§ 3. Право на петицию

В сфере защиты прав и свобод человека значительное мес­то принадлежит конституционному нраву на петицию, кото­рым наделяются как индивид, так и объединения лиц. Обычно оно закрепляется в конституциях в качестве субъективного права

1 См   Федеральны!! конституционный икон "Об Уполномоченном по правам человека в Россинскои Федерации" от 26 февраля 1997 г

||к:тиахИ|

' 71 /~\\Л\7       >^

436

Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных гоеуд;

гражданина, а в некоторых странах предоставляется каждому, включая иностранцев. Традиционно употребляемый законода­телем и доктриной термин "петиция" охватывает такие ее раз­новидности, как обращение, заявление, ходатайство, требование (жалоба). Все они обеспечивают определенную деятельность государственных органов прежде всего в области защиты прав и свобод человека и гражданина, а также информируют пуб­личную власть о сложившемся понимании какой-либо обще­ственно значимой проблемы или интереса. В последнем случае! право подачи петиции становится осуществлением прннадле-| жащен каждому свободы выражать снос мнение.

В доктринах большинства западных стран (Германия, Ав­стрия и др.) петиции или обращения к публичным властям трактуются как форма реализации участия граждан в делах общества и государства, влияния отдельных лиц или коллекти­вов на процесс принятия политических и правовых решений. Отметим при этом, что в отдельных странах смысл и целевая направленность понятий "петиция" и "обращение" не совпада­ют. Так, во Франции петицию-жалобу вправе подать любой ин­дивид, в то время как право на обращение к публичным влас­тям с какими-либо позитивными предложениями предоставля­ется только гражданам. Иная картина в ФРГ, где право на петицию отнесено к основным правам н в силу этого его носи­телем может быть каждый, т. е. не только граждане ФРГ, но и иностранцы, апатриды, а равно германские юридические лица, объединения лиц частного права и т. п. При этом человек не должен заявлять непременно личные требования; он может выступать в защиту общих интересов.

Оформленные в виде письменных обращений за подписью конкретного индивида или группы лиц, петиции направляются в парламент, любой государственный орган, омбудсману и т. д., которые обязаны такое обращение принять, зарегистрировать, рассмотреть по существу и о решении уведомить заявителя. В случае, если ходатайство или жалоба поступают не по адресу, они, как правило, пересылаются по принадлежности, о чем заин­тересованное лицо сразу же извещается. Такой широкий подход к праву петиции объясняется его важной функцией — способ­ствовать участию граждан или их объединений в процессе поли­тического волеизъявления, служить демократическим средством коммуникации и интеграции интересов людей, общества и госу-

§ 3   Право на петицию 437

дарства. Следует также отметить, что право петиции в такой трак­товке служит своеобразным средством контроля за государством со стороны граждан и способом защиты их прав и свобод от неза­конного вмешательства и посягательства со стороны государ­ства, его органов и должностных лиц. Особое значение этого права связано с тем, что оно не ограничено законом ни по содер­жанию (за исключением прямых оскорблений, клеветы или уг­роз, что карается уголовным законом), ни по срокам подачи. Важно и то, что петиции могут подаваться одновременно с ис­пользованием иных средств защиты прав и свобод человека.

Основными нормативными источниками, закрепляющими и регулирующими право петиции, являются конституции, пар­ламентские регламенты и законы. Так, в Конституции ФРГ оно записано в ст. 17 раздела об основных правах: "Каждый имеет право как отдельно, так и вместе с другими лицами, обращаться письменно с просьбами и жалобами в компетентные учрежде­ния и органы народного представительства". Это право мы на­ходим и в п. "с" ст. 45 Конституции ФРГ, согласно которой Бундестаг формирует Комитет по петициям, обязанный разби­рать просьбы и жалобы, направляемые в парламент. В Законе о полномочиях Комитета Бундестага по петициям от 19 июля 1975 г. определяются и устанавливаются процедурные прави­ла деятельности Комитета при рассмотрении жалоб, главным образом его отношения по этому поводу с другими федераль­ными органами. В § 4 Закона предусматривается право Коми­тета заслушивать подателя петиции, свидетелей и экспертов; запрашивать все акты, информацию, за исключением секрет­ных материалов, которые являются таковыми по закону, иметь доступ во все учреждения (§ 1). Вопрос об отказе в принятии петиции решает высшая контрольная инстанция федерации; отказ должен быть мотивирован (§ 3). Суды и административ­ные органы обязаны оказывать Комитету необходимую помощь (§ 7). Комитет ежемесячно представляет парламенту доклад о рассмотренных петициях в виде общего обзора вместе с реко­мендуемыми решениями. Если вопрос о петиции решается неправильно или она вовсе не рассматривается, это считается нарушением права на петицию.

Определенным своеобразием отличается содержание это-|' го права в Австрии. Здесь существуют различные типы пети­ций. Парламентские — они по принадлежности направляют-

^ 15   Права человека

438

Глава XIII Защита прав человека в .зарубежных государствах!

ся в определенные отраслевые комитеты. На пленуме Нацией налыюго Совета такие петиции обсуждаются, только если был соответствующий запрос парламентариев. За весь период су­ществования Второй республики из направленных в Нацио­нальный Совет 100 петиций им были рассмотрены всего лишь две. Петиции могут также подаваться на имя Президента Рес­публики, который направляет их в соответствующий орган для рассмотрения по существу и с предписанием дать ответ.

Индивидуальные жалобы могут быть адресованы омбудс-ману, если они содержат сведения о правонарушающих дей­ствиях органов управления. Однако коллективные петиции по этим вопросам не принимаются омбудсманом, а направляются им в компетентные ведомства с предписанием разобраться. Получая такого рода петиции, омбудсман информирует о под­нимаемых в них проблемах парламент и указывает на целе­сообразность принятия определенных законодательных мер. Право на петицию не считается в Австрии юридическим сред­ством защиты, ибо никто не может претендовать на реализацию указанных в ней притязаний. Власти лишь обязаны принять петицию и ознакомиться с ее содержанием.

Во Франции это право восходит к периоду Великой фран­цузской революции 1789 — 1794 гг. В первом разделе Консти­туции 1791 г. оно получило прямое закрепление наравне со свободой совести и свободой собраний. В Декларации прав че­ловека и гражданина, провозглашающей право на петиции, подчеркивается его неотчуждаемый характер: оно "ни в коем случае не может быть отменено, приостановлено или ограниче­но". Несмотря на то, что ныне действующая Конституция (1958 г.) не содержит этого права, оно предоставлено и реали­зуется гражданами Франции на основании иных актов. Следу­ет прежде всего сослаться на ордонанс "О деятельности палат парламента" от 17 ноября 1958 г., в ст. 4 которого зафиксиро­вано, что правила представления письменных петиций устанав­ливаются регламентами этих палат. В принятом в 1959 г. Рег­ламенте Национального Собрания установлен порядок подачи петиций. Они вносятся в общий список в порядке поступления, при этом каждый уведомляется о номере своей петиции. Пред­седателю Национального Собрания петиции передаются депу­татами. В соответствии с Регламентом Председатель Нацио­нального Собрания должен направить петицию в постоянную

439

§ 4. Процедура "хабсас корпус"

парламентскую комиссию по вопросам конституционных зако­нов, законодательства и общего управления. Как правило, ука­занная комиссия назначает в связи с этим докладчика. Заслу­шав заключение докладчика, она правомочна направить пети­цию в другую постоянную комиссию Национального Собрания или соответствующему министру либо на рассмотрение непос­редственно Национального Собрания. Важно подчеркнуть, что в любом случае заявитель уведомляется о принятом комиссией решении. Для дачи ответа на петицию министру отводится трех­месячный срок, по истечении которого комиссия также вправе принять решение о передаче петиции на рассмотрение Нацио­нального Собрания. В этом случае составляется доклад, где воспроизводится полный текст петиции; доклад распространя­ется среди членов Национального Собрания, которые после его обсуждения принимают соответствующее решение.

Практика многих стран убеждает, что это право играет или потенциально может играть важную роль в процессе полити­ческого волеобразовання, выступая в качестве прямого воле­изъявления индивидов или их объединений, содействуя форми­рованию их общественного правосознания, а в конечном сче­те — процессу соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.