§ Ї. Поняття, принципи, правові методи і форми

фінансової діяльності держави. Фінансова політика

Громадянське суспільство не може успішно функціонувати

та розвиватись без держави. Держава, в свою чергу, як органі-

зація публічної влади, неминучою умовою реалізації притаман-

них їй завдань і функцій передбачає наявність державних

фінансів. Державні фінанси — це цілісна система суспільних

відносин, пов'язаних з формуванням, розподілом і викорис-

танням централізованих і децентралізованих фондів грошових

коштів з метою виконання завдань і функцій держави, а також

забезпечення умов розширеного відтворення. Тобто фінансова

діяльність держави зумовлена об'єктивною необхідністю і є про-

цесом збирання, розподілу, перерозподілу та використання цент-

ралізованих і децентралізованих фондів грошових коштів, що за-

безпечують практичне виконання функцій державою.

На різних етапах розвитку людської цивілізації зміст фінан-

сової діяльності держави не був однаковим. У рабовласницько-

му та феодальному суспільствах фінансові потреби держави за-

довольнялись переважно шляхом встановлення різноманітних

натуральних повинностей і зборів. Основними видатками до-

капіталістичних держав були видатки на утримання монарха та

його оточення, державного апарату, будівництво громадських

споруд — доріг, портів, храмів, зрошувальних систем тощо, а

також видатки на ведення війн. Причому витрати на ведення

війн, як правило, перевищували за своїм обсягом всі інші ви-

датки держави, разом взяті. Головними доходами держави в

цих суспільствах були: надходження від доменів (державного

майна) і регалій (монопольного права монарха на окремі про-;,

мисли і торгівлю певними товарами — сіллю, прянощами тощо),':

воєнні трофеї, данина з поневолених народів, періодичні нату-

ральні і грошові збори всередині країни, повинності, мито, по-

зики.

Із занепадом феодалізму та поступовим утвердженням в його

надрах капіталістичного способу виробництва все більшого зна-

Глава 1. Фінансова діяльність держави

11

чення стали набувати чисто грошові доходи і видатки держави,

а питома вага натуральних зборів і повинностей скорочувалась.

Також в історичних рамках феодалізму на межі XVI-XVII століть

сталася ше одна епохальна подія у розвитку фінансів — по-

вністю відділилася від власності монарха і стала самостійною

державна казна. Саме тоді з'явилися власне кредит, а дещо

пізніше — державний бюджет.

Державні фінанси зіграли роль потужного важеля первіс-

ного нагромадження капіталу, що мало місце головним чином

у ХУІ-ХУІП століттях. З їх допомогою з колоніальних країн у

метрополії перекачувались величезні багатства, які потім пере-

творювались у капітал. Державні податки і позики все частіше

стали застосовуватись у виробничих інтересах для створення

і розвитку перших капіталістичних підприємств. Важлива роль

у нарощуванні первісних капіталів належала системі протекці-

онізму, яка давала можливість першим вітчизняним капіталі-

стам встановлювати на товари і послуги, що вони виробляли

чи надавали, особливо високі ціни, одержувати надприбутки,

спрямовувати їх переважно на розширене відтворення.

В капіталістичній державі, коли товарно-грошові відноси-

ни набули всеосяжного характеру, фінанси стали виражати еко-

номічні відносини по утворенню, розподілу і використанню

фондів грошових коштів в процесі розподілу і перерозподілу

національного доходу. Основні засоби капіталістичних держав

зосереджувались у державному бюджеті.

Для державних фінансів капіталістичних країн XIX століття

було характерним дуже швидке зростання видатків, постійне

перевищення їх над доходами казни, що зумовлювалось насам-

перед мілітаризацією економіки. Ще більше посилилась ця тен-

денція на рубежі ХІХ-ХХ століть, коли майже у всіх капіталі-

стичних країнах видатки держав на воєнні потреби значно пе-

ревищили половину їх прибутків. Крупні кошти витрачалися

•їакож на утримання державного апарату — парламенту,

і іміністерств і відомств, поліції, тюрем і т.д. Видатки на соці- ;

альні потреби — освіту, охорону здоров'я, страхування — були;

мізерними. Основним джерелом доходів держави були подат*. '

ки, переважно непрямі.

У XX столітті відбулося повне зрощення капіталістичної;

держави з монополіями, дальше розширення функцій держави-;;

Держава стала забезпечувати не тільки обороноздатність країн'

12 Загальна частина

ни, охорону приватної власності, свободу підприємництва і

правопорядок, але й безпосередньо брала участь в процесі ви"

робництва, розподілу і використання суспільного продукту.

В умовах державного монополістичного капіталізму, особливо

після другої світової війни, в структурі державних видатків ста-

лися нові глибокі зміни. Їх сутність полягає в тому, шо, не

дивлячись на дальше швидке зростання видатків в абсолютних

величинах на мілітаризацію (особливо в США), питома вага їх

в порівнянні з аналогічними видатками на початку XX століття

значно скоротилась і водночас істотно збільшилась питома вага

та абсолютні розміри видатків на соціальні цілі — освіту, охо-

рону здоров'я, соціальне забезпечення.

Демократизація суспільного життя в умовах розвинутої рин-

кової економіки привела до того, що в ряді країн Заходу дер-

жавні видатки на соціальні цілі стали одними з головних. На

т тій підставі навіть з'явились поняття «шведський соціалізм»,

«канадський соціалізм» і т.п. Значного поширення набули ви-

датки по втручанню держави в економіку, зокрема у декілька

разів збільшилися державні капітальні вкладення в електро-

енергетику, вугільну, газову та інші базові галузі промисловості,

на підтримку сільського господарства — однієї з найбільш опі-

куваних галузей економіки. В найрозвинутіших капіталістич-

них країнах за рахунок державних коштів була створена атомна

промисловість.

Нині на Заході істотно зросла питома вага державного сек-

тору економіки. Прагнучи збільшити зайнятість населення і

скоротити безробіття, уряди видають підприємцям, які розши-

рюють виробництво, субсидії для капіталовкладень. Різко зрос-

ли державні видатки на науково-технічний прогрес і в розви-

нутих країнах Заходу досягають нині до п'ятдесяти-сімдесяти

відсотків усіх видатків на дані цілі. Держава стала активно до-

помагати монополіям власної країни в гострій конкурентній

боротьбі на світовому ринку, надаючи фірмам, шо експортують

продукцію, найрізноманітніші пільги. Видатки по регулюван-

ню процесу розширеного відтворювання у багатьох країнах до-

сягли в наш час двадцяти і більше відсотків загальної суми ви-

датків державного бюджету. З'явились якісно нові державні

'видатки на охорону довкілля, подолання економічної відста-

лості окремих районів, надання субсидій і кредитів країнам,

що розвиваються.

Імгва 1. Фінансова діяльність держави                                       ІЗ

Втручання держави в процес розширеного відтворення і

сферу соціальних відносин в новітній час перейшло державні

кордони. Так, країни Європейського Співтовариства створили

міждержавні фонди грошових коштів, що використовуються для

фінансування сільського господарства, подолання структурно-

го безробіття, перепідготовки і передислокації робочої сили,

подолання істотних диспропорцій у розвитку окремих регіонів

цих країн.

Таким чином, в умовах соціальне орієнтованої економіки

різко розширилась сфера фінансових відносин, у яких бере

участь держава, поле фінансової діяльності держави в цілому -

Значного розвитку набули регіональні і місцеві фінанси, поза-

бюджетні спеціальні урядові фонди, фінанси державних

підприємств. Проте, не дивлячись на це, фінансових ресурсів,

що акумулюються з їх допомогою, не вистачає на покриття все

зростаючих видатків держави. Бюджети капіталістичних країн

характеризуються крупними хронічними дефіцитами, зростан-

ням державних позик, збільшенням державного боргу.

Виключно високого розвитку набули в наш час фінанси

приватних національних і транснаціональних корпорацій. За їх

організаційною структурою це частіше всього акціонерні това-

риства. Останнє зумовлено тим, що випуск акцій — одна з най-

ефективінших форм мобілізації капіталу. Вона дозволяє транс-

формувати грошові збереження у виробничі інвестиції. Без акцій,

облігацій, кредитів і інших елементів фінансового ринку кор-

порації повинні були б знаходитись на самофінансуванні, що

різко обмежувало 6 їх можливості розвитку. Фінансова сторона

діяльності акціонерних товариств і підприємств інших форм

власності набуває все більшого значення.

При цьому необхідно мати на увазі, що коли фінанси

підприємств загальнодержавної і муніципальної форм власності

належить розглядати в цілому як децентралізовані грошові фонди

держави, то фінанси підприємців-приватників необхідно роз-

глядати з точки зору державного впливу на них зовсім з інших

позицій. Доцільно пригадати зауваження з цієї нагоди відомого

французького юриста-фінансиста Поля Марі Годме, який пи-

сав, «що в жодному випадку не слід забувати про фундамен-

тальні відмінності між державними і приватними фінансами.

Головна відмінність між ними зумовлена тим фактом, що стан

приватних фінансів залежить від законів ринкової економіки.

І

14. Загальна частина

Так, попит і пропозиція на ринку зумовлюють визначення роз-

міру облікового процента. Стан же і динаміка державних

фінансів визначаються рішеннями держави і діями публічної

влади»1. П.Годме стисло сформулював відмінні риси приватних

фінансів від державних, які можна звести до наступного:

— держава може в примусовому порядку забезпечити власні

доходи з допомогою системи податків та інших обов'язкових

платежів, в той час як примусового виконання по відношенню

до самої держави ніколи не буває. Приватні особи не можуть в

примусовому порядку забезпечити власні доходи і, відповідно,

можуть виявитись неспроможними виконати свої зобов'язання;

— державні фінанси пов'язані з грошовою системою, яка в

більшій або меншій мірі управляється державою, тоді як ця

грошова система не залежить від волі приватного власника, що

розпоряджається лише власними фінансами;

— приватні фінанси зорієнтовані на одержання прибутку.

Державні фінанси, навпаки, — це засіб здійснення загального

інтересу;

— розміри державних фінансів незрівняно більші, ніж роз-

міри приватних фінансів, якими розпоряджаються окремі осо-

би. «Цих відмінностей цілком достатньо, — резюмує П. Годме,

— щоб розглядати фінансове право як самостійну науку, яка,

не дивлячись на свій зв'язок з приватними фінансами, чітко

відмежовується від останніх і не залишає місця для того, щоб

створити єдину науку про фінанси, яка б об'єднувала як дер-

жавні, так і приватні фінанси»'.

Із вищенаведеного очевидно, що державні фінанси — це си-

стема грошових відносин, яка виникає разом з державою і нероз-

ривно пов'язана з її існуванням. Проте не будь-які грошові відно-

сини є фінансовими (наприклад, відносини купівлі-продажу є

цивільно-правовими, відносини з приводу сплати адміністра-

тивного штрафу — адміністративно-правовими і т.п.).

Фінанси відрізняються від грошей як за змістом, так і за

функціями, що вони виконують. Гроші — це всезагальний ек-

вівалент, з допомогою якого насамперед вимірюються затрати

праці асоційованих виробників, а фінанси — економічний

інструмент розподілу і перерозподілу валового внутрішнього

продукту і національного доходу, знаряддя контролю за утво-

Поль Мари Годме. Финансовое право. — М.: Прогресе, 1978.

Там хе. —С. 42.      —

•С.41.

Глава 1. Фінансова діяльність держави 15

ренням і використанням фондів грошових коштів. Ці останні є

матеріальним змістом фінансів. Головне призначення фінансів

полягає в тому, щоб шляхом утворення грошових доходів і

фондів забезпечити не тільки потреби держави і підприємств

в грошових коштах, але й контроль за витрачанням грошових

ресурсів.

Фінанси виражають грошові відносини, які виникають між:

підприємствами в процесі придбання товарно-матеріальних

цінностей, реалізації товарів і послуг; підприємствами і вищес-

тоячими організаціями при створенні централізованих фондів

грошових коштів і їх розподілі; державою і підприємствами при

сплаті ними податків до бюджету і фінансуванні видатків; дер-

жавою і громадянами при внесенні ними податків і добровільних

платежів; підприємствами, громадянами і позабюджетними

фондами при внесенні платежів і одержанні коштів з них; ок-

ремими ланками бюджетної системи; органами страхування,

підприємствами, населенням при сплаті страхових внесків і

відшкодуванні шкоди при настанні страхового випадку; нарешті,

грошові відносини, що опосередковують кругообіг фондів

підприємств.

Без участі фінансів не може бути розподілений національ-

ний доход країни, що є за своєю суттю основним матеріальним

джерелом грошових доходів і фондів. Фінанси виступають зв'я-

зуючою ланкою між створенням і використанням національ-

ного доходу, допомагають на основі врахування потреб сус-

пільства визначати в ньому оптимальні пропорції між фондом

споживання та фондом нагромадження.

Виникаючи на другій стадії відтворювального процесу —

при розподілі та перерозподілі вартості суспільного продукту

— фінанси мають об'єктивний характер і відносяться до числа

базисних категорій. Потрібно завжди пам'ятати, що не діяльність

держави сама по собі, а об'єктивні потреби суспільного роз-

витку зумовлюють існування фінансів. Гіперболізація ролі дер-

жави у виникненні фінансових відносин може завдати реаль-

ної шкоди, оскільки загрожує небезпекою волюнтаристського

вирішення питань господарської практики-

Іншою, не менш небезпечною крайністю є також недооці-

нка активної ролі держави в розподілі та перерозподілі валово-

го внутрішнього продукту і національного доходу з допомогою

Загальна частина

«і___________________

фінансів. Саме з цим фактором насамперед, а також з наявні-

стю різних форм власності та госпрозрахунковою організацією

діяльності підприємств пов'язаний розподіл державних фінансів

на централізовані і децентралізовані.

Централізовані державні фінанси відображають відносини,

пов'язані з мобілізацією, розподілом і використанням центра-

лізованих грошових фондів. Ці фонди поступають в розпоряд-

ження держави як суб'єкта публічної влади. За рахунок цент-     (

ралізованих грошових фондів фінансуються видатки держави

на капітальне будівництво, реконструкцію підприємств, струк-

турну перебудову, конверсію, утримується вся невиробнича

сфера — освіта, охорона здоров'я, фізична культура, спорт,

оборонний сектор, управління, правоохоронні органи, соціальне

забезпечення громадян, здійснюється багато інших програм.

Децентралізовані державні фінанси — їх нерідко називають

ще децентралізованими фондами грошових коштів — є в усіх

галузях народного господарства. Нині підприємства та органі-

зації усіх форм власності утворюють фонди за рахунок власно-

го прибутку. Виняток складає лише аграрний сектор, у стабіль<:

ному розвитку якого держава проявляє особливу зацікавленість: ^;

Саме тому децентралізовані фонди аграрного сектора потіов-:?

нюються регулярними, хоч поки шо й недостатніми асигнуван-

нями з державного бюджету.

Фінансова діяльність держави та органів місцевого само-

врядування базується на відповідних принципах — галузевих, а

також принципах окремих інститутів даної галузі права, міжга-

лузевих та загальноправових принципах. Галузеві принципи

фінансової діяльності держави — це основоположні правила і

вимоги, які відображають її найістотніші осо6ливості_і цілесп-

рямованість, а основний зміст їх визначається Конституцією

України та нормами права, що безпосередньо регламентують

цю діяльність.

Принципи фінансової діяльності держави, як основні на-

чала правового регулювання, виступають своєрідним камерто-

ном всієї наступної нормотворчості у даній сфері суспільних

відносин. Вони гарантують безперервність та послідовність

нормотворчого процесу, забезпечують взаємозв'язок фінансо-

вого законодавства та фінансової політики. Особливо велика

роль принципів права у формуванні судової та адміністратив-

Глава 1. Фінансова діяльність держави

ної практики, у відміні застарілих та прийнятті нових юридич-

них норм, тлумаченні правових актів та усуненні прогалин в за-

конодавстві.

Стрижневий принцип фінансової діяльності держави, який

пронизує всю її наскрізь та вибудовує в стрункий ряд інші прин-

ципи галузі фінансового права, зумовлений публічною суттю

самих державних фінансів і полягає в публічному характері цієї

діяльності.

Наступний принцип фінансової діяльності держави поля-

гає в розподілі функцій в цій галузі між представницькими орга-

нами влади та виконавчими органами влади на основі консти-

туційного принципу розподілу компетенцій законодавчої та

виконавчої влад взагалі. Представницькі органи влади прийма-

ють необхідні рішення, а виконавчі органи влади зобов'язані

виконувати їх.

З принципом розподілу функцій представницької та вико-

навчої влад у фінансовій діяльності держави надзвичайно тісно

повязаний ще один галузевий принцип фінансового права —

пріоритет в галузі фінансової діяльності держави представниць-

ких органів влади перед виконавчими органами влади. По суті

він ніби випливає з принципу розподілу функцій законодавчої

і виконавчої влад у сфері фінансів, є його зворотною сторо-

ною. Обидва ці принципи нерозривні один з одним і завжди

проявляються одночасно, лише кожний у своїй специфічній

ролі.

Серед галузевих принципів фінансової діяльності держави

ключова роль належить принципу пріоритетності публічних

видатків по відношенню до прибутків казни. Це зумовлено тим,

що об'єктивно здіснення державою її функцій не може стави-

тись у прямопропорційну залежність від величини доходу дер-

жавного бюджету. Інакше в певні періоди розвитку це загрожу-

вало б державі різким скороченням її дієздатності чи навіть

загибеллю або глибокими катаклізмами в суспільстві. Саме по-

дібну до цієї ситуацію переживає нині Україна. Тому, визнача-

ючи в пріоритетному порядку обсяг публічних видатків, уряд

вираховує у відповідності з одержаними результатами господа-

рювання розміри необхідних дляфінад&ввеї- рівноваги держав-

них доходівіпг%-іГіїді Вгтг~пгтТпт Раді ,да> узаконення.

Пр ойе'д'уірн^ ^дсїуіїи-від цьбгй.адинідоіу, шо знаходять своє

ввдобра^нн§„у,з^^одж-ьй№№^вми-йарзіаментами процедурі

18

Загальна частина

схвалення спочатку доходи ої частини, а вже після цього — ного

видаткової частини по суті не порушують логіки існування пуб-

лічних фінансів і пояснюються головним чмном намаганням

забезпечити безперервність доходів казни у випадку парламен-

тських зволікань із затвердженням бюджету в цілому, а також

до певної міри характерним парламентам популізмом та інте-

ресами міжпартійної та міжфракційної боротьби.

У вузькому розумінні цього поняття принцип пріоритет-

ності публічних видатків означає, що до бюджету в ході його

формування необхідно включати лише ті видатки, які необхідні

для виконання власне функцій держави, і ніяк не більше. Це

досягається дійсним забезпеченням на практиці вільної конку-

ренції прав суб'єктів фінансових правовідносин на наявні в

розпорядженні публічної влади фінансові ресурси, тобто «кон-

куренцією заявлених потреб». У відповідності з принципом

пріоритетності державних видатків недоцільне будь-яке ухи-

лення від вимог єдності і повноти бюджету, як і цільова при-

в'язка конкретних доходів до певних видів видатків, оскільки

при цьому неможливо перевірити в достатній мірі видатки на

їх необхідність.

Серед інших принципів фінансової діяльності держави не-

обхідно назвати принцип здорових фінансів, принцип фінан-

сової безпеки держави, принцип єдності фінансової діяльності

і грошової системи держави, принцип міжгалузевого характеру

фінансової діяльності держави, принцип самостійності у вста-

новлених чинним законодавством держави межах фінансової

діяльності органів місцевого самоврядування, принцип соціаль-

ної спрямованості фінансової діяльності держави, принцип

плановості, принцип гласності та деякі інші.

Спираючись на зазначені принципи, сучасна держава своїй ,;;;

фінансовій діяльності надає відповідних правових форм, з допо-

могою правових норм наповнює її правовим змістом. Правове

регулювання фінансової діяльності в країнах з розвинутими рин-

ковими відносинами є провідною формою державного керів-^

ництва економікою. Основи правової регламентації фінансової

діяльності держави даються в її Конституції, яка насамперед за*

кріплює за вищими органами законодавчої і виконавчої влади

керівництво державними фінансами. Подальший розвиток і де-

талізацію ці основи одержують у спеціальному фінансовому за-

конодавстві держави.

Глава 1. Фінансова діяльність держави

19

Зокрема, в цьому законодавстві чітко розмежовуються фінан-

сова діяльність, що здійснюється державою як знаряддям пуб-

^лічної влади безпосередньо від фінансової діяльності, що

здійснюється державою через посередництво органів держав-

ного управління підприємствами, установами, організаціями.

В сфері загальнодержавних фінансів держава в особі уповнова-

жених фінансових і кредитних установ сама мобілізує, розподі-

ляє і використовує фонди грошових коштів, фінансуючи на-

родне господарство, соціально-культурну сферу, оборону, уп-

равління, створення матеріальних і фінансових резервів. Що ж

стосується децентралізованих фондів грошових коштів, то дер-

жава уповноважує на їх створення і використання підприєм-

ства, об'єднання і міністерства. Ці фонди грошових коштів є

фінансами галузей народного господарства. З централізовани-

ми фондами вони тісно пов'язані податковими та іншими обо-

в'язковими платежами, а при необхідності — фінансуванням

з них.

Співвідношення між фінансовою діяльністю, що здійснюєть-

ся державою безпосередньо, і її фінансовою діяльністю, опосе-

редкованою господарськими організаціями, протягом останнього

часу істотно змінилось і продовжує змінюватись на користь

останніх. В Україні в даний час обсяг позабюджетних фондів

уже перевищив величину зведеного бюджету. Це пояснюється

тим, що у нас відбуваються глибокі економічні, соціальні і полі-

тичні зміни, зумовлені поверненням країни в русло загальних

процесів світового розвитку. Держава перестала бути тоталь-

ним фінансовим монстром. В країні йдуть глибинні перетво-

рення відносин власності, здійснюється докорінна перебудова

адміністративно-командного механізму управління економікою,

його заміна ринковими методами господарювання. Поступово

створюються умови, за яких економіка перестає бути заложни-

цею політики, а ідеологічні догми — керівництвом до дії. На

підтримку і прискорення цих процесів і спрямована фінансова

діяльність молодої української держави.

Перед будь-якою державою в галузі фінансової діяльності

завжди стоїть два основних завдання. Перше з них полягає в

тому, щоб у повній відповідності із затвердженим фінансовим

планом — бюджетом — зібрати передбачені кошти та розподі-

лити їх у відповідності із суспільними потребами. Цей бік фінан-

сової діяльності держави за своєю суттю є розподільним. З цим

2*7-461

20

Загальна частина

завданням нерозривно пов'язане й інше завдання — контрольна

функція фінансової діяльності, тобто забезпечення законності

збирання, розподілу і використання фондів грошових коштів.

Аналогічно методи фінансової діяльності держави також

прийнято поділяти на відповідні групи: а) методи формування

грошових фондів; б) методи розподілу грошових фондів; в) ме-

тоди використання грошових фондів.

В першій групі методів фінансової діяльності держави —

методів формування грошових фондів — провідна роль нале-

жить обов'язковому методу мобілізації, який полягає у приму-

совому і безвідплатному вилученні частини грошових коштів у

їх власників на користь держави. Цей метод передбачає вста-

новлення: 1) виду платежу; 2) точного його розміру; 3) строку

платежу; 4) обов'язкової погрози за порушення строку чи роз-

міру платежу у вигляді пені, штрафів за приховування доходів

чи невнесення або неповне внесення платежів державі та ряд

інших обов'язкових елементів.

Найвагоміший і найпоширеніший з цього виду платежів —

податок. Він є найдієвішим з усіх способів мобілізації коштів в

доход держави, реалізації її економічної політики. Будучи за

своєю суттю порушенням свободи і права власності платника

податку, податок, за рідкими винятками, у всьому світі вво-

диться лише рішенням органу законодавчої влади. В даний час

це уже стало чинною конституційною нормою і в Україні.

Крім податків, обов'язковий метод мобілізації грошових

коштів державі включає в себе також різноманітні державні

збори — митні, дорожні, за надання юридичне значимих по-

слуг і т.п., штрафи, плату за використання природніх ресурсів

та інші. Держава встановила також обов'язкові платежі в цент-

ралізована спеціальні фонди коштів — пенсійний, соціального

страхування, чорнобильський та ряд інших.

Метод добровільної мобілізації грошових коштів включає в

себе проведення лотерей, випуск державою облігацій, інших

цінних паперів, добровільні внески громадян і т.п.

Розподіл мобілізованих державою грошових коштів у її

фінансові фонди також забезпечується тільки йому властивими

методами. При цьому зазначимо, що традиційний для фінан-

сової практики «розподіл» в даному випадку означає не поділ

грошей між якимись особами, юридичними чи фізичними, а

визначення тих умов, на яких гроші покидають свій фонд та

•Глава 1. Фінансова діяльність держава

21

поступають в розпорядження суб'єкта, якому їх виділила дер-

жава чи її уповноважений фінансовий орган.

„„   Необхідно підкреслити, що у відповідності з Конституцією

України та Законом України «Про бюджетну систему України»

кошти Державного бюджету витрачаються лише на цілі і в ме-

'жах, затверджених Законом про Державний бюджет України.

Кошти республіканського бюджету Автономної Республіки

Крим, місцевих бюджетів витрачаються лише на цілі і в межах,

затверджених відповідно Верховною Радою Автономної Рес-

публіки Крим, місцевими Радами народних депутатів. До Дер-

жавного бюджету України не включаються видатки, які не пе-

редбачені закономи України. Розподіл видатків між бюджета-

ми здійснюється відповідно до вимог Закону України «Про

бюджетну систему України». Видатки всіх бюджетів поділяють-

ся на поточні видатки і видатки розвитку.

Поточні видатки — це фінансування мережі підприємств,

установ, організацій і органів, яка діє на початок бюджетного

року, а також на фінансування заходів щодо соціального захи-

сту населення та інших заходів, що не належать до видатків

розвитку. В складі поточних видатків окремо виділяються ви-

датки бюджету, зумовлені зростанням мережі перелічених вище

об'єктів із зазначенням всіх факторів, які вплинули на обсяг

видатків.

Видатки розвитку — це витрати бюджетів на фінансування

інвестиційної та інноваційної діяльності, зокрема: фінансуван-

ня капітальних вкладень виробничогб і невиробничого призна-

чення; фінансування структурної перебудови народного госпо-

дарства; субвенції та інші видатки, пов'язані з розширеним

відтворенням.

Як бачимо, в практиці фінансової діяльності держави по

розподілу коштів, зібраних в її централізовані фонди, насампе-

ред в Державний бюджет, найпоширенішим є метод фінансу-

вання — безповоротного, безвідплатного, цільового, планового

відпуску грошових коштів з централізованого фонду. Якщо

фінансові ресурси виділяються з Державного бюджету, то це

бюджетне фінансування. При виділенні грошових коштів з відом-

чих фондів, наприклад фондів міністерств, фінансування набу-

ває характер відомчого. За наявності у складі фінансової систе-

ми позабюджетних фондів, як це має місце в Україні, може

мати місце фінансування з позабюджетних фондів. Тобто вид

22

Загальна частина

фінансування визначається тим, з якого державного фонду

коштів виділяються гроші.

Якщо гроші виділяються безвідплатно та безповоротно з

вищестоячого бюджету нижчестоячому чи будь-яким суб'єктам

господарювання з метою доповнення дефіциту власних коштів,

то таке виділення є дотацією. Це дуже поширений метод фінан-

сової діяльності держави. В теорії та на практиці розрізняють

два види дотацій: 1) допомога, шо надається підприємствам,

організаціям, установам на покриття збитків, зумовлених не-

залежними від них причинами; 2) бюджетна дотація — без-

відплатна, безповоротна допомога вищестоячого бюджету ниж-

честоячому, яка не носить цільового характеру та видається у

випадку перевищення видатків над доходами. Ця дотація за своїм

характером є методом бюджетного регулювання.

Бюджетні дотації особливо широко практикувались в тота-

літарній державі, де практично всі грошові кошти держави були

сконцентровані в її центральному фонді коштів — Державному

бюджеті. Але і в нинішніх умовах переходу до ринкової еконо-

міки бюджетні дотації як один з провідних методів фінансової

діяльності держави практикуються досить широко. Проте в

порівнянні з бюджетними дотаціями, як переконує суспільна

практика, значно прогресивнішими є такі методи бюджетного

регулювання, як субвенція та субсидія.

Субвенція — це бюджетна дотація, що носить цільовий ха-

рактер. Вона застосовується як метод бюджетного регулюван-

ня для збалансування нижчестоячих бюджетів. Субвенція ви-

дається нижчестоячому бюджету з чітко визначеним призна-

ченням як державна фінансова допомога на програми і заходи,

спрямовані на підтримку гарантованого законодавством мініму-

му соціальної забезпеченості населення регіонів, де такий

мінімум не забезпечується власними бюджетними доходами з

незалежних від них причин економічного розвитку. Субвенції

можуть спрямовуватись на розвиток соціально-культурної, по-

бутової сфери, вирішення проблем зайнятості та ін. В разі по-

рушення умов їх використання субвенції підлягають повернен-

ню до вищестоячого бюджету. Не використані протягом року

субвенції повертаються до вишестоячого бюджету водночас з

поданням звіту за встановленою формою про витрачені суми.

Право місцевих бюджетів та субвенції закріплено в Законі Ук-

раїни «Про бюджетну систему України».

•Лава І. Фінансова діяльність держави 23

В практиці фінансової діяльності держави зустрічається і

такий метод як субсидія — грошова допомога, що надається дер-

жавою за рахунок коштів бюджету, а також спеціальних фондів

юридичним та фізичним особам, місцевим державним органам,

іншим державам. Як метод бюджетного регулювання субсидія

застосовується з метою збалансування регіональних та місце-

вих бюджетів, зміцнення їх доходної бази та завжди передаєть-

ся безповоротно і безвідплатно з вишестоячих ланок бюджет-

ної системи нижчестоячим ланкам. Субсидії надаються для

фінансування конкретних заходів та установ, тобто мають цільо-

вий характер. Право місцевих бюджетів на субсидії закріплено

в Законі України «Про бюджетну систему України».

Поки що субсидії ще не знайшли в Україні такого ж широ-

кого застосування, як це має місце у розвинутих країнах світу,

наприклад у США, Англії, Франції, ФРН та ряді інших країн.

В цих країнах розрізняють прямі та непрямі державні субсидії.

Прямі субсидії скеровуються на фінансування капітальних вкла-

день у галузі, розвиток яких необхідний для економіки в ціло-

му, на фундаментальні дослідження, перепідготовку кадрів, ство-

рення нових робочих місць у найбільш відсталих регіонах, на

підтримку військово-промислового комплексу.

Непряме субсидування здійснюється в основному шляхом

податкової та кредитної політики.

Найпоширеіншим методом прямого субсидування в Україні

нині є податковий кредит — відстрочка сплати податку на доходи,

що надається підприємству податковою інспекцією на умовах

зворотності, строковості, відплатності, за наявності згоди фінан-

сового органу, який контролює виконання бюджету. Податковий

кредит як форма правовідносин по суті був запроваджений ще

Законом України «Про порядок дії на території Української

РСР в 1991 році Закону СРСР «Про податки з підприємств,

об'єднань і організацій». Однак саме поняття «податковий кре-

дит» в нормативних документах з'явилося дещо пізніше. Його

було введено в практичний обіг Декретом Кабінету Міністрів

України від 12 грудня 1992 р. за № 12-92 «Про податок на при-

буток підприємств і організацій», чинним по даний час.

Якісно відмінну групу методів фінансової діяльності дер-

жави складають методи використання грошових ресурсів держав-

них фондів. Серед них насамперед слід назвати метод встанов-

лення цільового призначення державних фондів грошових коштів.

24 Загальна частина

Формуючи фінансову систему, держава одночасно визначає,

які грошові фонди і для яких саме потреб їй необхідні. Ство-

рюючи, наприклад, державний Пенсійний фонд України, д&р-

жава визначає цілі і завдання цього фонду, тобто встановлює

його призначення. Тим самим вона визначає водночас, яким

саме чином будуть витрачатись кошти цього фонду.

Зокрема, Пенсійний фонд України, який на перших порах

являв собою самостійну фінансово-банківську систему і не вхо-

див до складу Державного бюджету України, декілька останніх

років, навпаки, включається до складу Державного бюджету

України. Він формується за рахунок коштів, які відраховують-

ся підприємствами та організаціями на заходи соціального стра-

хування за тарифами, диференційованими залежно від небез-

печності, шкідливості, тяжкості робіт та стану інших умов праці,

страхових внесків громадян, а також коштів Державного бюд-

жету України.

Кошти Пенсійного фонду України направляються на фінан-

сування наступних заходів: виплату пенсій за віком, по інвалі-

дності, в разі втрати годувальника, за вислугу років, інших

пенсій, встановлених законодавством України; виплату соціаль-

них пенсій; виплату допомоги по догляду за дитиною і щомі-

сячних допомог на дітей; підвищення пенсій у зв'язку зі зміною

індексу вартості життя і зростанням заробітної плати; забезпе-

чення поточної діяльності й утримання органів управління

Пенсійного фонду України тощо.

Таким же поширеним методом фінансової діяльності дер-

жави по використанню грошових фондів є метод встановлення

державою в особі її відповідного органу порядку використання

коштів, одержаних з відповідного грошового фонду. Кошти,

одержані з державного фонду, завжди мають точне призначен-

ня і можуть витрачатись лише на ті цілі, на які вони були виді-

лені.

Як метод фінансової діяльності на завершальному етапі існу-

вання державних фінансів держава використовує також вста-

новлення порядку та нормативів розподілу прибутку державних

господарюючих суб'єктів. Встановлюючи ці нормативи, держава

тим самим визначає характер використання даних прибутків,

знову ж таки надає державним коштам цільове призначення.

Надзвичайно важливим методом фінансової діяльності дер-

жави на цьому етапі є також встановлення компетентними дер-

Гмеа 1. Фінансова діяльність держави                                      25

жавними органами фінансових нормативів і лімітів використан-

ня грошових коштів. Шляхом фінансових нормативів і 'лімітів

держава встановлює мінімальні та максимальні межі, а досить

часто — конкретні однозначні розміри виділення та витрачан-

ня грошових коштів на ту або іяшу операцію чи одиницю вимі-

ру (вартість ліжко-місця в лікарні, вартість навчання та вихо-

вання одного учня в середній загальноосвітній школі або в

школі-інтернаті, мінімальна зарплата державного службовця

іт.д.).

До цієї групи методів належать також метод планування,

„^ метод фінансового контролю та ряд інших.

/•?7    Правовою формою відображення фінансової діяльності дер-

жави є фінансово-правові акти. Вони поділяються на дві великі

групи: 1) акти органів законодавчої влади; 2) акти органів ви-

конавчої влади, тобто на закони і підзаконні акти. Можна ствер-

джувати, що фінансово-правові акти, у формі яких і здійснюєть-

ся фінансова діяльність держави — це на^іежним чином прийняті

органами державної влади та місцевого самоврядування відповідні

рішення з питань фінансової діяльності, що віднесені до їх компе-

тенції та мають юридичні наслідки.

Застосування тих або інших правових форм фінансової діяль-

ності держави не носить довільного характеру, а сповна детер-

мінується змістом та характером суспільних відносин, що регу-

люються ними. Це зумовлено загальнофілософським методо-

логічним принципом відповідності форми і змісту. Форма

фінансово-правового акту насамперед залежить від того, яку

галузь фінансової діяльності держави покликаний регулювати

цей акт, яке значення для життя держави і суспільства ця

діяльність має. Такими формами можуть виступати: Конститу-

ція України; закони України; укази Президента України; дек-

рети Кабінету Міністрів України; накази, інструкції чи поло-

, ження Мінфіну України чи Державної податкової адміністрації

України; методичні вказівки, листи, телеграми Національного

банку України тощо.

Відповідно до статті 135 Конституції України нормативно-

правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та

рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не мо-

жуть суперечити Конституції України і законам України та

приймаються відповідно до Конституції України, актів Прези-

дента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

Автономна Республіка Крим приймає нормативно-правові акти

26 Загальна частина

в процесі розробки, затвердження і виконання власного бюд-

жету на основі єдиної податкової і бюджетної політики Ук-

раїни.

Фінансово-правові акти видають і органи місцевого само-

врядування в межах фінансових повноважень, визначених 'їм

Конституцією України (стаття 143) і законами України.

Широке коло актів, що регламентують фінансові відноси-

ни в Україні, складають її фінансове законодавство, а сукупність

правових норм, що включені в ці акти для регулювання фінан-

сових відносин, становлять фінансове право України. Тобто

фінансове право є системою правових норм, що регулюють фінан-

сове господарство держави. Фінансове право — складова части-

на публічного права в цілому. З допомогою фінансово-право-

вих норм держава мобілізує фінансові ресурси — сукупність всіх

цільових фондів грошових коштів держави, необхідних для її фун-

кціонування (законодавство про доходи держави), веде облік руху

зібраних фондів грошових коштів (казначейські приписи), ви-

користовує їх у відповідності з волею органів законодавчої вла-

^ ди (акти про бюджет), тобто здійснює фінансову політику.

^/    Фінансова політика — це система державних заходів, спря-

мованих на мобілізацію фінансових ресурсів, їх розподіл і викори-

стання державою її функцій. Головним завданням фінансової

політики є забезпечення відповідними фінансовими ресурсами

реалізації тієї чи іншої державної програми економічного і со-

ціального розвитку, зовнішньополітичної діяльності. Фінансо-

ва політика — це в значній мірі самостійна сфера фінансової

діяльності держави в галузі фінансових відносин. Вона має са-

мостійне значення і водночас є головною умовою реалізації

волі держави в будь-якій сфері суспільного життя.

Для об'єктивної оцінки фінансової політики держави на

певний момент її діяльності і вироблення рекомендацій з ме-

тою внесення у неї корективів насамперед необхідно мати чітку

програму суспільного розвитку з врахуванням у ній інтересів

всього суспільства, окремих прошарків та груп населення, ха-

рактеристикою стратегічних і тактичних цілей, визначенням

методів і термінів їх досягнення.

Ефективність фінансової політики держави тим вища, чим

повніше враховує вона об'єктивні потреби суспільного розвит-

ку, інтереси суспільства в цілому та його складових частин,

конкретно-історичні умови місця дії та особливості поточного

Глава І. Фінансова діяльність держави 27

моменту. У величезній мірі успіх фінансової політики залежить

від якості розробки механізму погодження і реалізації інтересів

прошарків суспільства та наявності у держави можливостей за-

довольнити їх. Головним напрямком фінансової політики дер-

жави було у всі часи і залишається формування по можливості

якнайбільшого обсягу фінансових ресурсів держави — єдиної

матеріальної бази всіх державних перетворень. Фінансових ре-

сурсів багато не буває, їх ніколи не вистачає.

В періоди еволюційного розвитку суспільства, стабільності

державного устрою фінансова політика держави переслідує єди-

ну корінну мету — зберегти і зміцнити пануючу в даному

суспільстві систему суспільних відносин. В період глибоких

якісних змін у суспільстві — а саме такий переживає Україна

нині — політичні сили, що зацікавлені у ліквідації старого сус-

пільного ладу, здійснюють політику, спрямовану на зруйнуван-

ня чинної системи і утвердження нової системи суспільних

відносин. З допомогою фінансової політики в такі критичні

моменти здійснюється радикальний перерозподіл фінансових

ресурсів. Це історичне явище завжди супроводжується глибо-

кою системною кризою суспільства, в тому числі й фінансовою

кризою.

Масштаби і глибина фінансової кризи в Україні багаток-

ратно посилились в порівнянні з тими, якими вони могли бути,

насамперед в силу недостатнього врахування усіх складностей

переходу до ринкових відносин, гіперболізацією ролі товарно-

грошових відносин в саморегулюванні економіки перехідного

періоду, практичною втратою управління відтворювальним про-

цесом.

В даний час в Україні поряд з головним завданням фінан-

сової політики держави — фінансовим забезпеченням здійсню-

ваних перетворень в країні — не менш гостро постали завдан-

ня запобігти соціальному вибуху в суспільстві, максимально

полегшити труднощі переходу від однієї системи суспільних

відносин до іншої. Напруга в суспільстві у вирішальній мірі

зумовлена полярністю матеріального стану окремих груп насе-

лення. Практика свідчить, що чим більша та частина суспіль-

ства, яка втрачає від соціальних змін, тим більшою є неперед-

бачуваність як ходу, так і наслідків соціально-економічних і

політичних перетворень. Тому, враховуючи підсумки фінансо-

вої діяльності держави у 1996 році, першочерговими завдання-

28 Загальна частина

ми ЇЇ подальшої фінансової політики залишаються, як і в попе-

редні роки, подолання спаду виробництва, підвищення зайня-

тості та соціальної захищеності населення.