II. ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ТЕРРОРИЗМА НА ТРАНСПОРТЕ

В ст. 3 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. (с изм. от 21 ноября 2002 г.) подчеркивается, что борьба с терроризмом – это деятельность по предупреждению, выявлению, пресечению, минимизации последствий террористической деятельности. Одним из основных принципов борьбы с терроризмом Закон называет приоритет мер предупреждения терроризма (ст.2).

Предупредительная работа должна быть ориентирована в основном на устранение условий, способствующих совершению рассматриваемых преступлений. К таким условиям относится, в частности, непринятие должных мер с целью недопущения использования транспорта для незаконного оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других средств террора.

Актуальными проблемами остаются: состояние криминологической защиты объектов транспортной сферы от возможных противоправных действий, социальный контроль за функционированием этих объектов, совершенствование работы служб безопасности на транспорте.

Многие железнодорожные объекты, аэровокзалы, морские порты не обеспечены современными средствами для обнаружения ядерных материалов, металлов и взрывчатых веществ, средствами оптико-электронного наблюдения за охраняемой территорией. Существующие инженерно-технические средства защиты и контроля повсеместно морально и физически устарели.

Все это значительно снижает эффективность принимаемых мер по физической защите социально значимых объектов; сохраняется реальная угроза совершения в отношении них террористических акций.

Наряду с анализом комплекса обстоятельств, способствующих совершению террористических актов на транспорте, нельзя не отметить и проводимую профилактическую работу. Принимаются меры общего характера, направленные на предупреждение терроризма в любой сфере: политические, социально-экономические, правоохранительные (пресечение незаконного оборота наркотиков и оружия, деятельность пунктов пропуска через государственную границу РФ и многое другое). Есть и меры, непосредственно относящиеся к транспорту. Основной объем работы по их осуществлению возлагается на органы внутренних дел на транспорте (ОВДТ) и саму систему транспортных организаций: защита объектов транспорта от террористических посягательств, противодействие использованию транспорта для перевозки оружия, наркотиков и т.д. По этим направлениям проводятся разнообразные мероприятия, в том числе:

уточнение перечня особо важных, уязвимых в террористическом отношении транспортных объектов и зон, подлежащих охране, закрепление за ними ответственных сотрудников ОВДТ (работа проводится во взаимодействии с транспортными организациями);

организация постоянного обследования объектов жизнеобеспечения транспортного комплекса на предмет уязвимости в террористическом отношении;

осуществление режимных мероприятий, направленных на ограничение въезда автотранспорта на территории железнодорожных вокзалов, аэропортов, морских и речных портов;

комплексное обследование чердачных и подвальных помещений объектов транспорта, совместные рейды по отработке парков отстоя подвижного железнодорожного состава, воздушных, морских и речных судов;

проведение работы (на постоянной основе) по выявлению фактов незаконного провоза посылок членами поездных бригад и пассажирами авиалиний, – по всем фактам принимаются меры реагирования;

регулярный инструктаж сотрудниками ОВДТ всех работников вокзалов и станций, проводников вагонов, членов экипажей воздушных, морских и речных судов;

проведение по радиотрансляционной сети транспортных организаций и другими способами информационно-разъяснительной работы среди пассажиров (о поведении в случае угрозы акта терроризма и проч.);

осмотры подвижного состава, в том числе контейнеров и вагонов, отправленных с Северо-Кавказской железной дороги, постоянные встречные досмотры пассажиров поездов, самолетов южных направлений с целью выявления лиц, разыскиваемых за совершение террористических актов и других преступлений, оружия, взрывчатых веществ, наркотиков и проч.;

использование передвижного транспортного комплекса (ПТК) «Розыск-Магистраль» для проверки лиц, представляющих оперативный интерес для правоохранительных органов и т.д.

Значительная профилактическая работа проводится транспортными министерствами и организациями транспортной отрасли, в том числе совместно с правоохранительными органами. Противодействие терроризму рассматривается как одно из приоритетных направлений работы транспорта. Имеется соответствующая нормативная база. Принято совместное указание МВД, ФСБ, МПС России «О мерах по предупреждению актов терроризма, недопущению незаконного вмешательства посторонних лиц в работу федерального железнодорожного транспорта» от 8 апреля 2002 г. № 1/9/46у. Транспортные министерства совместно с МВД разрабатывают планы антитеррористических мероприятий. На железнодорожном, воздушном, водном транспорте создана и функционирует система противодействия терроризму, на местах работают антитеррористические комиссии и оперативные штабы.

Особенно большая работа в этом направлении ведется на железнодорожном транспорте. Существует около 20 нормативных актов МПС по вопросам предупреждения терроризма (указания от 20 сентября 1999 г. № 345 пр-у; 3 мая 2001 г. № Е-809 у и др.). Еще в 1997 г. в МПС была создана Антитеррористическая комиссия (указание МПС от 26 июня 1997 г. № 158 у), а в 2000 г. – государственное учреждение «Центр координации работы по защите объектов федерального железнодорожного транспорта»; в управлениях, отделениях дороги – центры координации, на каждом предприятии назначен работник, ответственный за предупреждение терроризма.

В рамках разработанной МПС России Целевой программы по повышению антитеррористической защищенности объектов федерального железнодорожного транспорта ежемесячно проводятся осмотры пути, транспортных сооружений, полосы отвода на наличие посторонних предметов; проверки соблюдения правил перевозки опасных грузов. Осуществляются регулярные проверки помещений транспортных организаций, сданных в аренду, на предмет соблюдения правил их содержания. При нарушении этих правил договор аренды расторгается. Эта работа дополняет повседневную деятельность различных служб: путевого хозяйства, коммерческой и проч.

На железнодорожном транспорте определен перечень особо важных объектов, совершение террористических актов на которых может вызвать самые значительные отрицательные последствия: многочисленные человеческие жертвы, длительный перерыв движения на стратегических направлениях, большой материальный ущерб. Это: мосты, тоннели, путепроводы, центры управления перевозками, узлы связи и др. Существует и перечень объектов повышенной общественной опасности, совершение террористических актов на которых может привести к человеческим жертвам и значительному ущербу: вокзалы, базы горюче-смазочных материалов, промывочно-пропарочные станции и т.д.; а также перечень объектов жизнеобеспечения: тяговые подстанции, котельные и проч.

Объекты транспорта оснащаются охранной сигнализацией, промышленным телевидением, звукозаписывающим оборудованием, средствами обнаружения взрывных устройств; проводятся учения и тренировки. В подразделениях ВОХР используются служебные собаки.

На все дороги направлены:

рекомендации МПС России «Об опыте организации обучения работников железнодорожного транспорта вопросам противодействия терроризму на Свердловской железной дороге» от 27 июня 2001 г. № Г-7193;

наглядное пособие «Внимание! Терроризм», в котором содержится информация о возможных местах установки взрывных устройств, о том, как должны действовать работники транспорта и пассажиры в случае террористической угрозы и т.д.;

методические указания и памятки для различных категорий работников железнодорожного транспорта о действиях при нештатных ситуациях, например, если на вокзале пассажир обнаружил подозрительный предмет или в дежурную службу транспортной организации поступило сообщение о заминировании и проч.;

памятки для дежурных смен правоохранительных органов и федерального железнодорожного транспорта о действиях при обнаружении подозрительных предметов.

Принимаются соответствующие меры и на других видах транспорта.

В Минтрансе России работает Федеральная антитеррористическая комиссия по вопросам противодействия терроризму на объектах транспортного комплекса. Соответствующие структуры есть на каждом виде транспорта. Например, в 2000 г. создано федеральное государственное учреждение «Служба морской безопасности», ориентированное на пресечение актов терроризма на море. Действует Координационный совет по морской безопасности, цель которого – координация действий по предупреждению терроризма. Разработана Инструкция о мерах по пресечению незаконных актов, направленных против безопасности морского (речного) судоходства (в ближайшее время должна быть утверждена).

Морские порты – это режимные объекты. Разработано Положение о режиме в морских торговых портах и морских специализированных портах. Контроль за соблюдением режима осуществляют Морские администрации портов (МАП). В портах ведется таможенный, пограничный контроль.

Аналогичные структуры есть на воздушном транспорте. Здесь действует Руководство по производству досмотра пассажиров, членов экипажей гражданских воздушных судов, обслуживающего персонала, ручной клади, багажа, грузов, почты и бортовых запасов, утвержденное приказом Минтранса России от 21 ноября 1995 г.

Известно, что преступление легче предупредить, чем устранить его последствия, тем более террористического акта, влекущего многочисленные человеческие жертвы. Поэтому первостепенное значение имеют меры упреждающего характера, в том числе административного воздействия, а также профилактическая деятельность правоохранительных органов, в частности органов предварительного расследования.

Обязанность следователя принимать меры к выявлению обстоятельств, способствующих совершению преступлений, в том числе террористической направленности, вытекает из требований ч. 2 ст. 73 УПК РФ (Обстоятельства, подлежащие доказыванию). Работу следователя по их выявлению необходимо планировать, наряду с расследованием других обстоятельств по делу. 

Согласно Федеральному закону «О борьбе с терроризмом» на транспортные министерства и ведомства возложена обязанность разрабатывать и реализовывать профилактические, режимные, организационные и иные мероприятия, выявлять и пресекать террористическую деятельность. В связи с этим следователь должен выяснить, проводились ли такие мероприятия и насколько они0 обеспечивали предупреждение террористических актов на транспорте. Установив обстоятельства, способствующие совершению преступления, следователь вправе согласно ч.2 ст.158 УПК РФ внести представление о принятии мер по устранению указанных обстоятельств или других нарушений закона.

Проведенное исследование показало, что к числу обстоятельств, способствующих совершению террористических актов, относятся: недостатки в организации работы по предупреждению терроризма со стороны транспортных министерств и организаций; упущения в обеспечении безопасности на транспорте; отступления от установленных правил охраны объектов; ослабление пропускного режима на территорию аэропортов, морских и речных портов, к воздушным, морским и речным судам; невнимательное отношение к предполетному досмотру пассажиров, их багажа и ручной клади, к проверке транспортных средств и перевозимых грузов, особенно опасных; отсутствие должного взаимодействия с территориальными органами ФСБ, МВД, МЧС и органами местного самоуправления по вопросам противодействия терроризму на транспорте; недочеты в обучении персонала мерам безопасности; безнаказанность нарушителей, в том числе совершивших административные правонарушения.

Необходимо отметить, что многие административные правонарушения, предусмотренные гл.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях, по существу, могут являться структурными элементами способа совершения террористических актов:

повреждение железнодорожного пути, сооружений и устройств сигнализации или связи либо другого транспортного оборудования, сбрасывание на железнодорожные пути или оставление на них предметов, которые могут вызвать нарушение движения поездов (ч.1 ст.11.1);

нарушение правил безопасности движения и эксплуатации промышленного железнодорожного транспорта на подъездных железнодорожных путях, не входящих в систему федерального железнодорожного транспорта, и переездах через них (ст. 11.2);

размещение в районе аэродрома знаков и устройств, сходных с маркировочными знаками и устройствами, принятыми для опознавания аэродромов, либо применение пиротехнических изделий без разрешения администрации аэропорта, аэродрома (ч.1 ст. 11.3);

повреждение аэродромного оборудования, аэродромных знаков, воздушных судов и их оборудования (ч.3 ст. 11.3);

проход или проезд без надлежащего разрешения по территориям аэропортов (за исключением аэровокзалов), аэродромов, объектов радио- и светообеспечения полетов (ч.4 ст. 11.3);

нарушение пользователем воздушного пространства федеральных правил использования воздушного пространства (ч.1 ст.11.4);

нарушение правил использования воздушного пространства лицами, не наделенными в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства (ч.2 ст. 11.4);

нарушение правил безопасности эксплуатации воздушных судов (ст.11.5);

уничтожение или повреждение сооружений и устройств связи и сигнализации на судах морского транспорта, внутреннего водного транспорта, плавучих и береговых средств навигационного оборудования или технических средств и знаков судоходной и навигационной обстановки, средств связи и сигнализации, а равно повреждение портовых и гидротехнических сооружений, срыв или установка без надлежащего разрешения (согласования) знаков, сооружений, источников звуковых и световых сигналов, создающих помехи в опознании навигационных знаков и сигналов (ч.2 ст.11.6);

нарушение правил содержания и установленного режима эксплуатации навигационного оборудования на мостах, плотинах и других гидротехнических сооружениях (ч.3 ст. 11.6);

нарушение правил перевозки опасных веществ, крупногабаритных  или тяжеловесных грузов на воздушном, железнодорожном, морском и внутреннем водном транспорте (ч.1, 2, 3 ст. 11.14);

нарушение установленных на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте правил пожарной безопасности (ст.11.16);

нарушение правил поведения граждан на железнодорожном, воздушном или водном транспорте (ст. 11.17);

провоз в ручной клади, багаже или грузобагаже веществ и предметов, запрещенных к перевозке, а равно сдача опасных веществ на хранение в железнодорожные камеры хранения (ч.3 ст. 11.19);

нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов (ст. 11.20);

нарушение порядка международных автомобильных перевозок крупногабаритных или опасных грузов (ст. 11.28), а также осуществление международных автомобильных перевозок без разрешений (ст. 11.29).

Многие из приведенных нарушений возможны только в условиях невыполнения работниками транспорта своих непосредственных обязанностей, в частности требований к пропуску лиц на охраняемые транспортные объекты. Если бы субъекты административной юрисдикции осуществляли свою деятельность в соответствии с требованиями закона: административные правонарушения выявлялись, виновные в них привлекались к ответственности; устанавливались обстоятельства, способствующие нарушениям, – все это и являлось бы профилактикой террористических актов. Так, за соответствующие нарушения работники транспорта должны привлекаться, например, к дисциплинарной ответственности (на тех видах транспорта, где она установлена). Отметим, что субъектами административной юрисдикции являются и транспортные органы, и другие органы – внутренних дел (милиция), государственного горного и промышленного надзора, государственного пожарного надзора, российской транспортной инспекции и т.д. Административно-юрисдикционной деятельности свойственны существенные недостатки, особенно они присущи транспортным органам, которые должны были бы в первую очередь обеспечивать надлежащий порядок на своих объектах. Так, административно-юрисдикционная деятельность органов воздушного транспорта не отвечает предъявляемым требованиям. В Минтрансе России не проводится никакой работы по сбору и анализу соответствующей информации, в том числе о количестве лиц, привлеченных к административной ответственности за правонарушения на воздушном транспорте, характере этих правонарушений, принятых для их предупреждения мерах. Некоторые должностные лица, которые вправе осуществлять административно-юрисдикционную деятельность, даже не знают об этом, поскольку их должностные инструкции не содержат соответствующих положений. Контроль со стороны вышестоящих должностных лиц не ведется.

Выявление следователями отмеченных обстоятельств и реагирование на них должны способствовать предупреждению террористических актов и обеспечению безопасности на транспорте.

Направления совершенствования предупредительной деятельности

Выработка и реализация мер по противодействию терроризму в первую очередь предполагают:

неукоснительное выполнение Федеральных законов – «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г., «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г., Указа Президента РФ «О концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 10 января 2000 г., постановления Правительства РФ «О мерах по противодействию терроризму» от 15 сентября 1999 г., указания Генерального прокурора РФ «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов по борьбе с терроризмом» от 7 июня 2000 г. № 100 / 27, Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов РФ и ряда других нормативных актов, регламентирующих деятельность в этом направлении;

повышение противотеррористической защищенности объектов транспортной системы, работников и пассажиров транспорта;

выявление уязвимых для террористических актов мест и упущений в обеспечении инженерно-техническими средствами охраны и наблюдения;

выявление и устранение причин и условий, способствующих проведению террористической деятельности на объектах транспорта;

скоординированность деятельности линейных органов внутренних дел на транспорте по борьбе с терроризмом с другими подразделениями Министерства внутренних дел, особенно с территориальными, в тех случаях когда анонимный звонок о ложном сообщении об акте терроризма поступает на пульт «02»;

разработку Федеральной целевой программы обеспечения социального контроля за проведением досуга несовершеннолетними, обеспечения применения мер медицинского характера к несовершеннолетним с психическими отклонениями с целью предупреждения совершения ими преступлений и иных правонарушений;

тесное взаимодействие субъектов оперативно-розыскной деятельности со службами безопасности транспорта с тем, чтобы последние получали упреждающую информацию о возможных замыслах террористических групп, отдельных террористов.

Значительная роль отводится органам прокуратуры, которые наделены функцией координации борьбы с терроризмом и осуществления надзора за законностью принимаемых решений о противодействии терроризму.

Таким образом, работа по предупреждению терроризма на объектах транспорта требует комплексного подхода, внутриведомственного и межведомственного согласования и координации.