Тема 18

Територіальний .устрій України

Територія держави є невід'ємною ознакою державності, про­сторовою межею державної влади. Держава розпоряджається своєю територією, яка може складатися із сухопутної, водної, повітряної її частини та континентального шельфу. Держава здійснює повну й виключну владу в межах своєї території.

Територіальний устрій держави являє собою систему взаємо­відносин між державою в цілому (її центральною владою) і її територіальними складовими (їх населенням і органами пуб­лічної влади). Невід'ємною складовою територіального устрою держави є її адміністративно-територіальний устрій — внут­рішня територіальна організація держави з поділом її на скла­дові (адміністративно-територіальні одиниці), зумовлена соці­альними, економічними, соціально-етнічними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинни­ками. Суть адміністративно-територіального устрою зводить­ся до поділу єдиної території держави на її складові (адмініст­ративно-територіальні одиниці).

Адміністративно-територіальна одиниця — це частина єди­ної території держави, яка є просторовою основою для орга­нізації та діяльності місцевих органів державної влади та ор­ганів місцевого самоврядування.

Територіальний поділ держави — це система територіальних складових, які становлять географічну основу територіального устрою держави.

Державний устрій у багатьох країнах означає назву комплек­сного конституційно-правового інституту, який об'єднує нор­ми, що встановлюють систему органів державної влади, їх компетенцію, взаємовідносини, порядок формування, а не-

193

рідко також і норми про державно-територіальний устрій. Це політико-територіальна організація держави, яка визначаєть­ся політико-правовим статусом територіальних складових і принципами їх відносин з державою в цілому та між собою. Характер таких взаємовідносин визначає дві основні форми державно-територіального устрою: унітарну та федеративну.

Унітарна держава являє собою єдину державу, поділену на адміністративно-територіальні одиниці, які зазвичай не мають політичної самостійності. Унітарні держави мають єдину кон­ституцію, єдиний вищий представницький (він же законодав­чий) орган державної влади, єдиний уряд і т. п. Це створює організаційно-правові передумови впливу центральної влади на всю територію держави. В окремих випадках до складу уні­тарних держав можуть входити одна чи декілька територіаль­них одиниць з особливим статусом автономного державного утворення.

Федеративна держава складається з державоподібних утво­рень чи навіть держав, які мають свою систему законодавчих і судових органів (наприклад, СІЛА, Росія, ФРН). Статус окре­мих складових в унітарних і федеративних державах нерідко відрізняється від статусу інших складових цієї ж держави. У зв'язку з цим державно-територіальний устрій може бути як простим (симетричним), так і складним (асиметричним). Простий (симетричний) устрій держави характеризується тим, що всі її складові мають однаковий статус. У разі складного (асиметричного) устрою окремі частини держави мають різний статус.

Основні засади та система територіального й адміністратив­но-територіального устрою України визначаються Конститу­цією України (розділ IX та ін.).

Стаття 2 Конституції України проголошує, що суверенітет України поширюється на всю її територію, що Україна є уні­тарною державою, а її територія в межах існуючого кордону є цілісною й недоторканною.

Територія України має площу 603,7 тис. кв. км, що стано­вить 5,7 % площі Європи.

Територія України обмежується державним кордоном Украї­ни. Закон України "Про державний кордон України" від 4 ли-

194

стопада 1991 р. (стаття 1) встановлює, що "державний кордон України є лінія і вертикальна поверхня, що проходить по цій лінії, які визначають межі території України — суші, вод, надр, повітряного простору". Він визначається законами України, а також її міжнародними договорами. Кабінет Міністрів Украї­ни у межах своїх повноважень вживає заходів щодо забезпе­чення охорони та захисту державного кордону й території Ук­раїни.

Відповідно до статті 27 Закону України "Про державний кордон України" охорона державного кордону на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах покладається на Прикор­донні війська України, а в повітряному просторі — на Війська протиповітряної оборони України. Стаття 33 зазначеного За­кону зобов'язує державні органи, громадські організації, по­садових осіб надавати Прикордонним військам України все­бічну допомогу в охороні державного кордону України.

Об'єктами, прирівняними до державної території, є мор­ські й повітряні судна, космічні кораблі й станції, що мають прапор чи розпізнавальні знаки даної держави, а також під­водні телеграфні кабелі, трубопроводи та інші об'єкти, що на­лежать цій державі, але знаходяться за межами її території.

Територіальний устрій України відповідно до статті 132 Кон­ституції України ґрунтується на таких засадах: цілісності та єдності державної території; поєднанні централізації та де­централізації в здійсненні державної влади; збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів із врахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. А статтею 133 Конституції України проголошується, що систе­му адміністративно-територіального устрою України склада­ють Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, рай­они в містах, селища й села.

Адміністративно-територіальний устрій України є трирівне-вим: вищий рівень територіальних одиниць становлять Авто­номна Республіка Крим, області та міста Київ і Севастополь, які мають спеціальний статус; середній рівень — райони і міста обласного підпорядкування; нижчий рівень — райони в містах, міста районного підпорядкування, селища й села.

195

Частина компактно заселеної території України, яка скла­лася внаслідок господарської та іншої суспільної діяльності й має сталий склад населення та власну назву, зареєстровану в установленому законом порядку, являє собою населений пункт.

Невеликі поселення, що мають тимчасове значення та не­стійкий склад населення чи є об'єктами службового призна­чення в системі певної галузі господарства (будівлі залізничних служб, будинки лісників, шляхових майстрів, одиночні двори тощо), не є самостійними населеними пунктами й зарахову­ються до тих населених пунктів, з якими вони пов'язані тери­торіально.

За значенням у системі адміністративно-територіального устрою України її міста поділяються на міста загальнодержав­ного значення (Київ, Севастополь), міста обласного, республікан­ського (в Автономній Республіці Крим) значення, міста район­ного значення.

У великих містах як адміністративно-територіальні одиниці визначаються також відповідні частини цих міст — райони.

Сьогодні до складу України входять Автономна Республіка Крим і 24 області: Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Фран­ківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Ми­колаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тер­нопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська, — 2 міста загальнодержавного зна­чення — Київ і Севастополь, — 165 міст обласного та 279 рай­онного значення, 907 селищ міського типу, 490 сільських і 121 міський район, а також 28839 сільських населених пунктів, об'єднаних у 10190 сільських округів, як самостійних адміні­стративно-територіальних одиниць. Отже, як бачимо, не ко­жен населений пункт є самостійною адміністративною одини­цею.

Адміністративно-територіальний устрій України не є не­змінним. Одні сільські населені пункти об'єднуються під юрисдикцію єдиних для них територіальних громад як пер­винних суб'єктів місцевого самоврядування, інші, навпаки, виходять з-під такої юрисдикції, роз'єднуються. Окремі насе­лені пункти (села, селища), які розташовані близько від міст,

196

намагаються увійти під юрисдикцію їхніх територіальних гро­мад, а органи самоврядування великих міст (з населенням по­над 1 млн осіб) порушують питання про перетворення їх на міста загальнодержавного значення.

Конституція України (пункт 29 статті 85) визначає, що ут­ворення та ліквідація районів, установлення та зміна меж рай­онів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування й перейменування населених пунктів і районів належить до повноважень Верховної Ради України, а терито­ріальний устрій України визначається виключно законами Ук­раїни (пункт 13 статті 92). Проте такий закон поки що роз­роблюється.

Питання про зміну території України вирішується виключ­но всеукраїнським референдумом (стаття 73 Конституції Ук­раїни).

Певні повноваження щодо вирішення питань адміністра­тивно-територіального устрою мають органи виконавчої вла­ди та органи місцевого самоврядування.

Деякі питання, пов'язані зі статусом адміністративно-те­риторіальних одиниць в Україні, регулюються законами Ук­раїни "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р., "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, се­лищних, міських голів" від 14 січня 1998 р. та іншими в части­нах, що не суперечать Конституції України.

Особливим статусом в Україні користується Автономна Рес­публіка Крим. Зміст автономії такого адміністративно-територі­ального утворення визначається статтями 134—139 Конституції України.

Стаття 134 визначає Автономну Республіку Крим як не­від'ємну складову частину України, тим самим підтверджуючи й закріплюючи цілісність і недоторканність території України в межах існуючих кордонів. Такий конституційний припис повністю знімає питання щодо можливості приєднання Кри­му до будь-якої іноземної держави чи набуття ним статусу су­веренної держави. Із цієї статті також випливає, що опитуван­ня населення автономії та проведення місцевого референдуму щодо цих положень є антиконституційним і не може мати правових наслідків.

197

За конституційною природою Автономна Республіка Крим є формою так званої територіальної (адміністративно-терито­ріальної) автономії, суть якої полягає передусім у праві її насе­лення (громадян відповідної держави, які постійно прожива­ють у межах цієї автономії) і тих органів, які воно обирає, са­мостійно вирішувати питання, віднесені до відання автономії.

Зі змісту статей 135, 136 Конституції України випливають основні державні ознаки Автономної Республіки Крим:

вона має свою Конституцію;

у ній діє (як регіональна) система державних органів на

чолі з Верховною Радою та Радою Міністрів;

її державні органи у межах своїх повноважень прий­

мають правові акти, які складають регіональну систему

правових актів Автономної Республіки Крим.

Повноваження Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України, Законом України "Про Автономну Республіку Крим" від 17 березня 1995 p., Конституцією Авто­номної Республіки Крим, прийнятою 21 жовтня 1998 р.

Стаття 137 Конституції України встановлює перелік питань, з яких Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання, а стаття 138 — питань, які належать до відання Автономної Республіки Крим. Частиною другою зазначе­ної статті передбачається, що Автономній Республіці Крим законами України можуть бути делеговані й інші повнова­ження.

Конституція Автономної Республіки Крим, прийнята на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим і за­тверджена Законом України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" від 23 грудня 1998 p., базується на нормах Конституції України, викладених у її розділі X "Ав­тономна Республіка Крим" та на інших нормах.

Частина перша статті 1 Конституції Автономної Республіки Крим відтворює статтю 134 Конституції України про те, що "Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою части­ною України і в межах повноважень, визначених Конститу­цією України, вирішує питання, віднесені до її відання".

Правовою основою статусу й повноважень Автономної Республіки  Крим,   Верховної  Ради Автономної Республіки

198

Крим і Ради Міністрів Автономної Республіки Крим є Кон­ституція України, закони України, Конституція Автономної Республіки Крим (частина перша статті 2 Конституції Авто­номної Республіки Крим).

Особливість статусу Автономної Республіки Крим у складі України підтверджується також і тим, що лише в ній діє Пред­ставництво Президента України, статус якого визначається за­коном України. Сьогодні такий закон поки що відсутній, і Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим функціонує на основі "Положення про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим", затверд­женого Указом Президента України від 31 січня 1996 р.