§ 1. Финансы, финансовая система и финансовая деятельность Российского государства и местного самоуправления

Понятие финансов и финансовой системы

Финансовое право, как и любая иная отрасль Российского права, имеет свой предмет правового регулирования. Предметом правового регулирова­ния финансового права являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлени­ем государством и местным самоуправлением фи­нансовой деятельности, обусловленной наличием в стране товарно-денежных отношений, необходи­мостью распределения и перераспределения стои­мости валового общественного продукта и части национального дохода.

В условиях возникновения рыночных отно­шений при управлении обществом активно ис­пользуются такие экономические рычаги, как фи­нансы, деньги, налоги и т. д. Эти экономические категории определяют сущность общественных отношений, являющихся предметом финансово-правового регулирования. Поэтому изучение кур­са «Финансовое право» традиционно начинается с освоения понятий финансов, финансовой сис­темы, финансовой деятельности.

В экономической и правовой литературе понятие «финансы» рассматри­вается в двух аспектах:

- как совокупность экономических отношений, возникающих в процес­се создания, распределения и использования определенных фондов денеж­ных средств, необходимых государству и местному самоуправлению для вы­полнения своих задач и функций;

- как совокупность фондов денежных средств, мобилизованных государст­вом и местным самоуправлением для осуществления своих задач и функций.

При любом определении финансов следует иметь в виду, что финансы -экономическая категория, определяющее значение для которой имеет ее об­щественная сущность, т.е. это общественные отношения, складывающиеся в обществе в процессе распределения и перераспределения стоимости валово­го общественного продукта и части национального дохода в связи с образова­нием и использованием фондов денежных средств.

Финансы в обществе, где существуют товарно-денежные отношения, объ­ективно необходимы. Но они проявляются не стихийно, а только в процессе планомерной деятельности государства и местного самоуправления. Эта дея­тельность, направленная на создание, распределение и использование опре­деленных фондов денежных средств, в юридической литературе получила на­звание «финансовая деятельность».

Финансы как общественные отношения, возникающие при создании и ис­пользовании определенных фондов денежных средств, отличаются друг от друга, но и одновременно характеризуются некоторыми общими чертами, позволяющими объединить их в отдельные, относительно обособленные группы*. Группу однородных, взаимосвязанных по формам и методам акку­муляции или распределения денежных средств экономических отношений называют финансовым институтом**. Совокупность групп экономических (фи­нансовых) отношений (финансовых институтов) образует единую финансо­вую систему***.

*Финансы / Под ред. Проф. В.М. Родионовой. М., 1994 С 20.

**Грачева Е Ю, Куфакова Н. А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России' Учебник М.: Теис,1995 С.6.

***Понятие «финансовая система» употребляется и в другом значении - как совокупность финансовых учреждений страны

В экономической и юридической литературе финансовая система, ее структура определяются авторами по-разному.

Некоторыми экономистами финансовая система рассматривается как со­вокупность:

- финансов предприятий, учреждений, организаций;

- страхования;

- государственных финансов.

В свою очередь, финансы предприятий, учреждений, организаций, по их мнению, подразделяются на: финансы коммерческих организаций, некоммер­ческих организаций и общественных объединении; страхование делится на: социальное, личное, имущественное, страхование ответственности, страхова­ние предпринимательских рисков; государственные финансы включают в се­бя: государственный бюджет; внебюджетные фонды; государственный кредит.

При данной классификации учитывалась роль субъекта в общественном производстве: являются ли субъекты непосредственно его участниками, органи­зуют ли страховую защиту или осуществляют государственное регулирование*.

*Финансы / Под ред. проф. В. М. Родионовой С. 20-21.

A.3. Дадашев при характеристике финансовой системы исходит из учас­тия субъекта экономических отношений в образовании и распределении сто­имости совокупного общественного продукта (СОП) в связи с присвоением первичных доходов. Такими субъектами экономических отношений являют­ся хозяйствующие субъекты, работники и государство как регулятор условий хозяйствования и природопользования. Разнообразие личных, коллективных и общественных потребностей и характер их удовлетворения, по мнению А.3. Дадашева, обеспечивается соответствующей системой финансовых отно­шений и ресурсов, поэтому в финансовой системе функционируют три взаи­мосвязанные подсистемы:

1) подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у хозяй­ствующих субъектов;

2) подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у работ­ников;

3) подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у госу­дарства.

При этом финансы хозяйствующих субъектов включают финансы ком­мерческих предприятии и организаций (нефинансовые предприятия, кредит­ные организации) и финансы некоммерческих организаций. Государствен­ные и муниципальные финансы объединяют бюджетные и внебюджетные финансы*.

*Дадашев А.3., Черник Д. Г. Финансовая система России. Учебное пособие М.: Инфра-М,1997 С 15-18.

В юридической литературе авторы либо воспроизводят вышерассмотрен-ные структуры финансовой системы с некоторыми изменениями, либо пред­лагают иную структуру, отражающую особенности развития государства в ус­ловиях перехода к рынку.

Так, Е.Ю. Грачева в финансовую систему включает следующие финансо­вые структуры (группы экономических отношений):

- государственные финансы;

- финансы предприятий, учреждений, организаций всех форм собствен­ности;

- кредитование;

- страхование.

При этом государственные финансы объединяют бюджет страны, внебю­джетные фонды, государственный кредит; а институт кредитования образует отношения, возникающие между вкладчиками и коммерческими банками, иными кредитными учреждениями по поводу привлечения денежных средств, а также предоставления банковских ссуд. Финансовую систему Е.Ю. Грачева определяет как совокупность финансовых и кредитных инсти­тутов, при помощи которых государство собирает, распределяет и расходует денежные средства*.

*Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Указ. раб. С. 6, см. также Грачева Е.Ю. Фи­нансовое право: Схемы, комментарии: Учебное пособие. М.: Новый юрист, 1998. С. 11.

Н.И. Химичева, отмечая изменения, произошедшие в финансовой систе­ме в связи с новыми экономическими и политическими условиями общест­венного развития в стране, выделяет в ней следующие звенья (институты):

- бюджетную систему с входящими в нее государственными (федераль­ным, республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами;

- внебюджетные целевые фонды;

- финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отрас­лей народного хозяйства;

- имущественное и личное страхование;

кредит (государственный, муниципальный и банковский) *.

*Финансовое право: Учебник / Отв. ред. проф., д.ю.н. Н.И. Химичева. М.: Юристь, 1999. С. 21.

О.Н. Горбунова характеризует финансовую систему как совокупность фи­нансовых институтов, отражающую особенности развития государства в усло­виях перехода к рынку и включающую в себя следующие звенья:

1. Бюджетную систему, состоящую из федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и бюджетов местного самоуправления (муниципалитетов).

2. Внебюджетные централизованные целевые фонды.

3. Внебюджетные децентрализованные целевые фонды.

4. Финансы хозяйствующих субъектов и отраслей.

5. Имущественное и личное страхование.

6. Кредит (государственный и банковский) *.

*Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. М.: Юристь, 1996. С. 15.

Все ученые, изучающие финансовую систему, подчеркивают, что цент­ральное место в финансовой системе России принадлежит бюджетной систе­ме, с помощью которой образуются фонды денежных средств государственных и административно-территориальных образований. Все звенья финансовой системы так или иначе определяются или связаны с бюджетной системой.

При определении структуры финансовой системы авторами предлагалось учитывать действующую в то время норму закона*.

* Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. 2 изд., перераб., испр. и доп. М.: Новый юрист, 1998. С. 5.

В соответствии с Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бю­джетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. в финансовую систему РФ включается бюджетная система, а также финансы юридических и физических лиц. Характеризуя финансы юридических лиц, следует иметь в виду, что в их со­став входят такие государственные внебюджетные фонды, играющие исключительную роль в обеспечении социальной защищенности граждан, как Пенсион­ный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд заня­тости населения, Федеральный и территориальные фонды обязательного меди­цинского страхования.

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 было предусмотрено, что государственные внебюджетные фонды, кроме вышеперечисленных, консо­лидируются с федеральным бюджетом*. Государственные внебюджетные фонды (экологические фонды, дорожные фонды, фонд развития таможни и др.), кон­солидируемые с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, должны сохранять свое целевое назначение (использование).

*Российская газета. 1994. 6 янв.

В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджеты названных государственных со­циальных внебюджетных фондов и бюджеты их территориальных подразде­лений входят в бюджетную систему Российской Федерации.

В финансовую систему включаются также негосударственные фонды: фе­деральные и региональные негосударственные пенсионные фонды; фонды банковской системы; фонды страховых организаций; фонды общественных и региональных организаций; фонды иных юридических лиц.

Учитывая развитие местного самоуправления, законодательное закрепле­ние основных принципов организации местных финансов, на наш взгляд, необходимо рассматривать местные финансы в качестве самостоятельного звена финансовой системы*.

*Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Указ. раб. С. 6.

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ* определил основные принципы организации местных финансов. В соответствии с ним местные фи­нансы включают средства местного бюджета, государственные, муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые ресурсы. Формирование и использование местных финансов осно­вывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой под­держки, гласности и осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации»**, другими федеральными закона­ми, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации, ус­тавами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправления. Местные финансы определяются как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов мест­ного значения.

*Российская газета. 1997. 30 сент.

**Российская газета. 1995. 1 сент.

При характеристике финансовой системы нельзя было не учитывать те из­менения, которые произошли в экономической жизни страны (в частности, ликвидация монополии в банковской, страховой, внешнеторговой деятельности, приватизация государственных и муниципальных объектов собственности и т. д.).

Исходя из вышеизложенного, финансовая система представляет, на наш взгляд, совокупность трех основных звеньев:

- государственных финансов;

- местных финансов;

- частных финансов.

При этом государственные финансы объединяют: федеральный бюджет, бюджет субъектов Российской Федерации, бюджета государственных соци­альных внебюджетных фондов, денежные средства Центрального банка Рос­сийской Федерации (Банка России), денежные средства государственных унитарных предприятий и государственных учреждений.

Местные финансы включают в себя: местные бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, денежные средства муниципальных банков, денеж­ные средства муниципальных унитарных предприятий и учреждений, средст­ва самообложения, разовые добровольные сборы средств граждан. Частные финансы - это денежные средства юридических лиц и иных организаций, основанных на праве частной собственности, и денежные средства физичес­ких лиц.

Своеобразную точку зрения по этому вопросу высказала М.В. Карасева. Она считает, что, в настоящее время финансовая система РФ состоит из сле­дующих относительно самостоятельных звеньев:

- бюджетные фонды;

- внебюджетные фонды;

- государственный и муниципальный кредит;

- страховые фонды;

- финансы предприятий и организаций.

М.В. Карасева не включает в финансовую систему фонд банковского кре­дитования, поскольку «Центральный банк РФ независим от органов испол­нительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собра­ния РФ. Более того, - пишет М.В. Карасева, - финансовая и кредитная системы Российской Федерации относительно автономны». Из чего делается вывод, «что банковская система кредитования не входит в финансовую сис­тему Российской Федерации» *.

*Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С.

36.

Высказанная точка зрения не является бесспорной по следующим осно­ваниям. Кредитная система, как и финансовая, может рассматриваться в двух аспектах: как совокупность общественных (денежных) отношений, возникаю­щих при создании кредитными организациями фондов денежных средств (ссуд­ного капитала), и как совокупность кредитных организаций, осуществляющих кредитование. И если можно согласиться с мнением о наличии определенной автономии кредитной системы как совокупности кредитных организаций, то ис­ключать фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой сис­темы как совокупности определенных общественных (денежных) отношений, возникающих при создании, распределении и использовании государством и местным самоуправлением фондов денежных средств, вряд ли возможно. Фонды кредитных организаций даже при ликвидации государственной монополии в банковской деятельности включаются в категорию «финансы хозяйствующих субъектов» и обеспечивают сбалансированное движение соответствующих потоков в процессе воспроизводства общественного продукта. При недостаточности собственных финансовых ресурсов (прибыли, амортизационных отчислений) хозяйствующие субъекты привлекают созданный кредитными организациями ссудный капитал, без которого немыслимо функционирование общественного производства. При этом нельзя не учитывать и фонды денежных средств Центрального банка Российской Федерации (Банка России) и иных кредитных организаций, основанных на праве государственной или муниципальной собственности, играющих значительную роль в процессе воспроизводства общественного продукта.

Финансы, как отмечалось ранее, объективно необходимы, поскольку обусловлены потребностями общественного развития. Государство и местное самоуправление активно их используют при управлении обществом, выполняя свои задачи и функции. В экономической литературе отмечалось, что государство определяет формы проявления объективно необходимых финансовых отношений. B.M. Родионова пишет: «Практическая деятельность государства заключается в определении конкретных форм проявления объективно обусловленных финансовых отношений, ...финансы - неотъемлемый элемент общественного воспроизводства на всех уровнях хозяйствования; они одинаково необходимы и низовому звену - предприятиям (организациям, учреждениям), и межхозяйственным объединениям (ассоциациям, концернам), и государственной системе управления народным хозяйством» *.

*Финансы / B.M. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. B.M. Родионовой. М.: Финансы и статистика,1997. С. 19, 20.

Финансы, как известно, выполняют две функции: распределительную и контрольную, действующие не изолированно, а в единстве. Эти функции используются государством, местным самоуправлением и хозяйствующими субъектами при осуществлении ими финансовой деятельности. Реализуя функции финансов, хозяйствующие субъекты, государство и местное самоуправление формируют фонды денежных средств, необходимые как для развития самого хозяйствующего субъекта, так и для удовлетворения общегосударственных потребностей или потребностей в пределах местного самоуправления. Направления и формы реализации функций финансов определяются при осуществлении финансовой деятельности, т.е. действий хозяйствующих субъектов, государства, местного самоуправления по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств.

Правовые основы финансовой деятельности

Финансовая деятельность - это вид человеческой деятельности, обуслов­ленный наличием товарно-денежных отношений в обществе и необходимостью создания определенных фондов денежных средств, используемых для удовлетворения соответствующих потребностей. Финансовую деятельность осуществ­ляют государство, местное самоуправление и хозяйствующие субъекты. Однако государство и местное самоуправление, осуществляя финансовую деятельность, определяют условия, «правила игры» для хозяйствующих субъектов в сфере фи­нансов. При этом условия для функционирования хозяйствующих субъектов, действующих на базе государственной или муниципальной собственности, бо­лее «жесткие», чем для хозяйствующих субъектов, основанных на праве частной собственности.

Финансовую деятельность государства осуществляют органы государства всех трех ветвей власти, поэтому вряд ли можно рассматривать финансовую деятельность государства, а также финансовую деятельность местного само­управления только как управленческую деятельность*.

*См.: Карасева М.В. Указ. раб. С. 18.

Финансовая деятельность государства - это особый вид государственной деятельности, который включает в себя и законодательную деятельность представительных органов государства в области финансов (установление и введение, например, налогов и сборов), и управленческую деятельность ор­ганов исполнительной власти, направленную на практическую реализацию нормативных правовых актов в сфере финансовых отношений.

Финансовую деятельность государства осуществляет и судебная власть как в процессе создания фондов денежных средств (взимание государственной пошлины при рассмотрении исковых заявлений и жалоб), так и в процессе ис­пользования определенного фонда денежных средств (в соответствии со ст. 124 Конституции Российской Федерации финансирование судов произ­водится только из федерального бюджета).

Итак, финансовая деятельность государства осуществляется органами госу­дарства всех трех ветвей государственной власти - законодательной, исполни­тельной и судебной - в пределах их компетенции. Финансовая деятельность местного самоуправления осуществляется органами местного самоуправления в пределах их компетенции, а в определенных случаях - непосредственно на­селением соответствующей территории.

Финансовая деятельность государства основывается на принципах, основ­ных положениях, закрепленных Конституцией Российской Федерации. Важ­нейшими из них являются: законность, гласность, плановость, федерализм (со­четание централизма с самостоятельностью субъектов Российской Федерации и местного самоуправления).

Принципы законности, гласности, плановости присущи и финансовой деятельности местного самоуправления.

Финансовая деятельность местного самоуправления основывается также на принципах самостоятельности и государственной финансовой поддержки.

Рассмотрим вышеназванные принципы осуществления финансовой дея­тельности государства и местного самоуправления.

Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Невыполнение предписаний законода­тельных и иных нормативных правовых актов о порядке формирования, рас­пределение и использование денежных средств может повлечь за собой не­стабильность в финансовых отношениях, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных государственных программ в раз­личных сферах общественной жизни и другие отрицательные последствия. В настоящий период идет кардинальное обновление финансового права, приведение норм финансового законодательства в соответствие с положени­ями Конституции РФ и другими федеральными законами; существенному изменению подлежит налоговое законодательство.

Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности прояв­ляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т. д.

Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означа­ет, что вся финансовая деятельность государства и местного самоуправления базируется на целой системе финансово-плановых актов, структура, порядок составления, утверждения, исполнения которых закрепляются в соответству­ющих нормативных правовых актах.

Основными финансово-плановыми актами являются федеральный бюд­жет и бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, бюдже­ты государственных социальных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости населения РФ, Федерального и региональных фондов обязательного меди­цинского страхования.

Финансово-плановым актом бюджетной организации является смета до­ходов и расходов.

Принцип федерализма в финансовой деятельности государства проявляет­ся в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Россий­ской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Фе­дерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денеж­ная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные нало­ги и сборы. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов налогооб­ложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Про­цесс дальнейшего расширения прав субъектов Российской Федерации в фи­нансовой деятельности не должен нарушать основные конституционные положения, закрепляющие правомочия Российской Федерации - центра уп­равления финансами страны.

Самостоятельность и государственная поддержка местного самоуправ­ления как принципы осуществления финансовой деятельности местного самоуправления основываются на ст. 132 Конституции Российской Федерации, согласно которой:

1. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверж­дают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельны­ми государственными полномочиями с передачей необходимых для их осу­ществления материальных и финансовых средств.

Финансовая деятельность осуществляется различными методами. Их разно­образие зависит от многих факторов: от субъекта финансовых взаимоотноше­ний, от условий аккумуляции и использования денежных средств и т. д. В юри­дической литературе принято делить методы осуществления финансовой деятельности на две группы: методы собирания денежных средств и методы их распределения и использования.

Важнейшим методом собирания денежных средств в государственные (фе­деральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации) и местные бюджеты является налоговый метод - метод установления и введения налогов, с помощью которого изымаются в той или иной форме, в обязательном поряд­ке, в установленные сроки и в установленном размере денежные средства для зачисления их в бюджеты определенного уровня. Другим методом собирания денежных средств является метод обязательных платежей (взносов) в госу­дарственные социальные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Госу­дарственный фонд занятости населения РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования). В литературе их принято называть «социальными» налогами. Также к методам собирания денежных средств относится метод добровольных взносов - покупка государственных и муниципальных ценных бумаг, пожерт­вования, вклады в банки и т. д. Данный метод применяется при осуществлении финансовой деятельности и хозяйствующими субъектами.

При распределении, использовании государственных фондов денежных средств, а также средств местного бюджета применяются два важнейших мето­да: метод финансирования и метод кредитования. Метод финансирования вы­ражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств. Кредитование означает выделение (предоставление) денежных средств, как правило, на условиях возмездности (платности) и возвратности. Метод финан­сирования применяется в отношении государственных и местных (основанных на муниципальной собственности) организаций; метод кредитования - как в отношении государственных организаций, так и иных, негосударственных, ор­ганизаций. В условиях перехода к рыночным отношениям, дефицита бюджета бюджетным законодательством предусмотрена возможность выделения средств из бюджета на условиях возвратности и возмездности: бюджетный кредит и бю­джетная ссуда.

Как отмечалось ранее, особенностью финансовой деятельности является то, что ее осуществляют все органы государственной власти в зависимости от их компетенции. Так, в соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума обсуждает и принимает федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, кредитного, таможенного регу­лирования; денежной эмиссии. Федеральные законы, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Президент Российской Федерации подписывает и обнародует федераль­ные законы.

Полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики определены Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. ФКЗ от 31 декабря 1997 г.). * В частности, Правительство РФ обеспечивает про­ведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и т. д.

*Российская газета. 1997. 23 дек.; 1998. 4 янв.

Представительные и исполнительные органы субъектов Российской Фе­дерации, местного самоуправления выполняют на соответствующей террито­рии функции в области финансов в пределах своей компетенции.

Органы государственного управления РФ и субъектов Российской Феде­рации, выполняя свои основные задачи в определенной сфере деятельности, осуществляют одновременно и финансовую деятельность, которая обеспечи­вает выполнение ими своих основных задач и функций. Наряду с органами государственного управления, осуществляющими финансовую деятельность в связи с выполнением своих основных задач и функций, созданы органы го­сударства специально для осуществления финансовой деятельности, которые в своей совокупности получили название «финансовая система».

Для осуществления финансовой деятельности в качестве основной своей задачи были созданы следующие специальные органы государственного уп­равления:

- Министерство финансов Российской Федерации и соответствующие органы субъектов РФ;

- Федеральное казначейство Российской Федерации;

- Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Особое место среди специальных органов государственного управления, созданных для осуществления финансовой деятельности, занимает Централь­ный банк Российской Федерации (Банк России).

Правовой статус, основные задачи и функции органов государственного управления

Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с Поло­жением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федера­ции от 6 марта 1998 г. № 273*, является федеральным органом исполнитель­ной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирую­щим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство финансов Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии не только с другими федеральными органами исполнительной власти, но и с органами исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации, органами местного самоуправления, обществен­ными объединениями и иными организациями.

* Российская газета. 1998. 19 марта.

Основными задачами Министерства финансов Российской Федерации являются:                           

- совершенствование бюджетной системы Российской Федерации, развитие бюджетного федерализма;

- разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации;

- концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации;

- разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполне­ния; составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолиди­рованного бюджета Российской Федерации;

- осуществление в пределах своей компетенции государственного фи­нансового контроля;

- разработка и реализация единой политики в сфере развития финансо­вых рынков в Российской Федерации;

- участие в разработке и проведении единой политики в сфере формиро­вания и использования государственных ресурсов драгоценных металлов и драгоценных камней и другие.

В соответствии с возложенными на него задачами Министерство финан­сов РФ выполняет большой объем функций (в Положении закреплено 62 по­зиции, раскрывающие содержание этих функций). Для выполнения возло­женных на него задач Министерство финансов РФ в установленном порядке создает свои территориальные органы и наделяется значительными полномо­чиями в области управления финансами. Так, например, Министерство фи­нансов РФ вправе запрашивать в установленном порядке у федеральных ор­ганов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации материалы, необходимые для разработки проекта фе­дерального бюджета, расчета прогноза консолидированного бюджета Рос­сийской Федерации, составления отчета об исполнении федерального бюд­жета и консолидированного бюджета Российской Федерации. Министерство финансов РФ представляет в установленном порядке Правительство Россий­ской Федерации при предоставлении государственных гарантий по кредитам в пределах размера утвержденного государственного долга.

При выявлении фактов нецелевого использования организациями средств федерального бюджета, а также в случае непредоставления ими в установленные сроки отчетности о расходовании полученных средств Министерство финансов РФ вправе ограничивать, приостанавливать, а в необходимых случаях и прекра­щать в соответствии с законодательством Российской Федерации финансирова­ние этих организаций из федерального бюджета.

Оно вправе взыскивать в установленном порядке с организаций средства федерального бюджета, израсходованные ими не по целевому назначению, а наложением штрафа в соответствии с законодательством России и др.

Федеральное казначейство Российской Федерации создано Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556*. Единую централизованную систему органов Федерального казначейства возглавляет руководитель Федерального казначейства - начальник Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ.

* Ведомости Верховного Совета РФ (далее - ВВС РФ). 1992. № 50. Ст. 2978.

В соответствии с Положением о Федеральном казначействе РФ, утверж­денным Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 авгу­ста 1993 г. № 864*, единая централизованная система органов Федерального казначейства состоит из Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненных ему территориальных органов Федерального казначейства по республикам в составе Российской Федера­ции, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), рай­онам и районам в городах. Казначейство подчиняется Министру финансов Российской Федерации. Органы Федерального казначейства подчиняются своему вышестоящему органу и руководителю казначейства - начальнику Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов Российской федерации.

* Российские вести. 1993. № 172 (341).

Органы казначейства взаимодействуют с органами государственного уп­равления субъектов Федерации в процессе зачисления доходов и взаиморас­четов между бюджетами, а также координации работ по созданию информа­ционной базы о состоянии бюджетной системы Российской Федерации.

Казначейство информирует законодательные и исполнительные органы го­сударственной власти Российской Федерации о результатах исполнения феде­рального бюджета, иных финансовых операциях Правительства РФ, а также о состоянии государственных (федеральных) внебюджетных фондов и бюджет­ной системы Российской Федерации.

В целях улучшения организации работы и усиления контроля за исполнени­ем федерального бюджета Главное управление Федерального казначейства Ми­нистерства финансов РФ взаимодействует с Банком России, Министерством Российской Федерации по налогам и сборам, иными федеральными органами исполнительной власти РФ. Органы казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и банками, материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, передают правоохранительным органам. В определенных случаях органы казначейства предъявляют иски в суд и в арбитражный суд.

Главные задачи органов казначейства:

- организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами этого бюджета на открываемых в банках счетах казначейства, исходя из принципа единства кассы,

- регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, исполнениe этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств,

- сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным орга­нам государственной власти РФ отчетности о финансовых операциях Прави­тельства РФ по федеральному бюджету, о государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы Российской Федерации,

- осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государст­венных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресур­сами в пределах установленных на соответствующий период государствен­ных расходов,

- управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ и дру­гими уполномоченными банками государственного внутреннего долга РФ,

- разработка методологических и инструктивных материалов по вопро­сам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти, предприятии, учреждении и организаций, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов,

ведение операций по учету государственной казны РФ.

 В соответствии с задачами, возложенными на органы казначейства. Поло­жением определены функции Главного управления Федерального казначейст­ва Министерства финансов Российской Федерации, функции органов казна­чейства по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам с районным делением, имеющим в своем подчинении нижестоящие органы казначейства, а также функции органов казначейства по городам (за исключе­нием городов районного подчинения), районам, районам в городах. Для реали­зации возложенных на систему органов федерального казначейства задач и вы­полнения ими своих функций Положение закрепляет определенные права и обязанности органов казначейства. Правомочия органов федерального казна­чейства в сфере финансовых (бюджетных) отношений достаточно широкие. Их роль в области бюджета значительно повышается в связи с передачей им из бан­ковской системы функции по кассовому исполнению бюджета. В соответствии со ст. 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Российской Федера­ции устанавливается казначейское исполнение бюджетов.

Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г № 1635 в Министерство Рос­сийской Федерации по налогам и сборам была преобразована Государствен­ная налоговая служба РФ, созданная еще в марте 1991 г. *

* Подробная информация о создании, функционировании и полномочиях данного специального органа государственного управления в области финансов изложена в гл. II и гл. IV пособия.

Особое положение среди федеральных органов исполнительной власти, осу­ществляющих финансовую деятельность, занимает Центральный банк РФ (Банк России), который действует в соответствии с Федеральным законом « О Центральном банке РФ (Банке России)» от 2 декабря 1990 г (в ред. ФЗ от 26 апреля 1995 г с последующими изменениями и дополнениями) * Централь­ный банк РФ (Банк России), являясь юридическим лицом, одновременно осуществляет функции органа государственного управления, наделенного властными полномочиями. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные правовые акты, обязательные для федераль­ных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Уставный капитал и другое имущество Банка России являют­ся федеральной собственностью. Банк России подотчетен Государственной Ду­ме федерального Собрания Российской Федерации.

* ВВС РФ 1990. №27 Ст. 356; СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1593,1998.№ 31. Ст. 3829

Подотчетность Банка России Государственной Думе означает:

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации;

- назначение на должность и освобождение от должности членов Совета директоров Банка России;

- представление Банком России Государственной Думе на рассмотрение годового отчета, а также аудиторского заключения;

- определение Государственной Думой аудиторской фирмы для проведе­ния аудиторской проверки;

- проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей;

- доклады Председателя Банка России Государственной Думе о деятель­ности Банка России (два раза в год при представлении годового отчета и ос­новных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

Банк России осуществляет банковское регулирование и надзор за деятельно­стью банков и других кредитных организаций, принимает меры для поддержа­ния стабильности банковской системы, совершает широкий спектр различных банковских операций, защищает и обеспечивает устойчивость рубля, в том чис­ле его покупательную способность и курс по отношению к иностранным валю­там, обеспечивает эффективное и бесперебойное функционирование системы расчетов. Банк России монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и ор­ганизует их обращение. Изготовление денежных билетов и металлических монет по заявкам Центрального банка Российской Федерации организует и обеспечи­вает Министерство финансов РФ. Банк России осуществляет валютное регули­рование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты, а так­же организует и осуществляет валютный контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки в соответствии с законодательством Российской Федерации.        

Банк России вправе обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Банк России имеет уставный капитал и создает за счет своей прибыли резервы и фонды различного назначения в размерах, необходимых для осуще­ствления им своих функций, а также независимо от прибыли и убытков фонд переоценки по операциям с валютными ценностями. Порядок образования и использования резервов и фондов определяется Советом директоров. Полу­чение прибыли не является целью деятельности Банка России, поэтому Банк России является некоммерческой организацией. Но в соответствии со ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации имеют право осуществлять деятель­ность, приносящую прибыль, если это служит достижению целей, ради кото­рых они созданы, и соответствующую этим целям. Прибыль Банка России по­сле направления ее в установленном Советом директоров порядке в резервы и соответствующие фонды перечисляется в доход федерального бюджета. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, в нало­говых органах Банк России не регистрируется *.

* Функции Центрального Банка Российской Федерации (Банка России) в различных сфе­рах его деятельности излагаются в последующих главах настоящего пособия.

Для управления средствами пенсионного обеспечения, средствами госу­дарственного социального страхования и средствами обязательного меди­цинского страхования созданы соответствующие органы управления.

Управление Государственным фондом занятости населения осуществляет Министерство труда и социального развития, которому были переданы функции ранее существовавшей Федеральной государственной службы занятости населе­ния России *.

* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.

Рассмотрим несколько подробнее управление государственными социаль­ными внебюджетными фондами.

Для управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Феде­рации создан Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР). В соответст­вии с Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержден­ным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации 27 декабря 1991 г. № 2122-1*, ПФР является самостоятельным финансово-кредитным уч­реждением, обеспечивающим: целевой сбор и аккумуляцию страховых взно­сов; финансирование расходов, связанных с выплатой государственных пен­сий, пособий по уходу за ребенком по достижению определенного возраста; оказание материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам; финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности ПФР и его органов; капитализацию средств ПФР; контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов от работодателей и граждан; контроль за правильным и рациональным расходованием его средств и т.д.

* Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 5. Ст. 180.

Пенсионный фонд РФ возглавляет Правление и его постоянно действую­щий исполнительный орган - Исполнительная дирекция. В субъектах Российской Федерации созданы отделения ПФР, в районах и городах действуют уполномоченные ПФР*.

* Подробное изложение материала о правовом статусе и функциях Пенсионного фонда РФ, а также других государственных внебюджетных фондов содержится в гл. III посо­бия.

Финансирование мероприятий, связанных с разработкой и реализацией государственной политики в области занятости населения, осуществляется за счет денежных средств специального Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, являющегося государственным социальным внебюд­жетным фондом. Для выполнения управленческих функций в отношении созда­ния и использования данного государственного внебюджетного фонда в соответ­ствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 8 июня 1993 г. № 5131-1 была создана Федеральная государственная служба занятости населения России *. Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Фе­деральная служба занятости населения России была ликвидирована и ее функ­ции были переданы вновь созданному Министерству труда и социального раз­вития Российской Федерации **.

*Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 25. Ст. 911.

**СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.

Для управления средствами государственного социального страхования Российской Федерации в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. * был создан Фонд социального страхования РФ, который является специализированным финансово-кредитным учреждени­ем. Основные задачи Фонда определены в Положении о нем:

— обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетру­доспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ре­бенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение, санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, а также другие цели государственного социального страхования, предусмотренные законода­тельством;

— участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда и т.д.

* Российская газета. 1994. 22 февр.

Фонд социального страхования РФ возглавляет председатель, который, в свою очередь, является председателем Правления Фонда - коллегиального со­вещательного органа. Исполнительными органами Фонда на территории субъектов Федерации являются региональные отделения Фонда социального страхования, в отдельных отраслях хозяйства созданы отраслевые отделения Фон­да. Региональные и центральные отраслевые отделения Фонда создают филиалы регионального (центрального отраслевого) Фонда социального страхова­ния Российской Федерации.                                     

Федеральным фондом обязательного медицинского страхования управля­ет исполнительная Дирекция Фонда.