1.2. Административный порядок рассмотрения избирательных споров.

Административная процедура обжалования предусматривает, что решения и действия (бездействие) избирательной комиссии могут быть обжалованы в вышестоящую соответственно уровню проводимых выборов избирательную комиссию. В случае если вышестоящая (соответственно уровню проводимых выборов) избирательная комиссия отсутствует, решения или действия территориальной избирательной комиссии или ее должностного лица могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, а решения или действия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или ее должностного лица - в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

Вышестоящая избирательная комиссия, а при ее отсутствии Центральная избирательная комиссия Российской Федерации или избирательная комиссия субъекта Российской Федерации вправе принять решение по существу жалобы, которое является обязательным для исполнения. Вместе с тем, заинтересованные лица могут обжаловать решение вышестоящей комиссии в судебном порядке, что, однако, не освобождает их от обязанности следовать предписаниям вышестоящей комиссии.

Оценивая порядок административного обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий и их должностных лиц, нельзя не отметить, что он не всегда согласуется с принципиальными установками федерального законодательства о выборах. В частности, представляется излишне категоричным указание Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 63 ч. 6) на то, что нарушающие избирательные права граждан действия должностных лиц избирательных комиссий могут быть обжалованы исключительно в вышестоящую комиссию. Представляется, что такая позиция законодательства идет вразрез с коллегиальностью как основополагающим принципом организации и деятельности избирательных комиссий, о чем прямо и недвусмысленно свидетельствует содержание ст. 27 Федерального закона. Исходя из этого, есть все основания полагать, что действия и решения членов избирательных комиссий, включая председателя, заместителя председателя и секретаря комиссии, вполне могут быть предметом разбирательства на заседании комиссии, которая вправе принять по ним самостоятельное решение. Отрицание за избирательной комиссией возможности влиять на своих членов, изменять и отменять их решения (действия) попросту означало бы не что иное, как отказ от коллегиальных основ деятельности избирательных комиссий. В этой связи нельзя не согласиться с А.В. Иванченко, который подчеркивает особую значимость для правового оформления статуса избирательных комиссий принципиальной важности проведения всех видов выборов установленной в законодательстве системой избирательных комиссий, сформированных на демократических принципах. К этому можно лишь добавить, что важнейшим условием обеспечения демократического характера деятельности избирательных комиссий является безусловный приоритет коллегиальных процедур их функционирования, который предполагает не только возможность, но и необходимость контроля со стороны комиссий как коллективных субъектов за действиями и решениями их членов.

Необходимо также учитывать, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации имеют свои аппараты, работники которых являются государственными служащими. Достаточно очевидно, что эти служащие также могут рассматриваться в качестве должностных лиц избирательной комиссии, ее аппарата. Тем не менее, их действия и решения вполне могут быть предметом разбирательства соответствующей, а не вышестоящей, комиссии. Причем в этом случае коллегиальное принятие решений, касающихся должностных лиц аппарата указанных избирательных комиссий, отнюдь не выглядит обязательным, поскольку всеми необходимыми полномочиями по приведению их действий в соответствие с требованиями закона обладают руководители избирательных комиссий и их аппарата на основе единоначалия.

Критического осмысления требует и новелла Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусматривающая возможность при отсутствии вышестоящей (соответственно уровню проводимых выборов) избирательной комиссии обращаться в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации. Фактически она наделяет Центральную избирательную комиссию Российской Федерации правом осуществлять контроль за организацией и проведением выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а за избирательными комиссиями республик, краев, областей и других субъектов Федерации; признает право отмены решений и действий муниципальных избирательных комиссий при проведении ими выборов в органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона Центральная избирательная комиссия Российской Федерации осуществляет в пределах своей компетенции руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти. При этом о руководстве проведением региональных выборов со стороны Центральной избирательной комиссии Российской Федерации законодательство умалчивает. Поэтому закрепленная в ст. 63 ч. 7 Федерального закона возможность отмены ею решений избирательных комиссий субъектов Российской Федерации выглядит актом необоснованного воздействия на проведение региональных выборов. Что же касается действий и решений муниципальных (территориальных) избирательных комиссий, то рассмотрение жалоб на них избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации противоречит природе муниципальной власти и означает государственное вмешательство в процесс формирования органов местного самоуправления. Не случайно Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями, определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения (ст. 2), не допускает вмешательства государственных органов в процесс образования органов местного самоуправления (ст. 17) и устанавливает исключительно судебный порядок обжалования решений муниципальных органов власти (ст. 44).

Более того, наделение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации правом отмены решений нижестоящих избирательных комиссий независимо от уровня проводимых выборов не согласуется с признанием Конституцией России за субъектами Российской Федерации права на самостоятельное формирование собственных органов государственной власти (ст. ст. 11 и 77) и противоречит запрету на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации (ст. 133) и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 7). Думается, отмеченные обстоятельства достаточно убедительно свидетельствуют о том, что действия и решения избирательных комиссий и их должностных лиц должны быть предметом административного обжалования только в вышестоящих соответственно уровню проводимых выборов избирательных комиссиях. Заметим, что именно такой порядок был предусмотрен Федеральным законом от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", действовавшим до принятия Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г.

Отказ от инстанционного порядка обжалования действий (бездействия) и решений всех избирательных комиссий, независимо от уровня выборов, отнюдь не будет означать создания условий для бесконтрольного осуществления ими своих полномочий. Не следует забывать, что вся их деятельность может быть объектом контроля со стороны судебных органов, вследствие чего реальная опасность подобных последствий маловероятна. Кроме этого, нельзя не учитывать, что избирательные споры являются разновидностью публично-правовых споров, нуждающихся в специальном порядке и принципах разрешения, ориентированных преимущественно на особый вид судопроизводства.

Говоря об административном порядке рассмотрения избирательных споров, хотелось бы обратить внимание еще на одно имеющее существенное значение обстоятельство. Практика рассмотрения избирательными комиссиями адресуемых им жалоб свидетельствует, что нередко как на федеральном, так и на региональном уровнях решения по существу жалоб принимаются и подписываются единолично руководителями (членами) избирательных комиссий, а иногда даже работниками их аппарата. Поскольку рассмотрение жалоб отнесено к ведению избирательных комиссий как коллегиальных органов, то оно должно осуществляться на заседаниях комиссии, а меры реагирования на поднимаемые в жалобах вопросы оформляться принятием избирательной комиссией официального мотивированного решения.

Нуждается в критическом осмыслении и складывающаяся на уровне различных избирательных комиссий практика образования специальных рабочих групп по рассмотрению жалоб на нарушения избирательных прав граждан и иных участников избирательного процесса. Эта форма деятельности избирательных комиссий по рассмотрению избирательных споров уже получила и соответствующее юридическое оформление. Так, постановлением Избирательной комиссии Краснодарского края от 24 сентября 1998 г. "О рабочей группе избирательной комиссии края по контролю за соблюдением избирательных прав граждан" в целях совершенствования работы с жалобами, заявлениями и обращениями граждан создана специальная рабочая группа Избирательной комиссии Краснодарского края. В постановлении также устанавливается, что: жалобы, заявления и обращения граждан, поступившие в избирательную комиссию, рассматриваются рабочей группой, которая готовит ответы обратившимся гражданам за подписью председателя либо заместителя председателя избирательной комиссии края. В случае необходимости рабочая группа готовит материалы по поступившим в ходе выборов жалобам и заявлениям граждан и выносит их рассмотрение на заседание избирательной комиссии края.

Образование при избирательных комиссиях рабочих групп по подготовке материалов для рассмотрения и разрешения по существу жалоб на нарушения избирательных прав граждан и иных участников выборов представляется достаточно разумным и полезным. Вместе с тем, необходимо учитывать, что создание подобных групп и их деятельность должны укладываться в рамки избирательного законодательства, предусматривающего обязательность рассмотрения и разрешения жалоб непосредственно избирательными комиссиями. Поэтому создаваемые при избиркомах рабочие группы могут наделяться полномочиями исключительно рекомендательного характера, а главное предназначение их деятельности должно сводиться только к предварительной подготовке материалов, необходимых для принятия соответствующей избирательной комиссией решения по существу жалобы. Наделение их правом самостоятельно определять необходимость вынесения материалов, подготовленных по поступившим жалобам, на заседание избирательной комиссии, а также готовить ответы на жалобы и обращения граждан по итогам их рассмотрения рабочей группой (пусть даже за подписью председателя или заместителя председателя избирательной комиссии) вряд ли может быть расценено как правомерное действие. В этой связи представляется вполне оправданным указание Закона Приморского края от 18 мая 1999 г. "Об избирательной комиссии Приморского края" (ст. 8), предусматривающее, что жалобы на действия (бездействие) и решения нижестоящих комиссий должны рассматриваться исключительно на заседаниях избирательной комиссии края.