Глава 24. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 24.1. Задачи производства по делам об административных правонарушениях

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Комментарий к статье 24.1

В отличие от конституционного, уголовного и гражданского судопроизводства, производство по делам об административных правонарушениях осуществляется различными органами административной юрисдикции, в числе которых органы исполнительной власти, их должностные лица, судьи районных судов, судьи гарнизонных военных судов, судьи арбитражных судов, мировые судьи.

В производстве по делам об административных правонарушениях участвуют не только должностные лица органов исполнительной власти, но и должностные лица иных государственных органов, наделенных отдельными исполнительно-распорядительными полномочиями, в частности при осуществлении функций государственного контроля (надзора), но не входящие в структуру федеральных органов исполнительной власти; так, отдельными процессуальными полномочиями наделены должностные лица Банка России (см. п. 81 ч. 2 ст. 28.3 КоАП), должностные лица избирательных комиссий, комиссий референдума (см. абз. 1 ч. 5 ст. 28.3 КоАП), должностные лица Счетной палаты РФ - постоянно действующего органа государственного финансового контроля.

Для задач производства об административных правонарушениях характерны общие признаки и свойства, соответствующие задачам законодательства об административных правонарушениях (см. комментарий к ст. 1.2). Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется в соответствии с административным законодательством РФ, отнесенным согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе.

Под законом по смыслу данной статьи понимаются федеральные законы, а также законы субъектов РФ, в том числе и законы субъектов РФ об административных правонарушениях (см. комментарий к ст. 1.1).

Комментируемая статья различает процессуальные действия, предшествующие вынесению постановления о назначении административного наказания либо о прекращении производства по указанному делу, от исполнения уже вынесенного постановления. До вынесения постановления уполномоченный орган (должностное лицо) обязан всесторонне, объективно выяснить обстоятельства дела об административном правонарушении и установить наличие или отсутствие признаков, исключающих возможность рассмотрения дела (см. комментарий к ст. 29.2).

Статья 24.2. Язык, на котором ведется производство по делам об административных правонарушениях

1. Производство по делам об административных правонарушениях ведется на русском языке - государственном языке Российской Федерации. Наряду с государственным языком Российской Федерации производство по делам об административных правонарушениях может вестись на государственном языке республики, на территории которой находятся судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.

2. Лицам, участвующим в производстве по делу об административном правонарушении и не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом свободно избранном указанными лицами языке общения, а также пользоваться услугами переводчика.

Комментарий к статье 24.2

1. Согласно ст. 68 Конституции РФ государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Из шести видов субъектов РФ, указанных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, устанавливать свои государственные языки вправе только республики (государства). В случае установления республикой своего государственного языка последний провозглашается государственным языком наряду с русским языком. В некоторых республиках (Республика Марий Эл, Кабардино-Балкарская Республика) наряду с русским языком установлены несколько государственных языков.

2. Об участии переводчика в производстве по делам об административных правонарушениях см. комментарий к ст. 25.10. Использовать услуги переводчика наряду с лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в случаях, указанных в ч. 2 комментируемой статьи, вправе также потерпевший, свидетель, понятой, прокурор, иные участники производства по указанному делу, статус которых определен ст. 25.1 - 25.11 КоАП.

К участникам производства по делу об административных правонарушениях относятся также судьи, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дело об административном правонарушении. Обеспечение права, указанного в комментируемой статье, а также использование услуг переводчика обусловлено волеизъявлением участника процессуальных действий: он вправе использовать данные право, услуги по своему усмотрению на всех этапах производства по делу, предусмотренных гл. 27 - 30 КоАП, либо на одном из этапов, например при рассмотрении указанного дела.

Статья 24.3. Открытое рассмотрение дел об административных правонарушениях

1. Дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц.

2. Решение о закрытом рассмотрении дела об административном правонарушении выносится судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, в виде определения.

Комментарий к статье 24.3

1. Согласно ч. 1 ст. 123 Конституции РФ разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Решение о закрытом рассмотрении дел об административных правонарушениях судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать данное дело в соответствии со ст. 23.1 - 23.63 КоАП, выносится соответствующим судьей, органом, должностным лицом в виде определения при подготовке к рассмотрению дела (см. комментарий к ст. 29.4).

О статусе определения, выносимого судом, арбитражным судом в случаях, предусмотренных гражданским, уголовным судопроизводством, см. ст. 224 - 227 ГПК, ст. 184 - 185 АПК, ч. 2 ст. 59, ч. 1 - 3 ст. 313 УПК.

Вынесение судом так называемого частного определения (постановления) предусмотрено ст. 226 ГПК.

2. Вынесение судом, арбитражным судом определения при принятии решения о разбирательстве дела в закрытом заседании предусмотрено ст. 11 АПК, ст. 10 ГПК. Согласно ч. 2 ст. 11 АПК разбирательство дела в закрытом судебном заседании допускается в случаях, если открытое разбирательство дела может привести к разглашению государственной тайны, в иных случаях, предусмотренных федеральным законом, а также при удовлетворении ходатайства лица, участвующего в деле и ссылающегося на необходимость сохранения коммерческой, служебной или иной охраняемой законом тайны. В соответствии с ч. 2 ст. 10 ГПК разбирательство в закрытых судебных заседаниях осуществляется по делам, содержащим сведения, составляющие государственную тайну, тайну усыновления (удочерения) ребенка, а также по другим делам, если это предусмотрено федеральным законом. Разбирательство в закрытых судебных заседаниях допускается и при удовлетворении ходатайства лица, участвующего в деле и ссылающегося на необходимость сохранения коммерческой или иной охраняемой законом тайны, неприкосновенность частной жизни граждан или иные обстоятельства, гласное обсуждение которых способно помешать правильному разбирательству дела либо повлечь за собой разглашение указанных тайн или нарушение прав и законных интересов гражданина.

3. О статусе информации с ограниченным доступом, а также о статусе сведений, составляющих государственную тайну, см. соответственно комментарии к ст. 13.14, 13.13.

Согласно п. 1 ст. 139 ГК информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ.

Статья 24.4. Ходатайства

1. Лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, имеют право заявлять ходатайства, подлежащие обязательному рассмотрению судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится данное дело.

2. Ходатайство заявляется в письменной форме и подлежит немедленному рассмотрению. Решение об отказе в удовлетворении ходатайства выносится судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, в виде определения.

Комментарий к статье 24.4

По смыслу ч. 1 данной статьи под ходатайством понимается официальная просьба лица, участвующего в производстве по делу об административном правонарушении, адресованная судье, органу, должностному лицу, в производстве которых находится дело. Исчерпывающий перечень лиц, которые вправе заявлять ходатайство, определен ст. 25.1 - 25.11 КоАП.

Ходатайство должно быть отклонено или удовлетворено при рассмотрении дела об административном правонарушении (см. п. 6 ч. 1 ст. 29.7 КоАП). Исчерпывающий перечень вопросов, по которым выносится определение при подготовке к рассмотрению дела, дан в ст. 29.4 КоАП; о статусе определений, частных определений, выносимых в процессе гражданского, арбитражного и уголовного судопроизводства, см. ст. 224 - 227 ГПК, ст. 184 - 185 АПК, ч. 2 ст. 59, ч. 1 - 3 ст. 313 УПК.

Статья 24.5. Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении

Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

1) отсутствие события административного правонарушения;

2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действии (бездействия) возраста, предусмотренного настоящим Кодексом для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);

3) действия лица в состоянии крайней необходимости;

4) издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

5) отмена закона, установившего административную ответственность;

6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

7) наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

8) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Комментарий к статье 24.5

1. Данной статьей установлен исчерпывающий перечень обстоятельств, несовместимых с производством по делу об административном правонарушении.

Отсутствие события административного правонарушения означает, что факт совершения проступка не подтвержден. Это возможно в следующих случаях: а) в действии (бездействии) отсутствовали признаки предусмотренного КоАП противоправного деяния, б) при невозможности установления (выявления) признаков правонарушения.

2. О понятии состава административного правонарушения, возраста, по достижении которого наступает административная ответственность, крайней необходимости, невменяемости см. соответственно комментарии к ст. 2.1, 2.3, 2.7, 2.8.

3. В соответствии с ч. 1 ст. 103 Конституции РФ объявление амнистии отнесено к исключительному ведению Государственной Думы. Амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально не определенного круга лиц. В отличие от амнистии институт помилования отдельных лиц свойствен уголовному праву, помилование осуществляется Президентом РФ в отношении индивидуально определенного лица.

4. Осуществление мер административной ответственности (т.е. применение административных наказаний) сопряжено с ограничением прав и свобод человека. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ это допускается только федеральным законом. Отмена федерального закона, устанавливающего административную ответственность, устраняет противоправность данного действия (бездействия), совершение которого не является административным правонарушением и соответственно не влечет применения санкций. Институт отмены закона, устанавливающего административную ответственность, применяется редко: в КоАП 1984 г. были отменены только ст. 116, 118.1, 121, 125.

Отмена предписаний КоАП, устанавливающих административную ответственность, допускается только федеральным законом.

5. Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, совпадают с обстоятельствами, исключающими производство по уголовному делу, либо с обстоятельствами, влекущими прекращение уголовного преследования в отношении подозреваемого или обвиняемого; согласно ч. 1 ст. 24, ч. 1 ст. 27 УПК к ним, в частности, относятся отсутствие в деяниях события преступления, состава преступления, смерть подозреваемого или обвиняемого, за исключением случаев, когда производство по уголовному делу необходимо для реабилитации умершего, издание акта амнистии. Об объявлении гражданина умершим см. ст. 45 ГК. Ликвидация юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, не относится к обстоятельствам, исключающим производство по данному делу.

6. Сроки давности привлечения к административной ответственности (см. п. 6 комментируемой статьи) установлены ст. 4.5 КоАП (см. комментарий к указанной статье).

Применительно к делам об административных правонарушениях, рассматриваемых судьями арбитражных судов (см. абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП), п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2 установлено, что при принятии решения по делу о привлечении к административной ответственности, а также рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли сроки, установленные ч. 1 и 3 ст. 4.5 КоАП.

В ходе такой проверки необходимо учитывать положения ч. 5 этой статьи, предусматривающей основания и порядок приостановления сроков давности привлечения к административной ответственности.

Учитывая, что данные сроки не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает либо решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (ч. 2 ст. 206 АПК), либо решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа полностью или в части (ч. 2 ст. 211 АПК).

О корреляции процессуального законодательства при рассмотрении дел об административных правонарушениях см. п. 1 комментария к ст. 29.1.

7. При выявлении хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, в процессе рассмотрения указанного дела судья, орган, должностное лицо выносят постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении (см. комментарий к ст. 29.9).

Выявление указанных обстоятельств на этапе, предшествующем рассмотрению дела об административном правонарушении, влечет прекращение производства по указанному делу на основании постановления, вынесенного органом, должностным лицом, в производстве которых находится указанное дело (см. комментарий к ст. 28.9).

Статья 24.6. Прокурорский надзор

Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

Комментарий к статье 24.6

1. Права прокурора при осуществлении надзора за исполнением действующих законов определены Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации". Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях.

Согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.

Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Указанное постановление подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

2. Согласно ст. 36 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" протест на решение судьи по делу об административном правонарушении может быть принесен прокурором города, района, вышестоящим прокурором и их заместителями. Об опротестовании прокурором не вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении и его правовых последствиях см. комментарии к ст. 30.10, 30.11.

3. Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", квалифицируется по ст. 17.7 КоАП.

Статья 24.7. Издержки по делу об административном правонарушении

1. Издержки по делу об административном правонарушении состоят из:

1) сумм, выплачиваемых свидетелям, понятым, специалистам, экспертам, переводчикам;

2) сумм, израсходованных на хранение, перевозку (пересылку) и исследование вещественных доказательств.

2. Издержки по делу об административном правонарушении, совершенном физическим лицом и предусмотренном настоящим Кодексом, относятся на счет федерального бюджета, а издержки по делу об административном правонарушении, совершенном физическим лицом и предусмотренном законом субъекта Российской Федерации, - на счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

3. Издержки по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, относятся на счет указанного юридического лица, за исключением сумм, выплаченных переводчику. Суммы, выплаченные переводчику в связи с рассмотрением дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом и предусмотренном настоящим Кодексом, относятся на счет федерального бюджета, а издержки по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом и предусмотренном законом субъекта Российской Федерации, - на счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

В случае прекращения производства по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом и предусмотренном настоящим Кодексом, издержки по делу об административном правонарушении относятся на счет федерального бюджета, а в случае прекращения производства по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом и предусмотренном законом субъекта Российской Федерации, - на счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

4. Размер издержек по делу об административном правонарушении определяется на основании приобщенных к делу документов, подтверждающих наличие и размеры отнесенных к издержкам затрат.

Решение об издержках по делу об административном правонарушении отражается в постановлении о назначении административного наказания или в постановлении о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Комментарий к статье 24.7

1. Частью 1 данной статьи определены суммы, относимые к издержкам, связанным с рассмотрением дела об административном правонарушении. К указанным издержкам не относятся суммы, выплачиваемые в виде заработной платы судье, должностному лицу, уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении, а также суммы, выплата которых обусловлена применением мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (см. комментарий к ст. 27.1).

Суммы, выплачиваемые потерпевшему при его опросе в качестве свидетеля по делу об административном правонарушении, также относятся к издержкам, связанным с рассмотрением указанного дела.

2. Прекращение производства по делу об административном правонарушении возможно до передачи дела на рассмотрение либо по результатам его рассмотрения. В указанных случаях выносится постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, в котором должно быть отражено решение об издержках, связанных с рассмотрением указанного дела.

3. Возмещение издержек при рассмотрении экономических споров и иных дел в арбитражном суде осуществляется в соответствии со ст. 107 - 109 АПК; судебные расходы, в том числе и издержки, обусловленные рассмотрением гражданского дела, уплачиваются в порядке, предусмотренном ст. 94 - 104 ГПК; взыскание процессуальных издержек, связанных с производством по уголовным делам, осуществляется согласно ст. 132 УПК.