ВВЕДЕНИЕ

Жилищный кодекс Российской Федерации принят Государственной Думой 22 декабря 2004 г., одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 г. и подписан Президентом Российской Федерации 29 декабря 2004 г. Первая официальная публикация была осуществлена 12 января 2005 г. <*>. В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" ЖК РФ вступил в силу с 1 марта 2005 г. Промежуток времени от публикации до введения в действие обусловлен необходимостью изучения (ознакомления) гражданами и правоприменительными органами данного документа. Справедливости ради следует отметить, что при подготовке и принятии рассматриваемого законодательного акта высказывались различные точки зрения по поводу введения ЖК РФ: одни предлагали ввести Кодекс с 1 января 2005 г. (или с момента публикации), другие - отсрочить на несколько месяцев для изучения, а также для подготовки и принятия Правительством РФ и субъектами РФ документов, необходимых для реализации ЖК РФ. В итоге получился компромисс: Государственной Думой была принята поправка автора настоящего введения о вступлении Кодекса в силу с 1 марта 2005 г.

--------------------------------

<*> Российская газета. 2005. 12 января.

Текст нового ЖК РФ был принят на основе законопроекта, внесенного 11 мая 2004 г. Правительством РФ и группой депутатов Государственной Думы.

Вступивший в силу с 1 марта 2005 г. Жилищный кодекс Российской Федерации готовился более 10 лет. Прежний Кодекс - от 24 июня 1983 г. - безнадежно устарел. Кроме того, только на федеральном уровне до принятия нового ЖК РФ действовало более трех тысяч актов жилищного законодательства, которые в итоге позволяли по-разному трактовать права и обязанности участников жилищных отношений. Понятно, что даже специалистам было сложно разобраться, что к чему, а граждане защищали свои права с большим трудом. Поскольку Конституция СССР 1978 г. всем предоставляла право (для многих только на бумаге) получить бесплатное жилье, а очередь на него была огромной и бесконечной, то люди, которые эту очередь контролировали, имели огромные возможности для злоупотреблений.

В новом ЖК РФ четко прописаны права, обязанности и ответственность всех, кто пользуется жилыми помещениями. Любой закон - это компромисс. После первого чтения проекта нового Закона в него было внесено около двух тысяч поправок, из которых 700 было принято.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении России и ее субъектов, соответственно к ведению субъектов РФ отнесена значительная часть вопросов, например признание "малоимущими". Малоимущими согласно ЖК РФ являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном жилищным законом соответствующего субъекта РФ. Принадлежность к такой категории граждан зависит не только от величины заработной платы, но и от размера других доходов, а также от наличия в собственности недвижимости, иных объектов, которые подлежат налогообложению (дача, квартира, автомобиль и др.). Но сами критерии оценки в разных субъектах Федерации, конечно же, разные, поэтому и нормативы будут разными. Конкретный порядок установят законодательные собрания субъектов Федерации, а на муниципальном уровне конкретные цифры - органы местного самоуправления. Эти акты должны быть приняты в ближайшее время.

Необходимо особо подчеркнуть, что те лица, которые были поставлены на жилищный учет до введения в действие нового ЖК РФ, продолжают оставаться в очереди. Органы государственной власти и органы местного самоуправления сохраняют перед ними свои обязательства.

Немаловажный для многих вопрос о сроках социального найма. Согласно комментируемому Кодексу договор социального найма жилья заключается без установления срока его действия. Временное отсутствие нанимателя жилого помещения по договору социального найма, кого-либо из проживающих совместно с ним членов семьи или всех названных граждан вместе не влечет за собой изменения их прав и обязанностей по договору социального найма. Более того, в каких-то случаях некоторые коммунальные услуги за время отсутствия названных граждан не будут оплачиваться. Однако, конечно же, не все. За тепло в любом случае надо платить - проживает человек в помещении или нет. А за какие-то услуги плата может даже уменьшаться. Наниматель жилого помещения по договору социального найма с согласия (в письменной форме) наймодателя и проживающих совместно с ним членов его семьи имеет право на передачу своего жилья вподнаем.

Что касается обмена, то правила о нем существенно отличаются от норм прежнего законодательства. Если ранее субъектами договора обмена могли быть и собственники, и члены ЖСК, и те, кто проживает по договору социального найма, то сейчас обмен сохраняется только для договоров социального найма. Правила обмена жилого помещения, находящегося в собственности, на жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, не предусмотрены.

В ЖК РФ есть новый раздел "Специализированный жилищный фонд". К помещениям специализированного жилищного фонда относятся служебные жилые помещения, общежития, жилые помещения в домах маневренного фонда, жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения, жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, лиц, признанных беженцами, а также для социальной защиты отдельных категорий граждан. Изменения заключаются в том, что служебное жилье и общежития (как и все остальные специализированные жилые помещения) могут быть исключительно в государственном и муниципальном жилищных фондах. Конечно, акционерные общества, если у них есть возможность, могут принять решение о передаче своей площади определенным, заслуживающим того категориям граждан в безвозмездное пользование или по договорам коммерческого найма за минимальную плату.

Новый Жилищный кодекс поможет решить серьезную проблему, связанную с общежитиями, снятыми с баланса приватизированных предприятий и переданными муниципалитетам. Таких общежитий в стране тысячи, а семей, в них живущих, - десятки тысяч. Их права часто оказывались ущемленными, поскольку занимаемая ими площадь уже перестала быть ведомственной, но режим общежития фактически сохранился. Поскольку целевой характер предоставления этих помещений - в связи с работой или учебой - утерян, Вводный закон к ЖК РФ определил, что к отношениям по пользованию жилыми помещениями, ранее находившимися в жилых домах, которые принадлежали государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовались в качестве общежитий, а теперь переданы в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы данного Кодекса о договоре социального найма.

ЖК РФ предусматривает: гражданам не нужно ничего нового оформлять, не нужно собирать никаких бумаг - в силу Закона они однозначно считаются занимающими свою жилплощадь по договору социального найма. Соответственно, права их расширяются, они смогут эту площадь, например, обменять. И естественно, теперь они смогут ее до 1 января 2007 г. приватизировать.

Что касается общежитий, которые не были переданы муниципалитетам (в Москве, например, таких более 50%), то они юридически принадлежат соответствующим организациям. Владельцы и руководители организаций вправе использовать их по прямому назначению - для работников этих организаций и их семей. Приватизация здесь невозможна.

Граждане, которые проживают в служебных жилых помещениях и жилых помещениях в общежитиях, предоставленных им до введения в действие ЖК РФ, по-прежнему состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, или имеют право состоять на данном учете.

Ограничивая в ряде статей права части граждан, Кодекс защищает интересы подавляющего большинства жильцов - владельцев жилищной собственности. Примером является использование жилых помещений для осуществления профессиональной или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в них на законных основаниях гражданами. Здесь действует четкий запрет: не допускается размещение в жилых помещениях промышленных производств, пользование жилым помещением осуществляется с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в этом жилом помещении граждан, требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований, а также в соответствии с правилами пользования жилыми помещениями, устанавливаемыми Правительством РФ, которые, уточним, еще предстоит принять.

С учетом интересов проживающих в доме жильцов регламентируется и переустройство или перепланировка квартир, перевод жилого помещения в нежилое (квартиры в многоквартирном доме). Ранее каждый субъект Федерации устанавливал свои правила, перечень необходимых документов, которые часто менялись. В ЖК РФ предлагается по всем этим процедурам - и по переводу, и по проведению переустройства или перепланировки - исчерпывающий перечень документов и условий. Так, для перевода жилого помещения в нежилое должен быть, прежде всего, изолированный вход. Перевод квартиры в многоквартирном доме в нежилое помещение допускается только в случаях, если такая квартира расположена на первом этаже указанного дома или выше первого этажа, но помещения, расположенные непосредственно под квартирой, переводимой в нежилое помещение, не являются жилыми.

Массу бытовых проблем помогут решить закрепленные в комментируемом Кодексе изменения в отношениях собственников жилых помещений и граждан, проживающих в помещении совместно с собственниками. Здесь могут быть разные варианты. Первая ситуация: супруги приобрели квартиру в период брака. С точки зрения семейного законодательства они - члены семьи, а с точки зрения гражданского и жилищного законодательства - сособственники, соответственно, любые сделки возможны только с согласия обоих супругов.

Необходимо отметить, что члены семьи, не являющиеся сособственниками, также имеют широкий круг прав. К членам семьи собственника жилого помещения ЖК РФ относит проживающих совместно с собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруга (супругу), а также детей и родителей данного собственника. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи. Члены семьи собственника жилого помещения имеют право пользования данным жилым помещением наравне с собственником, если иное не установлено соглашением между собственником и членами его семьи. Бывшие члены семьи - это лица, у которых семейные отношения с собственником прекратились.

Вторая ситуация, когда квартира до вступления в брак приобретена гражданином по договору купли-продажи, мены, дарения либо получена по наследству. Гражданин приобрел квартиру, вступил в брак, а впоследствии семейные отношения прекратились. Если иное не установлено соглашением между собственником и бывшим членом его семьи, право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения не сохраняется. Если у бывшего члена семьи собственника жилого помещения отсутствуют основания для приобретения или осуществления права пользования иным жилым помещением, а также если имущественное положение бывшего члена семьи собственника жилого помещения и другие заслуживающие внимания обстоятельства не позволяют ему обеспечить себя иным помещением, право пользования жилым помещением, принадлежащим указанному собственнику, может быть сохранено за бывшим членом его семьи на определенный срок, но на основании решения суда.

При этом суд вправе обязать собственника жилого помещения обеспечить иным жилым помещением бывшего супруга (супругу) и других членов его семьи, в пользу которых собственник исполняет алиментные обязательства. По истечении срока пользования жилым помещением, установленного решением суда, принятым с учетом всех перечисленных обстоятельств, соответствующее право пользования жилым помещением бывшего члена семьи собственника прекращается, если иное не установлено соглашением между собственником и данным бывшим членом его семьи. До истечения указанного срока право пользования жилым помещением бывшего члена семьи собственника прекращается одновременно с прекращением права собственности на данное жилое помещение этого собственника или, если отпали обстоятельства, послужившие основанием для сохранения такого права, на основании решения суда.

Третья ситуация: семья проживает в квартире по договору найма, и члены семьи решили ее приватизировать, но на имя одного человека, т.е. собственником становится только один из членов семьи. В жизни таких случаев предостаточно. При утрате семейных отношений у членов семьи, в том числе бывших, сохраняется право пользования этой квартирой.

Несомненный плюс ЖК РФ для граждан - наделение собственников квартир в многоквартирном доме правом собственности на земельный участок, так сказать, на саму "подошву" под домом и на придомовую территорию. Правда, это стало минусом для недобросовестных чиновников. Сейчас будет невозможно отобрать часть земельного участка, если дом расположен в привлекательном месте (особенно в центре города), и построить на придомовой территории многоэтажный дом. В данной ситуации нужно договариваться с собственниками. Если такой договоренности нет, любое строительство, устройство, скажем, автостоянки на месте детской площадки, будет незаконным, а землеотвод - недействительным. Здесь налицо реальное укрепление прав собственников жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах.

В случае если земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, не сформирован, т.е. не определены границы этого участка, до введения в действие ЖК РФ, на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме уполномоченное указанным собранием лицо вправе обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением об определении границ земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества. Многоквартирные дома и иные объекты недвижимого имущества, входящие в состав таких домов, построенные или реконструированные после введения в действие ЖК РФ принимаются приемочной комиссией только при установлении размеров и границ земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома.

В той же шестой главе Кодекса, где речь идет о правах жильцов собственников на земельный участок под домом и придомовую территорию, оговорены и их права на все нежилые помещения дома. Дело в том, что до недавнего времени вопросы, касающиеся заключения так называемых инвестиционных договоров по реконструкции чердаков или переоборудованию подвальных помещений, решались без участия собственников. Особенно это было характерно для таких крупных городов, как Москва, Санкт-Петербург и др., т.е. орган госвласти заключал инвестиционный договор с какой-либо компанией или даже физическим лицом о том, что он переделывает этот чердак и после реконструкции получает право собственности на него. При этом, понятно, интересы собственников, живущих в этом доме, как правило, не учитывались.

Первая попытка решить названную проблему была сделана, когда при принятии Гражданского кодекса РФ мы оговорили в нем, что собственникам квартир в многоквартирном доме принадлежат на праве общей собственности все нежилые помещения дома, инженерное оборудование, несущие конструкции и т.д. Однако существующая практика показала, что органы госвласти продолжали решать эти вопросы по-своему. Хотя надо сказать, что в последние год-два все-таки наметился положительный сдвиг: судебная власть начала корректировать незаконные действия чиновников.

По сравнению с ранее действовавшим законодательством претерпело заметные изменения правовое регулирование управления домом в такой форме, как товарищество собственников жилья (далее - ТСЖ). Когда был принят Федеральный закон "О товариществах собственников жилья" 1996 г., членство в ТСЖ рассматривалось как обязательное. Широкое толкование содержащихся в нем положений позволяло сделать вывод, что любой приобретатель квартиры в многоквартирном доме, где имелось ТСЖ, автоматически становился его членом вне зависимости от его желания. Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 апреля 1998 г. обязательность членства в товариществе собственников жилья без добровольного волеизъявления была признана не соответствующей Конституции РФ. Теперь не все собственники обязаны быть членами товарищества собственников жилья.

В ЖК РФ регламентирована отдельная процедура, которая связывает собственность и собственников. Есть вопросы, которые в соответствии с ГК РФ должны решаться всеми собственниками независимо от того, члены ли они товарищества собственников жилья или нет. Ранее в Законе не была определена процедура, регламентирующая проведение общих собраний собственников. Сейчас в ЖК РФ введена отдельная глава "Общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме. Общее собрание таких собственников". Кроме того, есть глава, посвященная регламентации создания и деятельности товариществ собственников жилья. Что касается конструкции права собственности на объекты недвижимости, то она та же самая - общая долевая собственность без возможности выделения доли в натуре и отчуждения этой доли. Просто комментируемый Кодекс более четко кодифицировал прежние нормы с учетом решения Конституционного Суда РФ и ГК РФ.

ЖК РФ расширил способы управления многоквартирными домами. Собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом: непосредственное управление собственниками помещений, управление товариществом собственников жилья и, наконец, управление управляющей организацией.

Впервые в России прямо в ЖК РФ включена норма о том, что орган местного самоуправления проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации. Если в течение года собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано, то управлять жилым домом будет муниципальная организация. Так что частная это будет или государственная организация, решать должны собственники или товарищество. Ликвидация монополизма уже привела к тому, что в ряде регионов в муниципальных жэках или дэзах снизилась плата за коммунальные услуги.

Один из острых вопросов - возможность и способы выселения граждан из квартир за неуплату жилищно-коммунальных услуг. Подобная норма существовала и ранее, она была введена в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" еще в середине 90-х гг. Выселению согласно новому Кодексу подлежат наниматели, не внесшие плату за жилье и жилищно-коммунальные услуги в течение более шести месяцев без уважительных причин. Порядок выселения только судебный. Если неуплата вызвана уважительной причиной (например, задержкой выплаты заработной платы), то суд решение о выселении не вынесет. Если подтверждается факт неуплаты по неуважительной причине, то осуществляется выселение с предоставлением другого жилого помещения из расчета не менее шести квадратных метров жилой площади на одного человека.

До принятия ЖК РФ серьезные опасения вызывала предполагавшаяся отмена разрешений органов опеки и попечительства на совершение сделок с жильем, где проживают несовершеннолетние. Кто будет заботиться о детях, если их интересы будут ущемлены? Как станет решаться жилищная проблема детей, достигших совершеннолетия и покидающих детские дома? Согласно Кодексу детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в общеобразовательных и иных учреждениях, перечисленных в Кодексе, жилые помещения по договорам социального найма будут предоставляться вне очереди. Что касается органов опеки и попечительства, то они не всегда должны вмешиваться в такую деликатную сферу, как семья. Об интересах детей заботиться должны в первую очередь родители. Например, был случай, когда человек решил продать квартиру в Москве и уехать в деревню - решил стать фермером, организовать крестьянское хозяйство. Так ему несколько месяцев не давали разрешение на продажу квартиры органы опеки и попечительства, считая, что он нарушает интересы детей: как это он из Москвы переезжает в деревню! Разумеется, органы опеки и попечительства - очень важные органы, но далеко не всегда они должны вмешиваться, и их голос не всегда должен быть решающим.

Другое дело, когда у органов опеки и попечительства есть информация, что ребенок по каким-то причинам остался без родительского попечения, тогда они обязаны решать: давать согласие на совершение сделки или нет. Отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем доподлинно известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства. Необходимо отметить, что обмен жилыми помещениями, которые предоставлены по договорам социального найма и в которых проживают несовершеннолетние, являющиеся членами семей нанимателей данных жилых помещений, допускается с предварительного согласия органов опеки и попечительства. Эти органы отказывают в даче такого согласия в случае, если обмен нарушает права и законные интересы несовершеннолетних.

Многие в ЖК РФ ищут ответ на вопрос: как будет отличаться плата за жилищно-коммунальные услуги для нанимателей и для собственников? Структура платы за жилое помещение и коммунальные услуги определена ст. 154 Кодекса. Граждане, которые признаны в установленном порядке малоимущими, освобождаются от платы за наем жилого помещения. У собственников ее тоже нет. Но собственники платят налог. Конкретный размер платы за коммунальные услуги зависит от управляющей компании и, конечно же, от действующих тарифов, устанавливаемых местными властями.

Еще один вопрос, который волнует всех: когда закончится бесплатная приватизация жилья? Закон говорит четко: 1 января 2007 г. Кстати, до этой же даты сохраняется и право малоимущих расприватизировать квартиру. Должен заметить, что это был очень дискуссионный вопрос. Некоторые "горячие головы" настаивали на немедленной отмене бесплатной приватизации. Однако очевидно, что должен быть определенный срок (и не короткий!), чтобы люди могли решить, намерены ли они воспользоваться правом бесплатной приватизации или нет. Есть граждане, которые по тем или иным причинам хотят продолжать жить в квартире по договору социального найма. Если хотят получить квартиру в собственность и тем самым увеличить свой капитал - такая возможность есть до 1 января 2007 г.

По общему правилу, если человек получил квартиру по договору социального найма до 1 марта 2005 г., он может воспользоваться правом бесплатной приватизации. В связи с оформлением приватизации хотел бы обратить внимание на важный момент: практика последних месяцев показала, что чиновники, принимающие решение о приватизации, нередко требуют от заявителей предъявить договор о социальном найме как документ. Но те, кто получил свою квартиру давно, въезжал в нее по ордеру, естественно, такого договора не имеют, потому что с ними такой договор просто никто не заключал. Так вот это ни в коем случае не будет означать, что данная квартира не может быть приватизирована. Жилое помещение подлежит приватизации вне зависимости от того, есть ли письменный документ о социальном найме или такого документа нет.

На тех лиц, которые заключат договор социального найма после 1 марта 2005 г. уже по новому Закону, это правило не распространяется - права бесплатно приватизировать свои квартиры они не получат. Этот вопрос тоже был дискуссионным. Многие считали, что следовало дать право приватизации всем лицам до 1 января 2007 г. Но другая точка зрения, видимо, была более убедительной. Логика в этом тоже есть: договор заключается уже на новых условиях.

Оппоненты ЖК РФ утверждают, что он резко увеличит расходы собственников жилья. Это и налогообложение недвижимости, включая земельный участок под домом, по рыночной стоимости, и включение расходов на капитальный ремонт в оплату квартиры. В итоге может случиться, что многим их квартиры станут просто не по карману. Какой на это может быть ответ? Существует такое понятие "бремя собственности". Собственное жилье - это реальный капитал, и его владелец обязан нести все расходы, всю ответственность по содержанию своей собственности. Что касается налогообложения по рыночной стоимости, соответствующий законопроект входил в пакет законов по формированию рынка доступного жилья, но его рассмотрение пока откладывается. Прорабатываются различные варианты массовой оценки жилья для целей налогообложения. Конкретные ставки будут регулироваться местными органами власти - и в их интересах учитывать при этом средний уровень доходов населения в регионе.

Но опять-таки повторюсь: до 2007 г. сохраняется право расприватизировать свою квартиру. Таким образом, малоимущие семьи имеют время, чтобы взвесить все "за" и "против" и определиться, в какой квартире им лучше жить: собственной или муниципальной на условиях социального найма. Если кто-то в горячке, в спешке по каким-то причинам, как он считает, зря приватизировал, допустим, старую квартиру, ему есть смысл ее деприватизировать, поскольку бремя содержания указанной квартиры перекладывается на него. Если человек малоимущий, то по договору социального найма, как уже говорилось, у него нет одной из составляющих платы за жилое помещение - платы за наем. Поэтому для принятия решения о приватизации нужно все тщательно взвесить, возможно, посоветоваться со специалистами и принять решение.

Скажем, для жителей Москвы и других крупных городов - что тут сомневаться - конечно, надо приватизировать. Потому что в той же Москве жилье стоит колоссальных денег, и отказываться от этого, мне кажется, неразумно. В крупных городах власти не заинтересованы в том, чтобы весь жилищный фонд стал частным. Легче управлять, когда жилье остается муниципальным, пусть и переданным жильцам по договору найма. К примеру, легче проводить решение об уплотнении существующей застройки - таких конфликтов предостаточно. С собственниками же в соответствии с новым ЖК РФ такие решения необходимо согласовать. Тем не менее я не считаю, что приватизировать надо всегда и всем.

В заключение хотелось бы обратить внимание на то, что любой закон, тем более такой масштабный, как Жилищный кодекс, не может быть безупречным с момента его принятия. Практика показывает, что в крупные законодательные акты, а особенно в кодифицированные, после их принятия периодически вносятся поправки. Это нормальный законотворческий процесс. Но главный результат принятия нового ЖК РФ достигнут: у российских граждан появился важный инструмент, который должен помочь им защитить свои права собственников.

П.Крашенинников

Июль 2005 г.

29 декабря 2004 года N 188-ФЗ

ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Принят

Государственной Думой

22 декабря 2004 года

Одобрен

Советом Федерации

24 декабря 2004 года