§ 1. Сущность и значение координации

Этимологический смысл понятия "координация" (лат.) означает согласование (со — совместное, ordinatio — упорядочение). Применительно к координации деятельности правоохранительных органов это означает разработку и практическую реализацию совместных мероприятий по наиболее актуальным проблемам борьбы с преступностью и иными правонарушениями, укреплению законности и правопорядка.

Перед правоохранительными органами, а к их числу относятся органы прокуратуры внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и др., стоят весьма сложные и ответственные задачи по борьбе с преступностью и устранению причин, их порождающих. Для того, чтобы обеспечить быстрое и полное раскрытие каждого преступления, произвести по каждому уголовному делу полное, объективное и всестороннее расследование с обеспечением неотвратимости наказания за совершенное преступление и чтобы при этом были соблюдены требования закона и норм уголовно-процессуального права, нужна согласованная, скоординированная работа всех правоохранительных органов. Осуществление этой деятельности является общегосударственной задачей.

Координация деятельности правоохранительных органов позволяет устранить разнобой и параллелизм в их работе, создать единый фронт борьбы с любыми преступлениями, найти правильное сочетание методов воспитания и убеждения со средствами принуждения и наказания.               

Следует отметить, что преступность в любых ее проявлениях представляет собой сложное социальное явление, порождаемое многими факторами экономического, культурного, нравственного и воспитательного характера. В борьбе с преступностью одинаково важно как предупредить преступление, то есть предостеречь неустойчивых лиц от осуществления преступных деяний, так и своевременно привлечь к ответственности и изолировать от общества опасных преступников. Постановить законный, обоснованный и справедливый обвинительный приговор так же важно, как и оправдать невиновного, реабилитировать его в глазах общественности. Успешное выпол-

V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью

==205

нение всех этих разноплановых функций по силам правоохранительным органам, объединенным едиными целями и задачами.

Координация деятельности правоохранительных органов вовсе не означает, что эти органы утрачивают свою процессуальную самостоятельность и специфику организации и деятельности каждого из них в пределах полномочий по выполнению стоящих перед ними задач.

Однако все эти органы призваны добиться того, чтобы любое лицо, совершившее преступление, было привлечено к ответственности и подвергнуто справедливому наказанию и в то же время, чтобы ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден (ст. 2 УПК). Таким образом, в основе координации деятельности правоохранительных органов лежит единство целей и задач по укреплению законности и правопорядка, усилению борьбы с преступностью и устранению причин и условий, способствовавших совершенному преступлению. Процессуальные полномочия, которыми обладают эти государственные органы, специфика применения ими различного рода средств борьбы с преступностью и иными правонарушениями, процессуальная и организационная независимость этих органов друг от друга не должны быть препятствием к укреплению и углублению координации, стремлению руководителей этих органов создать единый фронт борьбы с преступностью. Как говорится, на работниках этих органов мундиры разные, а цели и задачи их — едины. Они состоят в том, чтобы Генеральная прокуратура, МВД, ФСБ, налоговая полиция и др. принимали необходимые меры по усилению борьбы с преступностью, обращая особое внимание на организацию глубокой аналитической работы, позволяющей своевременно выявлять наиболее криминогенные регионы и концентрировать усилия правоохранительных органов на преодолении негативных тенденций в состоянии преступности и правопорядка. При этом правоохранительные органы руководствуются следующими основополагающими принципами, выработанными в их координационной деятельности: независимость и равенство субъектов координационной деятельности, их процессуальная самостоятельность при реализации совместно выработанных мероприятий; стремление к достижению общих целей в борьбе с преступностью с сохранением особенностей процессуальных и оперативно-тактических полномочий; соблюдение требований и норм уголовно-процессуального права и иных законов в разработке и реализации намеченных мероприятий как процессуального, так и оперативно-розыскного характера; объединение усилий правоохранительных органов в борьбе с преступностью для достижения наилучших результатов в более сжатые сроки и с меньшими затратами сил и процессуальных средств; обеспечение планомерности, целеустремленности и эффективности в осуществлении мер по борьбе с преступностью; установление единого подхода к решению сложных проблем борьбы с преступностью,

==206

Курс прокурорского надзора

устранение дублирования, параллелизма в работе, местнического и ведомственного подхода к решению возникающих вопросов.

Координация деятельности правоохранительных органов прочно вошла в повседневную практику борьбы с преступностью и иными правонарушениями, она стала неотъемлемым условием успешной борьбы с преступностью и нарушениями правопорядка.

В соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации № 567 от 18 апреля 1996 г., руководящая роль в координации возложена на органы прокуратуры. Генеральный прокурор РФ в приказе № 34 от 26 июня 1997 г. "Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью" отмечает, что "координация деятельности правоохранительных органов является важнейшим направлением в работе прокуратуры". Почему же именно на органы прокуратуры, а не на какой-либо иной государственный правоохранительный орган возложена обязанность координации деятельности правоохранительных органов?

Такое решение вызвано тем, что органы прокуратуры занимают особое место в системе правоохранительных органов: в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 129) именно на них возложено осуществление надзора за исполнением законов в государстве. Объектами прокурорского надзора являются в числе других органы внутренних дел, ФСБ, таможенные органы и др. Помимо этого прокуроры, осуществляя надзор за соблюдением законности этими органами, располагают сведениями о состоянии их работы. Именно у прокуроров сконцентрированы данные о состоянии законности и правопорядка, структуре и динамике преступности в республике, крае, области, городе и районе. Руководители органов прокуратуры видят и знают конечные результаты деятельности органов дознания и предварительного следствия по раскрытию и расследованию конкретных преступлений, постановленные судом приговоры по уголовным делам, состояние обращения к исполнению и самого исполнения судебных приговоров, определений и постановлений. Между тем органы внутренних дел и другие правоохранительные органы не всегда осведомлены о конечном результате судебного разбирательства расследованного ими уголовного дела. Они не всегда информированы о деятельности по осуществлению правосудия в целом по району, области, республике, о практике назначения наказаний и предупредительной деятельности судов по уголовным делам. То же самое можно сказать и об осведомленности суда относительно органов внутренних дел и других органов. Судьи, рассматривая конкретные уголовные дела, могут судить о состоянии следствия и оперативно-розыскной деятельности этих органов лишь по тем уголовным делам, которые оказываются в их производстве, но они не располагают сведениями в целом о состоянии следственной

V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью

==207

и оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, ФСБ, налоговой полиции, прокуратуры

Когда речь идет о роли прокуратуры в координации деятельности всех правоохранительных органов, это вовсе не означает, что прокуратура осуществляет организационное руководство этими органами или имеет какое-либо преимущество перед ними. Каждый из этих органов, как было сказано выше, выполняет свойственные этому органу обязанности при полной независимости их друг от друга, в том числе и от органов прокуратуры.

Необходимость дальнейшего укрепления и углубления координации деятельности правоохранительных органов вызывается состоянием преступности, особенностями ее структуры и динамики.

Из всех нарушений законности уголовные преступления в любых их проявлениях представляют собой наиболее опасные правонарушения, так как каждое из них существенным образом затрагивает интересы государства, общества или отдельных граждан.

Преступность за последние годы стала самой разрушительной силой законности и правопорядка в государстве, приводящей к деформации общественной и социальной структуры. Вот почему острие законности направлено против тех, кто, не считаясь с требованиями закона, с интересами граждан, совершает различного рода преступления: бандитские налеты и разбойные нападения, кражи и грабежи, изнасилования и хулиганство, хищения и взяточничество и т.п.

Рост преступности после некоторого спада в 1996—1997 гг. вновь продолжился в 1999 г. и превысил 3 млн. преступлений. Значительно ухудшилась криминологическая характеристика преступности.

Под влиянием ряда отрицательных тенденций, складывающихся в государственной и социальной сферах, происходят заметные качественные изменения в характере различного рода преступных проявлений. Появились весьма тревожные факторы криминогенного характера, характеризующие как преступность в целом, так и отдельные ее виды. Наиболее опасные из этих факторов, требующие координации усилий правоохранительных органов в борьбе с преступностью, состоят в следующем: 1. Лица, совершающие бандитские и разбойные нападения и грабежи, умышленные убийства и другие опасные преступления, все чаще используют огнестрельное и холодное оружие, взрывчатые вещества. Это существенно повышает общественную опасность преступлений, так как позволяет преступникам сломить сопротивление со стороны потерпевших и избежать задержания на месте совершения преступления. Все чаще на страницах печати появляется траурная хроника о гибели работников милиции при задержании опасных преступников.

Участились случаи хищения оружия из воинских подразделений, нападения на работников органов внутренних дел с целью хи-

==208

Курс прокурорского надзора

щения у них оружия. В розыске находятся тысячи единиц нарезного оружия, в том числе автоматы и пулеметы.

2. Лица, вставшие на преступный путь, в целях реализации своих преступных намерений используют все виды современного транспорта: автомобильный, железнодорожный, морской и воздушный. В течение короткого времени (двух—трех суток, а то и часов) преступник преодолевает огромное расстояние и совершает опасные преступления в районах, расположенных в сотнях, а то и в тысячах километров друг от друга.

Меры, принимаемые по обнаружению и задержанию таких преступников по месту совершенных ими преступлений, оказываются зачастую безрезультатными. Многие из них длительное время остаются безнаказанными и продолжают совершать преступления, в ряде случаев более опасные.

3. При совершении преступлений против личности многие преступники проявляют ничем не оправданную жестокость в отношении своей жертвы, изуверство, издевательство и глумление над личностью.

4. Обращает на себя внимание рост организованной и профессиональной преступности. В течение многих лет наличие у нас таких социальных явлений отрицалось, утверждали, что они свойственны буржуазному строю. Поэтому мы не предпринимали достаточных мер ни правового, ни организационного характера в борьбе с подобными преступлениями.

В настоящее время действуют преступные структуры, фундаментом которых является финансовый потенциал теневой экономики, а "крышей" — коррумпированные сотрудники правоохранительной системы, а также перерожденцы из государственного аппарата.

Преступления, совершаемые в этих условиях, раскрыть весьма сложно. Преступные элементы, оставаясь безнаказанными, уже не опасаются возмездия за свои злодеяния и совершают все новые и более опасные преступления.

Органами внутренних дел ежегодно ликвидируются сотни организованных преступных групп, многие из которых имели устойчивые коррумпированные связи, которые позволяли им быть "в курсе" разрабатываемых правоохранительными органами мер по их разоблачению.

Организованная преступность находит питательную среду, как отмечалось выше, в "теневой" экономике, развивающейся на основе процветающей в стране бесконтрольности, крупных хищений государственных бюджетных средств, крупномасштабной контрабанды, финансовых афер.

В преступные группы, совершающие хищения государственного имущества, вовлекаются работники контролирующих и ревизионных органов, должностные лица, занимающие на предприятиях и в организациях ответственное положение, вплоть до руководящего

V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью'

==209

состава, в обязанности которых входит охрана государственной собственности от, преступных посягательств.

Особенно тревожно то обстоятельство, что в преступную деятельность вовлекаются представители высших эшелонов государственной власти и управления.

5. За последнее десятилетие появились неизвестные ранее виды преступлений и новые способы совершения "старых" преступлений. Если 10—15 лет назад использование компьютеров для совершения преступлений было редкостью, то сейчас это стало обычным явлением. Причем субъектами данных преступлений являются не только опытные преступники, но даже несовершеннолетние.

Участились случаи ограблений банков, нападений на инкассаторов. Возросло число преступлений, связанных с захватом заложников, в том числе в местах лишения свободы и в следственных изоляторах.

Все чаще правоохранительные органы встречаются и с такими преступлениями, как терроризм, похищение детей и граждан с целью получения выкупа, рэкет и некоторые другие. Преступники оказываются в ряде случаев сильнее правоохранительных органов.

Преступники оснащаются техническими средствами, вплоть до компьютеров и раций, не говоря уже об использовании автотранспорта, что весьма затрудняет борьбу с ними. Органы внутренних дел и прокуратуры вынуждены прибегать к помощи специализированных подразделений органов общественной безопасности, армейских соединений.

В деятельности ряда министерств и ведомств, многих предприятий и организаций не изжиты проявления злоупотреблений, коррупции, нарушения финансовой дисциплины, налогового законодательства.

По утверждениям ученых НИИ Генеральной прокуратуры РФ, правоохранительные органы выявляют лишь 5—10% хозяйственных преступлений. Среди этих преступлений самый высокий уровень латентности.

За последние годы ослаблена деятельность контрольно-ревизионного аппарата. Достаточно сказать, что только каждая восемнадцатая ревизия выявляет какие-либо нарушения или отступления от установленного порядка хранения и расходования материальных ценностей. К тому же по всем ведомствам под видом "упорядочения" штатов идет последовательное сокращение ревизионного аппарата.

В борьбе с преступностью и иными правонарушениями существенно уменьшились влияние и помощь общественности, в особенности добровольных народных дружин по охране общественного порядка, менее активно действуют комиссии по соблюдению законности и по делам несовершеннолетних при органах местного самоуправления.

Курс прокурорского надзора

К оглавлению

==210

6. Вызывает тревогу преступность среди несовершеннолетних, удельный вес которой в общей структуре преступности составляет

в настоящее время около 10%.

Несовершеннолетние все чаще совершают опасные преступления: умышленные убийства, разбойные нападения и грабежи, злостное хулиганство и кражи. Многие преступления, совершаемые несовершеннолетними, обусловлены пьянством и алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией.

7. Растет вовлеченность женщин в преступную деятельность.

Причем заметно изменилась категория преступлений, совершаемых женщинами. Если ранее среди них были распространены такие преступления, как спекуляция товарами народного потребления, растраты или присвоение вверенных государственных или общественных средств, то в настоящее время многие из них совершают и такие опасные преступления, как убийства, разбойные нападения, грабежи и квартирные кражи.

8. За последнее время отмечаются угрожающие тенденции в преступности в Вооруженных Силах. Эта тенденция распространяется на все виды и рода войск, округа, флоты, группы войск. В структуре преступности тяжкие преступления составляют 22,6%. Особенно тревожно то, что почти на 40% возросла преступность среди офицерского состава.

9. Высокими темпами растет преступность в местах лишения свободы. Совершение умышленных убийств, причинение тяжкого вреда здоровью, нападения на сотрудников исправительных учреждений и военнослужащих внутренних войск стали обычным явлением. Широкое распространение получил захват заложников, в том числе из числа медицинских работников и вольнонаемного состава исправительных учреждений.

Значительно ухудшилось положение с соблюдением режима в исправительных учреждениях. Туда проникают деньги в крупных суммах, спиртные напитки, наркотики, холодное и огнестрельное оружие и другие запрещенные предметы. Все это попадает в колонию не только через родственников осужденных, но и через вольнонаемных и военнослужащих.

Осужденные к лишению свободы грубо нарушают установленный режим отбывания наказания, проявляют неповиновение администрации исправительных учреждений. Все чаще возникают массовые беспорядки, причем их последствия становятся все более тяжкими. Участились побеги из мест лишения свободы.

Возникает закономерный вопрос: почему, имея целью построить правовое государство в стране, допущен столь высокий уровень

преступности?

Одна из причин состоит в том, что с провозглашением широкой

гласности и демократии в стране была ослаблена государственная и трудовая дисциплина. Это неизбежно привело к вседозволенцос-

V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью

==211

ти и бесконтрольности многих асоциальных элементов, а это в свою очередь повлекло за собой вспышку преступности.

Кризис государственной власти не мог не затронуть и правоохранительные органы. Прокуроры и следователи начали уклоняться от решения вопросов, связанных с применением мер процессуального принуждения (задержание, арест, отстранение обвиняемого от занимаемой должности и т.д.). Редкими стали факты привлечения к уголовной ответственности должностных лиц, виновных в злоупотреблении или превышении служебных полномочий, расточительстве народного добра (вдруг эти действия впоследствии будут расценены как "проявление хозяйственной инициативы").

Если несколько лет тому назад органы транспортной милиции и транспортные прокуроры активно вмешивались" и принимали меры к устранению простоев вагонов, плохой сохранности перевозимых грузов, то сейчас никто не несет за эти нарушения надлежащей ответственности. То же относится к сфере промышленности, сельского хозяйства, к органам государственной власти и управления.

Борьба с преступностью будет осуществляться успешно лишь тогда, когда деятельность правоохранительных органов станет строго согласованной, с определением целей и задач каждого из государственных органов, призванных бороться с преступностью, и предупреждать правонарушения. Сейчас же нередки разнобой в деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, суда и юстиции, в особенности в верхнем эшелоне указанных органов.

Все указанные выше факторы криминогенного характера свидетельствуют о том, насколько важно своевременно и полно раскрыть каждое совершенное преступление, быстро, всесторонне и объективно его расследовать, своевременно изолировать от общества опасного преступника, постановить в отношении него законный, обоснованный и справедливый приговор, а также своевременно и правильно обратить его к исполнению и исполнить. Выполнение этих разнохарактерных по своему виду функций возможно лишь при слаженной скоординированной работе всех правоохранительных органов.