Глава 23. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 245. Дела, возникающие из публичных правоотношений

Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Комментарий к статье 245

1. ГПК РФ предусматривает более удачное название подразд. III разд. II по сравнению с ГПК РСФСР, который использовал понятие "дела, возникающие из административно - правовых отношений". Публичные правоотношения имеют более широкое значение, чем административно - правовые отношения, и представляют собой правоотношения между субъектами, один из которых обладает властными полномочиями и определяет порядок и условия вступления в данные правоотношения другого участника. К властным субъектам относятся государственные, муниципальные органы, должностные лица. К публичным правоотношениям, из которых возникают дела, рассматриваемые в гражданском судопроизводстве, относятся административные, финансовые, налоговые и иные правоотношения.

В рамках судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, защищаются конституционные права граждан, а именно право избирать и быть избранным, право на участие в референдуме (ст. 32 Конституции РФ), право обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (ст. 46 Конституции РФ) и др.

2. К иным делам, возникающим из публичных правоотношений и отнесенных федеральным законом к ведению суда (абз. 5 комментируемой статьи), можно отнести дела по жалобам на отказ в регистрации общественных и религиозных объединений, о прекращении их деятельности.

3. ГПК РСФСР предусматривал в числе категорий дел, возникающих из административно - правовых отношений, дела по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. В настоящее время данные вопросы регулируются разд. IV КоАП РФ. Судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, указанных в ст. 23.1 КоАП РФ. Судьи районных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренные ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации. В остальных случаях дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, рассматриваются мировыми судьями.

Процессуальные особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях также определены в КоАП РФ.

Статья 246. Порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений

1. Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, установленными настоящей главой, главами 24 - 26 настоящего Кодекса и другими федеральными законами.

2. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются правила заочного производства, установленные главой 22 настоящего Кодекса.

3. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

4. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.

Комментарий к статье 246

1. ГПК РФ более четко конкретизирует особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по сравнению с ГПК РСФСР. ГПК РФ содержит шесть статей, регулирующих общие положения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. В ГПК РСФСР эти вопросы регулировались двумя статьями.

В комментируемой статье сохраняется положение о том, что к делам, вытекающим из публичных правоотношений, применяются общие правила искового производства с учетом особенностей, установленных главами ГПК РФ, регулирующими производство по данным категориям дел, и другими федеральными законами, в частности Законом о гарантиях избирательных прав.

2. Большинство норм искового производства подлежат применению к делам, возникающим из публичных правоотношений, например порядок подачи заявления, принципы и порядок разбирательства дела, возможность прекращения производства по делу и др. Не подлежат применению к делам, возникающим из административных правоотношений, правила заочного производства (ч. 2 комментируемой статьи), нормы о встречном иске, заключении мирового соглашения и др.

Спорным вопросом является вопрос о возможности участия третьих лиц. Так, С. обратился с жалобой на Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 24 ноября 1995 г., которым он признан выбывшим из федерального списка Государственной Думы Федерального Собрания РФ второго созыва, выдвинутого избирательным объединением "Коммунистическая партия Российской Федерации". Поскольку решением по жалобе С. затрагивались интересы компартии, то для участия в деле был направлен ее представитель, и судебное разбирательство состоялось с участием этого представителя, действовавшего как самостоятельное процессуальное лицо.

3. Особенностью дел, возникающих из публичных правоотношений, является неравноправное положение участников в материальных правоотношениях. Вместо искового заявления по данным категориям дел подается заявление, существуют особые сроки обращения заявителей в суд и рассмотрения судом дел, возникающих из публичных правоотношений, особый порядок распределения обязанностей по доказыванию, право суда самостоятельно осуществлять сбор доказательств и т.д.

Коллегиальное рассмотрение дел в составе трех профессиональных судей предусматривается лишь в отношении дел о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума (абз. 2 ч. 3 ст. 260 ГПК РФ).

4. В случае признания судом явки представителей государственных или муниципальных органов, должностных лиц обязательной суд откладывает разбирательство дела при их неявке. При этом суд может наложить штраф в соответствии с гл. 8 ГПК РФ.

Статья 247. Порядок обращения в суд

1. Суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица.

В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием).

2. Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.

3. В случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований статей 131 и 132 настоящего Кодекса. В случае, если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья отказывает в принятии заявления.

Комментарий к статье 247

1. Положения комментируемой статьи являются новыми и ранее не были предусмотрены ГПК РСФСР. Заявление по делам, возникающим из публичных правоотношений, должно содержать не только положения, предусмотренные в ч. 1 комментируемой статьи, но также сведения, указанные в пп. 1, 2, 5, 8 ч. 2 ст. 131 ГПК РФ. К заявлению прилагаются документы, указанные в ст. 132 ГПК РФ.

2. В целях недопущения ущемления прав граждан путем отказа в принятии заявления или возвращения заявления ч. 2 комментируемой статьи прямо определяет, что обращение в вышестоящий орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. Это положение не распространяется на те случаи, когда закон предусматривает обязательное досудебное рассмотрение дела. Так, некоторые решения Роспатента не могут быть обжалованы в суд до рассмотрения их Апелляционной палатой Роспатента и Высшей патентной палатой.

3. В ч. 3 комментируемой статьи закреплено положение, имеющее важное практическое значение. При наличии спора о праве дело должно быть рассмотрено по нормам искового производства (например, в случае, если при обжаловании действий муниципальных органов о предоставлении квартиры в результате сноса жилья возник спор по поводу выселения в другой район г. Москвы, дело должно быть рассмотрено в исковом производстве).

Ранее ГПК РСФСР не определял последствия возникновения спора о праве по делам, возникающим из административно - правовых отношений, в связи с чем суды оставляли заявления без рассмотрения. В определениях Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ неоднократно указывалось на отсутствие законных оснований для оставления жалобы на действия должностных лиц без рассмотрения по мотивам наличия спора о праве. Так, определением областного суда была оставлена без рассмотрения со ссылкой на п. 1 ст. 221 ГПК РСФСР (абз. 2 ст. 222 ГПК РФ) жалоба адвоката Я. на постановление президиума областной коллегии адвокатов об исключении его из коллегии.

Судебная коллегия Верховного Суда РФ отменила определение и направила жалобу Я. для рассмотрения по существу в тот же суд, указав на следующее.

В соответствии с п. 1 ст. 221 ГПК РСФСР суд оставляет заявление без рассмотрения, если заинтересованным лицом, обратившимся в суд, не соблюден установленный для данной категории дел порядок предварительного внесудебного разрешения дела и возможность применения этого порядка не утрачена.

В данном случае оснований для применения п. 1 ст. 221 ГПК РСФСР у суда не было. Отсутствовали и другие основания для оставления заявления Я. без рассмотрения, предусмотренные этой статьей.

Отказ Я. от подачи искового заявления о восстановлении в членах коллегии адвокатов таким основанием не является.

В связи с этим следует отметить, что, по мнению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, для правильного разрешения спора не имеет существенного значения отказ заявителя оформить содержащиеся в жалобе требования в исковое заявление, поскольку и при рассмотрении жалобы в том виде, в каком она была подана, и при рассмотрении спора о праве в исковом производстве суд должен определить, какие обстоятельства имеют значение для дела (даже если стороны на них не ссылаются), и распределить бремя доказывания между сторонами. В обоих случаях круг этих обстоятельств совпадает почти полностью.

Примером этого могут служить случаи обжалования уволенными работниками приказов администрации об их увольнении без предъявления исков о восстановлении на работе и взыскании заработной платы за время вынужденного прогула. Рассматривая такие заявления, суд обязан проверить наличие законных оснований к изданию приказа об увольнении и соблюдение установленного законом порядка увольнения. В случае если при рассмотрении заявления судом будут правильно установлены юридически значимые обстоятельства, решение по такому заявлению не может быть отменено по мотивам несоблюдения искового порядка разрешения спора <*>.

--------------------------------

<*> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации" (Бюллетень ВС РФ. 1996. N 11).

Статья 248. Отказ в принятии заявления или прекращение производства по делу, возникшему из публичных правоотношений

Судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу, а также в случае, предусмотренном частью третьей статьи 247 настоящего Кодекса.

Комментарий к статье 248

1. Отказ в принятии заявления осуществляется в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 134 ГПК РФ, а прекращение производства по делу - ст. 221 ГПК РФ. В связи с тем что по делам, возникающим из публичных правоотношений, нет сторон и не имеет значения, по чьему заявлению было принято решение (важен результат принятого решения), заявление будет тождественным, если оно имеет аналогичный предмет (требование заявителя).

2. В случае если при подаче заявления по делу, возникшему из публичных правоотношений, установлено, что имеет место спор о праве, суд предоставляет срок для предъявления искового заявления и оставляет поданное заявление без движения. Если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья отказывает в принятии заявления (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ).

3. Определение об отказе в принятии заявления или прекращении производства по делу может быть обжаловано в вышестоящий суд.

Статья 249. Распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений

1. Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

2. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.

Комментарий к статье 249

1. Положения комментируемой статьи являются новыми по сравнению с ГПК РСФСР. В ч. 1 закреплена презумпция доказывания законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органами публичной власти или должностным лицом. Это обусловлено тем, что более слабой и незащищенной стороной в правоотношениях выступает лицо, чьи права нарушены. Властвующий субъект имеет большие возможности для подтверждения правомерности своих действий.

ГПК РФ предусматривает возможность организаций обжаловать нормативные правовые акты в судах общей юрисдикции. При этом необходимо разграничивать подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам. В соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в т.ч. дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

2. В ч. 2 комментируемой статьи устанавливается исключение из общего правила, предусмотренного ч. 1 ст. 57 ГПК РФ, в соответствии с которым доказательства представляются сторонами и другими лицами, участвующими в деле, суд лишь оказывает содействие в собирании и истребовании доказательств.

Доказательства, истребованные судом, могут подтверждать как доводы, на которые ссылается заявитель, так и доводы органов публичных образований и должностных лиц. Положение ч. 2 комментируемой статьи не лишает лиц, участвующих в деле, права представлять доказательства и обращаться к суду с просьбой об оказании содействия в их истребовании.

В случае если органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие не могут доказать правомерность своих действий (бездействия), законность нормативного правового акта, а представленных заявителем доказательств достаточно для принятия решения, суд не обязан истребовать дополнительные доказательства.

Статья 250. Законная сила решения суда

После вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.

Комментарий к статье 250

1. ГПК РФ предусматривает специальную норму, определяющую последствия принятия решения по делу, возникающему из публичных правоотношений. В отличие от решений, принятых в исковом производстве, не имеет значения, по чьей инициативе было принято решение. В связи с этим не только лица, участвующие в деле, но и иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.

2. Если вынесено решение по делу, возникшему из публичных правоотношений и предусмотренному в подразд. III разд. II ГПК РФ или иным федеральным законом, это не препятствует подаче искового заявления по спору о праве, связанному с данным правоотношением. Например, после принятия решения о признании незаконными действий государственных или муниципальных органов заявитель может подать исковое заявление о компенсации морального вреда, причиненного такими действиями.