§ 1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита. Формы государственного кредита

Государственный и муниципальный кредит как экономическая категория представляет собой сис­тему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством (муниципальными образованиями) на добровольных основах для ис­пользования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов. Госу­дарственный и муниципальный кредит как право­вая категория - это самостоятельный институт финансового права, представляющий собой сово­купность финансово-правовых норм, регулирую­щих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно сво­бодных денежных средств юридических и физичес­ких лиц на условиях добровольности, возвратнос­ти, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения*.

* Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. С. 444-493; Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. С. 236-249.

Государство и муниципальные образования используют государственный и муниципальный кредит* для обеспечения постоянного процесса финансирования различных собственных потребностей. Полученные таким образом средства поступают в распоряжение органов государственной пред­ставительной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправ­ления, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Они направляют­ся на покрытие бюджетного дефицита. В последующем источником погашения государственных (муниципальных) займов и выплат процентов по ним высту­пают средства бюджета.

* Далее - государственный (муниципальный) кредит.

Важностью возникающих в процессе функционирования государственно­го (муниципального) кредита общественных отношений обусловлено их пра­вовое регулирование. Правовой основой государственного (муниципального) кредита, в первую очередь, является Конституция Российской Федерации, где в п. 3 ст. 104 говорится, что «законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об измене­нии финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусма­тривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федера­ции». Пункт 4 ст. 75 Конституции Российской Федерации закрепляет, что го­сударственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Помимо конституционных норм правовую основу государственного кредита с 1 января 2000 года образу­ют соответствующие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, Фе­деральный закон от 12 июля 1999 г. «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка ССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации», а также иные законы и под­законные нормативные акты.

Специфика финансовых правоотношений, складывающихся в области государственного (муниципального) кредита, заключается в том, что в на­званных отношениях государство (муниципальные органы) выступают в ро­ли должника, заемщика, гаранта. Несмотря на это, именно эти органы в од­ностороннем порядке определяют условия проведения государственных (муниципальных) займов, что обусловлено государственно-властным харак­тером финансово-правовых норм. Юридические и физические лица, добро­вольно вступившие в названные правоотношения, обязаны выполнять усло­вия займа.

Как экономическая категория государственный (муниципальный) кредит находится на стыке двух видов денежных отношений - финансов и кредита, и, как следствие, несет в себе основные черты и финансов, и кредита. В каче­стве звена финансовой системы с помощью этого вида кредита государство и муниципальные образования формируют и используют денежные фонды.

Как один из видов кредита государственный (муниципальный) кредит имеет ряд специфических черт, к которым можно отнести: 1) добровольный характер этих отношений; 2) возвратный и платный характер; 3) в отличие от банковского кредита, где в качестве обеспечения выступают материальные ценности, при заимствовании средств государством (муниципальным обра­зованием), обеспечением кредита служит все имущество, находящееся в их собственности; 4) привлекаемые в результате государственного (муници­пального) кредита средства имеют специфический целевой характер - они направляются на погашение бюджетного дефицита. В то же время на уровне субъекта Российской Федерации или муниципального образования привле­каемые таким образом средства могут иметь четко выраженную целевую на­правленность; 5) государственный (муниципальный) кредит носит срочный характер. В Бюджетном кодексе РФ оговорено, что государственные и муни­ципальные долговые обязательства не могут превышать соответственно 30 и 10 лет.

Данный вид кредита как финансовая категория выполняет три функции: распределительную, регулирующую и контрольную.

Распределительная функция обеспечивает формирование централизован­ных денежных фондов государства (муниципального образования) или их ис­пользование на принципах срочности, платности, возвратности. В нашей стра­не поступления от государственных займов стали вторым после налогов методом финансирования расходов бюджета. При непроизводительном исполь­зовании мобилизованных в результате государственных займов капиталов, на­пример финансирования за их счет военных или социальных расходов, единст­венным источником их погашения становятся налоги либо новые займы*.

*Финансы: Учебник для вузов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. М.: Финансы; ЮНИТИ, 1999. С. 186.

Регулирующая функция государственного (муниципального) кредита про­является в том, что государство (муниципальное образование), вступая в кре­дитные отношения, прямо или опосредованно воздействуют на состояние де­нежного обращения, процесс производства, занятость населения, уровень процентных ставок, в конечном счете - на финансовую политику.

Специфика контрольной функции в государственном (муниципальном) кредите проявляется в том, что с ее помощью контролируется целевое исполь­зование средств, сроки их возврата и своевременность уплаты процентов.

Функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга, под которым понимаются долговые обязательства Рос­сийской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностран­ными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Государственный долг полностью и без условий обес­печивается находящимся в федеральной собственности имуществом, состав­ляющим государственную казну (ст. 97 БК РФ).

Государственный долг подразделяется на капитальный и текущий. Капи­тальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, ко­торые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг состав­ляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательст­вам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

В зависимости от субъектов-кредиторов государственный долг делится на внутренний и внешний.

Кредиторами по внутренним займам преимущественно выступают физиче­ские и юридические лица, являющиеся резидентами данного государства. Вну­тренние займы выпускаются в национальной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондо­вом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различ­ные налоговые льготы. Бюджетный кодекс РФ в ст. 89 определяет государствен­ные внутренние заимствования как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых орга­низаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.

Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рынках в валюте других государств. При размещении таких займов учитываются специфические интересы инвесторов страны размещения. Внешние заимствования РФ законо­датель определяет как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иност­ранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщи­ка или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иност­ранной валюте.

Заемные средства мобилизуются в основном двумя способами:

- размещением долговых ценных бумаг;

- получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов.

В зависимости от того, у какого субъекта возникают долговые обязатель­ства в результате заемной деятельности, различают общегосударственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Российской Фе­дерации и муниципальный долг.

Долговые обязательства, образующие государственный долг Российской Федерации, могут выступать в форме:

- кредитов, полученных Правительством Российской Федерации;

- государственных займов, осуществляемых посредством выпуска цен­ных бумаг от имени Правительства Российской Федерации;

- других долговых обязательств, гарантированных Правительством Рос­сийской Федерации, в том числе в форме Договоров о предоставлении госу­дарственных гарантий Российской Федерацией, договоров поручительства по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

- переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг Российской Федерации на основе принятых федеральных законов;

- соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федера­ции, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет (ст. 98 БК РФ).

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ долговые обязательства могут носить краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от 1 года до 5 лет) и долго­срочный (от 5 до 30 лет) характер. Любые долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются конкретными услови­ями займа и не могут превышать 30 лет.

Как уже отмечалось ранее, наряду с определением государственного долга Российской Федерации законодатель в Бюджетном кодексе Российской Фе­дерации формулирует понятие государственного долга субъекта Российской Федерации, а также муниципального долга.

Так, под государственным долгом субъекта Российской Федерации пони­мается совокупность долговых обязательств субъекта Российской Федерации, которые полностью и без условий обеспечиваются находящимся в собствен­ности субъекта Российской Федерации имуществом. Данные долговые обяза­тельства могут осуществляться в форме:

- кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта Российской Федерации с физическими и юридическими лицами, кредитны­ми организациями, иностранными государствами, международными финан­совыми организациями, в пользу указанных кредиторов;

- государственных займов субъекта Российской Федерации, осуществля­емых путем выпуска ценных бумаг субъекта Российской Федерации;

- договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта Рос­сийской Федерации, договоров поручительства субъекта Российской Федера­ции по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

- переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг субъекта Российской Федерации на основе принятых законов субъекта Российской Федерации;

- соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта Российской Федерации прошлых лет.

Долговые обязательства субъекта Российской Федерации не могут превы­шать 30 лет.

Под муниципальным долгом понимается совокупность долговых обяза­тельств муниципального образования, которые, в свою очередь, могут суще­ствовать в форме:

- кредитных соглашений и договоров, заключенных муниципальным об­разованием;

- займов муниципального образования (муниципальных займов), осуществ­ляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;

- договоров о предоставлении муниципальных гарантий, договоров пору­чительства муниципального образования по обеспечению исполнения обяза­тельств третьими лицами;

- долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муници­пальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Названные долговые обязательства не могут превышать 10 лет.

 Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательст­вам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования также не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.

Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственно­го внешнего долга, пределы внешних заимствований страны на очередной фи­нансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обя­зательств. Предельный размер государственных внешних, заимствований Рос­сийской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслужи­ванию и погашению государственного внешнего долга страны. Бюджетный кодекс РФ установил, что долговые обязательства государства могут выступать в форме предоставления государственных гарантий. Традиционно государство гарантирует вклады населения в Сберегательном банке. В последние годы РФ выступает гарантом и по долговым обязательствам различных юридических лиц. В соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 1997 г. «О предостав­лении гарантий или поручительств по займам и кредитам» в целях укрепления финансовой дисциплины, создания обоснованного механизма предоставления гарантий или поручительств Правительства РФ, федеральных органов исполни­тельной власти по займам и кредитам гарантии или поручительства не предо­ставляются организациям, имеющим задолженность по платежам в федераль­ный бюджет либо государственные внебюджетные фонды. Предоставление гарантий осуществляется на конкурсной основе. Общая сумма гарантий РФ в валюте РФ включается в состав государственного внутреннего долга, а в иност­ранной валюте - в состав государственного внешнего долга. Так, предоставлен­ные государственные гарантии для обеспечения обязательств в иностранной ва­люте на сумму, превышающую сумму, эквивалентную 10 млн долларов США, должно утверждаться отдельно.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обя­заны использовать полномочия по формированию доходов бюджетов всех уровней для погашения долговых обязательств и обслуживания государствен­ного и муниципального долга Российской Федерации. В этой связи важным является вопрос о деятельности названных органов по управлению государ­ственным и муниципальным долгом.

Под управлением государственным и муниципальным долгом понимается со­вокупность мероприятий государства и муниципального образования по вы­плате доходов кредиторам и погашению займов, а также порядок, условия вы­пуска (выдачи) и размещения долговых обязательств РФ. Эта деятельность осуществляется Правительством страны в соответствии с законодательными ак­тами. Бюджетный кодекс РФ предусмотрел запрет на изменение условий выпу­щенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения (см. ст. 98 БК РФ). К основ­ным методам управления государственным долгом относятся следующие.

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств, но в условиях постоянного роста государственной задол­женности государство может прибегнуть к рефинансированию, т.е. к погашению старой государственной задолженности путем выпуска новых займов. Рефинан­сирование неоднократно использовалось в нашей стране, в частности, при пога­шении задолженности по государственному трехпроцентному внутреннему вы­игрышному займу 1966 г., а также при выпуске казначейских обязательств государства в середине 50-х годов. Рефинансирование используется при выпла­те процентов и погашении по внешней части государственного долга.

До введения в действие Бюджетного кодекса РФ использовались такие методы управления государственным долгом, как: конверсия, консолидация, отсрочка. Конверсия - изменение размера доходности займа, например, сни­жение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государ­ством своим кредиторам.

Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов называется консолида­цией государственного долга.

Совместно с консолидацией может проводиться и унификация займов, т.е. объединение нескольких займов в один.

Отсрочка погашения займа или выпущенных займов проводится в усло­виях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых зай­мов не эффективно для государства.

Под аннулированием государственного долга понимается отказ государст­ва от долговых обязательств.

Законодательством предусмотрена также реструктуризация долга, под ко­торой понимается погашение долговых обязательств с одновременным осуще­ствлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. В Бюджетном кодексе Российской Федерации отмечается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Обслуживание государственного долга производится Центральным банком РФ и его учреждениями, если иное не установлено Правительством РФ, посред­ством осуществления операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Контроль за состоянием государственного внутреннего долга РФ осуще­ствляет парламент страны.

Правительство страны должно ежегодно публиковать данные о состоянии государственного внутреннего долга.

Верхний предел государственного внутреннего долга устанавливается высшим представительным органом при утверждении федерального бюджета на предстоящий финансовый год.

В целях оптимизации расходов федерального бюджета на обслуживание го­сударственного долга Российской Федерации, своевременного выполнения го­сударством обязательств перед внутренними и внешними кредиторами, в соот­ветствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации» в Министерстве финансов РФ создается единая система уп­равления государственным долгом для обеспечения снижения стоимости об­служивания государственных заимствований (Департамент управления госу­дарственным внутренним долгом и Департамент управления государственным внешним долгом). Министерству финансов разрешено резервировать часть по­ступлений от размещения внешних и внутренних государственных ценных бу­маг на отдельном счете в Центральном банке РФ с использованием этих средств только для проведения операций по снижению стоимости обслужива­ния государственного долга. Наряду с этим Министерству финансов разреше­но проводить совместно с Центральным банком РФ операции на внутреннем рынке с государственными ценными бумагами, направленные на стабилизацию и последовательное снижение уровня процентных ставок. На Министер­ство финансов возложена обязанность обеспечить единство планирования и учета операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и вну­тренних государственных заимствований.