§ 3. Государственный механизм

На развитие государственного механизма повлияло преимущественно два момента. Первый: уже в середине 60-х гг. возникла тенденция к отказу от тех нововведений в государственном управлении, которые были проведены перед этим. Хрущевские преобразования были пересмотрены, и государственный механизм вернулся в основном к тому, что было десятилетие назад. Вторым моментом, повлекшим за собой некоторые довольно ограниченные изменения, было принятие новых конституций Союза и республик.

Заметные преобразования в государственном механизме происходят преимущественно в начале исследуемого периода, а в 70-х гг. в государственном строительстве устанавливается затишье. Итальянский историк Боффа отрицает наличие застоя в советской экономике, хотя и признает ее отставание от американской и, по некоторым показателям, от западноевропейской, подчеркивая в то же время ее стабильность и перспективность <*>. С ним можно согласиться. Что же касается развития государства, то здесь определенная консервативность бесспорна.

--------------------------------

<*> См.: Боффа Дж. История Советского Союза. Т. 2. М., 1994. С. 534.

Подобная ситуация была вызвана не столько объективными, сколько субъективными факторами. Партийно-государственная верхушка, утомленная и раздраженная реформами Н.С. Хрущева, проведя контрреформы, решила и остановиться на этом. Целям нового курса вполне соответствовала фигура нового Первого секретаря (с 1966 г. - Генерального) ЦК КПСС Л.И. Брежнева. Он полностью оправдал чаянья выдвинувших его на руководящие посты партийных деятелей и не беспокоил их особыми заботами о перестройке жизни и работы. Лозунг Л.И. Брежнева (конечно, не произнесенный, но проводимый на практике) - "Сам живи и давай жить другим" - вполне пришелся по вкусу его окружению. Поэтому, даже когда Брежнев в силу возраста и болезней практически лишился возможности руководить государством, его чуть ли не насильно держали на руководящем посту. По тем же соображениям уже позже ненадолго был избран на пост Генерального секретаря находившийся фактически при смерти К.У. Черненко.

Характерной чертой развития государственного механизма являлось усиление партийного руководства. Казалось бы, что уже в предыдущие годы такое руководство стало всеобъемлющим, но партийная верхушка выдвинула этот лозунг как официальный и последовательно проводила его в жизнь.

Как помним, впервые руководящая роль партии была законодательно закреплена в Конституции СССР 1936 г. Но в этом законе о партии упоминалось почти в конце текста, в главе о правах и обязанностях граждан, где партия стояла в ряду других общественных организаций, хотя и выделялась в нем. В Конституции 1977 г. партии посвящена специальная статья 6, к тому же о партии говорилось в первой главе "Политическая система". Уже это подчеркивает особую роль КПСС в обществе и государстве. Партия объявляется "руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций". Далее в статье закрепляются функции и полномочия КПСС в государственном управлении. Среди них такие, как определение генеральной перспективы развития общества, линии внутренней и внешней политики СССР. То есть партия принимает на себя такие функции, которые по природе своей присущи лишь высшим органам государства.

Практически все это означало, что партийные органы от руководства Советами перешли, по существу, к их подмене, хотя формально это считалось недопустимым. Например, Постановление ЦК КПСС "О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся", принятое в 1971 г., осуждало факты подмены или мелочной опеки местных Советов партийными органами <*>. На деле же не только принципиальные, но и текущие, даже мелкие вопросы первоначально решались в партийных органах, а уже потом оформлялись на советском уровне. Такой дуализм приводил, по существу, к тому, что советский аппарат становился как бы ненужным. Даже беспартийные граждане и по сугубо непартийным делам предпочитали обращаться в райкомы, обкомы, ЦК КПСС, зная, что без них все равно никакой практический вопрос решен не будет.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1971. N 12.

Такое усиление роли партии сказалось и на титулатуре должностных лиц. Если раньше в государственных документах обычно не упоминался партийный пост того или иного государственного деятеля, то теперь это стало обычным делом. Например, в документах и даже устной речи руководителей государства величали: "Генеральный секретарь ЦК КПСС, Председатель Президиума Верховного Совета СССР Брежнев Л.И.", "член Политбюро ЦК КПСС, министр иностранных дел СССР Громыко А.А." и т.п. При этом партийная должность ставилась на первое место, подчеркивая первостепенное значение партии.

Опыт чрезмерной концентрации власти в руках Сталина и Хрущева, соединявших высшие партийные и правительственные должности, привел к решению о запрещении совмещения постов Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров. В течение некоторого времени это положение сохранялось, однако позже совместили две другие должности - Генерального секретаря ЦК КПСС и Председателя Президиума Верховного Совета Союза. Таким образом, прежнее партийное решение вроде бы и не было нарушено, но фактически обойдено. Правда, хотя пост Председателя Президиума Верховного Совета по Конституции был выше должности Председателя Совмина, но практически он был скорее представительским, чем на деле руководящим.

Думается, что такое новое совмещение было вызвано и практической необходимостью. Дело в том, что и для нашей страны, и для зарубежья было совершенно очевидно, что Генеральный секретарь ЦК есть безусловно первое лицо в государстве, хотя бы он и не был облечен соответствующими государственными полномочиями. Но возникло некоторое неудобство. Важные дипломатические переговоры, проходившие на высшем уровне, вели со стороны иностранных государств соответствующие государственные должностные лица, а с нашей стороны приходилось участвовать руководителю партии, т.е. общественной организации. Строго говоря, Л.И. Брежнев не имел формального мандата представлять Советский Союз. Тем не менее он наносил официальные государственные визиты в зарубежные страны, встречался с главами иностранных государств. Причем все эти встречи проходили на официальном уровне. Избрание Л.И. Брежнева Председателем Президиума Верховного Совета СССР устраняло такую дипломатическую несообразность.

Тем не менее это соединение постов означало еще большее укрепление руководящей роли партии. Характерно, что иногда даже постановления ЦК КПСС публиковались в официальных советских изданиях - "Ведомостях Верховного Совета СССР", как это видно хотя бы из вышеприведенного постановления о районных и городских Советах.

Заметные изменения происходили в системе Советов. Хрущевская конструкция разделения Советов на промышленные и сельские была ликвидирована сразу же после изгнания Н.С. Хрущева с руководящих постов, уже в 1964 г.

21 ноября 1964 г. такая реформа была проведена в России. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР краевые и областные (промышленные и сельские) Советы вновь объединились в единые. Соответственно реформировалась и сеть районных Советов, прежняя разбивка их на промышленные и сельские также упразднялась. Все они вновь подчинялись теперь уже объединенным краевым и областным Советам <*>.

--------------------------------

<*> ВВС РСФСР. 1964. N 47. Ст. 813.

В конце 60-х - начале 70-х гг. была издана серия актов о местных Советах разных уровней, улучшившая регламентацию их деятельности и укрепившая их положение. Такие акты издавались на уровне и Союза, и союзных республик. Они решали вопросы жизни сельских и поселковых Советов (например, Закон РСФСР от 19 июля 1968 г. "О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР" <*>), районных (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г.  <**>) и городских (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г.  <***>) Советов. В это же время Президиум Верховного Совета СССР одобрил примерные положения о местных Советах с тем, чтобы союзные республики приняли на этой основе законы о районных, городских и районных в городах Советах. В соответствии с решением ЦК Совмин издал Постановление "О мерах по укреплению материально-финансовой базы исполкомов районных и городских Советов депутатов трудящихся". В 1981 г. было принято постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР о дальнейшем повышении роли Советов в хозяйственном строительстве. Местные Советы имели достаточные права и возможности для решения всех насущных вопросов жизни населения на соответствующих территориях, хотя и не всегда ими пользовались в полной мере.

--------------------------------

<*> Там же. 1968. N 30. Ст. 1148.

<**> ВВС СССР. 1971. N 12. Ст. 132.

<***> Там же. 1971. N 12. Ст. 133.

Развиваются формы деятельности Советов. Они обрастают различными органами и самостоятельными организациями, связывающими их с населением, с общественностью, как это было до Конституции 1936 г., хотя не с таким размахом, как раньше.

Распространенной формой подобной связи стали депутатские группы, объединяющие депутатов разных Советов, работающих на одном предприятии или в учебном заведении. Правда, привлеченный актив теперь в отличие от 20-х гг. не имеет прежнего значения. Одной из форм связи Советов с населением был институт внештатных инструкторов исполкомов Советов, из которых порой создаются даже внештатные отделы.

Вопрос о привлеченном активе и вообще о самодеятельных организациях при Советах в теории и на практике стал предметом дискуссии. Некоторые видели в привлечении рядовых граждан к работе Советов расширение демократии, другие же опасались растворения депутатов в массе активистов, которые все-таки не были облечены полномочиями со стороны избирателей. Поэтому усиливается внимание к депутатским комиссиям Советов.

Расширяется круг постоянных комиссий Советов. До 1966 г. Совет Союза Верховного Совета СССР имел четыре постоянные комиссии, а Совет Национальностей - пять. В 1966 г. каждой палатой Верховного Совета СССР было создано по 10, а в последующие годы - еще по шесть постоянных комиссий. В их числе в 1969 г. в Верховном Совете СССР была создана постоянная комиссия по делам молодежи. Комиссии образовывались по основным направлениям государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, а также по тем или иным вопросам деятельности Верховного Совета СССР.

Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, утвержденное Законом СССР 12 октября 1967 г., предусматривало широкие права постоянных комиссий. Среди прочего они могли контролировать центральные органы управления и местные органы власти. В частности, они имели право заслушивать представителей Правительства, министерств, ведомств СССР, других общесоюзных органов и организаций, а также представителей республиканских и местных государственных органов и организаций.

Например, в 1978 г. Планово-бюджетные комиссии и Комиссии по товарам народного потребления Совета Союза и Совета Национальностей изучили работу Министерства легкой промышленности и Министерства лесной и деревообрабатывающей промышленности СССР и вынесли результаты своего обследования на рассмотрение Президиума Верховного Совета СССР, который по этому поводу принял специальное постановление, вскрывшее недостатки в деятельности этих ведомств и указавшее пути их исправления <*>.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1978. N 36. Ст. 568.

Иногда подобные вопросы ставились и по инициативе депутатов. Так, в 1982 г. по инициативе группы депутатов Верховного Совета СССР было проведено обследование работы Министерства здравоохранения СССР. Результаты его были обсуждены на заседании Президиума Верховного Совета СССР, который вынес по этому вопросу специальное постановление, потребовавшее принять меры к устранению отмеченных недостатков <*>.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1982. N 11. Ст. 179.

По закону постоянные комиссии работали в тесной связи с общественностью, сотрудничали с общественными организациями, обобщали и обсуждали предложения граждан.

В период между сессиями Верховного Совета СССР деятельность постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей координировал Президиум Верховного Совета СССР. Комиссии в своей работе использовали и технический аппарат Президиума Верховного Совета <*>.

--------------------------------

<*> См.: Там же. 1967. N 42. Ст. 536.

Аналогично строилась работа постоянных комиссий Верховных Советов союзных республик. В 1968 г. Верховный Совет РСФСР утвердил Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета, предусматривавшее, что они являются вспомогательными органами Верховного Совета, образуемыми для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Верховного Совета Российской Федерации, а также для активного содействия проведению в жизнь решений этого органа. Закон определял круг постоянных комиссий.

Работа в комиссиях позволяла депутатам использовать знания и опыт, которые они имели в той или иной сфере. Вообще же депутаты не были профессиональными парламентариями. Они избирались как представители всех слоев советского общества и отражали их чаяния и интересы.

Вместе с тем Закон о статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР, принятый 20 сентября 1972 г., уже в преамбуле указывал, что депутат любого Совета призван "претворять в жизнь избирательную платформу нерушимого блока коммунистов и беспартийных, воплощающую политику Коммунистической партии, интересы народа" <*>. Заметим, что политика партии упоминается прежде интересов народа. Конечно, Закон исходил из доктрины о том, что интересы партии и народа нераздельны.

--------------------------------

<*> См.: Там же. 1972. N 39. Ст. 347.

Следует отметить, что народовластие обеспечивалось и широтой представительства. В середине 70-х гг. одновременно работало более 2 млн. депутатов Советов разных уровней. Правда, многолюдность Советов, в некоторых случаях явно неразумная, приводила к определенным затруднениям в их деятельности. Даже собрать такой Совет было не просто. А тем более практически работать над проектами тех или иных актов Советов, когда в их сессии участвует несколько сотен депутатов, было затруднительно.

Недостатки широкой коллегиальности в Советах искупались тщательной работой над проектами постановлений и законов в Совмине, министерствах, а также в постоянных комиссиях и аппарате Советов, особенно Верховных Советов. Именно на стадии подготовки проектов обеспечивался профессионализм. Поэтому при обсуждении на сессиях Советов проекты проходили обычно либо без изменений, либо с небольшими поправками. Правда, порой делались и существенные поправки. Так было, например, при принятии Основ законодательства о браке и семье, когда прямо на сессии Верховного Совета СССР была внесена поправка, расширившая возможности установления отцовства внебрачных детей и взыскивания алиментов с таких отцов.

Оживленным было обсуждение и проекта Конституции Союза на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва в октябре 1977 г., в результате чего в проект были внесены поправки <*>.

--------------------------------

<*> См.: Конституция общенародного государства. М., 1978. С. 103 - 105.

Надо сказать, что обширность депутатского корпуса не была чересчур накладна для бюджета. Дело в том, что жалованья они не получали, не было у них и многолюдного аппарата. В 1973 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР несколько изменил прежнее законодательство о компенсации депутатам расходов, связанных с их государственной деятельностью. Он предусматривал выплату депутатам заработка по основному месту работы на время их участия в сессиях Советов, заседаниях постоянных комиссий и т.п. За это время им выплачивались также суточные. В 1979 г. были специально регламентированы размеры и порядок выплаты суточных. Они полагались на время сессий (а сессии продолжались, как помним, всего несколько дней в году) в размере 15 руб., причем только для приезжих депутатов, т.е. москвичам они не полагались. При служебных командировках депутатов Верховного Совета СССР суточные выплачивались на общих основаниях, т.е. в несколько раз меньше, чем за время сессий. Депутаты имели право бесплатного проезда на всех видах транспорта, кроме такси <*>.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1973. N 17. Ст. 217.

Депутаты всех Советов были связаны с избирателями. Они отчитывались в своих округах, вели прием населения, стремились добиться положительного решения различных житейских вопросов, касающихся избирателей. В 1976 г. Президиум Верховного Совета обобщил эту практику и принял специальное постановление, которое, в частности, обязывало все государственные органы оперативно реагировать на депутатские запросы, требования, просьбы <*>.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1976. N 30. Ст. 433.

Конституция СССР 1977 г. и конституции республик не внесли принципиальных изменений в систему Советов. Однако было изменено само название органов власти. Советы депутатов трудящихся были названы Советами народных депутатов, что было более точным. "Трудящиеся" - более узкое понятие, чем "народ". Трудящимися, например, нельзя назвать пенсионеров, детей. Понятие же "народ" включает в себя все категории населения. И поскольку в избирательном праве счет идет даже не по избирателям, а по населению, имеет значение, кого представляет тот или иной депутат.

Среди других изменений можно отметить удлинение срока полномочий Советов. Срок полномочий Верховного Совета СССР увеличен с 4 до 5 лет, а местных Советов - с 2 до 2,5 лет. Снижен возрастной ценз для избрания депутатами в высшие органы государственной власти: в Верховный Совет СССР - с 23 до 21 года, в Верховные Советы союзных и автономных республик - с 21 до 18 лет. Предусмотрено равное и неизменное число депутатов в обеих палатах Верховного Совета СССР - по 750 человек.

Примерное равенство числа депутатов в обеих палатах предусматривалось, как известно, и Конституцией 1936 г., но там оно обеспечивалось определенной подгонкой норм представительства от союзных республик и автономий. Рост населения в союзных республиках привел к тому, что в Совете Национальностей число депутатов оставалось неизменным, а в Совете Союза неуклонно росло. Чтобы скорректировать эту разницу, уже в 1966 г. были изменены нормы представительства от союзных республик <*>. Теперь они стали посылать в Совет Национальностей по 32 депутата. Однако население в Союзе продолжало расти и разница между палатами в числе депутатов опять стала проявляться. Новая Конституция полностью устранила возможность возникновения численного неравенства между палатами Верховного Совета. Соответственно были изменены нормы представительства при выборах в Совет Союза. Если по Конституции 1936 г. на избирательный округ должно было приходиться 300 тыс. человек, то по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 4 декабря 1978 г. эта норма была поднята до 350 тыс. человек <**>, а в 1983 г. - до 360 тыс.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1966. N 12. Ст. 171.

<**> ВВС СССР. 1978. N 49. Ст. 819.

Конституция СССР расширила полномочия Советов народных депутатов, отразив органическое единство общегосударственных и местных интересов в их деятельности. Она закрепила за местными Советами право координации и контроля деятельности расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, обслуживания населения, соблюдения законодательства.

Вместе с тем после принятия новой Конституции усилилось непосредственное руководство со стороны высших органов власти Союза местными Советами. Особенно это проявлялось в деятельности Президиума Верховного Совета СССР. Неоднократно на его заседаниях обсуждались вопросы, касающиеся управления конкретными отраслями и его осуществления местными Советами. Например, только в 1983 г. было принято несколько постановлений по подобным проблемам: о работе Советов народных депутатов Башкирской АССР среди населения по месту жительства, о работе Советов народных депутатов Азербайджанской ССР по выполнению требований законодательства об укреплении трудовой дисциплины и обеспечении рационального использования трудовых ресурсов, о работе Советов народных депутатов Белорусской ССР по реализации Продовольственной программы, о работе Советов народных депутатов Новосибирской области по исполнению жилищного законодательства <*>. То есть Президиум Верховного Совета Союза руководил местными Советами как бы через голову органов союзных республик. Это было одним из проявлений общей централизации государственного механизма, свойственной, как уже отмечалось, данному периоду развития страны.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1983. N 20. Ст. 302; N 25. Ст. 375; N 36. Ст. 552 и 553.

Что касается отраслевого управления, то следует прежде всего сказать о руководстве промышленностью. От территориального управления здесь перешли вновь к системе отраслевых ведомств. То есть совнархозы и их объединения были упразднены и заменены вновь министерствами, государственными комитетами и т.п., что позволило преодолеть расцвет местничества, но снова поставило проблему ведомственности, ведомственных перегородок.

Это преобразование не было одномоментным. Еще раньше делались некоторые шаги к исправлению недостатков, созданных введением совнархозов. Однако видеть в этом "завершение процесса воссоздания централизованной экономической структуры" <*> вряд ли можно. Такая централизация была возрождена лишь с полной ликвидацией совнархозов и восстановлением системы отраслевых ведомств.

--------------------------------

<*> Исаев И.А. История государства и права России. М., 1994. С. 413.

Основная группа промышленных ведомств была воссоздана сразу, однако и впоследствии они снова ликвидировались и реорганизовывались. Так, в 1967 г. было образовано общесоюзное Министерство медицинской промышленности СССР, в 1968 г. Министерство лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности СССР было разделено на два, в 1972 г. Комитет по кинематографии при Совете Министров СССР был преобразован в союзно-республиканский Государственный комитет Совета Министров СССР по кинематографии и т.д. Теперь преобразования ведомств не носили такого массового и постоянного характера, как это было в предыдущие годы. Закон о Совете Министров СССР 1978 г. зафиксировал наличие 80 министерств и государственных комитетов, подчиненных Совету Министров Союза, а также некоторого числа иных ведомств и органов <*>.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1978. N 28. Ст. 436.

Возвращение к отраслевому принципу не было единственным преобразованием в области управления промышленностью. Хозяйственная реформа 1965 г. привела к определенному расширению прав предприятий. В том числе в области планирования и материального стимулирования рабочих и инженерно-технического персонала. Последнее повлекло за собой повышение уровня заработной платы в промышленности. Однако рост номинальной зарплаты не привел к соразмерному повышению уровня производства. В силу этого возникла определенная вилка между возросшими доходами населения, повышением покупательной способности и количеством товаров на рынке. То есть возросла дефицитность экономики и наметилась определенная угроза инфляции, хотя оба эти процесса носили пока малозаметный характер. Экономика в принципе оставалась еще сбалансированной.

Стремление интенсифицировать производство породило идею шире привлечь сами трудовые коллективы к управлению хозяйством. На это был нацелен Закон "О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями", принятый Верховным Советом СССР 17 июня 1983 г. Закон предусматривал широкое привлечение трудовых коллективов в лице их собраний и конференций к участию в планировании, организации производства, поощрении отличившихся работников, решении социально-бытовых вопросов и т.п. Функции этих собраний в большой мере совпадали с деятельностью профсоюзных органов, но считалось, что трудовой коллектив стоит как бы над профсоюзными и комсомольскими органами, однако, разумеется, руководствуется решениями партии. Вся деятельность трудовых коллективов по руководству предприятиями носила совещательный и рекомендательный характер.

Закон касался не только предприятий, но и учреждений и организаций, однако здесь он имел меньшее значение. Наряду с предприятиями и учреждениями Закон относился к совхозам и колхозам <*>, завершая мероприятия по преобразованию управления сельским хозяйством, начатые в 60-х гг.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1983. N 25. Ст. 382.

Многочисленные нагромождения партийных, государственных и партийно-государственных органов были упразднены. Еще в марте 1965 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление "О повышении роли Министерства сельского хозяйства СССР в руководстве колхозным и совхозным производством", по существу, восстанавливавшее те функции Министерства, которые оно имело до хрущевских реформ. Дело в том, что функции Министерства сельского хозяйства Хрущев пытался ограничить лишь вопросами научно-технического прогресса в сельском хозяйстве. Само Министерство сельского хозяйства СССР было выселено из Москвы в санаторий "Михайловское", расположенный в полусотне километров от города. Там было создано учебное хозяйство, построен поселок для чиновников. Предполагалось, что работники Министерства будут заниматься не бумажками, а непосредственно пробовать свои силы в сельскохозяйственном производстве. Правда, большинство чиновников не захотело жить на этом курорте и ежедневно в счет рабочего времени организованно перевозилось на работу и обратно в Москву. Этот эксперимент, судя по всему, не улучшил управления сельским хозяйством. Теперь Министерство вернули на прежнее место и заняли обычными административными делами.

Министерство сельского хозяйства ведало как колхозами, так и совхозами. Для руководства последними создавались специальные структурные подразделения.

На местах производственные колхозно-совхозные управления преобразовывались в районные производственные управления сельского хозяйства.

В 1966 г. был упразднен союзный Комитет по сельскому хозяйству. Вместе с тем не обошлось и без создания новых органов по руководству сельским хозяйством. В 1969 г. был образован союзный Совет колхозов, аналогичные советы создавались также в республиках, краях, областях и районах. В 1982 г. были образованы новые органы управления агропромышленным комплексом в районах, областях, республиках, определены их права.

Как уже отмечалось, определенная реорганизация была проведена и в правоохранительных органах. Она имела целью восстановление централизованного управления. В 1966 г. было вновь создано Министерство охраны общественного порядка Союза ССР <*>, подчинившее себе аналогичные республиканские министерства. Позже все они были вновь переименованы в министерства внутренних дел. Такое название больше отвечало содержанию работы МВД, поскольку к его компетенции относились не только охрана общественного порядка, но и некоторые другие важные функции, например пожарная охрана.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1966. N 30. Ст. 594.

Централизация органов внутренних дел была, однако, не беспредельной. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. "Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью" предусмотрел двойное подчинение органов милиции, как по вертикали - соответствующему министерству, так и по горизонтали - местным Советам <*>.

--------------------------------

<*> Там же. 1973. N 24. Ст. 309.

Тот же Указ подчеркнул необходимость связи милиции с общественностью, в том числе с такими массовыми организациями, как добровольная народная дружина. Деятельность дружин регламентировалась на основе накопившегося опыта.

Это было сделано Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г. "Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка". Указ предусматривал широкие функции народных дружин вплоть до помощи пограничникам и борьбы с браконьерством, предоставляя для их осуществления и определенные права, включая составление протоколов о правонарушениях и доставку нарушителей в органы милиции <*>.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1974. N 22. Ст. 326.

Дружины при всем их несовершенстве себя оправдали. Конечно, дружинники, вооруженные только красными повязками, не могли вступить в бой с опасными преступниками, однако само их присутствие на улицах, в общественных местах уже воздействовало на хулиганствующие элементы, заставляло помнить всякого рода неустойчивых лиц о том, что за противоправные деяния можно понести ответственность.

В очередной раз было обращено внимание и на такую форму участия общественности в охране правопорядка, как товарищеские суды. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 8 февраля 1977 г. было предусмотрено создание при исполкомах районных Советов общественных советов по работе товарищеских судов как руководящих органов для них. Вводился институт обжалования решений товарищеских судов в исполкомы местных Советов или в фабзавкомы. Постановление считало необходимым морально и материально поощрять активных членов товарищеских судов <*>.

--------------------------------

<*> Там же. 1977. N 7. Ст. 121.

Министерству юстиции поручалось принять меры к усилению правовой помощи, в том числе методической, товарищеским судам со стороны судов и органов Министерства юстиции.

Усилению охраны общественного порядка способствовал и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г., возложивший на органы милиции административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Указ не стеснял в правах основную массу населения, ибо касался только рецидивистов и некоторых тяжких преступников, отбывших наказание <*>.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1966. N 30. Ст. 597.

Таким образом, принимались определенные меры по борьбе с преступностью, и нельзя сказать, что они не давали результата. Преступность, конечно, продолжала расти, но медленно. В 60-х гг. этот рост составил всего 1,3%. В 70-х гг. показатели несколько выросли, достигнув 3,6% <*>. Однако население страны тоже увеличилось, следовательно, уровень преступности остался примерно прежним. Правда, не все преступления регистрировались, хотя с этим велась борьба.

--------------------------------

<*> См.: Преступность и правонарушения в СССР. 1990. Статистический сборник. М., 1991. С. 5.

Президиум Верховного Совета СССР в 1983 г. потребовал от прокуратуры в ряду других и принятия мер по борьбе с сокрытием преступлений от регистрации <*>. Дело в том, что органы милиции, да и прокуратуры - в случаях, когда они не надеялись раскрыть преступление, старались не открывать производство по делу, чтобы не ухудшать показатели своей работы. Даже по официальной статистике возрастал процент тяжких преступлений. 70-е гг. знаменуются тем, что в нашей стране появляются первые ростки организованной преступности, связанной по преимуществу с теневой экономикой.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1983. N 3. Ст. 33.

Что касается политических преступлений, то их число в масштабе страны было ничтожным. По западным источникам к середине 80-х гг. в местах заключения находилось около 200 осужденных за такие деяния. По преимуществу это были диссиденты и националисты. КГБ применял превентивные, воспитательные меры, чтобы тем или иным способом прекратить нежелательную деятельность лиц, вступивших на этот путь. В некоторых случаях инакомыслящим разрешалось уезжать за границу, иногда же их просто выдворяли. Но тех и других были лишь единицы.

Впрочем, иногда применялись и такие методы борьбы с инакомыслящими, как привлечение их к ответственности по неполитическим статьям, чаще всего надуманное. Некоторых нежелательных лиц объявляли умалишенными и подвергали принудительному лечению. Использовалась и такая мера, как лишение прописки в крупных городах, что означало фактически высылку из них.

Вместе с тем была в определенной мере усовершенствована паспортная система. В 1974 г. на основании Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР предусматривалась паспортизация всего взрослого населения страны, в том числе и сельского, чего до сих пор не было. Одновременно вводились определенные, но не слишком существенные облегчения в прописку. Все это несколько расширило свободу передвижения граждан, однако в принципе такая свобода не была предусмотрена и новой Конституцией. Паспортный контроль и прописка по-прежнему находились в компетенции милиции.

Принятие Конституции 1977 г. повлекло за собой обновление законодательства и о правоохранительных органах. В 1979 г. вышел новый Закон о Верховном Суде Союза, исходивший из традиционных для советской судебной системы принципов. Верховный Суд выполнял функции высшего судебного надзора, в особых случаях выступал в качестве суда первой инстанции по гражданским и уголовным делам, он мог рассматривать в надзорном порядке и дела, решенные судами союзных республик <*>.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1979. N 49. Ст. 842.

Одновременно были приняты и новые законы о прокуратуре <*>, об адвокатуре <**>, отражающие традиционные подходы.

--------------------------------

<*> Там же. 1979. N 49. Ст. 843.

<**> Там же. Ст. 846.

Новый Закон о государственном арбитраже (1979 г.) и несколько ранее принятый Закон о государственном нотариате (1973 г.) регламентировали деятельность соответствующих органов. Последний предусматривал, что нотариальные действия совершаются только государственными нотариусами, а в тех местах, где не было нотариальных контор, - исполнительными комитетами городских, поселковых, сельских Советов депутатов трудящихся. Хотя нотариальные действия касаются по преимуществу граждан, тем не менее Закон, определяя задачи нотариата, ставил на первое место охрану социалистической собственности <*>.

--------------------------------

<*> Там же. 1973. N 30. Ст. 393.

Подверглись реорганизации и контрольные органы. Партийно-государственный контроль был снова преобразован. С 1965 г. органы народного контроля стали уже чисто государственными <*>, хотя усиленное партийное руководство сохранялось и в них. Этим народный контроль как бы возвышался над аппаратом управления. Особое значение органов народного контроля подчеркивалось тем, что его представителей стали вводить в состав партийных органов, причем обычно в качестве заместителей секретарей комитетов или бюро. Такую директиву принял, например, Московский комитет партии в 1969 г. <**>.

--------------------------------

<*> Там же. 1965. N 49. Ст. 718.

<**> См.: Иконников С.Н. Народный контроль в СССР. 1966 - 1970 гг. М., 1978. С. 41.

На основании Закона от 9 декабря 1965 г. были учреждены: Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных, автономных республик, краевые, областные и другие местные комитеты народного контроля, группы народного контроля при поселковых, сельских Советах, комитеты, группы и посты народного контроля на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях, воинских частях. Конституция 1977 г. повысила авторитет народного контроля, закрепив конституционное положение Комитета народного контроля, отнесла его к числу органов, образуемых Верховным Советом СССР.

Эта же идея была отражена в специальном Законе о народном контроле, принятом Верховным Советом Союза в 1979 г., подчеркивающем связь органов народного контроля с общественными организациями и вообще общественностью. Внештатные контролеры использовались при массовых ревизиях и отдельных проверках. Закон возлагал на органы народного контроля проверку исполнения советских законов и решений Правительства, а прежде всего - партийных директив <*>.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1979. N 49. Ст. 840.

Что касается Вооруженных Сил, то следует отметить некоторые изменения в порядке комплектования их личного состава. В 1967 г. новый Закон о всеобщей воинской обязанности сократил на один год сроки действительной военной службы солдат, матросов, сержантов и старшин. Для лиц с высшим образованием предусмотрены вообще укороченные сроки военной службы.

В 1985 г. было установлено, что женщины, имеющие медицинскую и иную специальную подготовку, могут привлекаться в мирное время на учебные сборы, а в военное - могут быть призваны в Вооруженные Силы для несения вспомогательной или специальной службы. Это вытекало из опыта Великой Отечественной войны, когда в Вооруженных Силах насчитывалось до 10% женщин, из нового технического оснащения войск, требующего не столько физической силы, сколько умения и специальных знаний. Наличие женщин в войсках также облагораживало армию, заставляло мужчин быть более сдержанными в поступках и словах. В отдаленных гарнизонах возможность устроить жен на военную службу укрепляла семьи офицеров.

Советские Вооруженные Силы, как и прежде, строились на сочетании принципов профессиональности и воинской обязанности. То есть для офицеров служба была профессией, а рядовой, сержантский состав, пройдя военную подготовку, уходил в запас. Однако всегда находилась категория рядовых и сержантов, которые хотели бы продолжить службу сверхсрочно, делая ее таким образом своей профессией. Это были наиболее ценные кадры армии. Для их поощрения в 1971 г. были введены специальные звания: прапорщиков и мичманов. Прапорщики и мичманы не становились офицерами, как в царских вооруженных силах, но обладали целым рядом офицерских преимуществ в материальном обеспечении. То есть это был тоже шаг к профессионализации Вооруженных Сил.

Советское государство данного периода в науке и пропаганде называли общенародным. В определенном смысле это имело под собой основание. Как уже упоминалось, еще Конституция СССР 1936 г. сняла классовое ограничение с избирательного права, а Конституция 1977 г. вообще лишала избирательных прав только умалишенных (ст. 96). Применительно к Верховному Совету Союза этот же принцип был закреплен в Законе о выборах в Верховный Совет СССР 1978 г. (ст. 2) <*>. Реально в выборах участвовало почти 100% избирателей, и депутаты во все Советы избирались также подавляющим большинством голосов. Формально любой гражданин мог быть избран в любой Совет. Однако на практике дело обстояло несколько иначе.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1978. N 28. Ст. 441.

Важнейшую и порой решающую роль в государстве играли не массы, а чиновничество, процесс превращения которого в особую социальную группу, начатый еще в 30-е гг., теперь завершился.

В свое время, вскоре после Октября, В.И. Ленин высказал идею о том, что при социализме государственное управление должно осуществляться рабочими в свободное от производства время, что исключало сам институт чиновничества. Н.И. Бухарин в развитие этой мысли полагал, что главным препятствием к претворению ее в жизнь является малокультурность тогдашнего рабочего класса <*>. Прошли десятилетия, в стране победила культурная революция, рабочие, как и подавляющее большинство населения, получили по крайней мере среднее образование, кое-где на местах рабочих уже стояли техники и инженеры. Казалось бы, что наступил тот самый момент, когда можно отказаться от штатного чиновничества и перейти на государственное управление без отрыва от производства. Однако тому препятствовали, по крайней мере, два основных фактора. Во-первых, с развитием государства управление им становилось все более сложным, требующим специальных знаний и умения, т.е. специальной профессиональной подготовки. Управленческий труд стал профессией. Во-вторых, рабочий класс, как, впрочем, и крестьянство, а также интеллигенция, в основной своей массе не рвались к управленческой работе. Их больше устраивал свой постоянный привычный труд. Правда, элементы совмещения производства и управления имели место, и даже довольно широкое. Достаточно сказать, что во всех Советах снизу доверху депутаты работали без отрыва от производства. Кроме того, уже с предыдущего периода развивался процесс привлечения трудящихся к государственной деятельности в разных формах, пытались даже передать определенные функции государственных органов общественным организациям, как мы уже отмечали. Однако все это не исключало использования в государственном аппарате все возрастающих масс чиновничества.

--------------------------------

<*> См.: Бухарин Н.И. Проблемы теории и практики социализма. М., 1989. С. 9.

Если при Сталине ему не позволяли особенно расти, да и при Хрущеве проходили сокращения аппарата, хотя и довольно безуспешные, то в брежневские времена такая политика уже не проводилась. Приход Л.И. Брежнева к власти не повлек за собой традиционного сокращения кадров, прикрывающего обычно смену персонала в угоду новому правителю. И в течение почти двух десятилетий никаких массовых сокращений не проводилось. Наоборот, аппарат постепенно численно рос и к середине 80-х достиг уже многих миллионов человек. Но важнее другое: советское чиновничество постепенно превращалось в определенную касту, привилегированную и потому достаточно замкнутую.

Конечно, эта группа тоже была неоднородна, верхушка и средние слои чиновничества резко отличались от основной массы чиновного низа, тем не менее у тех и у других были общие социальные интересы. Партийно-государственное чиновничество, даже его верхушка, не относились к числу особо высокооплачиваемых людей, больше того, номинальная заработная плата у него была на среднем уровне, не превышая порой заработной платы в промышленности, в науке, в других сферах. Однако важнее были льготы и привилегии, которые вполне компенсировали сравнительно невысокий уровень жалованья. Хорошие квартиры, государственные дачи, автомобили с персональными шоферами, закрытое снабжение, особая система здравоохранения и курортов - все это создавало условия, при которых чиновничество могло жить прилично. Следует отметить, что даже верхние слои партийно-государственных работников не утопали в роскоши, скорее можно говорить просто о комфорте. У них имелось все необходимое для работы и жизни, и особых излишеств не было. Однако этот уровень заметно отличался от уровня жизни среднего гражданина, что вызывало определенную зависть и раздражение в широких народных массах, жаждущих традиционного равенства.

Кастовость партийно-государственного чиновничества сказывалась на усложнении путей проникновения в высшие слои, обособлении от основной массы народа. Прежде всего, стало труднее дорастать до более или менее серьезных постов, поскольку особого движения кадров не было; высшие слои старели, но продолжали работать, далеко за пенсионным возрастом, не оставляя, не открывая вакансий для молодых и достойных повышения. Те же, кто сидел на тех или иных постах, цепко держались за них и оберегали от экспансии новых кадров.

В связи с этим большую роль сыграла незаметная реформа выборов партийных органов. Дело в том, что для руководящих лиц партии всегда проблемой оставались выборы. Они проходили регулярно: в высшие органы партии - раз в 5 лет, а в местные - значительно чаще. И выборные, но штатные партийные работники были очень заинтересованы в том, чтобы сохранить должность за собой. А как ни говори, их судьба оставалась в руках партийных избирателей на собраниях, конференциях, съездах партии. Если в Советы удавалось проводить депутатов безальтернативно, то в партийных органах это было сложнее, обычно парткомы и вышестоящие коллегиальные партийные органы избирались достаточно демократично, и уберечь партийные органы от проникновения нежелательных людей было довольно трудно, еще труднее было удержаться у власти при частых перевыборах.

До 60-х гг. приходилось идти на ухищрения, чтобы в списке для голосования значилось ровно столько лиц, сколько требовалось для укомплектования соответствующего органа. Стоило оказаться хотя бы одному лишнему кандидату, как возникал риск, что именно первые лица района, области, республики не пройдут в соответствующие комитеты, а значит, не станут секретарями обкомов, райкомов, ЦК. Правда, усилиями организаторов конференции или съезда обычно удавалось добиться безальтернативности выборов, но это становилось все труднее. Либерализация, начавшаяся при Хрущеве, открыла некоторые демократические веяния при выборах партийных органов, что допускало возможность не тех результатов выборов, которые ожидались.

Поэтому и была проведена реформа порядка выборов партийных органов, а именно: теперь требовалось избрание не лучших, т.е. не тех, кто получил больше голосов, а лишь тех, кто получил их больше половины. При этом, если в списке избранных оказывалось больше лиц, чем первоначально определено для состава партийного комитета, то принималось решение просто о расширении данного партийного органа. Был, правда, другой вариант: можно было провести переголосовку, однако она отдавалась на усмотрение собрания, которое обычно не шло по этому пути.

Такой порядок выборов обеспечивал гарантированное избрание первых лиц в любом парткоме. Ибо нужно было очень "прославиться", чтобы против тебя проголосовало больше половины организации. Труднее стало и выпасть из партийной номенклатуры. Если прежде кадры чиновников все время прореживались сталинскими репрессиями, а при Хрущеве - реформами, то при нынешнем затишье чиновники на своих местах оставались достаточно долго. И нужно было совершить какое-нибудь тяжкое преступление, чтобы выпасть из этой чиновничьей касты. Более же мелкие прегрешения обычно замазывались в своем кругу, и дело чаще всего ограничивалось служебным понижением или другой не столь болезненной карой. Таким образом, партийно-советское чиновничество продолжало жить достаточно спокойно и сытно. Тем не менее одно обстоятельство всегда беспокоило - непрочность своего положения. Дело в том, что все или почти все льготы и привилегии существовали до тех пор, пока чиновник занимал пост, но стоило почему-либо его потерять, как номенклатурщик оставался ни с чем.

В советском партийно-государственном чиновничестве возникли настроения, сходные с теми, которые существовали в помещичьих кругах XVI - XVII вв. То есть чиновничество захотело больше прочности и твердости своих позиций. Добиться этого в рамках существующего строя было невозможно, надо было изменить общественные отношения. Только частная собственность создавала прочность для того или иного лица. Только избавившись от государственной опеки, поделив государственную собственность между собой, чиновники могли рассчитывать на независимость, свободу, на то, что у них будут развязаны руки.

К этому они стали активно стремиться с начала 80-х гг. Какое-то время шел подспудный процесс, а потом к середине 80-х гг. произошло крушение социалистического общества. Конечно, не только чиновники свалили социализм, но они были одной из ведущих сил этого процесса. Много лет спустя М. Горбачев, выступая перед заграничной аудиторией, признался, что, вступив в КПСС и добиваясь продвижения на все более высокие руководящие посты, он ставил целью изнутри разрушить и партию, и весь советский строй. Идеологически его поддерживала и даже направляла жена - Р. Горбачева, а ближайших соратников он нашел в лице уже упоминавшегося А.Н. Яковлева и Э.А. Шеварднадзе <*>.

--------------------------------

<*> См.: Горбачев М.С. Целью моей жизни было уничтожение коммунизма. Речь на семинаре в Американском университете в Турции // Советская Россия. 2000. 19 авг.