§ 8. Российская Федерация как субъект международного права

Прекращение существования Союза ССР как федератив­ного государства и субъекта международного права (декабрь 1991 г.) означало конституирование Российской Федерации (до апреля 1992 г. — РСФСР) в качестве суверенного государства с самостоятельным международно-правовым статусом. Это отно­сится и к другим государствам, являвшимся союзными респуб­ликами в составе СССР и создавшим Содружество Независи­мых Государств (исключая страны Балтии, которые несколько ранее провозгласили независимость, заявили о выходе из СССР и не приняли участия в СНГ).

Российской Федерации как суверенному государству, осу­ществляющему полноту власти на своей территории и само­стоятельно действующему во внешней сфере, присущи все при­знаки основного субъекта международного права.

Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся: федеративное устройство и территория РФ; регулирование и защита прав и свобод человека и гражда­нина; гражданство; внешняя политика и международные отно­шения, международные договоры РФ; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; определение статуса и защита государственной границы, тер­риториального моря, воздушного пространства, исключитель­ной экономической зоны и континентального шельфа РФ.

Становление Российский Федерации как субъекта между­народного права сопровождалось своеобразными методами ре­шения вопросов ее договорной правоспособности, признания и правопреемства. Договорная правоспособность проявилась пер­воначально в договорах, заключенных РСФСР с другими союз­ными республиками в конце 1990 г. и в течение 1991 г., т. е. еще в рамках СССР. Этим межреспубликанским договорам были присущи определенные международно-правовые черты, выра­жавшиеся в самих договорных положениях и процедурных мо­ментах. Тогдашнее союзное законодательство ни в коей мере не регулировало договорные отношения республик, которые вслед­ствие этого не могли не воспринимать нормы международного права. Примечательно и то, что уже после прекращения суще­ствования СССР такие договоры в течение значительного вре­мени продолжали действовать как регуляторы отношений ме­жду независимыми государствами.

Российская Федерация получила официальное либо мол­чаливое признание в качестве государства, воспринявшего от Союза ССР основные компоненты его международно-правового статуса. В договорах, заключенных Российской Федерацией с отдельными государствами, был использован новый термин "го­сударство-продолжатель". Так, в преамбуле Договора между Россией и Францией от 7 февраля 1992 г. (без наименования) стороны Констатируют, что Российская Федерация является государством — продолжателем Союза ССР; аналогичное поло­жение содержится в Договоре о дружбе и сотрудничестве меж­ду Российской Федерацией и Королевством Испания от 12 ап­реля 1994 г. Вместе с тем можно отметить, что далеко не все такого рода договоры используют такую формулу, исходя, оче­видно, из того, что она относится лишь к определенным между­народным делам и не претендует на вытеснение традиционной категории правопреемства.

Концепция государства-продолжателя проявилась при оп­ределении, во-первых, судьбы членства Союза ССР в Органи­зации Объединенных Наций и в других международных орга­низациях, а во-вторых, судьбы дипломатических и консульских представительств СССР в зарубежных государствах. Оба во­проса решались по согласованию с заинтересованными госу­дарствами.

В первом случае государства, создавшие Содружество Не­зависимых Государств (т. е. большинство бывших республик СССР), согласованны решением от 21 декабря 1991 г. поддер­жали Россию в том, чтобы она продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности и других международных организациях. Послание Президента России Генеральному секретарю ООН с информацией о том, что членство СССР в ООН продолжается Российской Федера­цией, было положительно воспринято всеми государствами — членами ООН и получило официальное подтверждение.

Во втором случае (уже без предварительного согласования в рамках СНГ) Министерство иностранных дел РФ 3 января 1992 г. обратилось к правительствам зарубежных государств с просьбой рассматривать дипломатические и консульские представительства СССР в качестве представительств Российской Федерации. Такое "продолжение" получило признание. В свою очередь дипломатические представительства зарубежных стран в г. Москве и их консульские представительства в отдельных консульских округах на территории России продолжили свою деятельность как представительства в Российской Федерации.

Вопросы, относящиеся к заключенным Союзом ССР дого­ворам и к государственной собственности, государственным ар­хивам и государственным долгам, решались преимущественно в соответствии с международными конвенциями 1978 и 1983 гг. (см.     § 5), а также с учетом того, что в учредительных актах Содружества Независимых Государств выражено общее наме­рение всех его участников гарантировать выполнение обяза­тельств, вытекающих для них из договоров бывшего Союза ССР, т. е. подтверждена приверженность правилам правопреемства. Имеется и специальное решение Совета глав государств СНГ от 20 марта 1992 г.: "Признать, что все государства — участни­ки СНГ являются правопреемниками прав и обязательств быв­шего Союза ССР". Конкретизацией этого акта стал подписан­ный 6 июля 1992 г. Меморандум о взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес. Применительно к много­сторонним договорам было предусмотрено, что вопрос об уча­стии решается в соответствии с международным правом каж­дым государством самостоятельно, в зависимости от специфи­ки каждого конкретного случая, характера и содержания того или иного договора. Что касается двусторонних договоров, то они требуют принятия решений или действий со стороны тех государств, к которым эти договоры применены; в частности, имеются в виду договоры о границах и их режиме.

Пример: Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Венгерской Республики об ин­вентаризации двусторонних договоров от 6 марта 1995 г. При­менительно к договорной практике СССР и Венгрии 1947—1991 гг. были "классифицированы: 1) договоры, продолжающие дей­ствовать в отношениях между РФ и ВР (в числе 29 — Договор об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уго­ловным делам, Соглашение о сотрудничестве в области соци­ального обеспечения, Консульская конвенция); 2) договоры, ко­торые прекратили свое действие в связи с выполнением сторо­нами своих обязательств; 3) договоры, которые прекращают свое действие в отношениях между РФ и ВР по взаимному согласию договаривающихся сторон (например, Конвенция о предотвращении возникновения случаев двойного гражданства, Соглаше­ние о сотрудничестве в области здравоохранения и медицин­ской науки); 4) договоры, подлежащие отдельному рассмотре­нию (ряд соглашений производственно-технического характе­ра). Подобные протоколы подписаны с Республикой Болгарией, Республикой Словакией, Королевством Данией и некоторыми другими странами.

Неоднозначно решаются вопросы правопреемства в отно­шении договоров в сфере ограничения вооружений. Примени­тельно к Договору об обычных вооружениях в Европе, подпи­санному от имени СССР 19 ноября 1990 г., государства Содру­жества заключили 15 мая 1992 г. Соглашение о принципах и порядке выполнения этого Договора, констатирующее, что ка­ждая Договаривающаяся Сторона как правопреемник Союза ССР в отношении Договора обязуется как можно скорее его ратифи­цировать. 9 октября 1992 г. было принято Решение об участии государств СНГ в Договоре между СССР и США о ликвидации их ракет средней дальности и меньшей дальности, вступившем в силу 1 июля 1988 г. Здесь говорится о необходимости решения вопроса о правопреемстве "на основе полного равенства всех государств — правопреемников бывшего Союза ССР" и под­тверждается, что государства — участники СНГ "как государ­ства .— правопреемники СССР будут выполнять положения Договора о РСМД применительно к их территории и с учетом их национальных интересов". Иначе решался вопрос об уча­стии в Договоре о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968 г. В данном случае в качестве правопреемника Союза ССР выступала только Российская Федерация, поскольку речь шла о правопреемстве обязательств государства, обладавшего ядерным оружием, а такой статус сохранялся за Российской Федерацией. Остальные государства — бывшие республики СССР — осуществляли акт присоединения к Договору в каче­стве неядерных стран.

Отмеченные особенности следует иметь в виду при толко­вании ноты Министерства иностранных дел от 13 января 1992 г., согласно которой РФ "продолжает осуществлять и выполнять обязанности, вытекающие из международных договоров, заклю­ченных Союзом ССР", в связи с чем "Министерство просит рас­сматривать Российскую Федерацию в качестве Стороны всех действующих международных договоров вместо Союза ССР".

В проблеме правопреемства в отношении государственной собственности самым сложным стал вопрос о судьбе собствен­ности Союза ССР вне его территории. Общее правило ст. 18 Венской конвенции 1983 г. было использовано в подписанном 30 декабря 1991 г. Соглашении государств СНГ о собственности бывшего Союза ССР за рубежом и выражено во взаимном при­знании того, что "каждое из них имеет право на соответствую­щую фиксированную справедливую долю в собственности быв­шего Союза ССР за рубежом". Позднее, 6 июля 1992 г., ими же было подписано Соглашение о распределении всей собственно­сти бывшего Союза ССР за рубежом, в котором все страны СНГ, исключая Российскую Федерацию, именуются "государствами-правопреемниками" и в котором определены условия раздела и перехода к этим государствам собственности в соответствии со шкалой фиксированных долей в активах СССР.

Подводя итог, можно констатировать, что Российская Фе­дерация в специфических условиях становления ее междуна­родной правосубъектности выступает одновременно в качестве государства — продолжателя СССР в отношении одной катего­рии прав и обязательств и в качестве государства-преемника в отношении другой категории прав и обязательств. Термин "го­сударство-продолжатель" не претендует на замену признанно­го термина "государство-преемник".