§ 2. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судом первой инстанции

Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел в суде первой инстанции осуществляется в формах предъявления и поддержания в суде иска, а также участия в рассмотрении судом гражданских дел и дачи заключения.

Предъявление прокурором иска. Прокурор не обладает правом применения мер принуждения к лицам, виновным в нарушении закона. Однако он не может оставаться безучастным, если возникает необходимость устранить нарушение закона, восстановить нарушенные права и охраняемые законом интересы государства, предприятий, организаций и граждан. В этих целях ему предоставлено право обратиться в суд с исковым заявлением, чтобы посредством судебного воздействия восстановить нарушенный закон. Предъявление прокурором иска является одним из средств его реагирования на установленные нарушения закона.

Процессуальное положение прокурора, внесшего исковое заявление, характеризуется некоторыми особенностями, отличающими его от иных лиц, заявляющих иск. Прокурор не несет судебных расходов по заявленному иску. Ему не может быть отказано в принятии искового заявления. Только в одном случае, когда у лица, в интересах которого предъявляется иск, нет права на обращение в суд, прокурору может быть отказано в принятии искового заявления. К прокурору нельзя предъявить встречный иск. Ответчик может предъявить встречный иск лишь к лицу, в интересах которого прокурор предъявил иск. Решение суда по иску прокурора распространяется не на прокурора, а на лицо, в интересах которого заявлен иск. Прокурор не вправе совершать процессуальные действия, свойственные стороне: заключать мировое соглашение, передавать дело в третейский суд.                                 "'

Свои полномочия по предъявлению исков прокуроры используют главным образом тогда, когда необходимо защитить имущественные интересы государства, предприятий и организаций. Возмещение материального ущерба, причиненного правонарушениями, нередко связано с необходимостью проявлять прокурорами принципиальность в борьбе с местничеством и ведомственными интересами. Прокурор использует предоставленное ему законом право предъявления иска лишь в тех случаях, когда виновное лицо уклоняется или отказывается добровольно возместить ущерб. В случаях добровольного возмещения материального ущерба прокурору следует оказать руководителям предприятий, а также юридической службе необходимую правовую помощь, создавая обстановку неотвратимости ответственности должностных лиц предприятий и организаций за невыполнение требований законодательства о привлечении к ответственности работников, по вине которых причинен материальный ущерб.

==318

Курс прокурорского надзора

Свои полномочия по предъявлению исков прокурор использует также при защите интересов несовершеннолетних, инвалидов, престарелых, многодетных родителей, лиц, находящихся под опекой или попечительством, военнослужащих, то есть тех, кто не имеет возможности самостоятельно обратиться в суд за защитой своих интересов.

Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе № 1 от 5 января 1997 г. "Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве" предлагает прокурорам использовать их право на обращение в суд с исковым заявлением в интересах лиц, особо нуждающихся в социальной и правовой защите, а также общества и государства, не допуская при этом подмены функций юридических служб и хозяйственных руководителей.

Если должностные лица или граждане не используют свое право на заявление исков, а того требуют интересы обеспечения законности, прокурор доводит до сведения этих должностных лиц и граждан информацию об их праве обратиться в суд за защитой своих прав и законных интересов и разъясняет, как это сделать. Однако, если эти должностные лица и граждане не желают воспользоваться этим правом, прокурор самостоятельно возбуждает производство в суде. Это прежде всего касается таких сфер гражданского судопроизводства, как охрана федеральной собственности от противоправных посягательств на нее; возмещение вреда; нарушение законов об охране труда и технике безопасности; нарушение природоохранного законодательства и т. д.

Прокурор предъявляет иск в случаях, когда нарушенные права и охраняемые законом интересы предприятий и граждан имеют особое общественное значение. Сюда можно отнести иски прокуроров, поводом для которых послужили стихийные бедствия, несчастные случаи с людьми, катастрофы, аварии, когда прокурор обязан принять меры к защите прав и законных интересов пострадавших, а также предприятий и организаций, которым причинен материальный ущерб. В случаях посягательств на интересы государства путем заключения различного рода договоров и соглашений, когда заведомо государству причиняется материальный ущерб, прокурору необходимо предъявить иск о признании недействительными заключенные договоры и соглашения.

Прокуроры используют свое право предъявления исков, когда требуется защитить права и законные интересы граждан, нарушенные неправомерными действиями государственных органов и должностных лиц. В соответствии с Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан'", рассмотрение жалоб в суде происходит по правилам гражданского су-

' Ведомости съезда народных депутатов и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685 (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ).

VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел  

==319

допроизводства, с изъятиями и дополнениями, установленными настоящим законом и другими законодательными актами.

При предъявлении исков прокурор исходит из требований закона о подведомственности жалоб судебным органам. Если жалоба о нарушенном праве подведомственна суду, то прокурор вправе предъявить иск, если нет, то он использует иные средства прокурорского реагирования — протест, представление об устранении нарушений закона и т. д.

Судам подведомственны жалобы граждан в отношении незаконно наложенного штрафа, отказа в регистрации транспортных средств или строения; в приеме детей в дошкольные учреждения или в школу. В суде могут рассматриваться также жалобы и на другие действия должностных лиц, ущемляющих права граждан.

Суд не вправе принять к рассмотрению жалобы на действия лиц, производящих дознание, следователя, прокурора, судьи, судебного пристава (здесь речь не идет о подаче заявления об отмене меры пресечения и о продлении срока следствия и содержания обвиняемого под стражей, эти процессуальные действия относятся к сфере уголовного судопроизводства).

Иск в связи с действиями должностного лица подается в суд по месту нахождения учреждения, где работает должностное лицо.

С иском в суд могут обратиться представители органов местного самоуправления или организаций, если об этом их просит лицо, права которого нарушены. Прокуроры следят за тем, чтобы полномочия представителей, предусмотренные ст. 42 ГПК, не нарушались.

Прокурору следует соблюдать требование закона о месячном сроке, в течение которого суд вправе принять к производству его исковое заявление. Прокурор вправе обратиться в суд также с заявлением, когда требуется возбудить особое производство. Эта форма прокурорского реагирования на нарушение закона применяется в случаях признания лица безвестно отсутствующим, признания лица ограниченно дееспособным вследствие злоупотребления им спиртными напитками или наркотиками либо недееспособным вследствие психического расстройства (ст. 29 ГК РФ). При этом прокурор держит на контроле выполнение решений суда по его искам и заявлениям, и если при эффективном лечении алкоголиков и наркоманов получен положительный результат или, если основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным, отпали, прокурор ставит вопрос о восстановлении их дееспособности.

Одной из форм участия прокурора в гражданском судопроизводстве является вступление прокурора в рассматриваемый судом спор. Он может сделать это, когда лицо, интересы которого надлежит защищать, неправомочно само обратиться в суд с исковыми притязаниями. Это прежде всего касается интересов несовершеннолетних, когда требуется решить вопрос о лишении родительских прав или об отмене усыновления и т. д.

К оглавлению

==320

Курс прокурорского надзора

По какому бы поводу ни предъявлялся прокурором иск, этому должна предшествовать всесторонняя и тщательная подготовка исковых материалов, в необходимых случаях требования прокурора должны быть подкреплены соответствующими документами.

Форма и содержание искового заявления прокурора должны соответствовать требованиям, изложенным в ст. 126 ГПК. В заявлении надлежит указать: 1) наименование суда, в который направляется исковое заявление; 2) наименование истца, место его нахождения; 3) наименование ответчика, его место жительства или, если ответчик является юридическим лицом, его место нахождения; 4) обстоятельства, на которых прокурор основывает свое требование, и доказательства, подтверждающие изложенные прокурором обстоятельства; 5) в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав, свобод или охраняемых законом интересов защищаемых прокурором лиц и предъявляемые в связи с этим требования; 6) цена иска, если иск подлежит оценке; 7) перечень прилагаемых к исковому заявлению документов.

Заявление подписывается прокурором. Исковое заявление представляется в суд с копиями по числу ответчиков. В зависимости от характера и сложности иска суд может обязать прокурора представить копии документов, приложенных к исковому заявлению.

Дальнейшая деятельность прокурора сводится к участию в рассмотрении дела судом и поддержанию своих исковых требований. Предъявляемый прокурором иск должен быть поддержан им в суде. Однако в судебном процессе прокурор не связан своей позицией, изложенной в исковом заявлении, и позицией лица, в интересах которого заявлен иск. Прокурор как представитель органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, исходит в этих случаях не из интересов истца, а из требований закона. Поэтому если прокурор, исходя из материалов дела, приходит к выводу о необоснованности требований истца, он не только вправе, а обязан отказаться полностью или частично от предъявленного иска. Однако отказ прокурора от иска не лишает заинтересованное лицо права требовать рассмотрения дела.

При судебном рассмотрении заявленного иска прокурор процессуально самостоятелен. Как правило, прокуроры поддерживают заявленный иск, но если по обстоятельствам дела необходимо отказаться от исковых требований, или изменить основания иска, либо снизить размер взыскания, прокурор вправе сделать это. В этих случаях прокурору не требуется согласовывать свою позицию с лицом, чьи интересы он защищает.

Прокурор дает объяснения по предъявленному иску, представляет доказательства, в силу которых он считает обоснованными свои

VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел  

==321

требования (ст. 166 ГПК). Прокурор вправе представить суду письменные документы. Участвуя в судебных прениях, прокурор, предъявивший иск, выступает первым (ст. 185 ГПК).

Участие прокуроров в судебном рассмотрении гражданских дел. Участие прокуроров в рассмотрении гражданских дел в судах первой инстанции является одной из существенных гарантий всестороннего, полного и объективного исследования судом фактических обстоятельств, а также вынесения судом законного и обоснованного решения. Ни закон, ни Генеральный прокурор РФ не обязывают прокуроров принимать участие по каждому без исключения гражданскому делу. В этом и нет процессуальной необходимости, так как многие дела по своей фактической стороне не представляют особой сложности, да и физически прокуроры не могут охватить своим участием все гражданские дела, количество которых, как было сказано выше, составляет свыше двух миллионов.

Закон о прокуратуре (ст. 35) не определяет обязательной для участия прокурора категории гражданских дел, а предоставляет ему полномочия "вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана прав и законных интересов граждан, общества и государства".

Прокурор вправе принять участие в рассмотрении любого гражданского дела, так же, как он обязан принять участие в процессе, если это будет признано необходимым судом (ст. 41 ГПК). По этому поводу суд выносит специальное определение, которое обязательно к исполнению прокурором.

Гражданский процессуальный закон предусматривает категорию гражданских дел, в рассмотрении которых прокурор принимает обязательное участие. Это дела особой значимости, существенно затрагивающие права и охраняемые законом интересы граждан. Только с участием прокурора суд может рассмотреть дело о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст..255 ГПК). Дело о признании гражданина ограниченно дееспособным или недееспособным (ст. 261 ГПК) суд обязан рассмотреть также с участием прокурора.

В соответствии со ст. 70 Семейного кодекса РФ прокурор обязан принять участие в рассмотрении гражданского дела о лишении родительских прав. Во всех указанных случаях суды не обязаны выносить специальные определения об участии прокурора в судебном рассмотрении дела. Требования закона для прокурора обязательны.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 1 от 5 января 1997 г. "Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве" прокуроры обязаны принимать участие также по делам о восстановлении на работе, выселении без предоставления жилого помещения, об освобождении имущества от ареста. Прокуроры принимают участие в рассмотрении судами дел, возбужденных по за-

==322

Курс прокурорского надзора

явлениям и искам прокуроров. Они участвуют также при рассмотрении исков граждан к средствам массовой информации о защите чести и достоинства, по жалобам на действия должностных лиц и органов управления, ущемляющих права и охраняемые законом интересы граждан. Прокурор обязан также принимать участие в рассмотрении дел, возбужденных по его инициативе.

По делам других категорий прокурор принимает участие, исходя из их актуальности, сложности, общественного и социального значения, состояния законности в районе или городе.

В целом по стране участие прокуроров в суде первой инстанции составляет около 15% к общему числу рассмотренных судами гражданских дел. В отдельных республиках, краях и областях участие прокуроров достигает 40—50%. Вместе с тем в ряде республик, краев и областей не всегда обеспечивается участие прокурора по важнейшей категории гражданских дел. В особенности это недопустимо, когда речь идет о выселении граждан из жилища или восстановлении на прежней работе.

Одним из недостатков в деятельности прокуроров является то, что некоторые из них, участвуя в суде, недостаточно активно способствуют суду в полном, всестороннем и объективном рассмотрении дела. В то же время именно вследствие неполноты или необъективности рассмотрения дела отменяется в кассационном порядке наибольшее количество решений судов первой инстанции. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, по этим основаниям в кассационном порядке и в порядке надзора пересматривается около 60% неправосудных решений.

Своим участием в судебном разбирательстве прокуроры обязаны предупреждать нарушения норм материального и процессуального права, между тем некоторые прокуроры не всегда выполняют эту обязанность достаточно активно. Например, по делам о восстановлении на работе уволенных за нарушения трудовой дисциплины не всегда проверялись с достаточной полнотой доводы заявителей о причинах отсутствия их на работе, о переводе без их согласия на другую работу, которая не входила в круг их обязанностей, предусмотренных трудовым договором. По делам о снятии дисциплинарного взыскания, выплате премий и другим трудовым спорам прокуроры не всегда способствовали судам в тщательной проверке обоснованности доводов истцов о нарушении их прав вследствие обращения их с жалобами, заявлениями и выступлениями критического характера. При этом, зачастую, не выяснялось, в чем конкретно состояли эти сигналы, какие меры по ним принимались, как оценивалась работа истца до и после его критического выступления.

Не всегда прокуроры уделяют должное внимание делам о возмещении вреда, причиненного рабочим и служащим увечьем либо иным повреждением здоровья. Некоторые дела этой категории принимаются судами к своему производству без проверки соблюдения

VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел  

==323

истцами установленного порядка предварительного внесудебного разрешения спора администрацией, а в случаях несогласия с ее решением — комитетом профсоюза. В ряде случаев решения по этим делам о степени утраты трудоспособности принимаются на основании заключения судебно-медицинской экспертизы, тогда как следует исходить из заключения медико-социальной экспертной комиссии.

Своим участием в судебном рассмотрении дела прокурор оказывает помощь лицу, права и законные интересы которого нарушены. Он способствует суду в их восстановлении. Участию прокурора в судебном заседании предшествует его ознакомление с материалами дела. При этом мотивы искового заявления не имеют для прокурора заранее предустановленной силы. В процессе исследования доказательств они могут отпасть или измениться.

Прокурор, участвующий в судебном разбирательстве гражданских дел, должен удостовериться в правомочиях состава суда, рассматривающего дело. При этом следует иметь в виду, что законом установлен дифференцированный порядок рассмотрения дел по первой инстанции и определен состав вышестоящих судов, полномочных проверить дело в кассационном и надзорном порядке.

Рассмотрение гражданских дел по первой инстанции может производиться как судом в коллегиальном составе, так и судьей единолично. Судья, рассматривающий дело единолично, действует от имени суда (ст. 6 ГПК).

Прокурор следит за тем, чтобы суд (судья) строго руководствовался предписанием закона об отнесении к единоличной подсудности судей гражданских дел определенной категории. Судья единолично рассматривает все дела, подсудные мировому судье (их перечень дан в ст. 113 ГПК) в субъектах РФ, где не назначены (не избраны) на должность мировые судьи (ч. 2 ст. 114 ГПК).

Из категории дел, относящихся к административно-правовым отношениям (ст. 232 ГПК), судья не вправе рассматривать единолично дела по жалобам на неправильности в списках избирателей и по жалобам на действия должностных лиц, ущемляющих права граждан. Это правило распространяется и на дела о признании гражданина ограниченно дееспособным или недееспособным (ст. 24ΰ ГПК).

В случае, если в ходе единоличного рассмотрения судьей дела выяснится, что оно подлежит рассмотрению судом коллегиально, прокурор заявляет ходатайство о передаче дела на рассмотрение суда в полном составе судей.

Право судьи на единоличное рассмотрение дела является правом альтернативным: закон не предписывает, а разрешает судье рассмотреть единолично определенную категорию дел. Прокурор, участвующий в судебном разбирательстве, следит за тем, чтобы судья в каждом случае выяснял у сторон, согласны ли они на рассмотрение дела судьей единолично. Это положение закона в полной

==324

Курс прокурорского надзора

мере относится и к прокурору, в особенности тогда, когда дело рассматривается по его исковому заявлению. В случае возражения хотя бы одной из сторон против единоличного рассмотрения дела оно рассматривается судом коллегиально.

Отказ в удовлетворении заявленного по этому поводу ходатайства является существенным нарушением установленных форм гражданского судопроизводства и поводом для принесения прокурором протеста по делу.

В порядке гражданского судопроизводства могут рассматриваться дела, связанные с государственной тайной. Прокурор, осуществляя свои полномочия в гражданском судопроизводстве, должен следить за тем, чтобы эти дела — при неуклонном соблюдении принципа гласности (ст. 9 ГПК) — рассматривались в закрытом судебном заседании. При этом следует иметь в виду, что такие дела подлежат рассмотрению по первой инстанции Верховными судами республик, краевыми, областными и приравненными к ним судами (ст. 115 ГПК).

В качестве кассационной инстанции для гражданских дел этой категории выступает во всех случаях Верховный Суд Российской Федерации. В тех случаях, когда дела, связанные с государственной тайной, принимаются к производству по первой инстанции районными (городскими) судами, прокурор в подготовительной части судебного разбирательства должен, ссылаясь на вышеуказанный Закон, заявить ходатайство о направлении дела в вышестоящий суд.

Прокурор, участвующий в судебном разбирательстве гражданских дел, принимает одинаково активное участие во всех стадиях производства.

В подготовительной части судебного заседания проверяется явка заинтересованных лиц, устанавливаются причины их отсутствия, выясняется мнение участников о возможности слушания дела в их отсутствие, В предусмотренных законом случаях (ст. 18—24 ГПК) прокурор вправе заявить отвод составу судей или судье, секретарю судебного заседания, эксперту, переводчику, представителю общественной организации или трудового коллектива. В необходимых случаях прокурор заявляет ходатайства. Он может заявить ходатайства об отложении слушания дела, если досудебная подготовка дела была проведена неполно или она не проводилась вовсе.

Прокурор должным образом реагирует на нарушения закона и норм процесса, допускаемые при рассмотрении дела в судебном заседании. В ряде случаев суды рассматривают дела в отсутствие лиц, участвующих в деле, но не извещенных о месте и времени проведения судебного заседания. Эти и ряд иных нарушений, перечисленных в ст. 308 ГПК РФ, влекут за собою отмену состоявшегося по делу судебного решения.

В судебном заседании прокурор задает вопросы истцу, ответчику, третьим лицам, экспертам, представителям общественных ор-

VIII. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел  

==325

ганизаций и коллективов трудящихся. Он заявляет ходатайства об истребовании новых и дополнительных доказательств, назначении экспертизы, исследовании приобщенных к делу документов и т.д.

Участвуя в судебных прениях, прокурор дает заключение в целом по делу. В нем содержатся соображения прокурора по тем вопросам, которые суду предстоит обсудить и решить в совещательной комнате (ст. 194, 197 ГПК). Заключение как процессуальный акт, исходящий от прокурора, должно отвечать определенным требованиям. Оно должно быть объективным, то есть позиция прокурора как блюстителя закона должна отражать интересы лица, права которого нарушены, независимо от его процессуального положения в суде. Заключение должно быть обоснованным, то есть все предложения и выводы прокурора должны быть основаны на анализе и оценке конкретных доказательств. Оно должно быть полным, а не однозначным ("поддерживаю" или "не поддерживаю заявленный иск"). Прокурору надлежит высказаться определенно о судьбе заявленного иска, а не альтернативно, то есть оставляя решение иска на усмотрение суда. Заключение, наконец, должно быть законным, то есть основанным на нормах материального и процессуального права.