайно расширительное толкование. И то, и другое отрицательно отражается на организации и деятельности органов прокуратуры по установлению и устранению нарушений законов.

Когда речь идет о надзоре прокурора за соблюдением законности, следует иметь в виду, что понятие "законность", как было сказано выше, шире, нежели понятие "закон".

По нашему мнению, максимально точно определен предмет надзора в Законе о прокуратуре: это надзор за исполнением законов, действующих на территории РФ, принятие мер, направленных на устранение этих нарушений и привлечение виновных к ответственности, осуществление уголовного преследования (ст. 1).

Полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов распространяются на распорядительные и исполнительные органы местного самоуправления, иные органы государственного и хозяйственного управления и контроля, предприятия, учреждения и организации, объединения, вне зависимости от их подотчетности, на общественные организации и движения, а также на должностных лиц.

Закон о прокуратуре РФ, регламентируя деятельность органов прокуратуры, конкретизирует предмет надзора применительно к каждой из его отраслей.

Необходимо подчеркнуть, что Закон о прокуратуре РФ весьма строго ограничивает пределы прокурорского надзора, указывая, что "прокуратура не подменяет органы государственного и хозяйственного управления и контроля и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность". Иначе говоря, прокурорский надзор должен "срабатывать" там и тогда, где и когда устанавливается нарушение закона.

В законодательных актах, в том числе и в Законе о прокуратуре, употребляются понятия "цель" и "задачи" прокурорского надзора. Эти понятия — отнюдь не идентичны. Задача — это "то, что требует исполнения, разрешения"; цель — это "то, к чему надо стремиться, что надо осуществить'".

На практике надлежит различать цели ближайшие и конечные2. Принятие прокурором мер по установлению конкретного нарушения закона и восстановлению нарушенных прав и законных инте-

' См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1982. С. 181, 776.

2 Сторцов К. Φ. Проблемы эффективности прокурорского надзора. М., 1977.

К оглавлению

==60

Курс прокурорского надзора

ресов граждан — это ближайшая цель прокурорского надзора. К такого рода актам прокурорского надзора относится решение прокурора о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении закона. Конечная цель прокурорского надзора состоит в том, чтобы создать условия, обеспечивающие обстановку, исключающую нарушение закона.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор от имени законодателя, являясь представителями всей системы прокурорского надзора. Надзор, осуществляемый органами прокуратуры, распространяется в целом на всю государственную систему, кроме высших органов государственной власти, в том числе и Правительства РФ.

Весьма характерно, что за последнее время существенно расширяется круг объектов прокурорского надзора. К их числу следует отнести местные органы власти, объединения, движения, партии и иные массовые организации. Иначе говоря, прокурорский надзор распространяется отныне на объекты, которые ранее не были поднадзорны органам прокуратуры. Это обстоятельство еще более укрепляет правовую основу деятельности органов прокуратуры и их устойчивость в системе государственных органов.

Говоря о законодательном регулировании прокурорского надзора за исполнением законов, необходимо указать, что законодатель, определяя полномочия органов прокуратуры, употребляет понятие "надзор" за исполнением законов, а не "наблюдение", как это было в ряде законодательных актов о прокурорском надзоре 20-х гг.

"Надзор" прокурора — "присмотр, проверка" — это наиболее активная форма его деятельности, нежели "наблюдение"'. Надзор прокурора предполагает использовать предоставленные ему императивные полномочия по пресечению нарушений закона, принятию мер по их предупреждению, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, восстановлению прав и законных интересов граждан и т.д.

"Наблюдение" за исполнением законов содержит в себе некоторые элементы созерцательности, "посторонности", как бы невмешательства в то или иное явление, событие, обстоятельство. Не случайно поэтому советский законодатель со временем отказался от "наблюдения" за законностью применительно к деятельности прокурора и твердо и последовательно ввел в правовой обиход понятие "надзора" за исполнением законов.

Одной из проблем прокурорского надзора является определение его уровня, то есть является ли он высшим надзором за исполнением законов. Проблема высшего надзора органов прокуратуры в течение многих лет является предметом весьма оживленной дискус-

' См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1988. С. 303.

==61

I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности

сии. Еще до принятия Конституции СССР 1977 г. подвергалась критике ст. 113 Конституции СССР 1936 г., в которой осуществление высшего надзора было возложено на Прокурора Союза ССР. Некоторые правоведы утверждали, что осуществление надзора несовместимо с прокурорским надзором, поскольку высшим органом власти в государстве является Верховный Совет. Кроме того, эти авторы утверждали, что Прокурор Союза ССР как физическое лицо не может выполнять эти функции, что нижестоящие прокуроры не наделены этими полномочиями. Конституция СССР 1977 г. (ст. 164) вновь закрепила положение о высшем надзоре, указав при этом, что высший надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществляется Генеральным прокурором СССР и подчиненными ему прокурорами. Прокурорский надзор как высший надзор был также закреплен в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 176) и в Законе "О прокуратуре СССР" 1979 г. (ст. 1).

Однако и после этого полемика вокруг этой проблемы не только не прекратилась, но еще больше разгорелась, а в последние годы была перенесена в стены Верховного Совета. В полемику были втянуты не только правоведы', но и работники органов прокуратуры.

Генеральный прокурор СССР и сотрудники центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР не смогли отстоять позицию, выработанную научно-практической конференцией ученых и практиков о стабильности действующего законодательства о прокурорском надзоре и повышении его эффективности1.

Многолетняя дискуссия закончилась тем, что из Конституций СССР и РСФСР, а также из Закона "О прокуратуре СССР" было исключено понятие высшего надзора за исполнением законов.

Противники высшего надзора прокуратуры в дискуссии, которая велась еще до распада СССР, выдвигали следующие доводы: надзор за исполнением законов осуществляет не только прокуратура, но и Президент, Правительство, Советы народных депутатов, суд, органы МВД, Министерство юстиции и т.д. Определяя предмет и пределы прокурорского надзора, закон оставляет "большой круг органов", не поднадзорных прокуратуре; если именовать надзор за исполнением законов высшим, то это можно отнести не к прокуратуре, а к Комитету конституционного надзора2.

Приведенные доводы являются несостоятельными. Прокуратура является государственным органом, главное предназначение которого состоит в надзоре за исполнением законов в государстве. На органы суда, внутренних дел и юстиции возложены присущие только им обязанности, они не несут непосредственной нагрузки по осуществлению надзора за исполнением законов. Что касается дея-

' См.: Социалистическая законность. 1990. № 4. 2 См.: Социалистическая законность. 1991. № 5.

==62

Курс прокурорского надзора

тельности государственных органов, не поднадзорных органам прокуратуры, то здесь речь идет лишь о Правительстве.

В условиях правовой реформы не исключена возможность внесения в действующее законодательство о прокурорском надзоре соответствующих корректив, в том числе и закрепления понятия высшего надзора прокуратуры за исполнением законов, подобно тому, как это сделано в законодательстве ряда стран СНГ. В связи с этим необходимо дать обоснование и содержание высшего надзора органов прокуратуры.

Понятие высшего надзора органов прокуратуры появилось впервые и было закреплено в Конституции СССР 1936 г. (ст. 113). К тому же времени были сформированы государственные органы и общественные организации, в обязанности которых входило осуществление контроля за исполнением законов и иных нормативных актов. В системе ЦИК и СНК СССР, а также в местных органах власти действовала система таких органов и организаций. В связи с этим необходимо было определить полномочия органов прокуратуры таким образом, чтобы характеризовать его в иной плоскости. Осуществление прокурором надзора — это не ведомственный или вневедомственный контроль, это деятельность государственного органа, подотчетного высшему органу государственной власти, экономически не связанного ни с каким-либо государственным органом и общественными организациями.

Прокуратура как в центре, так и на местах выступает как блюститель законности, действует от имени держателя верховной власти в государстве.

Другой признак, определяющий прокурорский надзор как высший, — это то, что прокуратура осуществляет надзор и за законностью деятельности всех общественных организаций и государственных органов, в обязанности которых входит надзор или контроль за соблюдением законов, подзаконных актов, различного рода ведомственных предписаний.

При обсуждении проблемы о высшем надзоре органов прокуратуры возникает вопрос: было ли свойственно органам прокурорского надзора дореволюционной России осуществление высшего надзора?

Ответ на этот вопрос можно дать только положительный. Как известно, в соответствии с "Основными положениями о прокуратуре" 1862 г. на Генерал-прокурора возлагался "верховный надзор".

В этом правовом акте были заложены основы для осуществления "верховного надзора": единство и строгая централизация органов прокуратуры, возглавляемых Генерал-прокурором; прокурор любого ранга действовал от имени всей системы органов прокуратуры; прокуратура как государственное установление правительственного характера была подотчетна только Императору России, чем обеспечивалась независимость органов прокуратуры от местных влияний.

I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности        

==63

"Верховный надзор" органов прокуратуры с годами укреплялся, в особенности в период царствования Александра III. Таковым прокурорский надзор оставался вплоть до 1917 г.

Поэтому сама идея провозглашения прокурорского надзора надзором высшим для советского законодательства не является чем-то экстраординарным.

Прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов по своей сущности и содержанию — един и неделим. Именно в таком виде надзор осуществляется прокурорами городов и районов. Эти структурные подразделения органов прокуратуры как основное звено этой системы не имеют в своих штатах специальных отделов, осуществляющих надзор за исполнением законов в традиционно сложившихся отраслях.

Осуществление надзора по отдельным отраслям в крупных городах и районах возложено на помощников или заместителей прокурора по этой отрасли. Подавляющее большинство прокуратур городов и районов такой возможности не имеют, и там эти обязанности выполняет прокурор района и его помощник.

Лишь вышестоящие прокуратуры — областей, краев, республик в составе РФ в соответствии с установленной для них структурой имеют специальные подразделения, осуществляющие надзор по традиционно сложившимся отраслям.

Деление прокурорского надзора по отраслям имеет весьма условный характер, задачи и цели прокурорского надзора едины: обеспечение исполнения законов. С точки зрения практической весьма целесообразно, что объем прокурорского надзора поделен на отрасли. Но, с другой стороны, когда прокурорский надзор как единое целое и неделимое "растащен по кабинетам", мы не имеем полного представления о состоянии законности в республике, области, крае.

Отсюда выдвигается задача: устранить разобщенность в деятельности отдельных подразделений органов прокуратуры, ликвидировать раздробленность в охвате проблем, связанных с укреплением законности и правопорядка. Поэтому руководителям соответствующих прокуратур необходимо четко координировать деятельность различных отделов, направляя 'ее в единое русло. Это достигается прежде всего правильным планированием работы прокуратуры области, края, республики, чтобы включить все отделы в решение какой-либо важной (актуальной) проблемы, связанной с укреплением законности, созданием обстановки, исключающей нарушение законности и правопорядка. Начальники отделов должны информировать друг друга о проделанной работе и намечаемых мероприятиях на будущее.

Соблюдение этих требований обеспечит планомерность и слаженность в работе, единство намечаемых целей и задач. В то же время это будет способствовать устранению параллелизма в работе различных подразделений.

==64

      Курс прокурорского надзора

Одна из актуальных проблем в концепции прокурорского надзора — определение места следственного аппарата. Вот уже несколько лет эта проблема занимает центральное место в проводимой судебной реформе.

Выдвигались предложения о создании единого следственного аппарата в виде Следственного комитета при Кабинете Министров СССР и его органах на местах. Однако эта идея осталась нереализованной по двум причинам: этому помешал распад СССР, и, конечно, эта реформа оказалась не под силу государству по финансовым и экономическим причинам. Решено было сохранить следствие в существующих структурах, то есть в органах внутренних дел, органах федеральной службы безопасности и прокуратуре, а также в налоговой полиции.

В настоящих, весьма сложных условиях требуется организовать прокурорский надзор в стадии дознания и предварительного следствия таким образом, чтобы каждое совершенное преступление было быстро и полно раскрыто, и, кроме того, полно, объективно и всесторонне расследовано.

Одной из перспективных задач является правильное определение взаимоотношений прокурора и суда. Закрепленное в Законе "О прокуратуре СССР" процессуальное положение прокурора в суде как органа надзора за исполнением законов при рассмотрении судами гражданских и уголовных дел (ст. 31) кануло в прошлое. В настоящее время достаточно четко определяется иная концепция. Она была заложена еще в "Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве", принятых 16 ноября 1989 г., где в ст. 16 указано: "Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры участвуют в рассмотрении судами дел на основании и в порядке, установленном законодательством Союза ССР и союзных республик".

Аналогично процессуальное положение прокурора в суде определено и в Законе Российской Федерации "О прокуратуре" (ст. 35).

Отныне прокурор в судебном разбирательстве уголовных и гражданских дел является участником процесса, обладающим равными правами с другими участниками в исследовании документов, доказательств, заявлении ходатайств, представлении дополнительных материалов и т.д. Вместе с тем прокуроры не освобождены от обязанности приносить кассационные и надзорные протесты на предмет отмены или изменения незаконных и необоснованных приговоров, решений, определений и постановлений суда (ст. 36 Закона о прокуратуре). Суды допускают еще немало ошибок, причем многие неправосудные решения отменяются или изменяются по кассационным и частным протестам прокуроров.

Говоря о концепции прокурорского надзора на современном этапе, необходимо отметить, что никогда еще не были столь сложными задачи прокуроров в такой отрасли надзора, как надзор в ста-

I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности        

==65

дии исполнения приговоров. Вместе с ростом преступности растет число правонарушений, совершаемых в местах лишения свободы, куда проникают спиртные напитки, наркотики, иностранная валюта, холодное и огнестрельное оружие. Получил широкое распространение захват заложников. Никогда еще не был столь значительным рецидив. Допускается произвол в отношении осужденных со стороны администрации. Местные органы власти перестали, по существу, заниматься трудоустройством лиц, освобожденных из мест лишения свободы. По этой причине многие из освободившихся вновь становятся на преступный путь и теперь уже совершают более опасные преступления. Это обязывает прокуроров, как территориальных, так и специализированных прокуратур более принципиально реагировать на установленные в местах лишения свободы нарушения законов, искать и находить новые подходы к решению сложных проблем, максимально повышать эффективность прокурорского надзора по всем направлениям деятельности прокуроров в стадии исполнения приговоров.