§ 4. Международные механизмы обеспечения и защиты прав человека

Пакты о правах человека и другие договоры (конвенции), являющиеся источниками международного гуманитарного пра­ва, предусматривают комплексную систему обеспечения и За­щиты, зафиксированных в этих актах и во внутригосудар­ственном законодательстве прав и свобод.

Существенное отличие пактов и основанных на них доку­ментов от Всеобщей декларации прав человека проявляется в стремлении в максимально возможной мере гарантировать про­возглашаемые права. Можно сослаться на такие нормы Пакта о гражданских и политических правах, как ст. 9, в которой общие формулировки ("Каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность"; "Никто не может быть подверг­нут произвольному аресту или содержанию под стражей") до­полняются конкретными обеспечительными предписаниями от­носительно законной процедуры лишения свободы и предот­вращения произвола, либо ст. 19, в которой положение о праве каждого человека на свободное выражение своего мнения со­провождается конкретными разъяснениями содержания этого права и вместе с тем установлением определенных ограничений.

В обобщенном виде такой подход сформулирован в ст. 2 Пакта, согласно которой каждое государство-участник обязу­ется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в Пакте, а также, если это еще не сделано, принять необходи­мые законодательные и другие меры для осуществления этих прав.

В другом Пакте — об экономических, социальных и куль­турных правах — обязательство участвующих государств сфор­мулировано, с учетом объекта регулирования и реальных усло­вий, иным образом: "Принять в максимальных пределах имею­щихся ресурсов" меры к постепенному обеспечению полного осуществления признаваемых прав всеми надлежащими спосо­бами.

В соответствии с положениями международных договоров сложилась определенная система межгосударственных орга­нов, наделенных функциями международного контроля за дея­тельностью государств в сфере обеспечения прав человека.

Согласно ст. 55 Устава, Организация Объединенных Наций содействует "всеобщему уважению и соблюдению прав челове­ка и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии". Соответствующие полномочия от имени ООН осу­ществляет Экономический и Социальный Совет, компетентный делать рекомендации. Под его руководством действует Комис­сий по правам человека, в которой представлены 43 государст­ва и которая рассматривает любые гуманитарные вопросы, пред­ставляя Совету доклады и предложения. Ее вспомогательным органом является Подкомиссия по предупреждению дискрими­нации и защите меньшинств. В составе Секретариата ООН име­ется Центр по правам человека. В декабре 1993 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию об учреждении должно­сти Верховного комиссара ООН по правам человека.

Отдельные конвенции предусмотрели создание специаль­ных органов. В их числе: Комитет по правам человека — на основании Пакта о гражданских и политических правах; Коми­тет по правам ребенка — на основании Конвенции о правах ребенка; Комитет по ликвидации расовой дискриминации — на основании Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискри­минации; Комитет против пыток — на основании Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижаю­щих достоинство видов обращения и наказания. Пакт об эконо­мических, социальных и культурных правах не предусмотрел специального органа, оговорив возможность действий через Экономический и Социальный Совет; последний своим решени­ем в 1985 г. учредил Комитет по экономическим, социальным и культурным правам.

Каждый комитет состоит из экспертов (в комитете против пыток — 10, в остальных — по 18 человек), причем в него не может входить более чем по одному гражданину одного госу­дарства; принимается во внимание справедливое географиче­ское распределение и представительство различных форм ци­вилизации и основных правовых систем.

Государства, участвующие в пактах и конвенциях, обяза­лись на регулярной основе представлять в соответствующий комитет (непосредственно либо через Генерального секретаря ООН) доклады о состоянии в области прав человека и о прини­маемых мерах с целью прогресса в реализации прав. Комитет изучает доклады, обсуждает их на своих заседаниях и препро­вождает государствам свои замечания по ним. Комитет может также получать и рассматривать сообщения государств, уве­домляющих о невыполнении каким-либо государством своих обязательств по пакту (конвенции), и после изучения вопроса делать рекомендации. Однако указанным положением комитет обладает в отношении только тех государств, которые сделали заявление о признании такой компетенции каждого комитета. СССР не непосредственно при подписании ряда актов, а позд­нее — в июле 1991 г. — признал такую компетенцию соответст­вующих комитетов по Пакту о гражданских и политических правах, по Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискри­минации, Конвенции против пыток.

Пакты о правах человека и другие международные акты обеспечивают правовую защиту провозглашаемых прав и сво­бод, причем, с одной стороны, фиксируют обязательства го­сударств по внедрению национальных средств защиты, а с другой — вводят и прямо регламентируют международные средства защиты.

Исходное положение о национальном (внутригосударствен­ном) механизме было впервые сформулировано в ст. 8 Всеоб­щей декларации прав человека: "Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными на­циональными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом".

Следующим шагом стало признание того, что "право на правовую защиту" (термин Пакта о гражданских и политиче­ских правах), принадлежащее человеку, реально лишь при со­ответствующих обязанностях государства и его органов.

Одновременно — и это подчеркивает нормативное значе­ние пактов — было установлено, что правовой защите подле­жат права и свободы, признаваемые в пактах. Следовательно, на национальные суды и другие компетентные государствен­ные органы возлагалась обязанность защищать не только кон­ституционные, но и международные договорные права.

В соответствии с ч. 3 ст. 2 Пакта о гражданских и полити­ческих правах каждое государство обязуется обеспечить: лю­бому лицу, права и свободы которого, признаваемые в Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты; установ­ление права на правовую защиту для любого лица через судеб­ные, административные или законодательные органы; приме­нение компетентными властями средств правовой защиты.

Государства — участники СБСЕ в Итоговом документе Венской встречи от 15 января 1989 г. выразили намерение обес­печивать "эффективные средства правовой защиты" и опреде­лили их конкретное содержание применительно к взаимоотно­шениям компетентных органов государства с теми, кто заявля­ет, что их права нарушены.

Высшей формой правового регулирования в этой области являлось установление специальных международных средств правовой защиты.

Международные средства защиты прав и свобод представ­ляют собой создаваемые в соответствии с международными нормативными актами специальные органы, которые наде­ляются полномочиями по принятию, рассмотрению и оценке обращений индивидов.

Такие средства применительно к отдельным направлениям правового регулирования были предусмотрены в Международ­ной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискримина­ции и в Конвенции против пыток и других жестоких, бесчело­вечных или унижающих достоинство видов обращения и нака­зания. Созданные согласно этим Конвенциям Комитет по лик­видации расовой дискриминации и Комитет против пыток были уполномочены принимать и рассматривать сообщения от от­дельных лиц (или групп лиц), которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством-участником из­ложенных в Конвенции прав (соответственно ст. 14 первой и ст. 22 второй Конвенции).

После рассмотрения сообщения и запрошенной у государ­ства информации Комитет представляет свои мнения, предло­жения, рекомендации соответствующему государству и заин­тересованному лицу.

Комитет по правам человека, учрежденный Пактом о гра­жданских и политических правах, обладает дополнительной ком­петенцией, зафиксированной в первом Факультативном протоколе к Пакту. Имеется в виду функция рассмотрения индиви­дуальных обращений в связи с нарушением прав, провозгла­шенных в Пакте. Условием осуществления Комитетом такой функции является участие государства не только в Пакте, но и в Протоколе (как отмечено выше для Российской Федерации Протокол имеет силу с 1 января 1992 г.), и признание государ­ством указанной компетенции Комитета.

Любое находящееся под юрисдикцией такого государства лицо, которое утверждает, что какое-либо из прав, перечис­ленных в Пакте, было нарушено, и которое исчерпало все имею­щиеся внутренние средства правовой защиты, может предста­вить на рассмотрение Комитета письменное сообщение (обра­щение допускается и в том случае, если применение внутрен­них средств неоправданно затягивается). Комитет доводит со­общение до сведения соответствующего государства, которое в течение шести месяцев представляет Комитету письменные объяснения и информирует о принятых мерах. После рассмот­рения всех представленных материалов Комитет направляет свои соображения соответствующему государству и заинтере­сованному лицу.

На региональном уровне подобная процедура намечена и в рамках Содружества Независимых Государств. Статья 33 Ус­тава СНГ предусмотрела создание Комиссии по правам челове­ка как консультативного органа, призванного наблюдать за вы­полнением обязательств государств-членов в области прав че­ловека. Согласно Положению об этой Комиссии от 24 сентября 1993 г. и в контексте норм Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. она компетентна рассматри­вать как письменные запросы государств по вопросам наруше­ния прав человека, так и индивидуальные и коллективные об­ращения лиц, исчерпавших все доступные внутригосударствен­ные средства правовой защиты. На основе представленной ин­формации Комиссия готовит заключение.

Эффективная процедура рассмотрения обращений лиц дей­ствует в органах Совета Европы (см. § 7 гл. 10).

Можно отметить общую тенденцию дополнения националь­ных правовых механизмов международными. Характерен под­ход Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, воплощенный государствами-участниками в Парижской хартии для новой Европы от 21 ноября 1990 г.: "Мы будем обеспечи­вать, чтобы каждый человек пользовался доступом к эффек­тивным средствам правовой защиты, национальным или меж­дународным, против любого нарушения их прав". Рассмотрен­ные акты обеспечивают в определенной мере процедуры пра­вовой защиты индивидов в международных органах.

Следуя своим международным обязательствам, Российская Федерация в конституционном законодательстве предусмотре­ла такого рода процедуру. Первоначально она была зафиксиро­вана в прежней Конституции РФ в редакции Закона от 21 ап­реля 1992 г. В действующей Конституции РФ соответствующая норма содержится в ч. 3 ст. 46: "Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обра­щаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударствен­ные средства правовой защиты". Подобной нормы пока нет в конституционном законодательстве других государств, в том числе в новых конституциях государств, входящих в СНГ, за исключением сходной по смыслу формулировки ч. 4 ст. 55 Кон­ституции Украины. Следует отметить, что и в Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г., в ст. 12 "Основные права заключенных", включено положение об их праве обра­щаться с жалобами в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внут­ригосударственные средства правовой защиты осужденных.

В ряде субъектов Российской Федерации (в их конститу­циях и уставах) федеральное конституционное положение вос­производится, но при этом имеют место недопустимые сокра­щения текста: отсутствует ссылка на международные договоры (ст. 55 Конституции Республики Башкортостан), исключаются последние слова об исчерпании внутренних средств правовой защиты (ст. 44 Конституции Республики Бурятия, ст. 46 Кон­ституции Республики Марий Эл, ст. 20 Устава Свердловской области).

В связи с провозглашением и осуществлением права инди­вида на обращение в соответствии с международными догово­рами в межгосударственные органы по защите прав и свобод возникают юридические вопросы, требующие урегулирования. Пока только в одном Федеральном законе "Об исполнительном производстве" от 21 июля 1997 г. учтена новая юридическая процедура. В ст. 7 дан перечень исполнительных документов, в котором указаны исполнительные листы, выдаваемые судами на основании, в частности, решений межгосударственных орга­нов по защите прав и свобод человека. Заслуживает внимания ссылка на эту процедуру в одном из постановлений Конститу­ционного Суда РФ — по делу о проверке конституционности ряда положений Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, ограничивающих по существу право на защиту (от 2 февраля 1996 г.) По заключению Суда положение ст. 46 Конституции РФ означает, что решения межгосударственных органов могут приводить к пересмотру конкретных дел высшими судами Рос­сийской Федерации, и, следовательно, открывает дорогу для полномочий последних по повторному рассмотрению дела в це­лях изменения ранее состоявшихся по нему решений, в том числе принятых высшей внутригосударственной судебной ин­станцией.

В этом контексте следует оценивать и некоторые, норма­тивные указания, квалифицирующие как окончательные и не подлежащие обжалованию решения Конституционного Суда РФ (ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституци­онном Суде Российской Федерации") или определения касса­ционной инстанции, вынесенные по частной жалобе или про­тесту (ст. 318 ГПК РСФСР).

Очевидна потребность в разработке федерального закона, ориентированного, во-первых, на юридическую квалификацию формулы "исчерпаны все внутригосударственные средства пра­вовой защиты", во-вторых, на конкретизацию права индивида на обращение в межгосударственные органы и сопряженные с этим правом обязанности высших внутригосударственных су­дебных и иных инстанций после вынесения ими своих реше­ний, в-третьих, на регламентацию процедуры повторного — после решения межгосударственного судебного или иного ком­петентного учреждения — рассмотрения дела в высших феде­ральных органах РФ.