§ 5. Правовое регулирование прокурорского надзора

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., а также Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции федеральных законов от 17 ноября 1995 г. и от 10 февраля 1999 г. являются основными законодательными актами, определяющими принципы организации, деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. В Конституции РФ (ст. 129) провозглашено, что Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Закрепленный в Конституции РФ принцип единства и централизации системы органов прокуратуры позволяет Генеральному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам проводить единую политику в осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Конституция РФ определяет порядок наделения прокуроров полномочиями. Согласно п. 2 ст. 129 Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Все остальные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются также Генеральным прокурором РФ, но по согласованию с субъектами РФ (п. 3 ст. 129 Конституции РФ).

Полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры РФ определяются федеральным законом (п. 5 ст. 129 Конституции РФ). Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", принятый 17 января 1992 г., в редакции Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г. с поправками Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 10 февраля 1999 г. занимает особое место среди всех нормативных актов, регулирующих организацию и деятельность органов прокуратуры. Его значение определяется прежде всего его универсальностью, то есть тем, что он регулирует все направления деятельности прокуроров, предмет и пределы надзора, полномочия прокуроров, порядок прохождения службы и другие виды деятельности. В то же время Закон не подменяет и не заменяет иных норм законодательства, регулирующих уголовно-процессуальную, гражданско-процессуальную, арбитражно-процессуальную и иную деятельность прокуроров.

I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности        

==45

Иногда возникает конкуренция норм Закона о прокуратуре и процессуального законодательства. В таких случаях, если полномочия прокурора предусмотрены каким-либо процессуальным законом, то следует руководствоваться и ссылаться в соответствующих актах прокурорского реагирования на этот закон. Например, Закон о прокуратуре (ст. 36) предусматривает полномочия суда по уголовным делам, в то же время эти полномочия предусмотрены и в УПК (ст. 325). Когда прокурор приносит кассационный или частный протест, он должен руководствоваться ст. 325 УПК. Если же конкуренции норм нет, прокурор обязан руководствоваться соответствующими нормами Закона о прокуратуре.

Закон о прокуратуре определяет не только полномочия прокурора в различных направлениях надзора, но и определяет принципы организации и деятельности прокуратуры, ее систему и структуру, кадровую политику органов прокуратуры, социальную защиту прокуроров и т.д.

Закон о прокуратуре состоит из 7 разделов, включающих 54 статьи. В первом разделе (ст. 1—10) "Общие положения" определяется статус органов прокуратуры в государственной системе, содержание основной функции органов прокуратуры, состоящей в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов, определяются цели деятельности прокуратуры и ее основные направления.

В качестве целей прокурорской деятельности Закон определил: а) обеспечение верховенства закона; б) единство законности; в) обеспечение укрепления законности; г) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; д) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Для достижения поставленных целей Закон определяет основные направления деятельности:

• надзор за исполнением законов федеральными министерствами, госкомитетами, службами и соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное

следствие;

• надзор за исполнением законов судебными приставами;

==46

Курс прокурорского надзора

• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

• уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;

• координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Для достижения указанных целей прокуроры участвуют в рассмотрении судами уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности.

В первом же разделе Закона о прокуратуре определяются основные формы международного сотрудничества прокуратуры (ст. 2), определяются правовые основы деятельности прокуратуры, включающие в себя Конституцию РФ, Федеральный закон о прокуратуре, иные федеральные законы (прежде всего УПК, ГПК, АПК и ряд других) и международные договоры Российской Федерации (ст. 3). Важно отметить, что в Законе подчеркивается недопустимость возложения на прокуратуру функций, не предусмотренных федеральными законами.

Существенное значение в рассматриваемом разделе Закона о прокуратуре имеет определение принципов организации и деятельности Прокуратуры РФ. В их числе указаны такие принципы, как независимость прокуратуры, гласность, единство и централизация надзора и ряд других. Подробно содержание этих принципов будет рассмотрено в последующих главах курса.

В том же разделе Закона о прокуратуре закреплены гарантии обеспечения полномочий прокурора и соблюдения принципов организации и деятельности прокуратуры (ст. 5, 6), а также определены полномочия прокуроров по их участию в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти (ст. 7).

Особое место в первом разделе Закона о прокуратуре занимает ст. 10 — о порядке рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений граждан. В органы Прокуратуры РФ ежегодно поступает свыше одного миллиона жалоб и заявлений граждан, столько же граждан обращаются к прокурорам на личном приеме.

Следует отметить, что примерно одна треть жалоб и заявлений не касается интересов самого заявителя, который ставит вопросы об устранении нарушений закона в отношении других лиц или интересов государства. Каждое заявление, каждая жалоба граждан должны рассматриваться как сигнал о нарушенном законе, о нарушении прав и законных интересов граждан. В связи с этим Закон о прокуратуре определяет следующий порядок рассмотрения и разрешения заявлений и жалоб.

==47

I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности

В органах прокуратуры в соответствии с их кометенцией разрешаются жалобы и заявления, содержащие сведения о нарушении законов, а также жалобы на вступившие в законную силу судебные решения от лиц, имеющих процессуальное право их обжаловать. Все поступающие в прокуратуру заявления и жалобы рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Ответ на жалобу должен быть мотивированным. Если в удовлетворении жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

Прокурор в установленном законом порядке принимает меры к привлечению к ответственности граждан и должностных лиц, допустивших нарушение прав и свобод граждан, законных интересов граждан, интересов организаций, учреждений и предприятий.

Второй раздел (ст. 10—20) Закона о прокуратуре посвящается системе и организации Прокуратуры РФ. Систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры (транспортные, природоохранные и др.), прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры, а также научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий.

Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. В этом же разделе Закона устанавливается порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ.

Согласно ст. 12 Закона Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Если предложенная Президентом РФ кандидатура на должность Генерального прокурора РФ не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент РФ в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру.

В отсутствие Генерального прокурора РФ или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей его обязанности исполняет первый заместитель, а в случае его отсутствия или невозможности исполнения обязанностей — один из заместителей Генерального прокурора РФ.

Закон устанавливает срок полномочий Генерального прокурора РФ, который составляет 5 лет.

Сообщение о назначении Генерального прокурора РФ на должность и освобождении его от должности публикуется в печати.

Прокуроры субъектов РФ, в соответствии со ст. 13 Закона, назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласо-

==48

Курс прокурорского надзора

ванию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектом РФ. Освобождаются от должности эти прокуроры Генеральным прокурором РФ. Они подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ.

Прокуроры городов и районов, а также прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.

Помимо рассмотренного во II разделе Закона определяется структура Генеральной прокуратуры РФ (ст. 14), структура прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур (ст. 14), структура прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур (ст. 16).

В этом же разделе Закона определяются полномочия Генерального прокурора РФ по руководству системой прокуратуры РФ (с. 17), полномочия прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров по руководству подчиненными органами прокуратуры (ст. 18) и полномочия прокуроров городов с районным делением по руководству подчиненными органами прокуратуры (ст. 19).

Статья 20 Закона определяет статус и место в органах прокуратуры коллегий.

Третий раздел Закона о прокуратуре (ст. 21—34) регулирует надзорную деятельность прокуроров. Этот раздел, в отличие от других, состоит из 4 глав. Каждая глава содержит статьи, регулирующие предмет полномочия и правовые средства деятельности прокуроров по осуществлению деятельности прокуроров в конкретном направлении прокурорского надзора.

В первой главе III раздела Закона (ст. 21—25)' регулируется прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствием законам правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и их должностными лицами.

Вторая глава III раздела Закона (ст. 26—28) регулирует прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

' Содержание этого и других направлений прокурорского надзора будет рассмотрено в последующих разделах курса.

I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности       

==49

Третья глава III раздела Закона содержит статьи (ст. 29—31), регулирующие надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Особенностью данной главы является то, что в нее включена ст. 31, регулирующая не прокурорский надзор, а расследование преступлений органами прокуратуры. В ней констатируется, что, осуществляя уголовное преследование, органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством РФ к их компетенции.

Вместе с тем в данной статье предусматривается полномочие прокурора принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления.

Четвертая глава III раздела Закона (ст. 32—34) регулирует надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера администрациями мест содержания задержанных, заключенных под стражу и осужденных.

В этой главе особо подчеркнута (ст. 34) обязательность исполнения постановлений и требований прокурора.

В IV разделе Закона (ст. 35—39) регулируется участие прокурора в рассмотрении дел судами.

Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел является самостоятельной функцией прокуратуры. Поэтому в этом разделе регулируется не только надзорная деятельность прокурора (ст. 36, 37), но и полномочия прокурора, которые он в соответствии с нормами процессуального и иного законодательства реализует, принимая непосредственное участие в рассмотрении судами уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел. В этом же разделе содержится норма (ст. 39), предусматривающая полномочие Генерального прокурора РФ обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче Судам разъяснений по вопросам судебной практики.

Новый V раздел Закона "Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры" (ст. 40— 45) регулирует порядок прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры, правовой статус лиц, проходящих эту службу, порядок обжалования решений по поводу прохождения службы (ст. 40). Статьи 40'—405 данного раздела определяют требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, условия и порядок приема на службу в органы и учреждения Прокуратуры. В частности, ст. 40 Закона устанавливает, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы.

К оглавлению

==50

Курс прокурорского надзора

Статья 40', определяющая требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, предусматривает, что прокурорами и следователями могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности. В соответствии с этим требованием не могут быть приняты на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе лица, имеющие гражданство иностранного государства; признанные решением суда недееспособными или ограниченно дееспособными; лишенные решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока; имевшие или имеющие судимость; имеющие заболевание, которое, согласно медицинскому заключению, препятствует исполнению ими служебных обязанностей; состоящие в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; отказывающимся от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендуют эти лица, связано с использованием таких сведений. Согласно той же ст. 40' на должность прокурора города, района и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее 3-х лет.

На должности прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не

менее 5 лет.

Лицам, впервые принимаемым на службу в органы прокуратуры, согласно ст. 403 Закона, может быть установлен испытательный срок продолжительностью до 6 месяцев. Испытательный срок засчитывается в стаж службы в органах прокуратуры. Лица, впервые принимаемые на должность прокурора или следователя, в соответствии со ст. 404 принимают присягу прокурора (следователя).

Полномочия Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров, прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, а также полномочия директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений прокуратуры по назначению на должность и освобождению от должности определяются ст. 404 Закона. Принятые на службу в органы и учреждения прокуратуры лица в целях определения их соответствия за-

I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности        

==51

нимаемой должности, согласно ст. 41, подлежат аттестации. Порядок и сроки аттестации устанавливаются Генеральным прокурором РФ.

В соответствии с той же ст. 41 Закона прокурорам, следователям, научным и педагогическим работникам органов и учреждений прокуратуры в соответствии с занимаемой ими должностью и стажем работы пожизненно присваиваются классные чины.

Порядок присвоения классных чинов -определяется Положением о классных чинах прокурорских работников, утверждаемым Президентом РФ.

Ряд статей разд. V Закона регулирует такие вопросы прохождения службы в органах прокуратуры, как ведение личного дела прокурорского работника (ст. 412); обеспечение форменным обмундированием (ст. 413); отпуска прокурорских работников (ст. 414); перевод прокурорских работников на службу в другую местность (ст. 415); поощрение прокурорских работников (ст. 416) и наложение дисциплинарных взысканий (ст. 417).

Особое значение в данном разделе Закона имеет ст. 42, определяющая порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности. Согласно этой статье любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры.

На период расследования возбужденного в отношении прокурора или следователя уголовного дела они отстраняются от должности. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.

В разд. V Закона регулируется также порядок прекращения службы в органах и учреждениях прокуратуры (ст. 43). В числе оснований прекращения службы в органах и учреждениях прокуратуры помимо предусмотренных трудовым законодательством в названной статье содержатся такие, как достижение предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры (для прокуроров и следователей -— 60 лет); нарушение Присяги прокурора (следователя); несоблюдение ограничений, связанных со службой; разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.

В том же разд. V Закона регламентируются гарантии для работника, избранного депутатом либо на выборную должность в органы государственной власти или органы местного самоуправления (ст. 43'); порядок исключения из списков работников органов и уч-

Курс прокурорского надзора

==52

реждений прокуратуры (ст. 432); восстановление в должности, классном чине и на службе в органах и учреждениях прокуратуры (ст. 433); вопросы профессиональной подготовки и повышения квалификации

прокурорских работников (ст. 434).

Немаловажное значение в правовом регулировании деятельности прокурорских работников имеет ст. 44 разд. V рассматриваемого Закона. В ней определяется материальное и социальное обеспечение прокурорских работников, в частности, содержание и размер заработной платы, право на выходное пособие, на дополнительную жилую площадь, льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, медицинского обслуживания и др.

Статья 45 того же раздела Закона определяет меры правовой

и социальной защиты прокуроров и следователей. В их числе законом предусматривается обязательное государственное страхование за счет средств государственного бюджета, предоставление права на ношение и хранение огнестрельного оружия и ряд других.

Раздел VI Закона "Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры" (ст. 46—50) регулирует структуру и организацию органов военной прокуратуры (ст. 46): структуру Главной военной прокуратуры (ст. 46'); полномочия военных прокуроров (ст. 47); кадры военной прокуратуры (ст. 48); материальное и социальное обеспечение военнослужащих и работников органов военной прокуратуры (ст. 49); финансирование и материально-техническое обеспечение органов военной прокуратуры.

Заключительный разд. VII Закона содержит "Иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры". В нем определяются система и порядок ведения статистической отчетности о состоянии преступности, следственной работе и прокурорском надзоре (ст. 51); финансирование и материально-техническое обеспечение органов и учреждений прокуратуры (ст. 52); определяются содержание текста и изображение на печатях органов и учреждений прокуратуры; дается разъяснение некоторых наименований, содержащихся в Законе о прокуратуре (ст. 54). Помимо Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" деятельность органов прокуратуры и прокуроров регулируется рядом иных федеральных законов.

В их числе прежде всего следует назвать процессуальное законодательство. Нормы Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Арбитражного процессуального кодекса РФ, Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (ст. 230) соответственно регулируют прокурорскую деятельность в сфере дознания и предварительного следствия, уголовного судопроизводства, гражданского, арбитражного и административного производства (содержание этих норм будет раскрыто

, в соответствующих разделах курса), Помимо названного федерального законодательства деятельность прокуратуры регулируется такими федеральными законами,

I. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности        

==53

как "Об основах государственной службы Российской Федерации"; "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"; Законом РФ "О милиции"; "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации"; "Об оперативно-розыскной деятельности"; "О воинской обязанности и военной службе", а также "О статусе военнослужащих", регулирующих деятельность военных прокуроров; трудовым законодательством и рядом других, чье содержание также будет рассмотрено в последующих разделах курса.

Существенное значение в организации и деятельности прокуратуры имеют утвержденные Президентом Российской Федерации Положение о классных чинах прокурорских работников, Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Особое место в правовом регулировании организации и деятельности прокуратуры имеют приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, издаваемые Генеральным прокурором РФ и обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры, а также издаваемые на основе законов и нормативных актов Генерального прокурора РФ приказы, указания и распоряжения прокуроров субъектов РФ, обязательные для исполнения всеми подчиненными им работниками.

Некоторые направления деятельности прокуратуры, наконец, регулируются международными и межгосударственными договорами и соглашениями, наиболее характерными из которых являются договоры и соглашения прокуратур СНГ.