3. ПОЛІТИКО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ФУНКЦІОНУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

У політико-правовому механізмі функціонування місцевого самоврядування головна роль належить муніципальній (комуналь­ній) політиці — діяльності державних, громадських і політичних організацій по здійсненню закріплених в Конституції і законах положень про місцеве самоврядування, по їх вдосконаленню, визначенні пріоритетів у різних сферах місцевого життя тощо.

Муніципальна політика насамперед є справою держави, важли­вим елементом її внутрішньої політики. Згідно з Конституцією України, визначення засад внутрішньої політики, а відповідно і муніципальної політики, належить до повноважень Верховної Ради України (п. 5 ст. 85).

Муніципальна політика Верховної Ради знаходить своє вира­ження:

а)             у законодавстві — як про місцеве самоврядування, так і про

інші галузі і сфери управління, які мають певне відношення до

місцевого самоврядування (освіта, культура, охорона здоров'я і т. д.);

б)            в Державному бюджеті, який суттєво впливає на формування

бюджетів місцевого самоврядування;

в)             у загальнодержавних програмах економічного, науково-тех­

нічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони

навколишнього середовища.

Верховна Рада формує свою муніципальну політику шляхом створення відповідних комітетів і комісій, парламентських слухань, депутатських запитів та інших форм парламентської діяльності. Основне завдання муніципальної політики — продовження муні­ципальної реформи на базі нової Конституції України.

24

На муніципальну політику держави важливий вплив справляють Президент України — глава держави та органи виконавчої влади: Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації. Муніципальна політика знаходить відображення в щорічних і позачергових посланнях Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, в Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою і т. д. Формування її забезпечує апарат органів виконавчої влади, спе­ціалізовані органи (наприклад, Фонд сприяння місцевому само­врядуванню при Президентові України). При формуванні кому­нальної політики органи виконавчої влади враховують думку полі­тичних партій та громадських організацій.

Судова влада певним чином впливає на реалізацію муніципаль­ної політики держави через розгляд судових справ про захист чи про відповідальність місцевого самоврядування. Суди фактично встановлюють відповідно до Конституції і законів України правові межі муніципальної політики.

Органи місцевого самоврядування намагаються активно впли­вати на муніципальну політику держави, захищаючи інтереси тери­торіальних громад. Для цього вони використовують організації своїх прихильників: Асоціацію міст України, Асоціацію шахтарських міст та інші організації, зв'язки народних депутатів України з їх вибор­чими округами тощо.

Різні політичні партії пропагують свої варіанти муніципальної

політики, які є інколи діаметрально протилежними. Україна пере­

живає період, коли формування та реалізація муніципальної полі­

тики здійснюються на багатопартійній основі, а головні її пріоритети

визначає адміністративний апарат. "Щоб користуватися довір'ям,—

пише німецький вчений В. Гізевус,— комунальна політика має

ставити собі нові завдання і визначати сферу дій. Саме під час змін

нам потрібна політика, позначена громадянським діалогом"11. Це

особливо відчутно сьогодні в Україні, коли кризові явища відразу

здолати не можна і необхідно постійно шукати новий консенсусне/

між громадянами і місцевою владою.          д^_

Муніципальне (комунальне) право. Відносини, що складаються в процесі функціонування територіальних громад, потребують пра­вового урегулювання з метою чіткого встановлення прав та обов'яз­ків суб'єктів цих відносин, системи правового захисту та юридичної

25

/^відповідальності. Цю роль виконує муніципальне (комунальне) право —^илузь^аконрдавсща^яку складають норми різних галузей національного права, що регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування: конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного, земельного і т. д.12

\ Необхідність виділення і самостійного розгляду питань муні­ципального права обумовлена потребою:

а)             практичної реалізації Конституції і законодавства про місцеве

самоврядування;

б)            формування правових засад комунальної політики держави

і правових механізмів законодавчого, виконавчого і судового здій­

снення цієї політики;

в)             систематизації і розвитку муніципального законодавства, вдо­

сконалення правових механізмів організації та діяльності органів

місцевого самоврядування, інших інститутів місцевої (локальної)

демократії, їх правового захисту та юридичної відповідальності;

г)             розробки теоретичних засад становлення і розвитку муніци­

пального (комунального) права як самостійної галузі законодавства,

його місця і ролі в системі національного законодавства;

д)             поширення знань про муніципальне право серед державних

і муніципальних службовців, політиків, інших представників гро­

мадськості, населення в цілому.

Муніципальне право посідає особливе місце в національній системі законодавства України. Найтісніше воно пов'язане з консти­туційним правом — провідною галуззю українського права, що закріплює принципи і систему місцевого самоврядування, його інституціональну, нормативну і комунікативну засади.

У багатьох країнах питання місцевого самоврядування регулю­ються, головним чином, адміністративним правом (Франція та інші). В цих країнах місцеве самоврядування розглядається як різновид місцевої виконавчої влади, що діє на автономних засадах. В Україні адміністративне право регулює ті комунальні відносини, які пов'язані з делегуванням функцій виконавчої влади органам місцевого самоврядування, а також більшість організаційних, інших управлінських відносин місцевого самоврядування.

Важлива роль в структурі муніципального права належить муні­ципально-фінансовим відносинам, які виникають при формуванні бюджетів місцевого самоврядування, місцевих податків тощо. Сфера фінансової діяльності органів місцевого самоврядування розши-

26

рюється (місцеві банки, облігації і т. д.), а відповідно зростає значення її правового регулювання.

Питання комунальної власності і комунального господарювання також посідають відповідне місце в системі комунально-правового регулювання. Органи місцевого самоврядування в сфері цивільного (господарського) обороту мають широкі права, які вони вико­ристовують в інтересах територіальних громад.

Система законодавства про місцеве самоврядування має вклю­чати закони про місцеве самоврядування, про особливості здійснен­ня місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, про місцевий референдум, про вибори депутатів сільських, селищних і міських рад та сільських, селищних і міських голів, про органи самоорганізації населення, про місцеві податки і збори, про місцеві бюджети, про адміністративно-територіальний устрій тощо. Частина законів з даних питань прийнята, діє і вимагає певних коректив (про місцеві податки і збори і т. д.), інші необхідно розробити та ухвалити.

Муніципальне право слід відрізняти від так званого місцевого (локального) права, що регулює діяльність як органів місцевого самоврядування, так і місцевих органів виконавчої влади. В Польщі законодавець вживає термін "місцеве право" в розумінні права територіальних органів виконавчої влади. Польські вчені-юристи вважають, що місцеве право об'єднує нормативні акти місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування13. Схожими є позиції й інших зарубіжних авторів. Отже, муніципальне право, в певній частині, може розглядатися як місцеве право, хоча і не співпадає з ним повністю.

Складовим елементом муніципального права є статутне право, тобто статути міст та інших адміністративно-територіальних оди­ниць. В статутному праві відображаються особливості організації та діяльності органів місцевого самоврядування, форм участі гро­мадян в місцевій демократії і т. д.

Державний контроль і нагляд. Підзаконний характер діяльності органів місцевого самоврядування обумовлює необхідність здій­снення над ними державного контролю і нагляду. Такий контроль і нагляд забезпечують органи законодавчої, виконавчої і судової влади.

Верховна Рада здійснює парламентський, тобто політико-пра-вовий контроль у формі депутатських запитів, парламентських слу-

27

хань і т. д. Ці форми контролю стосуються і місцевого самовряду­вання. Верховна Рада, її комітети систематично заслуховують питання про стан реалізації політики і законодавства про місцеве самоврядування, про дотримання його окремими органами Кон­ституції і законів. Чинна Конституція розширила форми парла­ментського контролю, ввівши до його системи контроль за додер­жанням конституційних прав і свобод громадян, в тому числі органами місцевого самоврядування, який покликаний здійснювати Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Парла­ментський контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування є формою зворотнього зв'язку між парламентом та місцевим самоврядуванням і служить засобом профілактики порушень чин­ного законодавства. Акти місцевого самоврядування, визнані пар­ламентом чи його комітетами, комісіями і т. д. незаконними, мають бути приведені у відповідність до закону. У протилежному випадку парламент може звернутися до суду з позовом про скасування неза­конного рішення органу місцевого самоврядування.

Згідно з Конституцією загальний нагляд за актами місцевого самоврядування здійснює виконавча влада. Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів до введення в дію нових законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів.

Президент України, Кабінет Міністрів, місцеві державні адмі­ністрації здійснюють нагляд за виконанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування.

З мотивів невідповідності Конституції чи законам України рішення органів місцевого самоврядування зупиняються у встанов­леному законом порядку з одночасним зверненням до суду. Ця система нагляду ще іменується "адміністративною опікою" над органами місцевого самоврядування.

У частині делегованих органам самоврядування на основі закону повноважень місцевих органів виконавчої влади, незаконні акти місцевого самоврядування можуть бути скасовані відповідними органами виконавчої влади.

Судовий контроль за діяльністю органів місцевого самовря­дування здійснюється з ініціативи уповноважених державних органів та їх посадових осіб, громадян, інших фізичних та юридичних осіб. Цей контроль здійснюють суди загальної юрисдикції, які є спеціа-

28

лізованими і розглядають позови за спеціалізаціями (цивільні, адмі­ністративні, господарські справи тощо).

На практиці поряд з державним контролем і наглядом діє і громадський контроль за місцевим самоврядуванням в особі засобів масової інформації, політичних партій і громадських організацій, наукових установ, інших формувань та закладів. Йдеться про так звану "четверту владу", яка в міру розвитку громадянського суспіль­ства стає все більш реальною.

Таким чином, над місцевим самоврядуванням існує необхідний державний і громадський контроль, який слід вдосконалювати та заохочувати.

Правові гарантії захисту місцевого самоврядування. В політико-правовому механізмі діяльності органів місцевого самоврядування особлива роль належить правовим гарантіям захисту їх прав і закон­них інтересів. Конституція України закріплює різні механізми цього захисту, які забезпечують органи законодавчої, виконавчої і судової влади. Правові гарантії захисту прав і законних інтересів місцевого самоврядування поділяються на конституційні і судові.

Конституційні гарантії полягають у тому, що Конституція покладає на органи державної влади обов'язок захищати і гаранту­вати місцеве самоврядування. Для цього органи законодавчої і виконавчої влади наділені відповідними повноваженнями з питань контролю за діяльністю інших органів. Так, Верховна Рада України може своїм парламентським контролем гарантувати права і законні інтереси місцевого самоврядування від зазіхань на них органів виконавчої влади.

Певні конституційні гарантії захисту для місцевого самовря­дування можуть забезпечити органи виконавчої влади, насамперед, глава держави — Президент України і Кабінет Міністрів України у межах їх контрольних повноважень. Так, Президент України може накласти вето на прийнятий Верховною Радою закон, якщо він, наприклад, порушує конституційні функції і повноваження терито­ріальних громад.

Конституційні гарантії захисту прав і законних інтересів місце­вого самоврядування приводяться в дію частіше у випадках політич­них конфліктів між органами законодавчої і виконавчої влади. Тому конституційні гарантії не є достатніми, хоч і дуже важливими. Органи місцевого самоврядування можуть звертатися за захистом

29

до органів законодавчої і виконавчої влади, але їх звернення не є підставою для відповідного реагування.

Судові гарантії — це право звернення органів місцевого само­врядування в суд за захистом своїх прав і законних інтересів. Органи самоврядування можуть звертатися в суди загальної юрисдикції, що розглядають цивільні, адміністративні та інші справи. Проте вони не можуть звертатися до Конституційного Суду України, який контролює відповідність Конституції України законів та інших нормативно-правових актів. В інтересах місцевого самоврядування до Конституційного Суду можуть звертатися групи парламентаріїв у кількості не менше 45 народних депутатів України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Верховний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини і Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Судові гарантії, які надаються судами загальної юрисдикції, служать засобом індивідуального захисту прав і законних інтересів місцевого самоврядування. За останні 4—5 років склалася певна судова практика з питань розгляду справ, порушених органами місцевого самоврядування. Можна стверджувати, що ці органи подолали традиційний страх перед судом, який за старої тоталітарної системи був знаряддям судових репресій. Завдяки судовим гарантіям органи місцевого самоврядування можуть вимагати відшкодування матеріальних збитків і моральної шкоди, завданих їм певними суб'єктами господарської діяльності та громадянами. Матеріальна чи моральна шкода, заподіяна територіальним громадам актами і діями, що визнані Конституційним Судом неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Окрім конституційних та судових гарантій прав і законних інтересів місцевого самоврядування, в політико-правовому механізмі певну роль відіграють громадсько-політичні гарантії, які надають політичні партії і громадські організації, засоби масової інформації. В певних ситуаціях саме ці організації першими встають на захист прав і законних інтересів місцевого самоврядування. Іноді ство­рюються правозахисні організації місцевого самоврядування.

В умовах формування демократичної, соціальної і правової держави роль правових гарантій місцевого самоврядування є ще недостатньою, а громадсько-політичних гарантій — досить низькою. Для подолання труднощів перехідного суспільства необхідна його структуризація, розвиток демократичних і правових традицій.

ЗО

Відповідальність органів і посадових осіб місцевого само­врядування. В практиці місцевого самоврядування розрізняють конституційно-правову і майнову відповідальність органів і поса­дових осіб самоврядування.

Конституційно-правова відповідальність полягає у застосуванні до органів та посадових осіб місцевого самоврядування різних заходів конституційно-правового впливу з боку компетентних дер­жавних органів.

Вищою формою конституційно-правової відповідальності орга­нів і посадових осіб місцевого самоврядування є дострокове припи­нення їх повноважень у встановленому законом порядку. Так, щодо сільських, селищних і міських рад та сільських, селищних та міських голів, то рішення про дострокове припинення їх повноважень може бути прийняте шляхом проведення місцевого референдуму. Чинне законодавство допускає і процедуру саморозпуску сільських, селищ­них і міських рад, а також добровільної відставки сільських, селищ­них і міських голів.

Конституція передбачає проведення позачергових виборів орга­нів місцевого самоврядування (п. ЗО ст. 85), а отже, вона допускає розпуск або дострокове припинення повноважень цих органів у всеукраїнському масштабі.

Чинне законодавство встановлює підстави, за якими компе­тентні державні органи достроково припинять повноваження окре­мих рад. Місцеві державні адміністрації (а поки що і прокуратура) виявляють факти, які дають підстави для дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування. На наш погляд, в новому законодавстві про місцеве самоврядування слід залишити положення чинного законодавства про підстави дострокового при­пинення повноважень органів самоврядування:

а)             якщо депутати сільської, селищної або міської ради протягом

одного місяця не можуть вирішити на сесії питання визначення її

структури, створення своїх робочих органів, затвердження їх керів­

ників;

б)            якщо сільська, селищна чи міська рада три рази підряд не

збирається на сесію у встановленому законом порядку;

в)             якщо сільська, селищна чи міська рада систематично порушує

Конституцію і закони України. Остання підстава дострокового при­

пинення повноважень може бути поширена й на сільських, сели­

щних і міських голів.

31

Майнова або цивільно-правова відповідальність органів і поса­дових осіб місцевого самоврядування наступає за їх неправомірні рішення, дії або бездіяльність, якими вони завдають юридичним і фізичним особам матеріальної та моральної шкоди. Ця шкода згідно з чинним законодавством відшкодовується органами і посадовими особами місцевого самоврядування в повному обсязі за рахунок коштів місцевого бюджету. Коли ця шкода обумовлена розумним ризиком, то це одна справа. Інша — коли вона обумовлена некомпе­тентністю, особистими інтересами депутатів або сільського, селищ­ного чи міського голови. В таких випадках закон має встановлювати регресну відповідальність тих, хто заподіяв необгрунтовану мате­ріальну і моральну шкоду, яку відшкодувала територіальна громада.

Депутати і службовці органів місцевого самоврядування, сіль­ські, селищні і міські голови несуть також в межах закону дисциплі­нарну, адміністративну, фінансову і кримінальну відповідальність. Важливою є і громадсько-політична відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування, яка може виражатися в їх добровільній відставці та саморозпуску. Практика свідчить про те, що ефективність конституційно-правової, майнової та громад­сько-політичної відповідальності цих органів і посадових осіб є досить низькою, що обумовлено рівнем правової та політичної культури в суспільстві.

Не дивлячись на проблеми становлення і розвитку, місцеве самоврядування за роки державної незалежності посіло важливе місце в політико-правовому житті українського суспільства. З полі­тичної декларації початку 90-х років воно поступово перетворюється у живу практику.

Процес реформування системи місцевого самоврядування три­ває. Нова Конституція України заклала демократичні засади розвит­ку місцевого самоврядування, формуванню його сучасної правової і політичної культури. Почалася розробка нового законодавства про місцеве самоврядування. Однак тільки політична структури-зація українського суспільства може стати переломним моментом в утвердженні місцевого самоврядування.

32