§ 3. Преобразование политической системы

Представительные органы государственной власти. Провозглашенный Коммунистической партией Советского Союза в середине 80-х гг. курс на развитие демократии привел к изменению в конце этого десятилетия системы высших органов государственной власти. На внеочередной двенадцатой сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва, проходившей 29 ноября - 1 декабря 1988 г., был принят Закон "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР" <*>, кардинально изменивший их структуру. Верховным органом власти Союза стал Съезд народных депутатов СССР, состоявший из 2250 депутатов. Верховный Совет СССР, сохранившийся как двухпалатный, стал постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти СССР, работающим сессионно. Он избирался тайным голосованием из числа народных депутатов Съездом народных депутатов СССР и был ему подотчетен.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1988. N 49. Ст. 727.

Изменение структуры высших органов государственной власти не могло не отразиться и на их компетенции. Съезд народных депутатов СССР был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. Вместе с тем ряд вопросов, таких, как принятие Конституции СССР, внесение в нее изменений, определение государственной границы СССР, принятие решений о проведении референдума и др., относились к исключительному ведению Съезда народных депутатов СССР. Верховный Совет СССР, являясь законодательным органом, как и Съезд народных депутатов, имел право осуществлять в пределах компетенции Союза регулирование отношений собственности, организации управления народным хозяйством, социально-культурным строительством, а кроме того, получил такие правомочия, ранее принадлежавшие Президиуму Верховного Совета СССР, как толкование законов СССР, образование Совета обороны, назначение и смена высшего командования Вооруженных Сил, ратификация и денонсация международных договоров, издание общесоюзных актов амнистии, учреждение орденов и медалей и др., которые затем были частично изменены в связи с введением поста Президента СССР. Президиум же Верховного Совета СССР в результате произошедших перемен превратился в технический орган, обеспечивающий организацию работы Съезда народных депутатов и Верховного Совета <*>.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1988. N 49. Ст. 727; ВСНД СССР и ВС СССР. 1990. N 12. Ст. 189.

Произошедшие изменения на общесоюзном уровне повлекли за собой аналогичные процессы и в некоторых союзных республиках. Например, 27 октября 1989 г. в Российской Федерации в соответствии с общесоюзным законом была пересмотрена структура высших органов государственной власти: появились Съезд народных депутатов РСФСР и съезды народных депутатов автономных республик <*>.

--------------------------------

<*> ВВС РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1303.

Первый Съезд народных депутатов СССР состоялся 25 мая - 9 июня 1989 г. Деятельность съездов продлилась немногим более 2 лет. После августовских событий 2 сентября 1991 г. открылся последний, внеочередной пятый Съезд народных депутатов СССР, который прекратил свое существование уже через несколько дней - 5 сентября. При ликвидации этого органа предполагалось, что будут ускорены подготовка и подписание Договора о Союзе Суверенных Государств, в котором каждое из них смогло бы самостоятельно определить форму своего участия в новом объединении, основанном на принципах независимости и территориальной целостности. Исходя из этого, последний Съезд народных депутатов СССР объявил переходный период для формирования новой системы государственных отношений, в котором высшим представительным органом власти признавался Верховный Совет СССР, состоящий из двух палат - верхней и нижней - Совета Республик и Совета Союза.

Законы, принятые Советом Союза, должны были вступать в силу после их одобрения Советом Республик. В Совет Республик входили по 20 депутатов от каждой союзной республики из числа народных депутатов СССР и союзных республик, делегируемых высшими органами государственной власти этих республик. С учетом федеративного устройства РСФСР была представлена в верхней палате 52 депутатами. Другие союзные республики, имевшие сложную форму государственного единства, дополнительно посылали в состав верхней палаты по 1 депутату от каждой республики и автономии, входивших в них, но при голосовании все союзные республики должны были иметь только по одному голосу.

Совет Союза формировался депутациями союзных республик из числа народных депутатов СССР по согласованию с высшими органами государственной власти этих республик. Совет Республик должен был принимать решения об организации и порядке деятельности органов Союза, ратифицировать и денонсировать международные договоры Союза ССР, Совет Союза - рассматривать вопросы обеспечения прав и свобод граждан и принимать решения по всем вопросам компетенции бывшего Верховного Совета СССР. Своими совместными решениями палаты имели право вносить изменения в Конституцию, принимать в состав Союза новые государства, объявлять войну и заключать мир и т.д. <*>.

--------------------------------

<*> ВСНД СССР и ВС СССР. 1991. N 37. Ст. 1082.

Начало первой сессии Верховного Совета нового состава было намечено на 2 октября 1991 г., но перенесено первоначально на 8 октября, а затем из-за невозможности завершения формирования депутаций республик - на 21 октября, когда и было фактически осуществлено <*>. Верховный Совет нового состава просуществовал еще меньше своих предшественников. В связи с образованием Содружества Независимых Государств, предполагавшим роспуск Союза ССР, прекращение действия законов СССР и ликвидацию его органов, Российская Федерация и Республика Беларусь приняли решение об отзыве своих депутаций из Верховного Совета СССР - делегаций из Совета Республик и народных депутатов СССР из Совета Союза, что и привело к прекращению деятельности Верховного Совета СССР.

--------------------------------

<*> Там же. 1991. N 39. Ст. 1134; ВВС СССР. N 41. Ст. 1162; N 44. Ст. 1203, 1204.

Важнейшие политические процессы стали протекать на уровне бывших союзных республик, ставших независимыми суверенными государствами. Как уже говорилось, в РСФСР еще до разрушения СССР был создан Съезд народных депутатов. Первый Съезд народных депутатов РСФСР открылся 16 мая 1990 г. и имел для российского народа огромное юридическое значение: на нем 12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики <*>. Высшими органами государственной власти республик в составе Российской Федерации стали съезды народных депутатов, а в тех республиках в составе России, где этот орган не создавался, остались Верховные Советы <**>. Но жизнь российских Съезда народных депутатов и Верховного Совета, так же как и в Союзе, была недолговечной. Указом Президента от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" деятельность упомянутых органов объявлялась прерванной <***>, а после расстрела Дома Советов в октябре эти высшие органы государственной власти были ликвидированы, как и в целом система Советов.

--------------------------------

<*> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.

<**> ВВС РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1303.

<***> САПП РФ. 1993. N 39. Ст. 3597.

Московские события не могли не отразиться и на местах. Указом Президента "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. признавалось необходимым реформировать органы власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. До избрания и начала работы новых органов прекращалась деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов, а выполнение их функций возлагалось на местную администрацию. Бюджеты краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения должны были утверждаться Советами народных депутатов с согласия главы администрации соответствующего субъекта Российской Федерации. Исполнительно-распорядительные функции, закрепленные за вышеперечисленными Советами, также передавались администрации, ей переходили функции Советов народных депутатов в случае их самороспуска или невозможности выполнения полномочий из-за отсутствия необходимого кворума <1>. Создание представительных органов, как высших, так и местных, началось уже в ходе сентябрьско-октябрьского переворота: Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. было принято указами Президента еще 21 сентября и 1 октября (в уточненной редакции) <2>, а Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания - 11 октября 1993 г. <3>. В октябре указами Президента были утверждены Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и Положения о выборах в Московскую городскую и областную думы <4>. 12 декабря 1993 г. состоялось голосование по проекту Конституции Российской Федерации, которое окончательно завершило процесс реформирования представительных органов.

--------------------------------

<1> Там же. 1993. N 41. Ст. 3924.

<2> Там же. 1993. N 39. Ст. 3597; N 41. Ст. 3907.

<3> Там же. 1993. N 42. Ст. 3994.

<4> Там же. 1993. N 44. Ст. 4187, 4189.

Законодательным органом России стал парламент (Федеральное Собрание), состоящий из двух палат: верхней - Совета Федерации и нижней - Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Принятые нижней палатой парламента федеральные законы должны быть одобрены и верхней - Советом Федерации. Если же этого не происходит, то для Государственной Думы предусматривается возможность повторного голосования по данному вопросу. Принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федеральных налогов и сборов, бюджета, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров, войны и мира, статуса и защиты государственной границы подлежат обязательному рассмотрению верхней палатой парламента.

Исполнительные органы государственной власти также подверглись реформированию. Самым главным в данный период было введение 14 марта 1990 г. поста Президента СССР <*>. Первым и единственным Президентом Советского Союза стал М.С. Горбачев, избранный на эту должность 15 марта 1990 г. внеочередным третьим Съездом народных депутатов СССР <**>.

--------------------------------

<*> ВСНД СССР и ВС СССР. 1990. N 12. Ст. 189.

<**> Там же. 1990. N 12. 191.

Президент должен был обеспечивать взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР, предлагать Верховному Совету СССР кандидатуру на пост председателя Совета Министров СССР, а затем представлять его Съезду народных депутатов на утверждение, входить с представлениями в Верховный Совет СССР и на Съезд народных депутатов СССР об освобождении от обязанностей указанного должностного лица, ставить перед Верховным Советом вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров СССР, освобождать от должности и назначать членов союзного правительства с последующим представлением на утверждение Верховного Совета СССР, имел право приостанавливать действие постановлений и распоряжений Совета Министров СССР. На основе и во исполнение Конституции и законов Президент издавал указы, которые должны были иметь общеобязательную силу на всей территории страны.

Президент СССР возглавлял Совет Федерации, в состав которого входили высшие государственные должностные лица союзных республик и вправе были участвовать аналогичные представители автономных республик, автономных областей и автономных округов. К компетенции этого органа относились разработка мер по проведению в жизнь национальной политики, представление Совету Национальностей Верховного Совета рекомендаций по разрешению споров и урегулированию конфликтных ситуаций в межнациональных отношениях, координация деятельности союзных республик и обеспечение их участия в решении вопросов общесоюзного значения, отнесенных к компетенции Президента СССР. Был создан и Президентский совет, задачей которого являлась выработка мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики СССР, обеспечению безопасности страны. Если Президент не мог исполнять свои обязанности, то его полномочия должны были перейти к председателю Верховного Совета СССР, а если это невозможно - к председателю Совета Министров СССР.

В результате проведенной реформы пост Президента оказался как бы искусственной вставкой, четко не связанной ни с законодательными, ни с исполнительными органами власти. Создавшееся положение было исправлено 26 декабря 1990 г. Законом "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления" <*>. В соответствии с ним Президент стал возглавлять систему органов государственного управления СССР, получил право отменять постановления и распоряжения правительства, акты министерств СССР, приостанавливать исполнение соответствующих актов Советов министров республик в случаях нарушения ими Конституции и законов СССР. Правительство СССР, являясь исполнительно-распорядительным органом, обязано было подчиняться Президенту СССР и несло теперь ответственность и перед ним, и перед Верховным Советом. Этим Законом была введена должность вице-президента СССР, на которого возлагались выполнение по поручению Президента отдельных его полномочий и замещение высшего должностного лица в случае отсутствия и невозможности осуществления им своих обязанностей. Эти перемены повлекли за собой и изменение названия правительства: вместо Совета Министров СССР появился Кабинет Министров СССР, возглавляемый премьер-министром. Исполнительные органы на местах не претерпели изменений, ими оставались исполнительные комитеты местных Советов. Но такая ситуация длилась недолго.

--------------------------------

<*> ВСНД СССР и ВС СССР. 1991. N 1. Ст. 3.

После августовских событий 1991 г. постановлением внеочередного пятого Съезда народных депутатов СССР от 5 сентября должность вице-президента СССР была упразднена. Предполагалось, что если Президент СССР по тем или иным причинам не сможет далее исполнять свои обязанности, то появившийся новый орган - Государственный Совет СССР должен избрать из числа своих членов председателя Государственного Совета, на которого временно возлагались обязанности Президента. Это решение подлежало утверждению Верховным Советом СССР в течение трех дней. Государственный Совет СССР создавался для согласованного решения вопросов внутренней и внешней политики, затрагивающих общие интересы республик, и образовывался на межреспубликанской основе. В его состав входили высшие должностные лица союзных республик и Президент СССР, который руководил его деятельностью. Решения этого органа носили обязательный характер <*>.

--------------------------------

<*> ВСНД СССР и ВС СССР. 1991. N 37. Ст. 1082.

Государственный Совет СССР приступил к своей деятельности сразу же: на следующий день после своего образования - 6 сентября 1991 г. - он принял три постановления о признании независимости Литовской, Латвийской и Эстонской республик <1>. Кабинету Министров СССР было выражено недоверие. Впредь до утверждения нового состава Кабинета создавался Комитет по оперативному управлению народным хозяйством СССР <2>, который должен был действовать совместно с республиками. Но Законом СССР "Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период", принятым 5 сентября 1991 г., вместо этого Комитета предполагалось создать Межреспубликанский экономический комитет, образуемый союзными республиками на паритетных началах. Председатель его должен был назначаться на должность Президентом СССР с согласия Государственного Совета. Руководство общесоюзными органами, ведающими вопросами обороны, безопасности, правопорядком и международными делами, должно было осуществляться совместно Президентом и Государственным Советом СССР. По замыслу Комитет и руководители общесоюзных органов подчинялись в своей деятельности Президенту СССР, Государственному Совету и Верховному Совету <3>. Впредь до сформирования Межреспубликанского экономического комитета его функции возлагались на Комитет по оперативному управлению народным хозяйством СССР <4>, но последний не успел развернуть свою деятельность, так как разрушение Союза Советских Социалистических Республик повлекло за собой прекращение деятельности всех общесоюзных органов.

--------------------------------

<1> Там же. 1991. N 37. Ст. 1091, 1092, 1093.

<2> Там же. 1991. N 35. Ст. 1025; N 36. Ст. 1033.

<3> ВСНД СССР и ВС СССР. 1991. N 37. Ст. 1082.

<4> Там же. 1991. N 37. Ст. 1090.

Вслед за органами Союза ССР изменению подверглись и республиканские органы государственного управления: в них также стали учреждаться посты президентов. В Российской Федерации это произошло 24 мая 1991 г., когда четвертый Съезд народных депутатов РСФСР внес соответствующие изменения и дополнения в Конституцию <1>. Одновременно с постом Президента в России был учрежден и пост вице-президента. Учитывая опыт в регламентации правового статуса высших органов государственного управления Союза, в Российской Федерации сразу же было предусмотрено, что Президент является главой исполнительной власти, руководит деятельностью Совета Министров РСФСР, а правительство, в свою очередь, подотчетно Президенту. Полномочия вице-президентов России и Союза были аналогичны. Вслед за постом российского Президента стали вводиться аналогичные должности в субъектах Российской Федерации (президенты Марийской, Мордовской, Чувашской, Якутской - Саха ССР), также считавшиеся главами исполнительной власти и входившие в единую систему, возглавляемую Президентом России <2>. Президент формировал и правительство: заместители председателя Совета Министров, министры, председатели государственных комитетов назначались и освобождались от должности Президентом по представлению Председателя Совета Министров, а последний назначался на должность с согласия Верховного Совета РСФСР <3>. Этот порядок был частично изменен 9 декабря 1992 г.: четыре ключевые должности в правительстве - министров иностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел Российской Федерации - должны были назначаться Президентом с согласия Верховного Совета России <4>.

--------------------------------

<1> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 776.

<2> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 45. Ст. 1497; N 47. Ст. 1622 - 1625.

<3> Там же. 1991. N 22. Ст. 776.

<4> ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 55. На практике это положение так и не было реализовано.

Исполнительным органом края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург) являлась администрация, подотчетная в своей деятельности как соответствующему Совету народных депутатов, так и вышестоящим исполнительным органам. Деятельностью администраций руководили на основе принципа единоначалия главы администраций, которые могли быть избраны на свою должность соответствующим Советом народных депутатов или назначены в зависимости от уровня Президентом или главой вышестоящей администрации <*>. Глава администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа входит в единую систему исполнительной власти, подчиняется Президенту и Правительству России. Он подписывает и обнародует законы, принятые соответствующими представительными органами, и обладает правом "вето". Законы могут быть до истечения срока, установленного для их подписания, возвращены главой администрации в принявший их представительный орган для повторного рассмотрения. Если при повторном рассмотрении закон будет принят в прежней редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов законодательного органа, то глава администрации обязан его подписать <**>.

--------------------------------

<*> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1455; Закон РФ от 5 марта 1992 г. "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 663; N 51. Ст. 3010; 1993. N 16. Ст. 561.

<**> СЗ РФ. 1994. N 24. Ст. 2598.

В субъекты Российской Федерации назначались представители Президента, которые подчинялись непосредственно ему и несли перед ним персональную ответственность. В их полномочия входило: представительство Президента в отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, войсковыми формированиями и гражданами на соответствующей территории; координация деятельности территориальных служб федеральных органов исполнительной власти, организация их проверки; осуществление по указу или распоряжению Президента отдельных полномочий органов исполнительной власти, а также выполнение других его поручений. Вместе с тем представитель Президента не вправе был вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций и издавать решения, обязательные для исполнения на соответствующей территории. Представитель Президента и его аппарат входили в структуру Администрации Президента Российской Федерации.

После сентябрьско-октябрьского переворота, когда вице-президент России выступил на стороне парламента, произошло усиление органов исполнительной власти: до формирования новой структуры органов представительной власти они стали выполнять их функции. Вице-президент был освобожден от должности <*>.

--------------------------------

<*> САПП РФ. 1993. N 40. Ст. 3749.

После 12 декабря 1993 г. Российская Федерация по форме правления стала президентской республикой. Президент получил юридическую возможность роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов. Он вправе самостоятельно принимать решения об отставке Правительства, перед вновь избранным Президентом старое правительство слагает свои полномочия, Президент имеет право председательствовать на заседаниях высшего исполнительного органа страны, за ним остается окончательное решение об отставке по собственной воле Председателя Правительства. Упростилось наименование высшего органа исполнительной власти: теперь он стал называться "Правительство Российской Федерации" без добавления "Совет Министров".

Судебные органы претерпели в данный период коренные изменения, которые начались еще на уровне Союза ССР в конце 1988 г. В первую очередь, это коснулось процесса формирования судов в СССР. Если ранее судьи районных (городских) судов избирались гражданами района (города), а вышестоящие суды избирались соответствующими Советами народных депутатов, то теперь все судьи, вплоть до краевых и областных, должны были избираться вышестоящими Советами народных депутатов, а судьи Верховного Суда СССР, Верховных судов союзных и автономных республик, судов автономных областей и округов - соответствующими Советами. Одновременно был изменен срок полномочий судей всех судов с 5 до 10 лет, а народных заседателей - с 2,5 до 5 лет <*>.

--------------------------------

<*> ВВС СССР. 1988. N 49. Ст. 727; ВСНД СССР и ВС СССР. 1989. N 9. Ст. 223 - Закон СССР от 4 августа 1989 г. "О статусе судей в СССР".

26 декабря 1990 г. Законом СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления" разрешение хозяйственных споров в стране было возложено на Высший арбитражный суд СССР, сменивший ранее существовавший государственный арбитраж и его органы в республиках <*>. 17 мая 1991 г. были приняты два Закона: "О Высшем арбитражном суде СССР" и "О порядке разрешения хозяйственных споров Высшим арбитражным судом СССР", которые вступали в действие с 1 июля 1991 г.  <**>. В соответствии с произведенными изменениями расширялась подсудность. Если ранее государственный арбитраж разрешал споры только между государственными предприятиями, учреждениями и организациями, то в арбитражном суде сторонами в процессе выступали лица независимо от форм собственности.

--------------------------------

<*> ВСНД СССР и ВС СССР. 1991. N 1. Ст. 3.

<**> Там же. 1991. N 23. Ст. 651, 652.

Но основные изменения стали происходить на уровне союзных республик. Еще до разрушения Советского Союза в России был учрежден высший судебный орган конституционного контроля - Конституционный Суд РСФСР, не имевший аналогов на уровне Союза <1>. Члены Конституционного Суда РСФСР избирались Съездом народных депутатов тайным голосованием. Срок полномочий этого органа по закону был неограничен. Конституционный Суд РСФСР осуществлял судебную власть путем рассмотрения в заседаниях дел о конституционности международных договоров и нормативных актов, о конституционности правоприменительной практики, а также давал заключения по определенным вопросам. Решения этого судебного органа по всем подведомственным ему вопросам были окончательны и не подлежали обжалованию, вступали в силу немедленно после их провозглашения. Законом специально оговаривалось, что этот орган не рассматривает политические вопросы. В 1993 г. в связи с сентябрьско-октябрьскими событиями пострадал и Конституционный Суд. Указом Президента от 7 октября 1993 г. предписывалось не созывать его заседания до принятия новой Конституции <2>. Другим Указом - от 24 декабря 1993 г. - Закон о Конституционном Суде России был признан недействующим и не подлежащим применению <3>. В новой Конституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г., Конституционный Суд как орган судебной власти остался, но с измененными полномочиями. Число членов Суда было увеличено с 15 до 19. В соответствии с Конституцией 21 июля 1994 г. был принят новый Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" <4>. Сохранялся принцип несменяемости судей, но срок полномочий судей Конституционного Суда был определен в 12 лет.

--------------------------------

<1> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 29. Ст. 395; 1991. N 30. Ст. 1017 - Закон РСФСР от 12 июля 1991 г. "О Конституционном Суде РСФСР". Созданный в конце 80-х гг. и действовавший до разрушения Союза Комитет конституционного надзора СССР не являлся судебным органом и не входил в судебную систему, так же как и Комитет конституционного надзора РСФСР, предшествовавший Конституционному Суду России (ВВС СССР. 1988. N 49. Ст. 727; ВСНД СССР и ВС СССР. 1989. N 29. Ст. 572 - Закон от 23 декабря 1989 г. "О Конституционном надзоре в СССР"; ВВС РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1303).

<2> САПП РФ. 1993. N 41. Ст. 3921.

<3> Там же. 1993. N 52. Ст. 5086.

<4> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Конституционный Суд только после сформирования его полного состава мог приступить к избранию Председателя, заместителя Председателя, судьи-секретаря, сформировать персональный состав палат Суда, т.е. приступить к осуществлению возложенных на него полномочий. Хотя по Закону полный состав Суда должен был быть сформирован не позднее чем через 30 дней после вступления в силу вышеназванного Закона, на практике этот процесс затянулся, и перерыв в работе Конституционного Суда России (с момента прекращения осенью 1993 г. до его полного сформирования) продлился более года.

В России вслед за Союзом в 1991 г. был создан арбитражный суд <*>. С 1 октября 1991 г. упразднялись арбитражи и иные аналогичные органы в системах министерств, государственных комитетов, ведомств, в ассоциациях, концернах, иных объединениях, а также на предприятиях и в организациях <**>. Система арбитражных судов в РСФСР была двухзвенной и соответствовала национально-государственному и административно-территориальному устройству: первое звено - Высший Арбитражный Суд РСФСР, второе - Высшие арбитражные суды республик в составе РСФСР, краевые, областные, городские арбитражные суды, арбитражные суды автономной области и автономных округов. На арбитражный суд было возложено рассмотрение экономических споров и споров в сфере управления. К первым относились связанные с изменением или расторжением договоров, неисполнением обязательств и т.д., а ко вторым - признание недействительными актов государственных или иных органов, действий должностных лиц, нарушающих права и интересы организаций и граждан, обжалование отказа в государственной регистрации организаций либо в самостоятельной предпринимательской деятельности граждан и т.д. <***>.

--------------------------------

<*> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 776.

<**> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 30. Ст. 1014.

<***> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 30. Ст. 1013 - Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. "Об арбитражном суде".

С 1 июля 1995 г. вступил в силу новый Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <*>, который внес принципиальные изменения как в правовой статус, так и структуру названных органов. Во-первых, все арбитражные суды объявлялись федеральными, т.е. не подведомственными местным органам власти. Данное нововведение обеспечило необходимое условие для объективного решения любых экономических конфликтов вне зависимости от места нахождения спорящих сторон. В соответствии с Законом все судьи арбитражных судов назначаются на должность Президентом России, а судьи Высшего Арбитражного Суда - Советом Федерации по представлению Президента. Финансирование деятельности судов должно было происходить непосредственно из федерального бюджета. Во-вторых, вместо двухзвенной вводилась трехзвенная система, создавались десять окружных федеральных арбитражных судов в традиционно сложившихся географическо-экономических регионах России (Дальний Восток, Восточная Сибирь, Западная Сибирь, Урал, Поволжье, Волго-Вятский, Центральный, Московский, Северо-Западный и Северо-Кавказский). Таким образом, структура арбитражных судов стала следующей: Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Федерации.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.

В 1992 г. в Российской Федерации появились военные суды, причем впредь до принятия специального законодательства России в отношении их применялось законодательство СССР о военных трибуналах <*>.

--------------------------------

<*> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 20. Ст. 1084.

В деятельности судебных органов пришлось отказаться от принципа только коллегиального рассмотрения гражданских и уголовных дел. Это было вынужденной мерой, продиктованной экономической ситуацией: предприятиям и организациям стало невыгодно отпускать в рабочее время народных заседателей с оплатой им среднего месячного заработка. В связи с этим работа судов приостанавливалась. Но выход был найден путем предоставления судьям возможности единоличного рассмотрения гражданских и уголовных дел. Закон определил, во-первых, категории дел, которые разбираются судьей единолично без привлечения народных заседателей, а во-вторых, дела, которые должны рассматриваться коллегиально, но с согласия обвиняемого в уголовном процессе или при отсутствии возражения лиц, участвующих в гражданском процессе, могли передаваться на единоличное рассмотрение судье <*>. Произошло и расширение понятия коллегиальности: наряду с институтом народных заседателей, использующих при осуществлении правосудия все права судьи, появился институт присяжных заседателей, которые рассматривают основной вопрос о виновности, а за судьей остается право вынесения приговора, основанного на вердикте присяжных и законе. Суд присяжных заседателей образуется в краевом, областном, городском суде и действует в составе судьи и 12 присяжных заседателей <**>. Институт присяжных зафиксирован и в действующей Конституции России.

--------------------------------

<*> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 45. Ст. 1497; ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 27. Ст. 1560.

<**> ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1313.

Все суды в Российской Федерации образовывались на началах выборности судей. Но с принятием в декабре 1993 г. новой Конституции этот принцип был изменен. Судьи федеральных судов стали назначаться Президентом России, а Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов - Советом Федерации по представлению Президента. Изменился и срок их полномочий. Первоначально они избирались на пять лет <1>, после 1989 г. - на десять <2>, с декабря 1992 г. их полномочия не были ограничены сроком <3>. После принятия новой Конституции судьи стали назначаться как на определенный, так и на неограниченный срок <4>.

--------------------------------

<1> Конституция (Основной Закон) РСФСР. М., 1978. Ст. 164.

<2> ВВС РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1303.

<3> ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 55.

<4> СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3431.

Определенный итог развитию судопроизводства подвел Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", введенный в действие с 1 января 1997 г. Он устанавливает две системы судов - федеральные и субъектов Федерации. К первым отнесены Конституционный Суд России, арбитражные суды и суды общей юрисдикции. Среди последних предполагается создание специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел. К судам субъектов Федерации отнесены конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Аналогично Конституционному Суду Федерации ее республики могут создавать свои конституционные, а другие субъекты Федерации - уставные суды. Решение конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, принятое в пределах его полномочий, так же как и решение Конституционного Суда России, не может быть пересмотрено иным судом. Мировые судьи <*>, отнесенные к системе судов субъектов Федерации, должны в пределах своей компетенции рассматривать гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. Вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, действующим на территории соответствующего судебного района, является районный суд, входящий в систему федеральных судов.

--------------------------------

<*> Впервые упоминание о мировых судьях появилось в Законе РФ от 9 декабря 1992 г. // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 55.

В начале 90-х гг. начался процесс перехода от однопартийной к многопартийной политической системе. Импульсом послужило изменение преамбулы и ст. 6 Конституции Союза ССР, говорившей о Коммунистической партии как ядре политической системы, руководящей и направляющей силе общества.

В соответствии с внесенными в Основной Закон изменениями другие политические партии, общественные организации и массовые движения получили возможность наравне с КПСС участвовать в выработке политики государства, управлении государственными и общественными делами <1>. 9 октября 1990 г. был принят Закон СССР "Об общественных объединениях" <2>, развивавший закрепленное в Конституции право граждан на объединение. По Закону общественными объединениями считались добровольные формирования, возникшие в результате свободного волеизъявления граждан, объединившихся на основе общности интересов. К ним относились политические партии, массовые движения, профсоюзы, женские, ветеранские организации, организации инвалидов, молодежные, детские организации, научные и иные добровольные общества. Наиболее крупными общественными объединениями являлись политические партии, деятельность которых должна была осуществляться в нерабочее время и за счет собственных средств, массовые общественные движения и профессиональные союзы. Все политические партии признавались равными перед законом. Отличие политических партий от массовых общественных движений, преследующих политические цели, заключалось в оформлении членства: у партий оно строго фиксировано. Профессиональные союзы, являясь добровольной общественной организацией, создавались не для ведения политической борьбы, а для защиты трудовых и социально-экономических прав и интересов своих членов, что не исключало, в конечном счете, политических целей. Всем профсоюзам предоставлялись равные права <3>. К общественным объединениям не относились кооперативные и иные организации, преследующие коммерческие цели либо содействующие извлечению прибыли другими предприятиями, органы территориального общественного самоуправления и религиозные организации. Последние входили в политическую систему общества, так как вправе были участвовать в общественной жизни, использовать наравне с общественными объединениями средства массовой информации. Служители религиозных организаций как полноправные граждане государства имели право на участие в политической жизни, чем они и воспользовались при формировании представительных органов власти различных уровней. Вместе с тем религиозные организации не могли участвовать в деятельности политических партий и оказывать им финансовую поддержку <4>.

--------------------------------

<1> ВСНД СССР и ВС СССР. 1990. N 12. Ст. 189.

<2> Там же. 1990. N 42. Ст. 839.

<3> ВСНД СССР и ВС СССР. 1990. N 51. Ст. 1107 - Закон СССР от 10 декабря 1990 г. "О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности".

<4> Там же. 1990. N 41. Ст. 813 - Закон СССР от 1 октября 1990 г. "О свободе совести и религиозных организациях".

Процессы, протекавшие на уровне союза, отразились и на республиках. В Российской Федерации вслед за СССР 16 июня 1990 г. были внесены аналогичные изменения в главу 1 Конституции, определявшую политическую систему общества <*>. Эти изменения были приняты первым Съездом народных депутатов РСФСР после провозглашения Декларации о государственном суверенитете России, где в ст. 12 всем гражданам, политическим партиям, массовым движениям, общественным и религиозным организациям гарантировались равные правовые возможности участия в управлении государственными и общественными делами. Вслед за внесенными изменениями 25 октября 1990 г. был принят специальный Закон России "О свободе вероисповеданий" <**>.

--------------------------------

<*> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 3. Ст. 25.

<**> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 21. Ст. 240.

В целях обеспечения установленного Конституцией РСФСР равенства прав политических партий и массовых общественных движений в выработке политики государства и в управлении государственными делами Указом Президента от 20 июля 1991 г. прекращалась деятельность их органов в государственном аппарате, учреждениях и организациях. Государственные служащие при осуществлении своей деятельности должны руководствоваться только требованиями действующего законодательства и не быть связаны решениями политических партий и массовых общественных движений. Осуществляя свое конституционное право на объединение, они вправе участвовать в деятельности вышеуказанных организаций, но только в нерабочее время и за пределами служебной территории. Для профсоюзов делалось исключение. Запрещалось требовать от граждан сведения о партийной принадлежности в анкетах и других документах <*>.

--------------------------------

<*> Там же. 1991. N 31. Ст. 1035.

23 августа 1991 г. Указом Президента РСФСР приостанавливалась, а Указом от 6 ноября 1991 г. <*> - прекращалась деятельность органов и организаций Коммунистической партии до окончательного разрешения в судебном порядке вопроса о неконституционности ее действий. В дальнейшем деятельность Коммунистической партии была восстановлена. Весной 1993 г. на территории Российской Федерации действовало свыше 30 зарегистрированных партий.

--------------------------------

<*> Там же. 1991. N 35. Ст. 1149; N 45. Ст. 1537.

Государство стремилось взаимодействовать с общественными организациями. Распоряжением Президента России от 16 февраля 1994 г. при нем была создана Общественная палата, в состав которой входили представители зарегистрированных Министерством юстиции политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, конфессий, представители организаций местного самоуправления, общероссийских профсоюзов. Общественная палата при Президенте была совещательным органом, образованным для обеспечения взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и общественными объединениями, создания механизма обратной связи между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти <*>.

--------------------------------

<*> САПП РФ. 1994. N 8. Ст. 592.

После принятия новой Конституции России был разработан Договор об общественном согласии, предусматривавший гарантии стабильности общества, использование согласительных процедур для внесения поправок в действующий основной закон, обязательства участников не инициировать политических кампаний с целью проведения досрочных выборов, запрет на решение конфликтов силовыми методами. Подписание Договора проходило поэтапно. 28 апреля 1994 г. подписи под документом поставили руководители исполнительной и законодательной власти, субъектов Федерации, представители политических, общественных и религиозных организаций. 5 мая его подписали более 200 общественных организаций, представители промышленных, банковских и предпринимательских объединений, а 12 мая - свыше 100 руководителей спортивных, молодежных, детских, туристских организаций, женских объединений <*>. Для реализации Договора об общественном согласии была образована Согласительная комиссия, на которую возлагались задачи взаимодействия с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания, Правительством, партиями и общественно-политическими движениями, другими организациями и учреждениями, представители которых подписали документ, и координации работы по его выполнению.

--------------------------------

<*> РГ. 1994. 5 и 13 мая.

Кроме этого, в целях обеспечения всестороннего и оперативного взаимодействия Президента с депутатами высшего законодательного органа страны, а также с политическими партиями и общественными организациями в составе Администрации Президента сначала были образованы два специальных отдела, а затем - единое управление по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами палат Федерального Собрания <*>.

--------------------------------

<*> САПП РФ. 1994. N 13. Ст. 987; СЗ РФ. 1994. N 5. Ст. 399; N 18. Ст. 2068.

В 1995 г. в России был принят свой Федеральный закон "Об общественных объединениях", определивший организационно-правовые формы их деятельности: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение и орган общественной самодеятельности <*>. В 1996 г. - Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

<**> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.