§ 3. Принципы бюджетного права

Принципы бюджетного права представляют собой стремления парламента контролировать государственные расходы. Традицион­но в зарубежной юридической науке выделяют следующие основ­ные принципы: сбалансированности, еже годности, единства, уни­версальности и специализации, обязательного облечения бюджета в форму законодательного акта.

Принцип сбалансированности бюджета

В XIX в. государственный бюджет ассоциировался с бюджетом частного лица. Так как никакое лицо длительное время не может тратить больше, чем получает, развитие этого принципа привело к тому, что сбалансированность бюджета стала золотым правилом министров финансов любого государства. В связи с тем, что в ос­новном роль государства сводилась к управлению своей админист­рацией, бюджетный дефицит рассматривался как неспособность го­сударства покрывать свои текущие расходы налоговыми поступле­ниями. Лишь с вмешательством государства в экономику страны, с развитием его инвестиционной деятельности стало считаться воз­можным для достижения сбалансированности бюджета прибегать к государственному кредиту.

На сегодняшний день не во всех странах сбалансированность бюджета является принципом бюджетного права, скорее она рас­сматривается как некий идеал, и юридически ничто не мешает пра­вительству представить парламенту несбалансированный бюджет. За­конодательно же этот принцип был закреплен на конституционном уровне в Основном законе ФРГ в ст. ПО, такая же норма была пре­дусмотрена Конституцией Португалии до 1974г. В США, например, принят специальный Закон 1985 г. о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом, во Франции — ордонанс от 2 января 1959г. №59-2 (в редакции закона от 22 июня 1971г. №71-474) об органическом законе относительно финансовых зако­нов, в Сенегале — закон от 28 июня 1975г. №75-64 об органиче­ском законе относительно финансовых законов.

В соответствии с доктриной и законодательством принцип сба­лансированности означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюд-

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса_____415

жета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномо­ченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Так, например, 16 июня 1997 г. евро­пейский совет в Амстердаме принял решение на основании ст. 104-с Маастрихтского договора, что дефицит стран-участниц не должен превышать 3% валового внутреннего продукта.

Принцип ежегодности бюджета

Впервые этот принцип был введен в Великобритании в XVII в.-* На сегодняшний день он рассматривается в качестве одного из ос­новных принципов бюджетного права практически во всех государ­ствах. На конституционном уровне он нашел свое закрепление в Бельгии, Дании, Ирландии, Италии, Испании, Люксембурге, Голландии, Германии. Во Франции принцип ежегодности закреп­лен в ордонансе от 2 января 1959 г. № 59-2, в Сенегале — в законе от 28 июня 1975 г. № 75-64.

По общему правилу, государственный бюджет принимается ка­ждый год и на один финансовый год (в некоторых странах, напри­мер Лихтенштейне, он называется административным годом). Та­ким образом, согласие парламента на реализацию предусмотренных бюджетом расходов и доходов распространяется только на один год, и исполнение бюджета также должно быть произведено в этот срок. Последнее означает, что дефицит или профицит бюджета не могут быть перенесены автоматически на следующий год.

Период, в течение которого действует бюджет, называется бюд­жетным годом. Обычно бюджетный год равняется 12 месяцам.

В XIX в. довольно распространенными были многолетние бюд­жеты. Это объяснялось сложностью их ежегодного составления, а также большей возможностью финансового маневрирования. На­чало XX столетия характеризовалось почти повсеместным перехо­дом к составлению одногодичных бюджетов. В то же время финан­совое законодательство ряда стран допускает существование и мно­голетних бюджетов. Основной закон ФРГ в ст. 110 закрепляет, что «бюджет утверждается бюджетным законом на один финансовый год или на несколько лет, раздельно по годам, до начала первого отчетного периода. Для некоторых частей бюджета можно преду­смотреть их действие в различные отрезки времени, разнесенные по отчетным годам». Конституция Греции (п. 6 ст. 79) допускает установление законом «возможности выработки двухгодичного бюджета». Также во Франции в 1906, 1910, 1920, 1934гг. принима­лись бюджеты, действовавшие более одного года. В Швеции суще­ствует система циклического бюджета, связанная с экономическим циклом, чья протяженность превышает один год.

Некоторые страны принимают на несколько лет не весь бюд­жет, а только некоторые его части. Например, в Германии военный бюджет принимался на 7 лет (военный септенат) при условии еже­годного санкционирования расходов рейхстагом.

416   Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

Как уже было отмечено, бюджетный год — это период, в тече­ние которого действует утвержденный бюджет. Однако в разных го­сударствах начало бюджетного года различно.

Бюджетный год совпадает с календарным в таких странах, как Австрия, Аргентина, Бельгия, Болгария, Бразилия, Венгрия, Вьет­нам, Заир, Замбия, Иордания, Ирландия, Италия, Китай, koq-та-Рика, Кот-д'Ивуар, Малайзия, Польша, Румыния, Сирия, Ту­нис, Шри-Ланка, Швейцария.

I апреля бюджетный год начинается в Великобритании, Дании, Индии, Израиле, Канаде, Кувейте, Малави, на Мальте, в Новой Зеландии, ЮАР, Японии.

С 1 июня приступают к исполнению бюджета в Австралии, Бангладеш, Камеруне, Норвегии, Пакистане, Сенегале, Швеции.

В Нигере, США, Таиланде бюджетный год начинается с 1 ок­тября.

Различие в начале бюджетного года обычно объясняется исто­рическими причинами, традициями, связанными со сроками созы­ва сессий законодательных органов. В федеративных государствах бюджетный год у членов федерации может не совпадать с феде­ральным бюджетом. В США, например, многие штаты имеют иное начало бюджетного года, чем это установлено для федерации.

Таким образом, принцип ежегодности определяет продолжи­тельность бюджетных полномочий. Первоначально годовой период использовался частными предприятиями для управления своими финансами и деятельностью. Государства переняли опыт частных предприятий. Однако в случаях затягивания бюджетного процесса, кризисов представляется невозможным быстро реагировать на из­менения в экономической ситуации страны. Поэтому в законода­тельстве практически каждого государства предусмотрены исключе­ния из принципа ежегодности. Речь идет о временном бюджете в размере одной двенадцатой бюджета, квартальном бюджете и корректирующем законе о финансах, которые представляют со­бой законодательное разрешение на доходы и расходы на период менее года.

1. Бюджет в размере одной двенадцатой используется в случае не­принятия бюджета до начала бюджетного года. Каждая двенадцатая доля представляет собой мини-бюджет на месяц и составляет одну двенадцатую доходов и расходов за предыдущий бюджетный год.

2.  Квартальные бюджеты представляют собой предварительные проекты бюджета на трехмесячный период. В совокупности четыре квартальных бюджета после возможной корректировки составляют основу единого годового бюджета.

3.  Корректирующие законы о финансах представляют собой за­конодательные акты финансового характера, принятые в течение финансового года в соответствии с правилами, предусмотренными для финансовых законов, и имеющие целью изменить утвержден­ные бюджетные назначения как в сторону их увеличения (чаше всего), так и в сторону уменьшения. В отличие от годового финан-

1

_______Глава 21. Основы бюджетного права и процесса_____417

сового закона действие корректирующего закона — меньше одного года и действителен он только в период действия годового закона о бюджете. В течение финансового года могут приниматься несколь­ко корректирующих финансовых законов.

4. Завершение финансирования отдельных объектов, закрытие финансовых счетов  может осуществляться  уже  после  окончания финансового года в так называемый льготный период, продолжи­тельность которого колеблется по странам от одного до пяти меся­цев. В течение этого времени правительство имеет право произво­дить финансирование за счет средств, предусмотренных по уже за­кончившемуся бюджетному году, не испрашивая новых разреше­ний.   Бюджетный   год  с  включением  льготного  срока   образует счетный период, под которым понимается фактический период ис­полнения бюджета с добавлением льготного срока.

5.  Кроме того, законодательство предусматривает утверждение отдельных видов доходов и расходов на период более одного года. К ним относятся консолидированные кредиты, перенос кредитов и многолетние программы.

К консолидированным относятся кредиты, которые утвержда­ются один раз и не требуют ежегодного подтверждения. Такая сис­тема широко распространена в Великобритании. Она позволяет части бюджетных кредитов избегать ежегодного утверждения. Ос­новными видами выплат, не требующими ежегодного утверждения, являются Цивильный лист (расходы на содержание Королевы и ко­ролевского двора), проценты по консолидированному и текущему долгу, жалованье и пенсии высокопоставленным чиновникам (спи­керу Палаты общин, Лорду-канцлеру), отчисления в фонды Евро­пейского Союза.

Перенос кредитов на следующий год используется для обеспе­чения непрерывности осуществления какого-либо проекта. Такая процедура позволяет внести в бюджет следующего года кредиты, которые не были использованы в предыдущий финансовый год. Перенос некоторых видов кредитов входит в компетенцию минист­ра финансов. Перенесенные кредиты должны быть использованы на покрытие тех расходов, для которых они были предусмотрены, и чьи принципы уже были одобрены парламентом. Чаще всего пе­ренос кредитов используется при осуществлении инвестиционной деятельности государства.

Многолетние программы позволяют распорядителям кредитов распределять инвестиционные расходы на несколько лет. Эти рас­ходы должны покрываться утверждаемыми ежегодно платежными кредитами. Сами многолетние программы подлежат обязательному утверждению парламентом. Закон, который включает многолетний план, должен содержать директивы, цели и задачи в отношении инвестиционных расходов, а также долгосрочных программ. Такие нормы предусмотрены, например, в Бразилии (ст. 165 Конститу­ции), во Франции (ст. 12 Ордонанса 1959 г.), в Сенегале (ст. 11 За­кона 1975 I.).

27 - 9677

418  Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

Принцип единства бюджета

Принцип единства бюджета означает, что все доходы и расходы государства должны быть объединены в рамках одного универсаль­ного бюджета. Данный принцип не сводится к принятию единого бюджетного акта. Единство бюджета выражается в единстве бюд­жетной системы, единообразии бюджетной документации, бюджет­ной классификации. Сосредоточение всех доходов и расходов госу­дарства в одном акте облегчает процедуру парламентского контроля в бюджетной сфере.

Принцип единства сформировался в эпоху, когда расходы и до­ходы государства были единообразными и однородными. В настоя­щее время ни расходы, ни доходы не отвечают данным требованиям, и потому четкое соблюдение настоящего принципа не представляет­ся возможным. С развитием кредитной деятельности государства не все доходы и расходы могут быть учтены в едином бюджете.

Присоединенные бюджеты, специальные счета казначейства, раз­личные целевые фонды, автономные бюджеты представляют собой исключения из принципа единства бюджета, так как они отдельно ут­верждаются парламентом одновременно с основным бюджетом.

Присоединенные бюджеты принимаются в отношении государ­ственных органов, не обладающих статусом юридического лица, но пользующихся определенной финансовой автономией. Во Франции существует шесть присоединенных бюджетов: гражданской авиа­ции, монетного двора, издательства официального вестника «Journal Officiel», Почетного легиона, Ордена освобождения и бюд­жет социальных пособий в сельском хозяйстве. В присоединенных бюджетах отражаются текущие и инвестиционные расходы, а также специальные ресурсы, выделяемые на их покрытие.

В США наряду с федеральным бюджетом функционируют де­сятки временных и постоянных специализированных фондов. Сре­ди них — кредитные, социальные, научно-технические фонды, бюро ветеранов войны и др.

В Великобритании платежи по государственному долгу, долго­срочные кредиты на капиталовложения государственным предпри­ятиям и местным органам осуществляются из обособленного от бюджета Национального фонда займов.

В Японии существует инвестиционный бюджет, который пред­ставляет собой ежегодно устанавливаемую программу капиталовло­жений и займов для государственных предприятий и местных орга­нов власти

Специальные счета казначейства существуют для проведения казначейством временных финансовых операций, не влияющих су­щественно на сбалансированность бюджета. Чаше всего к ним от­носятся выпуск и погашение займов, операции казначейства по хранению и по корреспондентским счетам, авансовые платежи

С предоставлением финансовой независимости административ­но-территориальным единицам связано существование автономных бюджетов.

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса_____419

Принцип универсальности бюджета

Принцип универсальности бюджета означает, что все доходы и расходы государства подлежат отражению в бюджете в обязатель­ном порядке и в полном объеме. Правительство не должно иметь иных доходов и расходов, кроме предусмотренных бюджетом. Принцип универсальности связан с понятием бюджета-брутто, в котором находят отражение все финансовые операции правитель­ства по доходам и расходам.

Кроме того, принцип универсальности не допускает целевого использования доходов бюджета: доходы бюджета вне зависимости от их источника не могут быть увязаны с определенными расхода­ми бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов.

Соблюдение этого принципа позволяет исключить возможность неправомерного использования бюджетных средств, а также спо­собствует осуществлению парламентского контроля.

Однако и данный принцип содержит некоторые исключения. Так, в бюджет-брутто не входят средства, находящиеся на специ­альных счетах казначейства, безвозмездные перечисления, а средст­ва внебюджетных фондов и займов подлежат целевому использова­нию.

Принцип специализации кредитов

В соответствии с принципом специализации кредитов выделен­ные на расходы средства (кредиты) имеют определенную целевую направленность. Перенос расходов из одной статьи или параграфа бюджетной сметы в другие возможен лишь при наличии специаль­ного разрешения. В случае переноса расходов из сметы одного ми­нистерства в смету другого разрешение дает парламент, более мел­кую передвижку кредитов санкционирует министр финансов или другое соответствующее лицо. Не израсходованные по какой-либо причине бюджетные средства должны возвращаться в кассу госу­дарства.

Принцип специализации кредитов применяется в любом госу­дарстве, однако при проведении сравнительного анализа необходи­мо обратить внимание на то, что один и тот же термин, используе­мый в разных странах, может соответствовать различным уровням группировки доходов и расходов. Так, например, в Германии главы бюджета подразделяются на разделы, в то время как во Франции, Бельгии и Сенегале разделы подразделяются на главы; Кредиты от­дельного министерства в Голландии объединены в главе, а в Да­нии — в статье.

Облечение бюджета в форму законодательного акта

Требование обязательного облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти, также является обязательным принципом бюджетного права. Чаще всего бюджет принимается в виде соответствующего закона, что закрепляется,

27-

420   Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

как правило, на конституционном уровне (ст. НО Основного зако­на ФРГ).

В континентальных странах бюджет, как правило, объединяет в себе и доходную, и расходную часть и принимается в виде едино­го законодательного акта.

В некоторых странах, например Финляндии и Норвегии, утвер­ждение бюджета оформляется путем принятия не закона, а особой парламентской резолюции.

В англосаксонских странах (Великобритании, Канаде) билль об ассигнованиях (по расходной части бюджета) и финансовый билль (по доходной части бюджета) обсуждаются и принимаются парла­ментом раздельно. Такая же практика существовала и в США до реформы 1974г. Закон 1974г. о контроле за бюджетом и импаун-дменте (Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974) установил рассмотрение бюджета в целом, в результате которого принимается совпадающая резолюция обеих палат, не имеющая обязательной силы закона. Однако она служит основанием для принятия разрешающего ассигнования билля, устанавливающего предельные объемы средств для финансирования экономических программ, и непосредственно билля об ассигнованиях, содержаще­го обязательное для федерального казначейства предписание о вы­делении определенной суммы.

Иные принципы

В целях обеспечения гласности финансовой политики и нормо­творчества, а также организации бюджетного контроля закрепляет­ся принцип достоверности и наглядности бюджета, предусматри­вающий правдивое отражение в бюджете финансовых операций правительства, характера расходов и доходов, соответствие утвер­жденных по бюджету сумм их исполнению. Наглядность бюджета заключается в представлении его в наиболее информативной и дос­тупной для понимания форме.

Принцип гласности обязывает правительство публиковать бюд­жет, т.е. придавать гласности основные расходы и источники дохо­дов. Исключения из этого принципа допускаются только по сооб­ражениям высших государственных интересов и связаны с сохране­нием государственной и военной тайны.