§ 3. Формы координации

За последние годы в центре и на местах сложились и утвердились проверенные жизнью формы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Сложившиеся формы координации способствуют укреплению деловых контактов работников органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ, налоговой полиции помогают им сосредоточить усилия на решении актуальных проблем в борьбе с преступностью.

1. Наиболее распространенной и повсеместно применяемой формой координации являются организация и проведение межведомственных совещаний.

Они посвящаются, главным образом, обсуждению итогов работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью за определенный период —квартал, полугодие, год. На межведомственное совещание может быть также вынесено обсуждение состояния борьбы с определенной категорией преступлений: хищениями государственного или общественного имущества; кражами личного имущества граждан; преступлениями несовершеннолетних и т. д. На межведомственные совещания приглашаются работники правоохранительных органов, от которых зависит решение обсуждаемых проблем, представители государственных органов и общественных организаций, в обязанности которых входит забота о соблюдении законности и правопорядка, ученые-юристы. Если межведомственное совещание проводится в районе или городе и если обсуждаются проблемы общего характера, то на них приглашаются все без исключения работники органов прокуратуры, суда и оперативные работники органов внутренних дел. На подобных совещаниях, как правило, присутствуют представители вышестоящих правоохранительных

==218

Курс прокурорского надзора

органов, местных органов самоуправления. Межведомственное совещание принимает решение, которое проводится в жизнь приказами руководителей правоохранительных органов, каждый издает приказ по своему ведомству. Межведомственное совещание может быть проведено с участием не всех, а только заинтересованных правоохранительных органов в решении того или иного вопроса. Так, Генеральной прокуратурой РФ, МВД и Верховным Судом РФ было проведено межведомственное совещание, посвященное состоянию работы по борьбе с умышленными убийствами. Совещание проходило под председательством Генерального прокурора Российской Федерации. При обсуждении отмечалось, что органы дознания и предварительного следствия в ряде случаев проявляют неоперативность как в раскрытии, так и в расследовании этих преступлений, несвоевременно избирают в отношении обвиняемых в совершении опасных преступлений такую меру пресечения, как содержание под стражей; в случае сокрытия подозреваемого от следствия несвоевременно объявляют его розыск, а розыск проводится неэффективно. Прокуроры несвоевременно проверяют обоснованность постановлений следователей о приостановлении следствия по делам о скрывшихся обвиняемых, не контролируют своих указаний об их розыске, не реагируют на нарушения уголовно-процессуального закона в части избрания обвиняемому меры пресечения. Решение и выписка из протокола межведомственного совещания были направлены руководителям органов внутренних дел и прокуратуры республик, краев и областей, им было рекомендовано изучить состояние этой работы у себя на местах и при наличии указанных выше недостатков обсудить этот вопрос на межведомственном совещании. При этом подчеркнута обоюдная заинтересованность — и органов внутренних дел, и прокуроров — в совершенствовании этой работы. Проведенные по стране мероприятия оперативного, процессуального и организационного характера дали свои положительные результаты.

Может случиться так, что преступление или ряд аналогичных или сходных по способу совершения преступлений длительное время остаются нераскрытыми. Это само по себе может явиться самостоятельным поводом для проведения межведомственного совещания прокурорских, следственных и оперативных работников. Проведение таких совещаний и разработка мер оперативного и следственного характера дают, как правило, положительный результат. Опасные преступники — особо опасные рецидивисты, длительное время совершавшие преступления, были раскрыты благодаря скоординированной работе органов внутренних дел и прокуратуры в городах Москве, Санкт-Петербурге, Ростове, Краснодаре, Иркутске и др.

Контроль за исполнением решений межведомственных совещаний осуществляется руководителями правоохранительных органов — каждым по своему ведомству.

V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью

==219

2. Следующей, также весьма распространенной формой координации являются совместные выезды работников правоохранительных органов в республики, края, области, города и районы для проведения проверки и оказания практической помощи местным органам в организации борьбы с преступностью. Выбор объекта проверки определяется состоянием работы по всем направлениям правоохранительной деятельности. Выезду предшествует изучение состояния работы тех государственных органов, деятельность которых предстоит проверить. План проверки разрабатывается заранее и утверждается руководителями правоохранительных органов. В состав бригады проверяющих включаются наиболее опытные, профессионально подготовленные работники. Возглавляет бригаду проверяющих, как правило, один из руководителей прокуратуры. О предстоящей проверке информируются местные органы государственной власти и управления, а также руководство органов местного самоуправления.

Каждый из проверяющих знакомится с работой по своему профилю. В итоге составляется общая справка, которая подписывается всем составом проверяющих. Со справкой знакомятся работники правоохранительных органов, деятельность которых была проверена. Цель таких проверок, как было сказано выше, не только в том, чтобы установить какие-либо упущения, промахи и ошибки, а, главное, помочь наладить работу, научить правильно и своевременно решать наиболее актуальные вопросы, связанные с организацией борьбы с преступностью и нарушениями правопорядка. Результаты проверки в обязательном порядке обсуждаются на собрании коллектива работников правоохранительных органов. Об итогах проверки дается информация в местные органы государственной власти и управления. Результаты проверки затем выносятся на обсуждение координационного совета или межведомственного совещания. Решение, принимаемое советом или совещанием, проводится в жизнь приказом или указанием руководителя правоохранительного органа по своему ведомству. Если выявленные недостатки являются типичными, свойственными и для других органов, то решение совета или совещания направляется и им. Контроль за исполнением решения осуществляют руководители правоохранительных органов.

Весьма поучителен опыт таких проверок, проводимых правоохранительными органами центра. По инициативе Прокуратуры РФ одна из таких проверок была организована и проведена в Брянской области. Она посвящалась исполнению законодательства о предупреждении преступлений среди несовершеннолетних. В состав бригады проверяющих были включены профессионально подготовленные работники МВД РФ, Прокуратуры РФ и др. К проведению проверки были привлечены работники органов народного образования. При проверке отмечалась слабая работа правоохранительных органов, предприятий, учебных заведений, комиссий по делам несовер-

К оглавлению

==220

Курс прокурорского надзора

шеннолетних по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних, в особенности по предупреждению рецидивной преступности. Комиссии по делам несовершеннолетних недостаточно контролировали работу государственных предприятий и учебных заведений по исправлению и перевоспитанию несовершеннолетних правонарушителей и предупреждению правонарушений. При расследовании преступлений несовершеннолетних и в судебном разбирательстве уголовных дел этой категории не всегда полно выяснялись и устранялись причины и условия, способствовавшие этим преступлениям. Существенные недостатки были установлены и в Брянской воспитательной колонии для несовершеннолетних. Все это отрицательно отразилось на состоянии преступности среди несовершеннолетних в области. Такая проверка позволила одновременно, с охватом широкого круга вопросов, глубоко и обстоятельно установить, как соблюдается законодательство о несовершеннолетних. Она подняла активность правоохранительных органов, общественных организаций и трудовых коллективов по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних. Результаты проверки были обсуждены на межведомственном совещании с приглашением должностных лиц государственных органов и общественных организаций, представители которых участвовали в проверке. Так как недостатки были типичными, было принято решение о направлении всем правоохранительным органам страны информационного письма с предложением изучить у себя эту проблему, а результаты обсудить на межведомственных совещаниях.

3. Составление совместных планов по организации борьбы с преступностью. В зависимости от структуры и динамики преступности, распространенности тех или иных преступлений, от состояния оперативной обстановки в районе, городе, области, крае, республике руководители правоохранительных органов намечают провести ряд целенаправленных мероприятий по усилению борьбы с преступностью. Эти мероприятия могут носить характер организационный, процессуальный или воспитательный. План может составляться на квартал, полугодие, год.

К выполнению намеченных мероприятий могут быть привлечены работники других государственных органов и общественных организаций. Планы, составляемые вышестоящими органами, могут служить ориентиром для нижестоящих органов, однако они не должны связывать их инициативы и самостоятельности. Осуществлять контроль за выполнением плана должен руководитель каждого из правоохранительных органов по своему ведомству.

В связи с распространением наркомании и токсикомании был разработан план мероприятий по борьбе с изготовлением, употреблением и сбытом наркотиков. План был утвержден руководителями правоохранительных органов республик, краев и областей. Составлению плана предшествовала большая работа по сбору матери-

V. Деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью

==221

алов по линии органов внутренних дел, прокуратуры и судов. В соответствии с планом было рекомендовано проверить совместно с органами здравоохранения и просвещения состояние борьбы с наркоманией, уровень и эффективность предупредительной работы, в особенности среди учащейся и рабочей молодежи. Рекомендовано также обобщить практику своевременного и полного раскрытия преступлений, связанных с изготовлением, сбытом и распространением наркотических средств, законности и обоснованности привлечения к ответственности лиц, виновных в этих преступлениях, устранения причин и условий, способствовавших этим нарушениям. Было Намечено сконцентрировать посевы конопли и обеспечить надежную их охрану; оказать помощь местным органам власти и управления в организации борьбы с незаконными посевами наркотикосодержащих культур. Был намечен также ряд других мероприятий, проведение в жизнь которых способствует усилению борьбы с наркоманией. Местные правоохранительные органы приняли к исполнению полученные рекомендации и предложения. Была проведена большая работа, главным образом предупредительного характера, которая дала определенные положительные результаты.

4. Одной из широко применяемых форм координации является направление совместных информационных писем и методических рекомендаций.

В информационных письмах дается анализ деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ, налоговой полиции по борьбе с преступностью, применению законов, главным образом вновь принятых, состояния работы по раскрытию и расследованию конкретных преступлений. Информационные письма представляют собой итоговый документ обсуждения той или иной проблемы на заседании координационного совещания межведомственного совещания. Неверна практика направления на места информационных писем, под которыми нет "материальной основы". В ряде случаев в таких письмах рекомендации носят надуманный характер или являются нереальными для исполнения. Информационные письма нередко посвящаются анализу практики применения вновь принятого закона.

В информационных письмах зачастую освещается и распространяется положительный опыт работы правоохранительных органов по тому или иному направлению борьбы с преступностью и иными правонарушениями, в том числе и состоянию координации деятельности правоохранительных органов. Весьма поучительными для местных правоохранительных органов были информационные письма о положительном опыте по проведению межведомственных совещаний в Москве, Санкт-Петербурге, в некоторых краях и областях Российской Федерации.

5. Менее распространенной формой координации, нежели информационные письма являются методические письма. Они посвя-

==222

Курс прокурорского надзора

щаются, как правило, тактике и методике производства каких-либо сложных процессуальных действий или составлению процессуальных актов, вызывающих затруднение на практике. Например, следственные органы, прокуроры допускали много ошибок при установлении причин производственного травматизма, исполнении законодательства об охране труда и технике безопасности на промышленных объектах. Многие взрывы, пожары, повлекшие в отдельных случаях человеческие жертвы, были обусловлены различными нарушениями технологической дисциплины, ошибками при проектировании зданий и сооружений, при производстве пусконаладочных работ, а также при их эксплуатации. В методическом письме, подписанном руководителями правоохранительных органов центра и направленном на места, содержались рекомендации практического характера, выполнение которых позволило следственным органам и судам установить действительные причины допущенных нарушений законодательства об охране труда и технике безопасности и определить лиц, виновных в этом, установить степень их ответственности.

6. Установление единого учета и статистической отчетности. В соответствии с Законом о Прокуратуре СССР Прокуратура Союза ССР совместно с МВД СССР и с Министерством юстиции СССР по согласованию с ЦСУ СССР разработала систему и методику единого учета и статистической отчетности о преступности, раскрытии и расследовании преступлений. Это давало возможность Генеральному прокурору СССР оказывать влияние на формирование следственной практики, независимо от ведомственной принадлежности следователей. В то же время это позволяло правильно оценить состояние законности и преступности, формировать сознание следственного аппарата в плане точного и неуклонного соблюдения уголовно-процессуальных норм.

Генеральный прокурор СССР и Министр внутренних дел СССР утвердили совместную инструкцию, одобрив методику ведения учета преступных проявлений. Единая форма учета и статистической отчетности органов МВД СССР и Прокуратуры СССР действует с 1 июля 1980 г.

В настоящее время единая статистическая отчетность осуществляется Генеральной прокуратурой РФ, МВД РФ и Министерством юстиции РФ.