Тема 19
Конституційно-правові
засади місцевого
самоврядування
в Україні
Система політико-правових цінностей, вироблених людством упродовж століть, включає у себе чимало принципів і вимог щодо оптимальної організації державної влади, здатної забезпечувати ефективне керівництво країною як у центрі, так і на місцях. Серед них чільне місце належить принципу децентралізації державної влади на рівень територіальних громад і органів, які вони обирають, тому що, як відомо, жодною країною не можна успішно керувати з центру, оскільки якою б досконалою не була державна влада в центрі, вона ніколи не буде ефективною, якщо не спиратиметься на демократично організовану систему самоврядування на місцях.
Відображуючи прагнення українського народу розвивати та зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, Конституція України в статті 7 закріпила принцип, згідно з яким "в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування". Отже, Конституція України покладає на державу функцію підтримки місцевого самоврядування як однієї з підвалин демократичного ладу.
Поняття місцевого самоврядування визначається пунктом 1 статті 3 Європейської Хартії місцевого самоврядування, прийнятої 15 жовтня 1985 р. Європейською Радою у Страсбурзі, підписаної там же від імені України 6 листопада 1996 р. і ратифікованої Верховною Радою України 15 липня 1997 p.: "Під місцевим самоврядуванням слід розуміти право та реальну спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти ними, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення".
200
Хартія вимагає, щоб принцип місцевого самоврядування був визнаний у законодавстві країни і, по можливості, у її конституції.
Питанням місцевого самоврядування присвячено розділ XI Конституції України, який визначає поняття та суб'єкти місцевого самоврядування, порядок формування органів, сферу відання, матеріальну й фінансову основу та гарантії місцевого самоврядування.
У питаннях місцевого самоврядування Конституція України є досить гнучким політико-правовим документом. Визначивши його концептуальні засади, вона залишила чимало сторін і аспектів його становлення й розвитку для регулювання окремими законами, а отже, створила певний простір для вдосконалення інституту місцевого самоврядування.
На підставі статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, яким є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. Відповідно до Конституції України він визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу й відповідальності органів місцевого самоврядування.
Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно чи під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на таких принципах:
народовладдя;
законності;
гласності;
201
колегіальності;
поєднання місцевих і державних інтересів;
виборності;
правової, організаційної та матеріально-фінансової са
мостійності в межах повноважень, визначених законами
України;
підзвітності та відповідальності перед територіальними
громадами їхніх органів та посадових осіб;
державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;
судового захисту прав місцевого самоврядування.
Система місцевого самоврядування в Україні включає:
територіальну громаду;
сільську, селищну, міську раду;
сільського, селищного, міського голову;
виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
районні та обласні ради, що представляють спільні інте
реси територіальних громад сіл, селищ, міст;
органи самоорганізації населення.
До основних функцій місцевого самоврядування належать такі:
здійснення нормотворчої та контрольної діяльності, за
безпечення реалізації Конституції та законів України на
території;
володіння, користування та розпорядження комуналь
ною власністю, місцевими фінансами, а також форму
вання, затвердження та виконання місцевого бюджету,
встановлення місцевих податків;
забезпечення комплексного соціально-економічного роз
витку території;
забезпечення утримання й розвитку соціальної та інже
нерно-комунальної інфраструктури території, надання
повного комплексу послуг населенню;
забезпечення охорони громадського порядку та закон
ності тощо.
Як первинний суб'єкт місцевого самоврядування територіальна громада правомочна, з одного боку, вирішити будь-яке питання, віднесене Конституцією та законами України до відання місцевого самоврядування, а з іншого — доручити виконання його функцій і повноважень органам та посадовим особам місцевого самоврядування.
202
Територіальна громада — це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
Порядок реалізації територіальною громадою свого конституційного права на самостійне вирішення питань місцевого значення визначається частиною третьою статті 140 Конституції України. Закріплення права територіальної громади безпосередньо здійснювати місцеве самоврядування значно підвищує роль і значення різноманітних форм волевиявлення територіальних громад з метою вирішення чи участі у вирішенні питань, віднесених до відома місцевого самоврядування.
Формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є місцеві референдуми (стаття 7), загальні збори громадян (стаття 8), місцеві ініціативи (стаття 9), громадські слухання (стаття 13), а також місцеві вибори, які регулюються Законом України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 14 січня 1998 р.
Місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Його предметом може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та іншими законами до відання місцевого самоврядування. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими для виконання на відповідній території.
Загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення таких зборів можуть враховуватися органами місцевого самоврядування в їх діяльності.
Члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (у порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відома місцевого самоврядування. Воно підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визна-
203
чається представницьким органом місцевого самоврядування чи статутом територіальної громади.
Важливою й ефективною формою безпосереднього волевиявлення громад є громадські слухання — зустрічі громадян з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Вони проводяться не рідше одного разу на рік згідно з порядком їх організації, який визначається статутом територіальної громади. Пропозиції, котрі вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування.
З метою обрання представницьких органів місцевого самоврядування та головної посадової особи територіальної громади — сільського, селищного чи міського голови — проводяться місцеві вибори.
Порядок формування органів місцевого самоврядування встановлюється статтею 141 Конституції України та відповідними статтями Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення), районні, обласні ради складаються з депутатів, які обираються населенням відповідної території на основі загального, рівного та прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на 4 роки. Загальний склад ради визначається радою відповідно до закону про вибори.
Сільський, селищний або міський голова, який є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища чи міста, обирається відповідною територіальною громадою також на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на 4 роки в порядку, визначеному законом. Він здійснює свої повноваження на постійній основі (стаття 12 Закону).
Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної в місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється на строк повноважень ради в кількісному складі, що визначається відповідною радою. Пропозицію щодо персонального складу виконавчого комітету вносить голова
204
відповідної ради. Виконавчий комітет утворюється в складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради — голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного чи міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб і затверджується радою.
До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за посадою входить також секретар відповідної ради (у виконавчому комітеті сільської ради функції його секретаря за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради). До складу виконавчого комітету сільської, селищної чи міської ради не можуть входити депутати відповідної ради (крім секретаря ради).
Виконавчий комітет сільської, селищної чи міської ради очолює відповідно сільський, селищний або міський голова, районної у місті ради — голова відповідної ради. Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.
Сільські, селищні, міські, районні в місті (у разі їх створення) ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення та наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. їхній правовий статус, порядок організації та діяльності визначаються законом.
Найважливішим питанням організації місцевого самоврядування є розподіл повноважень між державними органами місцевого управління та органами, які діють на самоврядній основі. Основні повноваження органів місцевого самоврядування встановлюються конституцією держави чи відповідним законом, що й зроблено Конституцією та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". У цьому Законі широко викладено загальну та виключну компетенцію сільських, селищних і міських рад, повноваження їх виконавчих органів, особливості повноважень районних у містах рад та їхніх виконавчих органів, повноваження сільського, селищного та міського голови, районних і обласних рад.
205
Повноваження виконавчих органів сільських, селищних і міських рад, як правило, у всіх сферах поділяються на власні (самоврядні) та делеговані. Делегованими називають повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних і обласних рад.
Питанням утвердження принципів місцевого самоврядування в різних державах, особливо в державах, утворених нещодавно на терені колишнього Радянського Союзу, великого значення надає Рада Європи — регіональна міжурядова організація, створена в травні 1949 p., яка ставить за мету досягнення тіснішої єдності європейських країн утвердженням принципів плюралістичної демократії та прав людини. Сесія конгресу місцевих і регіональних влад Європи (структурної одиниці Ради Європи, завдання якої полягає у сприянні розвитку самоврядування в країнах—членах цієї організації), яка відбулася в Страсбурзі 26—28 травня 1998 p., детально розглянула питання щодо стану місцевої й регіональної демократії в Україні та ухвалила відповідно резолюцію та рекомендації. Під час прийняття Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. в парламентській залі тривали довгі та бурхливі дискусії. Вони тривають і сьогодні як серед народних депутатів України, так і серед представників органів місцевого самоврядування.
Конституційний Суд України 9 лютого 2000 р. прийняв рішення у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (кон-ституційності) окремих положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Конституційний Суд вирішив визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) положення частини третьої статті 79 цього Закону щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови за рішенням відповідної ради "в інших випадках", тобто з підстав, не передбачених частиною другою цієї статті. Більшість оспорюваних народними депутатами України положень цього Закону Конституційний Суд України вирішив визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними).
206
«все книги «к разделу «содержание Глав: 22 Главы: < 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22.