§ 2. Центральный банк: правовой статус, структура, полномочия

Первоначально функции по обмену, сохранению, учету товар­ных денег выполняли храмы. Постепенно с развитием товарно-де­нежных отношений, появлением чеканной монеты отдельные де­нежные операции стали выполняться специальными финансовыми посредниками, деятельность которых строго регламентировалась и контролировалась государством. Так появились банки. В конце XIX — начале XX вв. в большинстве стран наиболее крупные бан­ки, пользовавшиеся всеобщим доверием, стали обслуживать прави­тельство, в результате чего они получили исключительное право на эмиссию и стати выполнять функции контроля и надзора за други­ми кредитными учреждениями. Первым центральным банком был Центральный банк Швеции — Риксбанк, основанный еще в 1668 г.

Банк Англии был основан в 1694 г. и выступал как частная ком­пания, хотя и являлся финансовым органом правительства. В 1718г. он начал контролировать эмиссию правительственных ценных бумаг, и в 1844г. в соответствии с Законом Пиля (Bane Charter Act of 1844) получил монопольное право банковской эмис­сии. Кроме того, исключительный статус Банка Англии определял­ся также тем, что в отличие от других банков мог объявить подпис­ку на акции для любого числа инвесторов, являлся кредитором в последней инстанции для всех иных банков и кредитных учреж­дений, которые взяли за правило хранить свои резервы в Банке Англии. В 1946г. Банк Англии был национализирован.

Во Франции первая попытка создания Центрального банка была предпринята еще в 1716 г., но позднее в результате резкого падения курса акций банк был объявлен банкротом. Вторая попытка была предпринята по инициативе первого консула — Наполеона. Так, в 1800 г. был основан Банк Франции как акционерное общество, частью акций которого владел сам Наполеон. Первоначально в со­ответствии с уставом эмиссионные полномочия Банка ограничива­лись лишь Парижем, а уже с 1848 г. Банк Франции получил право на эмиссию денежных знаков на всей территории Франции. Банк Франции был национализирован в 1945г.

Центральный банк Германии — Рейхсбанк был создан в 1876 г. с целью регулирования денежного обращения на территории страны. Первоначально Рейхсбанк не обладал исключительным правом бан­ковской эмиссии. До 1924 г. руководство Рейхсбанком осуществля­лось Рейхсканцлером. Закон 1924 г. признал Рейхсбанк независи­мым от правительства органом. В 1939г. Рейхсбанк был подчинен фюреру. В 1948г. в Западной Германии были созданы Банк немец­ких земель и Центратьные банки земель по примеру Федеральной Резервной Системы США. а в Восточной Германии — Немецкий

32'

500  Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

Эмиссионный Банк и Немецкий Жиро Банк, которые после валют­ной реформы в июле 1948 г. были преобразованы в Немецкий Эмис­сионный банк, а в 1968 г. — в Государственный банк ГДР. В 1957 г в Западной Германии Банк немецких земель и Центральные банки земель в ходе слияния были реорганизованы в Немецкий Федераль­ный Банк.

Банк Японии был создан в 1882 г. и на сегодняшний день госу­дарству принадлежат 55% его акций.

В Италии функции Центрального банка — Банка Италии вы­полнял Итальянский национальный банк, созданный в 1893 г.

Федеральная Резервная Система США была учреждена Кон­грессом США в 1913г.

Одним из последних в Европе статус Центрального банка полу­чил Банк Испании, несмотря на свою двухсотлетнюю историю. Так, в 1782 г. был создан Банк де Сан Карлос, переименованный в 1856г. в Банк Испании. Банк Испании был национализирован в 1962г.

Правовой статус

Сегодня правовой статус Центрального банка закрепляется в первую очередь в конституции государства. Так, например, в Гер­мании ст. 88 Основного закона предусматривает создание валют-но-эмиссионного банка в качестве федерального банка, а также за­крепляет возможность передачи задач и полномочий федерального банка в рамках европейского союза Европейскому Центральному банку. Конституция Швейцарской конфедерации в ст. 99 учреждает Национальный швейцарский банк в качестве центрального незави­симого банка и наделяет его правом проводить денежную полити­ку, «служащую общим интересам страны».

Помимо конституций правовую основу деятельности Цен­тральных банков составляют специальные законы о Центральных банках и банковских системах государств. В Великобритании в 1999 г. был принят новый Билль о Банке Англии (Bank of England Bill's), закрепивший правовой статус Банка Англии, его функции и полномочия. Во Франции деятельность Банка регла­ментируется Законом № 73-7 от 3 января 1973 г. о Банке Франции и Декретом № 73-102 от 30 января 1973 г. о Банке Франции. В Германии 28 марта 2002 г. были внесены новые изменения в За­кон о Немецком Федеральном Банке от 26 июня 1957 г., вступив­шие в силу с 30 апреля 2002 г. Япония в настоящее время прово­дит банковскую реформу, а сегодня Банк Японии осуществляет свою деятельность на основании закона 1942 г. Правовые основы деятельности Федеральной Резервной Системы США содержатся в Законе о Федеральной Резервной Системе 1913 г. с последующи­ми изменениями, в Законе Хамфри-Хоккинса 1978 г. «О полной занятости и сбалансированном росте». Европейскому Центрально­му банку и Европейской Системе Центральных банков посвящен! положения раздела VII Договора о ЕС.

ены

J

Глава 23. Правовые основы банковской деятельности     501

Регулирование деятельности Центрального банка является од­ним из аспектов взаимоотношений Центрального банка с органами государственной власти. Центральные банки в странах Европы соз­давались с целью установить контроль за кредитно-денежной поли­тикой, обеспечить стабильность цен. Позднее в большинстве стран стал устанавливаться контроль Центрального банка над экономи­кой страны, что привело к недовольству правительства. В середине XX в. многие банки, создававшиеся первоначально как частные, были национализированы, но уже в 80—90-х гг. произошел отказ-«т полного контроля правительства над Центральными банками, и принцип независимости Центральных банков стал одним из ос­новополагающих принципов стабильной экономики.

Независимость Центральных банков является не самоцелью, а средством для выполнения своих функций и задач, предписанных им законами. Наделение Центральных банков ответственностью за достижение намеченных целей предполагает обязательную и стро­гую их подотчетность. Так, законодательство практически всех го­сударств предусматривает обязанность Центрального банка ежегод­но публиковать свой годовой отчет и предоставлять информацию о своей деятельности правительству и (или) парламенту.

Понятие «независимость Центрального банка» включает в себя независимость политическую и экономическую. Кроме того, как показывает практика, в развитых странах с федеральной структурой (США, Германия, Швейцария) Центральные банки более независи­мы, чем в странах с централизованной структурой (Япония, Вели­кобритания, Франция).

Политическая независимость характеризуется в первую очередь процедурой назначения (выбора) руководства Банка, степенью от­ражения в законодательстве целей, задач, функций и полномочий Центрального банка.

Так, высшее руководство Центрального банка может назначать­ся правительством (Франция, Япония), главой государства (США, Великобритания, ФРГ) или по смешанной схеме (например, в Ис­пании управляющий Банка Испании назначается королем по пред­ложению правительства, а заместитель управляющего — правитель­ством по предложению управляющего). Срок полномочий руково­дства различен: во Франции управляющий Банка Франции и два его заместителя назначаются на неопределенный срок; в Германии срок полномочий всех членов правления Бундесбанка, как правило, составляет восемь лет, но в исключительных случаях может быть сокращен до пяти лет; семь постоянных членов Совета управляю­щих Федеральной Резервной Системы США назначаются на четыр­надцатилетний срок, а председатель ФРС и его заместитель — на четырехлетний срок; шесть членов Совета правления Банка Испа­нии назначаются на четыре года, а управляющий Банка Испании и его заместитель выполняют свои функции в течение шести лет, кроме того, в течение двух лет после окончания срока службы они

5О2   Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

не имеют права заниматься профессиональной деятельностью, свя­занной с кредитными учреждениями и рынком ценных бумаг.

Необходимо также отметить, что банки, подотчетные по закону парламенту (Швеция, Германия, США, Швейцария, Голландия), обладают большей самостоятельностью в отличие от банков, подот­четных Министерству финансов, которых в мировой практике большинство.

Экономическая независимость подразумевает самостоятель­ность Центрального банка при определении денежно-кредитной политики страны, участие государства в капитале Центрального банка и в распределении прибыли банка, возможность прямого или косвенного финансирования государственных расходов Централь­ным банком. Так, например, в зависимости от степени участия го­сударства в капитале Центрального банка различают Центральные банки государственные, капитал которых принадлежит государству (Великобритания, Франция, ФРГ, Канада), акционерные (США, Италия), смешанные или акционерные банки, лишь часть капитала которых принадлежит государству (Япония, Бельгия). Однако неза­висимо от принадлежности капитала государству Центральный банк остается юридически самостоятельным, так как имущество Центрального банка, по общему правилу, обособлено от имущества государства, и банк вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом по собственному усмотрению как собственник.

В настоящее время большинство государств признало необходи­мость предоставления Центральному банку большей самостоятель­ности, ибо независимость банка от правительства является необхо­димым условием осуществления эффективной и стабильной денеж­но-кредитной и валютной политики.

Структура

Для эффективного осуществления стоящих перед Центральным банком задач законодательство предусматривает определенную структурную организацию высшего элемента банковской системы.

Во главе Центрального банка стоит Президент (ФРГ, Япония) или Управляющий (Франция, Испания, Италия), которые обладают компетенцией общего права для управления банком. Националь­ным законодательством предусматривается также пост заместителя главы банка. В большинстве государств руководство и управление Центральным банком осуществляют коллегиальные органы. В Гер­мании в соответствии с реформой 2002 г. единственным органом Немецкого Федерального Банка является Правление, состоящее из Председателя, вице-председателя и еще шести членов. Все члены правления назначаются Федеральным Президентом Германии, при­чем Президент банка, его заместитель и еще два члена назначаются по предложению Федерального Правительства, кандидатуры же других четырех членов Правления выдвигаются Бундесратом по со­гласованию с Правительством. В США центральным органом Фе­деральной Резервной системы является Совет Управляющих (до

______Глава 23. Правовые основы банковской деятельности     503

1935 г. — Федеральный Резервный Совет), состоящий из семи по­стоянных членов, назначаемых на четырнадцать лет Президентом США с одобрения Сената с учетом обязательного равного предста­вительства от различных округов ФРС (но без обязательной бипар-тийности состава как в большинстве государственных агентств). Совет Управляющих возглавляют Председатель и его заместитель. Банк Японии возглавляет Комитет по политике, состоящий из Председателя банка, четырех представителей крупнейшего капитала и двух уполномоченных правительства (представителя Министерст­ва финансов и представителя Управления экономического плани­рования). Примечательно, что последние не имеют права голоса.

В рамках Центрального банка может создаваться совещатель­ный орган, например, во Франции эти функции выполняет Гене­ральный совет, который рассматривает общие вопросы управления банком и обсуждает кадровые вопросы.

По общему правилу, осуществление решений руководящих ор­ганов и ежедневное управление Центральным банком страны пору­чены службам, специализирующимся на отдельных направлениях деятельности банка.

В США в структуру Федеральной Резервной Системы входят также двенадцать Федеральных Резервных банков, свыше шести тысяч банков — членов Федеральной Резервной системы, а также Федеральный комитет открытого рынка и Федеральный консульта­ционный совет. Территория США разделена на 12 банковских ре­зервных округов, сформированных по экономико-географическому принципу так, что границы округов не совпадают с границами шта­тов. Во главе каждого округа стоит Федеральный Резервный банк, президент которого с 1935 г. утверждается Советом Управляющих Федеральной Резервной Системы. Совет директоров Федеральных Резервных банков намечает и вырабатывает определенный уровень банковских учетных ставок, который представляется на рассмотре­ние и утверждение Совета Управляющих Федеральной Резервной Системы. Также в компетенцию Федеральных Резервных банков входит осуществление общего контроля и инспектирования бан­ков—членов Федеральной Резервной Системы, нескольких тысяч банковских холдинговых компаний, корпораций, филиалов и пред­ставительств иностранных банков в США. Кроме того, их задачей является кредитование банков, испытывающих временные финан­совые затруднения, с целью обеспечения стабильности всей бан­ковской системы и предотвращения возможною кризиса доверия со стороны вкладчиков. Федеральные Резервные банки проводят денежную эмиссию, оказывают различные финансовые услуги, осу­ществляют продажу и хранение ценных бумаг федерального прави­тельства. Каждый Федеральный Резервный банк представляет еже­недельный отчет об итогах своей деятельности в Совет Управляю­щих Федеральной Резервной Системы. Федеральный консультаци­онный совет (ФКС) был создан для обеспечения связи между всеми банковскими учреждениями и Федеральной Резервной Сие-

II

504  Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

темой и осуществляет сегодня рекомендательные для Федеральной Резервной системы функции.

В Германии по результатам реформы 2002 г. Центральные бан­ки Земель престали быть самостоятельными юридическими лицами и фактически преобразовались в Главные управления Немецкого Федерального Банка. Как и ранее, территория Германии поделена на девять относительно равных в экономическом отношении регио­нов, в каждом из которых осуществляет свои полномочия одно Главное управление.

Полномочия

Находясь на верхнем уровне банковской системы, Центральный банк сегодня помимо банковской осуществляет также эмиссион­ную, нормотворческую и надзорную функцию. Современное зако­нодательство наделяет Центральный банк широкими полномочия­ми. Так, Центральный банк:

— контролирует денежную  массу,  включая  эмиссию  банкнот и монет;

— во взаимодействии с правительством разрабатывает и прово­дит денежно-кредитную политику внутри страны;

— поддерживает курс национальной валюты на международном финансовом рынке;

— осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;

— осуществляет операции по обеспечению внешнеторговых со­глашений;

— ведет счета казначейства;

— контролирует государственный долг;

— выступает в роли банкира правительства, предоставляя в слу­чае необходимости кредиты для финансирования государственных расходов;

— выполняет финансовые поручения правительства;

— по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает норма­тивные акты, обязательные для органов государственной власти, юридических и физических лиц;

— является банкиром банковской системы, играя роль «креди­тора в последней инстанции» для других банков, что обеспечивает стабильность всей системы в целом;

— обеспечивает эффективное и бесперебойное функционирова­ние системы расчетов;

— регулирует деятельность кредитно-финансовых институтов;

— лицензирует деятельность кредитных учреждений;

— устанавливает  правила  проведения   банковских  операций, бухгалтерского учета и отчетности;

— осуществляет надзор за банками, кредитными учреждениями и финансовыми рынками;

— проводит проверки деятельности национальных и иностран­ных финансово-кредитных учреждений;

— участвует в деятельности международных организаций;

______Глава 23. Правовые основы банковской деятельности     505

—  представляет   интересы   государства   во   взаимоотношении с центральными банками иностранных государств и международ­ными финансовыми организациями;

— осуществляет коммерческие операции.

Объем полномочий каждого Центрального банка определяется национальным законодательством. Так, Центральный банк может выполнять все функции самостоятельно, как это делает, например, Банк Англии, или разделить их с другими органами, или передать часть своих полномочий наднациональным образованиям.

Во Франции на верхнем уровне банковской системы  помимо* Банка Франции действуют еще три самостоятельных субъекта: Ко­митет по банковской регламентации, Комитет по кредитным учре­ждениям и Банковская комиссия. Так, в 1945 г. во Франции был учрежден специальный орган управления кредитной системой стра­ны—Национальный Совет по кредиту, который в  1984г. транс­формировался в консультативный орган. Предназначенная Нацио­нальному Совету по кредиту роль в управлении кредитной систе­мой Франции перешла в 1993 г. к Комитету по банковской регла­ментации и  Комитету по кредитным учреждениям.  В настоящее время основной задачей  Комитета по банковской регламентации является разработка и публикация подзаконных актов по вопросам банковской деятельности, отнесенных к компетенции этого Коми­тета и требующих нормативно-правового регулирования. В исклю­чительных случаях закон предусматривает возможность примене­ния индивидуального подхода. Все свои нормативные акты Коми­тет по банковской регламентации обязан публиковать в «Журналь Оффисьель».   Комитет по  кредитным  учреждениям  осуществляет лицензирование банковской деятельности и отдельных банковских операций, регистрацию кредитных учреждений, ведет реестр фран­цузских  кредитных учреждений,   при  необходимости  принимает управленческие решения в отношении отдельных кредитных учреж­дений. Банковская комиссия является независимым органом адми­нистративного  надзора.   Ее  главной  задачей  является   контроль и надзор за точным исполнением кредитными учреждениями бан­ковского законодательства и применение соответствующих санкций в отношении нарушителей. Необходимо также отметить, что само­стоятельность и независимость указанных учреждений относитель­на. Дело в том, что в состав Комитета по банковской регламента­ции, Комитета по кредитным учреждениям и Банковской комиссии входит управляющий Банка Франции.

В Германии в настоящее время помимо Немецкого Федерально­го Банка на верхнем уровне банковской системы дейс!вует Феде­ральное ведомство по надзору за финансовыми организациями, но­вый специализированный орган, созданный в результате объедине­ния с 1 мая 2002 г. Федерального ведомства по надзору за кредит­ным делом с Федеральными службами страхового надзора. Федеральное ведомство по надзору за финансовыми учреждениями выдает, приостанавливает и отзывае! лицензии на ведение банков-

33 - 9677

506  Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

Глава 23. Правовые основы банковской деятельности     507

ских операций, регулярно получает информацию от финансовых учреждений о виде и объеме их деловой деятельности, следит за со­блюдением ими банковского законодательства.

Учитывая, что материальные и людские ресурсы Федерального ведомства по надзору за финансовыми учреждениями Германии, как и французских Комитета по банковской регламентации, Коми­тета по кредитным учреждениям и Банковской комиссии, довольно ограничены, национальные Центральные банки оказывают им все­стороннее содействие. Также при выполнении своих задач они мо­гут пользоваться услугами других лиц и учреждений.

Как правило, денежная эмиссия осуществляется Центральными банками самостоятельно. Однако в мировой практике существует опыт передачи эмиссионных полномочий специально созданным органам — Единым Центральным банкам. С 1 января 2002 г. двена­дцать государств Европейского Союза (Австрия, Бельгия, Греция, Испания, Италия, Ирландия, Люксембург, Нидерланды, Португа­лия, Финляндия, Франция, ФРГ) отказались от своих националь­ных валют и ввели на своих территориях единую валюту ЕВРО, правом на эмиссию которой обладает Европейский центральный банк. В соответствии со ст. 106 Договора о ЕС Европейский цен­тральный банк обладает исключительным правом санкционировать эмиссию банкнот и монет внутри Сообщества.

Европейский центральный банк еще очень молод, он только приступил к выполнению своих функций, а вот в Африке единые Центральные банки имеют уже многолетний опыт функционирова­ния. Речь идет о Центральных банках зоны франка КФА, в которую входят 14 государств Западной и Центральной Африки, образую­щих два валютных союза, объединяющим центром которых явля­ются Центральные банки регионов. Сегодня на территории зоны франка осуществляют свою деятельность три эмиссионных банка:

— Центральный банк государств Западной Африки, чья юрис­дикция распространяется на государства — члены Западноафрикан­ского валютного союза, в который входят Бенин, Буркина-Фасо, Кот-д'Ивуар, Мали, Нигер, Сенегал и Того;

— Банк центральноафриканских государств, объединяющий го­сударства —  члены  Центральноафриканского валютного  союза, а именно  Камерун,  Центральноафриканскую республику,  Конго, Габон, Экваториальную Гвинею и Чад;

— Центральный банк Коморских островов.

Каждый из трех Центральных банков обладает правом эмиссии. Так, в рамках зоны франка, начиная с 1945г., существует три ва­люты: франк финансового сотрудничества в Центральной Африке, франк африканского финансового сообщества в Западной Африке и франк Коморских островов. Тем не менее все три валюты имеют единое название — франк КФА (un franc CFA). В государствах зоны франка своих национальных Центральных банков нет, а есть национальные представительства эмиссионных банков

Кроме эмиссии Центральные банки зоны франка осуществляют

Ji

сотрудничество в сфере унификации валютного законодательства в отношении туристской валютной квоты, сроков репатриации и продажи иностранной валюты, невидимых сделок, движения ка­питалов. Также Центральные банки зоны франка объединили свои валютные резервы, которые они вправе размещать в соответствии с договорами о сотрудничестве, заключенными с Францией. Цен­тральные банки проводят единую денежную политику, основной целью которой является обеспечение стабильности франка КФА с сохранением валютных резервов.

Банковский контроль в Западной и Центральной Африке по примеру Франции осуществляют наднациональные банковские ко­миссии, созданные в каждой эмиссионной зоне, обладающие об­ширными полномочиями в сфере регулирования, лицензирования банковской деятельности и контроля за кредитными учреждениями. Кроме того, обладают судебными полномочиями, вправе налагать санкции вплоть до отзыва лицензии или увольнения руководителей. Решения банковских комиссий могут быть обжалованы в Совет ми­нистров Западноафриканского Валютного союза или в Администра­тивный совет Банка центральноафриканских государств.