§ 4. Роль государственного надзора и контроля в защите прав человека и гражданина

С позиций обеспечения законности, охраны прав и свобод индивида следует оценивать роль государственного контроля и надзора за деятельностью органов исполнительной власти. Формы их осуществления многообразны и связаны с конститу­ционными полномочиями органов и лиц, представляющих со­ответствующие ветви исполнительной власти.

1. Важной формой такого контроля является осуществ­ление Президентом РФ его конституционных полномочий. Яв­ляясь гарантом конституционных прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 80 Конституции РФ), Президент обес­печивает согласованное функционирование всех ветвей вла­сти. В соответствии с и. 4 ст. 78 Конституции РФ Прези­дент РФ обязан обеспечивать осуществление федеральной исполнительной власти на всей территории Российской Фе­дерации и, следовательно, контролировать деятельность этих органов, в том числе и через аппарат своей Администрации и через своих полномочных представителей в субъектах Феде­рации.

Согласно ст. 115 Конституции РФ Президент может отме­нить постановление или распоряжение Правительства РФ в случае его противоречия федеральным законам и указам Пре­зидента. Эта норма воспроизведена в ст. 33 Федерального кон­ституционного закона "О Правительстве Российской Федера­ции". Поэтому, если Президент усмотрит в действиях Прави­тельства нарушение закона, определяющего права и свободы человека и гражданина, он вправе применить указанную выше меру. Если Президент РФ сочтет незаконными действия или решения назначенного им руководителя федерального органа исполнительной власти, он вправе освободить такого руководи­теля от должности, либо объявить ему дисциплинарное взыска­ние.

В отношении органов исполнительной власти субъектов Федерации контрольные функции Президента закреплены в ст. 85 Конституции РФ, где указано, что Президент вправе при­останавливать действия актов указанных органов в случае про­тиворечия их Конституции РФ, федеральным законам, между-

§ 4. Роль государственного надзора и контроля            403

народным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соот­ветствующим судом. А таким судом является прежде всего Конституционный Суд Российской Федерации, в который Пре­зидент Российской Федерации, согласно ст. 125 Конституции РФ, вправе обращаться с соответствующими запросами. Так, Президент РФ обратился с запросом в Конституционный Суд по поводу нарушения конституционных прав граждан на осу­ществление местного самоуправления в связи с принятием За­кона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"1. В дальнейшем Президент РФ своим указом определи;! меры по реализации постановления Суда по данному вопросу2. Вместе с тем во многих случаях, когда Президент РФ приостанавли­вал действия акта органа исполнительной власти субъекта РФ\ этот орган пересматривал принятое решение и приводил его в соответствие с законодательством РФ.

Наблюдение и контроль за законностью актов органов ис­полнительной власти в рамках президентских структур осуще­ствляет Главное государственно-правовое управление Прези­дента РФ п Главное контрольное управление Президента РФ.

2. В определенных рамках государственный контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляют представительные (законодательные) органы. На федеральном уровне следует обратить внимание на контроль палат Феде­рального Собрания РФ за исполнением федерального бюдже­та Правительством РФ и подведомственными ему министер­ствами и ведомствами. В этих целях образована и действует Счетная палата Российской Федерации'1, которой обе палаты Федерального Собрания дают те или иные поручения. В Феде­ральном законе от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Рос­сийской Федерации" подчеркивается, что она является орга­ном, осуществляющим государственный контроль за своевре­менным исполнением доходных и расходных статей федераль­ного бюджета.

1 Постановление Конституционного Суда РФ по данному делу от 24 января

1997 г. См.: СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

2 См.: СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. ИЗО

1 См.: СЗ РФ. 1997. № 32. Ст. 3754; № 51. Ст. 5745; 1998. № 5. Ст. 562.,

4 СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

404

ъпР

Глава XII. Административно-правовые формы защит

Отметим, что в Федеральном конституционном законе "О Правительстве РФ" имеется глава VI "Взаимоотношения Пра­вительства Российской Федерации с Федеральным Собрани­ем", где урегулирован порядок ответов членов Правительства на вопросы и запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, взаимоотношения Правительства РФ и комитетов и комиссий Федерального Собрания.

Установлено также, что Правительство РФ информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюд жета и в установленные сроки представляет необходимые дан ные в Счетную палату Российской Федерации.

3. Контроль за соблюдением нрав н свобод граждан феде ральными министерствами и ведомствами возложен нспосред ственпо на Правительство РФ (ст. 12 Федерального конститу­ционного закона "О Правительстве Российской Федерации").

В этой связи Закон уполномочивает Правительство РФ отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их деятельность, применять меры дисципли­нарного воздействия, вплоть до увольнения, к назначаемым Правительством РФ должностным лицам (руководители фе­деральных органов исполнительной власти, не являющиеся министрами, заместители министров, члены коллегий министерств и государственных комитетов и др.).

4. В системе органов государственного контроля и надзо­ра существуют либо самостоятельные органы исполнительной власти, либо их структурные подразделения. В качестве сам стоятельных действуют федеральные надзоры — Госгортсх| надзор, Госатомнадзор, Госкомэкология России. В качестве об собленных структурных единиц в системе того или иного феде| рального министерства или ведомства действуют государствен­ные инспекции — ветеринарная, жилищная, Рострудинспекция и др. Эти органы ведут контроль и надзор за соблюдением предпринимателями, организациями, их должностными лицами норм и правил, установленных законом или иным норматив­ным правовым актом в соответствующей сфере.

Так, согласно Положению о Рострудинспекцни1 на нее воз­лагаются: надзор и контроль за соблюдением на предприятиях законодательства Российской Федерации о труде и охране тру-

СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1476.

§ 4. Роль государственного надзора п контроля            405

да, организация в этой связи приема и рассмотрения обращений граждан о нарушении трудовых прав. Государственные инс­пекторы труда и государственные инспекторы по охране труда вправе беспрепятственно посещать предприятия независимо от форм собственности; запрашивать п получать необходимые документы и информацию; давать обязательные предписания об устранении нарушений трудового законодательства и пра­вил охраны труда и о привлечении виновных к дисциплинар­ной ответственности, об отстранении от должности; налагать в административном порядке штрафы на руководителей и долж­ностных лиц, виновных в нарушении законов и иных норма­тивных актов о труде и охране труда.

Значительный интерес с точки зрения охраны жизни и здо­ровья людей представляет реализация норм законодательных актов о санитарно-эпидсмиологичсском благополучии населе­ния, об охране окружающей среды, об экологической дисципли­не и др. В этой сфере действуют такие органы государственно­го надзора и контроля, как Главный санитарный инспектор РФ п подведомственные ему центры государственного санитарно-эпидемиологпческого надзора в субъектах РФ.

Экологический надзор возложен на систему специализи­рованных органов Государственного комитета по охране окру­жающей среды (Госкомэкологию России). Председатель дан­ного комитета одновременно является Главным государствен­ным инспектором РФ по охране природы, возглавляющим сис­тему соответствующих государственных инспекторов в субъек­тах РФ, в городах и регионах.

Надзор за безопасностью объектов атомной энергетики, за обеспечением физической защиты ядерно-опасных объектов возложен на Федеральный надзор России по ядерной и радиа­ционной безопасности1. Государственный контроль за соблюде­нием установленных правил и проведением мероприятий но защите растений в целях обеспечения фитосанитарной безопас­ности страны осуществляет государственная служба по каран­тину растений, входящая в структуру Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ. Государственный ветеринар­ный надзор возложен на Департамент ветеринарии упомянуто­го министерства. Здесь действует Главный государственный

' СЗ РФ  1997. № 11. Ст. 1317; № 15. Ст. 1794.

' 4   Права человека

406

Глава XII. Административно-правовые формы защиты

ветеринарный инспектор РФ, аналогичные должностные лица субъектов РФ, а также начальники (директора) районных, го­родских станций по борьбе с болезнями животных — главные государственные ветеринарные инспекторы районов и городов.

На Министерство природных ресурсов РФ п его террито­риальные органы возложен государственный контроль за ис­пользованием и охраной водных объектов1. Здесь также дей­ствует система государственных инспекторов, возглавляемая Министром природных ресурсов, который одновременно по должности является Главным государственным инспектором Российской Федерации по контролю за использованием и ох­раной вод.

Основной задачей Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителя является конт­роль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, за порядком применения цеп, качеством и безопаснос­тью товаров народного потребления. Госторгинспекция РФ име­ет свои территориальные органы, которые проводят соответ­ствующие проверки у продавцов и изготовителей товара, конт­ролируют правильность пользования весовыми и измеритель­ными приборами и т. п.

Функции государственного надзора и контроля выполня­ют органы рыбоохраны, органы лесного хозяйства, органы Гос-гортехнадзора РФ, Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, Государственная противо­пожарная служба и ряд других специализированных органов государственного контроля и надзора.

Деятельность большинства этих контрольных органов не­посредственно связана с охраной жизни и здоровья граждан, с защитой их от неправомерных действий должностных лиц в различных сферах хозяйства. Поэтому работу таких органов можно рассматривать как одну из важных административно-правовых форм защиты прав граждан.

В связи с этим надо добавить, что органы государственного надзора и контроля вправе применять как административно-пресекательные меры (дача обязательных предписаний, запре­щение эксплуатации того или иного производственного объек­та, изъятие негодной к употреблению продукции), так и меры

СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2938.

§ 4   Роль государственного надзора и контроля           407

административного взыскания (штрафы). Кроме того, они обя­заны передавать по подведомственности в прокуратуру или органы внутренних дел (милицию) материалы, свидетельству­ющие о фактах преступном деятельности отдельных лиц.

5. Специфической формой защиты прав и свобод человека и гражданина является прокурорский надзор. Применительно к сфере исполнительной власти действует прежде всего ветвь прокурорского надзора, именуемая в юридической литературе как "общий надзор", т. е. надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих па территории России, органами исполнительной власти, начи­ная с федеральных министерств, государственных комитетов и иных федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, а также за соответствием закону издаваемых этими органами и лицами правовых актов.

Особое значение имеет урегулированная в статьях 1, 26, 27, 28 и др. Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" сфера прокурорского надзора, непосредственно свя­занная с защитой нрав граждан'. В Законе указано, что проку­ратура "осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ве­домствами, представительными (законодательными) и испол­нительными органами субъектов Российской Федерации, орга­нами местного самоуправления, органами контроля, их должно­стными лицами, а также органами управления и руководителя­ми коммерческих и некоммерческих организаций". Наряду с этим прокуратура обязана обеспечивать надзор за исполнени­ем законов администрациями органов и учреждений, исполня­ющих наказание и применяющих назначаемые судом меры при­нудительного характера, администрациями мест содержания за­держанных и заключенных под стражу.

В ст. 26 Закона о прокуратуре подчеркивается, что, осуще­ствляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и граж­данина, органы прокуратуры не подменяют иные государствен­ные органы и должностных лиц, которые контролируют эту сферу, и не вменгиваются в оперативно-хозяйственную деятель­ность организаций. Прокурор рассматривает и проверяет за-

1 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878.

408

Глава XII. Административно-правовые формы защиты

явления, жалобы и иные сообщения, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предуп­реждению н пресечению их нарушений, привлечению к ответ­ственности лиц, нарушивших закон, и возмещению прпчипого ущерба. В Законе (ст. 22) определены полномочия прокурора! в этой сфере, в том числе право требовать от руководителей^ органов и организации представления необходимых докумен-| тов и иной информации, вызывать должностных лиц по поводу! нарушений законов. Прокурор в определенных случаях впра-| ве возбуждать уголовное дело и привлекать к уголовной ответ-» ственности лиц, нарушивших права и свободы человека и граж-К данина; возбуждать производство об административном право­нарушении, предъявлять и поддерживать в суде общей юрис­дикции или в арбитражном суде иск в интересах пострадав­ших.

Прокурор также вправе принести протест на акт, нару­шивший права человека и гражданина, в орган или должност­ному лицу, который издал этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обратиться в суд в соответствии с процессуальным законодательством РФ. Про­курор имеет также право внести представление в тот орган или тому должностному лицу, которое полномочно устранить допущенное нарушение. В данном случае имеются в виду вы­шестоящие в порядке подчиненности органы и должностные лица. Прокурор вправе объявить должностному лицу предос­тережение о недопустимости нарушения закона. Необходимо отметить еще одно важное полномочие прокурора: он вправе освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию внесудебными органами, вынося об этом специ­альное постановление.

Закон установил также, что постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных лиц, подвергнутых мерам принудительно­го характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению админист­рацией учреждения.

Надо сказать, что органы прокуратуры за последние годы активизировали свою деятельность по защите прав и свобод граждан. Прокуратура уделяет особое внимание вопросам ис-

§ 4   Роль государственного надзора н контроля           409

полпенни трудового законодательства. В частности, за наруше­ние трудовых прав граждан прокурорами в 1996 г. было воз­буждено свыше А,5 тыс. дел об административных правонару­шениях и свыше 200 уголовных дел в отношении виновных должностных лиц. В связи с нарушениями законодательства об охране труда прокуроры принесли 700 протестов, 3 тыс. пред­ставлений и предъявили в суды 238 исков в интересах постра­давших. Пресечено около 10 тыс. нарушений жилищных прав граждан органами местного самоуправления1. В 1997 г. по тре­бованиям прокуроров отменено или изменено свыше 32 тыс. незаконных актов в отношении граждан, в суды предъявлены свыше 127 тыс. исков в защиту прав граждан. В органах проку­ратуры рассмотрено свыше 1 млн. 200 тыс. обращений граждан.

6. Особые надзорные функции в отношении нормативных правовых актов федеральных органон исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации осу­ществляет ныне Министерство юстиции РФ.

В соответствии с постановлением Правительства от 3 июня 1995 г. "О дополнительных функциях Министерства юсти­ции Российской Федерации"2 на Министерство юстиции РФ возложено проведение юридической экспертизы правовых ак­тов, принимаемых органами государственной власти субъек­тов Федерации. Цель экспертизы — выработка федеральны­ми органами государственной власти в пределах их полномо­чий, вытекающих из п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, со­вместно с органами государственной власти субъектов РФ мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов РФ Конституции Российс­кой Федерации и федеральным законам. Министерство юс­тиции в случае обнаружения несоответствия того или иного акта субъекта РФ федеральному законодательству вправе представить мотивированное заключение в орган, издавший акт, а также информировать федеральные органы государствен­ной власти.

В 1997 г. Правительством РФ были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных орга-

Прокурорский надзор за соблюдением прав н свобод граждан "Законность"   1997. № 8 2СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2281.

410

Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

нов исполнительной власти и их государственной регистрации . В этих Правилах указано, что акты, затрагивающие нрава, сво­боды и обязанности человека и гражданина, независимо от сро­ка их действия, подлежат государственной регистрации в Ми­нистерстве юстиции РФ. В регистрации такого акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено его несоответствие законодательству Российской Федерации. Нормативные правовые акты федеральных орга­нов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию и обязательны к исполнению только после их государственной регистрации и официального опубликования. Таким образом создан дополнительный механизм защиты прав и свобод человека от неправомерных действий органов исполнительной власти.