§ 1. УСЛОВИЯ ПРИЕМЛЕМОСТИ ИСКОВЫХ ЗАЯВЛЕНИИ

Их три и связаны они с личностью потерпевшего, предметом обжалования и формой составления жалобы.

I. В том, что касается истца, то есть подателя жалобы, то в случае с заявлением по поводу превышения власти характерно, что понятие истца касается широкого круга лиц, прямо или косвенно заинтересованных в судьбе управленческого акта. Все, кого, так или иначе затрагивает принятая мера, могут ее опротестовать, не доходя при этом до масштабов того, что по римскому праву именовалось «народным обвинением», то есть иска, предъявить который был вправе любой гражданин при условии, что этот иск направлен на сохранение законности.

В некоторых случаях управленческий акт может обжаловать только конкретный гражданин. Например, если речь идет об увольнении государственного служащего, то только у этого чиновника есть повод обжаловать решение

454

>>>455>>>

об увольнении. В других случаях акт может быть обжалован определенной категорией граждан. Можно отметить несколько примеров. Так, жители коммуны могут обжаловать план благоустройства, соседи строящегося дома могут обжаловать разрешение на строительство. Лица, пользующиеся услугами публичных служб, также вправе обжаловать решения, относящиеся, например, к маршрутам и расписанию движения общественного транспорта на территории коммуны, как это было сделано в судебном постановлении, вынесенном в 1906 году1.

Лицами, подающими жалобу, могут быть равным образом налогоплательщики. Так, постановление по делу Казановы легло в основу принципиального разрешения обжалуемых налогоплательщиками решений о коммунальном налогообложении2. Действие этого постановления было впоследствии распространено на налогоплательщиков провинций и колоний. Но оно не коснулось обязанностей налогоплательщиков по отношению к государственной казне, поскольку все граждане уплачивают в той или иной форме государственные налоги; иначе это граничило бы с формой «народного обвинения».

Кроме того, государственные служащие в значительной степени заинтересованы в обжаловании управленческих актов, которые их касаются, относятся к их статусу или к их собственной карьере, а также к карьере своих конкурентов по службе, поскольку на этой стезе возникает соперничество, например в том, что касается неравенства в продвижении по должностной иерархии.

Может случиться, что число лиц, выдвигающих претензии, окажется настолько значительным, что охватит фактически почти всех жителей страны. Подтверждением этому могут служить два примера: так, декрет, устанавливающий характерные признаки правонарушения, может быть обжалован любым гражданином, способным поставить под сомнение эти признаки3. Например, установление перечня нарушений дорожных правил, зафиксированное соответствующим кодексом, касается большинства населения страны. Кроме того, условия проведения референдума теоретически могут подвергнуться обжалованию со стороны любого из избирателей4.

1  Постановление Государственного совета от 21 декабря 1906 года по делу профсоюза владельцев и налогоплательщиков квартала Круа де Сегьей Тиволи.

2  Постановление Государственного совета от 29 марта 1901 года по делу Казанова.

3  Постановление Государственного совета от 12 февраля 1960 года по делу общества Эки.

4  Постановление Государственного совета от 19 октября 1962 года по делу Брокаса.

455

>>>456>>>

Не только физические лица, но также и юридические лица могут представить жалобы по поводу превышения власти. При этом существует различие между юридическими лицами частного права и юридическими лицами публичного права. Первые могут обжаловать меры, представляющие интерес для всех или значительного большинства их членов1; так, судебное постановление по иску одного из профсоюзных органов касается в равной мере и других подобных ассоциаций. Общественные объединения могут обжаловать либо нормативные акты, затрагивающие интересы своих членов, либо индивидуальные акты в пользу кого-либо из членов объединения, например назначение какого-либо государственного служащего на пост, на занятие которого претендуют и другие государственные служащие из штатного состава того же учреждения. И наоборот, коллективы не вправе подменять непосредственно заинтересованных лиц, чтобы обжаловать правовые акты, ущемляющие чьи-либо права, какими являются меры наказания; таким образом, наказание, налагаемое на государственного служащего, может быть обжаловано только им, но не его профсоюзом.

Наконец, юридические лица публичного права могут сами представлять исковые заявления по поводу превышения власти. Государство может опротестовать решения органов местного самоуправления, если они не в состоянии в рамках осуществления надзорных полномочий сами их аннулировать, как это было и предусмотрено принятым 2 марта 1982 года законом о децентрализации. В свою очередь органы местного самоуправления и публично-правовые учреждения могут защищаться против мер, принимаемых по отношению к ним со стороны государства, главным образом направляя в суд жалобы по поводу превышения власти2.

Таким образом, обжалование по поводу превышения власти служит не только инструментом защиты граждан от органов управления; это также инструмент защиты органов местного самоуправления и публично-правовых учреждений от центральной государственной власти.

II.    Предмет обжалования

Жалобы по поводу превышения власти представляют собой протест, объективно направленный не против субъ-

1  Постановление Государственного совета от 28 декабря 1906 года по делу Профсоюза владельцев парикмахерских Лиможа.

2  Постановление Государственного совета от 18 апреля 1902 года по делу коммуны де Нери-ле-Бэн. Государственный совет 20 июля 1971 г. опротестовал,   как   принятую  с  превышением власти,  декларацию  об общественной целесообразности работ, необходимых для строительства новой дороги между Монбельяром и Сошо.

456

>>>457>>>

екта управления, а в отношении конкретного правового акта. Поэтому можно говорить, что спорных правоотношений сторон как таковых, попросту говоря, нет, а есть объективный иск по поводу превышения властных полномочий. Количество актов, подвергающихся обжалованию по этому основанию очень велико, начиная от решений мэров или распоряжений директоров публично-правовых учреждений и кончая ордонансами и декретами, подписываемыми президентом Республики.

Три категории актов, однако, исключены из общей массы.

A.  Уже отмечалось, что, исходя из принципа соблюдения законности, существуют нормативные акты, которые не подлежат обжалованию, даже если они затрагивают интересы частных лиц: к ним относятся акты правительства и мероприятия внутригосударственного порядка.

B.  Второе исключение касается мер, не наносящих по своей природе ущерба и не имеющих, исходя из этого, свойств решений, подлежащих обжалованию.

Если подобные меры противоречат закону, то они могут просто подвергнуться критике с письменным опротестованием их реализации в будущем. Типичен случай с проведением подготовительных мер по разработке нормативного акта: мнения, результаты обследований, предложения по тексту акта не подлежат обжалованию; их можно критиковать, так же как и сам нормативный акт, принимаемый в результате завершения подготовительных работ. Кроме того, не могут обжаловаться с точки зрения превышения власти меры по проведению нормативного акта в жизнь, равно как извещение, публикация или простые комментарии, которые не создают состава решения, наносящего ущерб или нарушающего положение высших по иерархии актов.

Можно обнаружить следующие подходы к категории исключений, способных создать серьезные трудности для судебной практики.

Официальное предписание о восстановлении прежнего состояния, адресованное органом аппарата управления гражданину, например с требованием сноса строения, может рассматриваться как подготовительный нормативный акт к последующему окончательному решению или как решение о сносе в полном смысле этого слова.

Основная тенденция в развитии судебной практики состоит во все большей поддержке мнения о том, что предписания о возврате к прежнему состоянию признаются решениями, и ныне даже допускается в принципе, что жалобы по поводу превышения власти могут распространяться и на них.  Одним из особых случаев проявления

457 29-698

>>>458>>>

значимости предписаний о возврате к прежнему состоянию является издание приказа о возврате денежных сумм, адресованного финансовыми органами управления частному лицу. Государственный совет в настоящее время считает, что такой приказ подлежит обжалованию.

Вторая категория исключений из правила, создающая трудности гораздо большие, чем требования об исполнении,— это циркуляры. На практике очень часто случается, что министр или руководитель ведомства обращается к своим подчиненным с циркуляром, в котором он определяет способ, в соответствии с которым должен толковаться закон или применяться нормативный акт. Среди этих циркуляров судебная практика различает, в соответствии с четкими принципами, но и с очевидными трудностями применения на практике, циркуляры поясняющие и циркуляры предписывающие.

а)  Поясняющие циркуляры представляют собой толкование закона. Это только мнение и как таковое обжалованию не подлежит. Если министр допустил неточность в истолковании закона, то его можно раскритиковать одновременно с подачей жалобы на нормативное предписание, которым закон проводится в жизнь.

б)  Предписывающие циркуляры,  наоборот,  представляют собой настоящие регламенты. Это нормативные акты, которые содержат новые правовые нормы и которые, таким   образом,   можно  опротестовать   как  принятые  с превышением власти. Может случиться, что один и тот же циркуляр содержит элементы толкования и предписывающие нормы, что отнюдь не облегчает задачи вычленения любого из них.

Между этими двумя классическими категориями исключений в настоящее время появились, после решения по делу Земельного кредитного банка Франции, директивы, которые имеют ограниченные правовые последствия, но которые не могут обжаловаться напрямую по критерию превышения власти1.

В принципе для циркуляра свойственно толкование и только в исключительных случаях—регламентирование. Но можно констатировать, что все чаще и чаще в практике управленческой деятельности имеют место случаи принятия циркуляров, содержащих нормы, которые часто принимаются органами, некомпетентными в издании подзаконных актов, которые становятся при этом, таким образом, незаконными и одновременно подверженными обжалованию в порядке производства по поводу превыше-

1 Постановление Государственного совета от 11 декабря 1970 года по делу Земельного кредитного банка Франции.

458

>>>459>>>

ния власти и последующей судебной отмены. Это, без сомнения, одна из самых трудных проблем в настоящее время для судебных споров в сфере управления и один из случаев, когда проявляется определенное противоречие между практикой и буквой закона, потому что обилие циркуляров в управленческой деятельности представляет более серьезную проблему, чем их правовая значимость для судебной практики.

Третью категорию исключений составляют решения, которые могут обжаловаться иными способами, нежели обжалование по поводу превышения власти, и которые в связи в этим не могут стать предметом такого рода опротестований; это исключение носит название недопустимости подачи параллельных исковых заявлений. При этом предполагается, что существует и другой заявленный иск, который, возможно, и не позволяет достичь одинакового эффекта, но по крайней мере создает для истца «равноценные преимущества»; в этом случае обжалование по поводу превышения власти не представляется возможным.

Примеры этого можно привести из области договорных отношений: нельзя подавать заявление о превышении власти по поводу какого-либо договора, потому что существуют исковые требования, вытекающие из договорных обязательств. Также в налоговой области нельзя подавать заявление по поводу превышения власти в отношении налогового документа, так как он обжалуется в судебном порядке и составляет предмет спора в области финансовых взаимоотношений. То же самое предусмотрено и в случае проведения выборов; заявления по поводу превышения власти по результатам выборов не допускаются.

Речь идет о категории заявлений с распространением полного юрисдикционного контроля на все действия, вытекающие из обжалуемого акта. Тем не менее судебная практика выработала понятие отделимых действий или актов, которые могут быть выделены из всего спорного производства и обжалованы по критерию превышения власти.

В эту категорию входят Подзаконные акты и некоторые индивидуальные действия, особенно в преддоговорных отношениях, как, например, действия, предшествующие заключению договора.

Несмотря на эти ограничения, область применения обжалования по поводу превышения властных полномочий необычайно обширна; обжалование широко доступно с двух точек зрения: круга возможных заявителей и предмета обжалования; обжалованию способствуют также упрощенные требования к форме исковых заявлений. Если пропущен срок для обжалования, составляющий два меся-

459

29*

>>>460>>>

ца с момента ознакомления с обжалуемым актом или с момента его опубликования, то можно сослаться на незаконность акта при обосновании жалобы на другой акт, основывающейся на действии первого, когда такой акт имеет подзаконный характер. В отношении ничтожных актов, оспариваемых по критерию «несуществующих», сроки обжалования не ограничены.

Ш. Участие адвоката

Участие адвоката в судебном разбирательстве вот уже более столетия не признается обязательным в отношении заявлений по поводу превышения власти. Это очень важная особенность, так как из этого следует, что издержки, связанные с такого рода обжалованием, невелики; конечно, можно нанять адвоката, и часто так и поступают, но многие лица, особенно государственные служащие, не пользуются услугами адвоката и на этом экономят; они могут, впрочем, воспользоваться бесплатной помощью организаций, занимающихся этим на благотворительных началах, как, например, услугами своего профсоюза. В этом усматривается одна из главных причин роста числа заявлений по поводу превышения власти в нашей правовой системе.