§ 2. Эффективность прокурорского надзора

Эффективность (действенность, результативность) прокурорского надзора определяется минимальной затратой времени и процессуальных средств для выполнения прокурором задач по укреплению законности и борьбы с преступностью.

Эффективность надзора, осуществляемого прокурором, порождает стремление прокурора не только установить конкретное нарушение закона, но и создать условия, исключающие нарушения законности в будущем. Прокурор не может ограничиться принесением протеста, вынесением постановления или направлением представления, он должен не "снимать с контроля" ход устранения нарушения закона до тех пор, пока не убедится в достижении поставленной цели. Только при этом условии надзор прокурора будет по-настоящему действенным и достигнет желаемого результата.

Проблема повышения эффективности надзора за исполнением законов как в целом, так и по отдельным направлениям надзорной деятельности прокуроров является ныне наиболее актуальной проблемой науки и практики прокурорского надзора. Эта проблема выдвигается на передний план еще и потому, что повышению эффективности надзора подчинены все средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, между тем положительных сдвигов в деле обеспечения законности и правопорядка еще нет.

Новые задачи, поставленные перед органами прокуратуры в настоящее время, требуют от прокуроров организации качественно нового надзора, отвечающего требованиям происходящего в стране преобразования политической, государственной и социально-экономической сфер. При'этом важно, чтобы нарушения законности были выявлены прокурором своевременно и в полном объеме и, вместе с тем, были восстановлены нарушенные права и законные интересы  государства, государственных органов, общественных организаций и граждан.

Важно не только вовремя установить нарушения закона,, но и принять необходимые меры к устранению причин и условий, породивших эти нарушения, и, опираясь на помощь граждан, добиться предупреждения и искоренения правонарушений.

"    Провозглашенный Конституцией РФ прокурорский надзор за исполнением законов как одна из форм государственной деятельности на деле не является еще достаточно сильным, чтобы противостоять местным влияниям. Для повышения эффективности надзора  необходимо, чтобы он был наступательным и принципиальным. Каж-

Курс прокурорского надзора

==378

дое действие прокурора должно быть эффективным по своим социальным и правовым последствиям. Если прокурор устранит нарушение закона, то его действия должны дать положительные результаты. Иначе будет принижено и политическое, и правовое назначение прокурорского надзора.

Некоторые прокуроры при оценке работы подчиненных прокуроров исходят лишь из количественной стороны их деятельности, количества принесенных протестов и представлений, выступлений в суде по уголовным и гражданским делам и т. д. При таком подходе всегда легче оценить работу, проделанную прокурорами, однако гораздо труднее определить эффективность их деятельности по конечным результатам — состоянию законности и правопорядка. Было бы, конечно, неправильным оставлять без внимания количественную сторону осуществленных органами прокуратуры мероприятий: объем выполненной работы всегда был и остается одним из существенных критериев оценки работы прокурора. Но это лишь один, а не единственный критерий в оценке их работы. Если оценить работу органов прокуратуры по количественным показателям, то мы увидим, что прокуроры проводят десятки тысяч прокурорских проверок; по большому числу уголовных дел, рассматриваемых судами, поддерживают государственное обвинение; приносят тысячи протестов и представлений; больше, чем раньше, привлекают нарушителей законности к дисциплинарной, материальной, административной ответственности. Но становится ли от этого законность более устойчивой, меньше ли от этого совершается преступлений? На этот вопрос нельзя дать положительного ответа.

В настоящее время перед прокурорами стоит задача стремиться не к механическому увеличению количества проводимых мероприятий, а к результативности каждого из них. Дальнейшее наращивание количественных показателей может привести к снижению эффективности осуществляемого надзора. Например, оценивая работу прокурора по поддержанию государственного обвинения в суде по уголовному делу, нельзя ограничиваться лишь подсчетом числа дел, по которым он выступал. Критериями оценки являются законность, обоснованность и справедливость приговора; способствование устранению нарушений закона; оказание положительного влияния на улучшение качества дознания и предварительного следствия и т. д.

Повышение эффективности прокурорского надзора определяется в значительной степени совершенствованием работы районных и городских прокуратур, являющихся основным звеном системы органов прокуратуры. В этих прокуратурах сосредоточено свыше 75% оперативного состава прокуроров. Прокуроры районных и городских прокуратур несут на своих плечах основную нагрузку по раскрытию и расследованию преступлений, по поддержанию в судах государственного обвинения, проведению прокурорских прове-

XI. Организация надзора и управления в органах прокуратуры     

==379

рок, а также осуществляют надзор в следственных изоляторах, в исправительных колониях и тюрьмах. Вот почему Генеральный прокурор РФ в ряде своих приказов предлагает прокурорам республик, краев и областей, руководителям военных, транспортных и иных специализированных прокуратур больше внимания уделять улучшению деятельности городских, районных и приравненных к ним прокуратур. От работников этого звена в существенной мере зависит решение задачи по укреплению законности и правопорядка в государстве. Укрепить штатную численность, улучшить качественный состав кадров, поддержать инициативу прокуроров и следователей, оценить и распространить положительный опыт, вовремя вскрыть недостатки в работе — вот те первоочередные задачи, которые стоят перед руководителями вышестоящих органов прокуратуры.

Повышение эффективности прокурорского надзора во многом определяется правильной организацией работы аппаратов Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ. Здесь важная роль принадлежит прокурорам управлений и отделов указанных прокуратур. Вышестоящие органы прокуратуры осуществляют руководство деятельностью подчиненных прокуратур по предметно-зональному принципу. Это означает, что, например, прокурор Управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры России имеет "зону", то есть несколько областных и приравненных к ним прокуратур, в которых осуществляет методическое руководство и контроль за работой отделов этого надзора. Помимо этого ему поручено осуществлять надзор за соблюдением законности в нескольких федеральных министерствах, комитетах и ведомствах. В настоящее время все органы прокуратуры — от Генеральной до прокуратуры субъекта РФ и приравненных к ней прокуратур — перешли на предметно-зональный принцип работы. Это позволяет "рядовым" прокурорам решать задачи государственного масштаба и в то же время оказывать помощь местным органам прокуратуры.

Одно из непременных условий повышения эффективности прокурорского надзора — это улучшение координации, взаимодействия управлений и отделов прокуратур республик, краев и областей. Прокурорский надзор един, деление его на основные направления деятельности прокуроров носит условный характер. Это сделано законодателем сугубо из практической целесообразности, чтобы исключить дублирование и параллелизм в деятельности органов прокуратуры и их структурных подразделений. Характерно, что структурного деления направления надзора в большинстве прокуратур городов и районов нет. Чтобы надзор прокуроров был единым и целенаправленным, требуется обеспечить тесное взаимодействие в работе всех подразделений прокуратуры. Только при этом условии может быть обеспечена четкая, слаженная работа прокуратуры в целом. Взаимодействие прокуроров по различным направлениям

Курс прокурорского надзора

К оглавлению

==380

обеспечивает комплексный подход и целенаправленность в борьбе с преступностью и нарушениями правопорядка. Усилия управлений и отделов вышестоящих прокуратур направляются на достижение общих, целей, стоящих перед прокуратурой, в состав которой они входят. При этом достигается и другая цель — исключается дублирование в деятельности отдельных подразделений органов прокуратуры.

В прокурорской практике бывает так, что прокуроры следственного управления не знают, какие проблемы интересуют прокуроров управления по надзору за исполнением законов, и наоборот; прокуроры управлений или отделов по надзору за законностью рассмотрения уголовных дел в судах не связаны с прокурорами управлений и отделов по надзору за законностью предварительного следствия и дознания и т. д.

Взаимодействие управлений и отделов органов прокуратуры состоит в том, чтобы, например, управление по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия было информировано о мероприятиях, которые осуществляются в сфере общего надзора, в стадии исполнения приговоров, определений и постановлений суда, в сфере гражданского судопроизводства. Может случиться так, что прокуроры, осуществляя общий надзор за исполнением законов на конкретном объекте, установят, например, хищение имущества, но если при этом они не будут связаны с работниками следственных управлений или отделов, они не смогут принять меры по пресечению преступной деятельности, изъятию необходимых документов и, наконец, решить вопрос о производстве уголовного преследования.

Взаимодействие структурных подразделений между собой необходимо во всех сферах прокурорской деятельности. Особенно это актуально в следующих направлениях: при анализе состояния законности и правопорядка в республике, крае или области; организации, борьбы с преступностью, когда приводится в движение весь механизм уголовного, уголовно-процессуального, криминалистического и криминологического направлений; в борьбе с рецидивной преступностью, когда имеет значение не только эффективность деятельности исправительных учреждений, но и деятельность государственных органов и общественных организаций, причастных к процессу по исправлению правонарушителей; в борьбе с посягательствами на государственную, муниципальную, частную собственность, имущество профсоюзных и иных общественных организаций; для выполнения задач по борьбе с безнадзорностью и преступностью несовершеннолетних и т. д.

Без правильно организованного взаимодействия структурных подразделений органов прокуратуры нельзя подготовить приказы, инструкции и указания Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, которые бы содержали необходимые рекомендации

XI. Организация надзора и управления в органах прокуратуры     

==381

и требования к нижестоящим органам прокуратуры. Только во взаимодействии различных подразделений органов прокуратуры можно провести всесторонний анализ и обобщение практики прокурорского надзора по основным направлениям деятельности прокуроров, организовать и провести проверку работы нижестоящих прокуроров. Взаимодействие в работе структурных подразделений руководящих органов прокуратуры важно и в других сферах прокурорской деятельности. Это взаимодействие должно быть постоянным, согласованным и эффективным.

Эффективность прокурорского надзора во многом определяется уровнем деятельности центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ по разработке мер организационного характера по руководству нижестоящими прокурорами. Например, Законом "Об оперативно-розыскной деятельности" и Законом "О прокуратуре Российской Федерации" на органы прокуратуры возложен надзор за соблюдением законности при выполнении оперативно-розыскных мероприятий. Как известно, до принятия этих законов прокуроры не осуществляли такого надзора, более того, Генеральный прокурор СССР им категорически запрещал вмешиваться в эту деятельность органов внутренних дел. Этот вид надзора прокуроров получил в настоящее время широкое распространение прежде всего потому, что специальным приказом Генерального прокурора России № 48 от 9 августа 1996 г. "Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" определены формы такого надзора, разграничена компетенция прокуроров различных рангов. Успешному осуществлению надзора прокуроров за законностью проводимых оперативно-розыскных мероприятий способствовали и меры организационного характера. В составе Главного следственного управления Генеральной прокуратуры России создан специальный отдел по этому виду надзора. В нижестоящих прокуратурах этот надзор осуществляют специально сформированные группы прокуроров.