§ 5. Муниципальный долг. Управление муниципальным долгом

В результате кредитной деятельности органов местного са­моуправления происходит образование муниципального долга. Законодательство РФ определяет муниципальный долг как сово­купность долговых обязательств муниципального образования (п. 1 ст. 100 БК РФ). Более детальные дефиниции муниципаль­ного долга содержат законы субъектов РФ. Так, ст. 1 Закона Вологодской области «О порядке и условиях списания безна­дежных доходов областному бюджету» к муниципальному долгу относит долговые обязательства прошлых лет и вновь принима­емые долговые обязательства (абз. 1 ст. 23). Закон Амурской области от 9 февраля 1999 г. № 131-ОЗ «Об основах бюджетного процесса и бюджетных правах местного самоуправления в Амур­ской области» определяет муниципальный долг как обязатель­ства, возникающие из муниципальных займов (заимствований), принятых на себя муниципальным образованием гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также при­нятые на себя муниципальным образованием обязательства тре­тьих лиц (ст. 2).

Органы местного самоуправления, учитывая особенности своей финансовой деятельности, осуществляя правовую регла-

ментацию муниципальных кредитных отношений, принимают, как правило, положения о муниципальном долге. Например, Положение «О долге муниципального образования города Тула», утвержденное решением Тульской городской Думы от 24 января 2001 г. № 47/831, к муниципальному долгу относит совокуп­ность долговых обязательств города, выраженных в валюте РФ, в иностранной валюте, перед российскими и иностранными юридическими или физическими лицами Российской Федера­ции, ее субъектами, международными организациями. Назван­ное положение обоснованно классифицирует муниципальный долг как в зависимости от валюты обязательства, так и в зависи­мости от резиденства кредиторов.

Муниципальный долг полностью и без условий обеспечива­ется всем муниципальным имуществом, составляющим муни­ципальную казну. Данное положение БК РФ обусловило зак­репление в законодательстве ряда субъектов РФ нормы о невоз­можности признания безнадежным долгом перед бюджетом субъекта РФ бюджетных ссуд, предоставленных непосредствен­но местным бюджетам, а также юридическим и физическим лицам под гарантии муниципальных образований. Подобная норма содержится, например, в ст. 81 Закона Нижегородской области от 8 октября 2001 г. № 207-3 «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегородской области», ст. 2 Закона Вологодской области от 2 октября 2002 г. № 828-ОЗ «О порядке и условиях списания безнадежных долгов областному бюджету».

Следовательно, муниципальным долгом следует считать об­щую сумму задолженности муниципального образования по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

БК РФ в ст. 107 устанавливает предельный объем муници­пального долга в размерах, не превышающих объем собствен­ных доходов соответствующего бюджета. Конкретные верхние границы объема муниципального долга определяются решени­ем представительного органа местного самоуправления о мест­ном бюджете на очередной финансовый год.

Управление муниципальным долгом представляет собой со­вокупность финансовых мероприятий по осуществлению госу­дарственной политики в сфере регулирования муниципального долга, а также действий органов местного самоуправления по погашению займов, организации выплат доходов по ним, прове-

606

Финансовое право России. Особенная часть

дению изменений условий и сроков ранее выпущенных займов, по размещению новых долговых обязательств.

В соответствии с п. 3 ст. 101 БК РФ управление муниципаль­ным долгом осуществляется уполномоченным органом местно­го самоуправления. Как правило, правовые акты муниципаль­ного уровня относят функцию управления соответствующим долгом к компетенции исполнительных органов местного само­управления или предоставляют местным администрациям пра­во делегировать названное полномочие иным органам местного самоуправления. Например, п. 9.3 Положения «О долге муни­ципального образования города Тула» устанавливает, что управ­ление долгом при исполнении городского бюджета осуществля­ется Управой города либо уполномоченным Управой города структурным подразделением. Примечательно, что правовые акты муниципального уровня содержат состав и характеристику основных элементов управления муниципальным долгом. Так, названное Положение к управлению долгом города Тулы отно­сит: определение политики в отношении долга; установление требований к его размеру и структуре; определение порядка, условий выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств города; определение порядка использования заемных средств; установление круга уполномоченных лиц по обслуживанию дол­га (п. 9.1). Политику в отношении долга города определяет Тульская городская Дума на основе предложений главы города.

Управление муниципальным долгом целесообразно рассмат­ривать в широком и узком смысле. Под управлением муници­пальным долгом в широком смысле подразумевается формирова­ние и осуществление финансовой 'политики, направленной на регулирование кредитной деятельности органов местного само­управления. Управление муниципальным долгом в широком смысле относится к компетенции как государства в лице феде­ральных органов государственной власти, так и органов государ­ственной власти соответствующего субъекта РФ, что обусловлено отнесением Конституцией РФ общих вопросов местного самоуп­равления к предметам совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов. Финансовая политика в сфере кредитной деятельности муниципальных образований основывается на Кон­ституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.), общепризнанных принципах и

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит___________607

нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и находят свое выражение в федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативно-правовых актах в области местного самоуправления.

Государство в лице федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ расщ?-; лагает определенным набором полномочий, позволяющих осу­ществлять государственную политику в сфере муниципальной кредитной деятельности. Одним из важнейших механизмов по управлению муниципальным долгом является правовое регули­рование финансовой самостоятельности местного самоуправле­ния при решении вопросов местного значения, бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансиро­ванные минимальные местные бюджеты. Именно в результате осуществления государственной политики по управлению му­ниципальным долгом обозначаются основные принципы, усло­вия и масштабы осуществления местных займов.

Управление муниципальным долгом в узком смысле пред­ставляет собой совокупность полномочий органов местного са­моуправления по подготовке к выпуску и размещению долго­вых обязательств муниципального образования, регулированию (в рамках компетенции) рынка ценных бумаг, обслуживанию и погашению муниципального долга. Основными мероприятия­ми по управлению муниципальным долгом можно назвать ре­финансирование, конверсию, консолидацию, унификацию и др. В процессе управления муниципальным долгом органы госу­дарственной власти и органы местного самоуправления в рам­ках соответствующей компетенции решают следующие задачи: минимализация стоимости долга для заемщика; недопущение переполнения фондового рынка заемными обязательствами му­ниципальных образований; недопущение спекулятивных опе­раций на рынке муниципальных ценных бумаг и резкого коле­бания их курса; эффективное использование привлеченных средств и контроль за их целевым использованием; обеспечение своевременного и в полном объеме возврата привлеченных средств; максимальное финансовое обеспечение задач и функ­ций местного самоуправления.

В процессе управления муниципальным долгом возникает необходимость его реструктуризации. Реструктуризация муни-

608

Финансовое право России. Особенная часть

ципального долга представляет собой погашение долговых обяза­тельств муниципального образования с одновременным осуществ­лением заимствований или принятием других долговых обяза­тельств с установлением других условий обслуживания и сроков погашения.

Необходимость реструктуризации муниципального долга по­является при возникновении финансовых затруднений. Реструк­туризация муниципального долга может осуществляться с час­тичным списанием или сокращением суммы основного долга.

Механизм осуществления и формы реструктуризации муни­ципального долга аналогичны соответствующим элементам ре­структуризации государственного долга. .