§ 4. Правовое регулирование муниципального кредита

Муниципальный кредит представляет собой урегулирован­ные правовыми нормами отношения по мобилизации органами местного самоуправления временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах возврат­ности, срочности, возмездности и добровольности в целях по­крытия бюджетного дефицита и финансирования местных ин­вестиционных программ.

Муниципальный кредит характеризуется следующими осо­бенностями:

является составной частью кредита как звена финансовой системы РФ;

является самостоятельным звеном муниципальной финансо­вой системы;

результатом отношений в области муниципального кредита выступают муниципальный долг или внутренний государствен­ный долг, если муниципальные ценные бумаги гарантированы Правительством РФ или исполнительным органом государ­ственной власти субъекта РФ;

объект складывающихся правоотношений — заемные денеж­ные средства муниципальных образований, в целях оформле­ния которых эмитируются ценные бумаги;

20 к,

рохина «Фин право Росс

598

Финансовое право России. Особенная часть

преобладающая воля органа местного самоуправления, его обязательное участие;

муниципальные займы являются одним из методов привле­чения дополнительных финансовых ресурсов в бюджет муници­пального образования;

отношения по поводу муниципального кредита всегда носят имущественный (денежный) характер.

Муниципальный кредит как форма внутреннего публичного кредита характеризуется тем, что временно свободные денеж­ные средства населения, предприятий, организаций привлека­ются на финансирование нужд местного сообщества путем вы­пуска и размещения ценных бумаг различных видов.

Источниками муниципального кредита могут выступать: на­селение соответствующего муниципального образования; госу­дарство; кредитные организации; другие муниципальные обра­зования (взаимный кредит).

Правовое регулирование муниципального кредита осуществ­ляется актами трех уровней: нормативными правовыми актами федерального, регионального уровня и непосредственно актами органов местного самоуправления. Специфика правовых основ муниципального кредита обусловлена тем, что, с одной сторо­ны, общие принципы организации местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов, а с другой — установление основ кредитной политики относится к исключительной компетенции Россий­ской Федерации.

Правовое регулирование муниципальных займов осуществ­ляется на основании ст. 132 Конституции РФ, закрепляющей самостоятельность органов местного самоуправления в утверж­дении и исполнении своих бюджетов, установлении местных налоговых сборов, а также в решении иных вопросов местного значения.

Развивая конституционные положения, Закон РФ «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит финансовые средства от мест­ных займов к доходному источнику муниципального бюджета (ст. 36).

Довольно обширное правовое регулирование муниципаль­ных кредитных отношений содержится в БК РФ: дано понятие муниципального заимствования, муниципального долга, уста-

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит                    599

новлены источники финансирования дефицита местного бюд­жета, меры ответственности по долговым обязательствам муни­ципальных образований и т. п. (ст. 91, гл. 14 и др.).

Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» предусматривает возможность финансированиядн-вестиционной деятельности различными субъектами, в том чис­ле органами местного самоуправления, за счет финансовых средств инвесторов (банковские, бюджетные кредиты, облига­ционные займы).

Впервые в истории современного российского права в ГК РФ включены нормы о договоре государственного и муници­пального займа (ст. 817), которые распространяют правила о договоре государственного займа на правила в отношении зай­мов, выпускаемых муниципальными образованиями.

Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» называет в ка­честве эмитентов ценных бумаг и местные органы самоуправле­ния (ст. 2).

Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» устанавлива­ет правовые основы участия муниципальных образований в от­ношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии ценных бумаг. Названный закон ограничивает размер дефицита бюджета муниципального образования 10 процентами собствен­ных доходов, устанавливает величину расходов на обслужива­ние долга не более 15 процентов общей величины расходов местного бюджета.

Более детальное правовое обеспечение муниципальный кре­дит получает в нормативных правовых актах субъектов РФ и непосредственно в актах органов местного самоуправления. Так, почти все региональные конституции и уставы содержат норму, определяющую право муниципальных образований на осуще­ствление кредитной деятельности1. В ряде субъектов РФ приня­ты отдельные нормативные правовые акты, регулирующие кре­дитные отношения. К названной категории можно отнести Закон Республики Татарстан от 22 мая 1997 г. № 1181 «О госу­дарственном долге Республики Татарстан», применяемый и в

1 См., например, Конституцию Республики Алтай (Основной за­кон); Конституцию Республики Татарстан.

600

Финансовое право России. Особенная часть

сфере муниципальной кредитной деятельности. Законы о фи­нансовых основах местного самоуправления в субъектах РФ развивают положения конституций и уставов, конкретизируют полномочия органов местного самоуправления в сфере осуще­ствления кредитной деятельности, формы муниципального дол­га и т. п. Например, Закон Саратовской области от 6 апреля 1999 г. № 16-ЗСО «О финансовой основе местного самоуправ­ления в Саратовской области» дает определение муниципаль­ным ценным бумагам, выделяет кредит в качестве самостоятель­ного звена финансовой системы муниципального образования, устанавливает компетенцию органов местного самоуправления в кредитной сфере. Закон Республики Адыгея от 8 октября 1997 г. № 54 «О местном самоуправлении» закрепляет право органов местного самоуправления на выпуск местных займов как гарантию самостоятельности местного самоуправления, од­новременно устанавливает запрет на отмену или изменение на­званного права со стороны органов государственной власти рес­публики.

Последующее правовое оформление кредитной компетенции органов местного самоуправления осуществляется непосред­ственно финансово-правовыми актами муниципального уров­ня. Так, решением Тульской городской Думы от 24 января 2001 г. № 47/831 утверждено Положение «О долге муниципаль­ного образования города Тула Тульской области», решением Тюменской городской Думы от 27 мая 1999 г. № 437 утверждено Положение о порядке предоставления целевых займов (креди­тов) из бюджета города и т. д.

Как и государственный кредит, муниципальный кредит яв­ляется комплексным правовым институтом, регулируемым нор­мами различных отраслей права.

Финансовые отношения в сфере муниципального кредита возникают в процессе финансовой деятельности органов мест­ного самоуправления. Будучи урегулированными нормами фи­нансового права, данные отношения становятся финансовыми правоотношениями с соответствующим составом и содержани­ем. Финансовые правоотношения в области муниципального кредита складываются по поводу формирования, функциониро­вания и погашения внутреннего долга муниципального образо­вания или государства, если муниципальный заем гарантирован государством.

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит

601

Отношения в области муниципального кредита всегда скла­дываются по поводу образования, распределения и использова­ния соответствующих финансовых ресурсов и носят имуще­ственный (денежный) характер объекта.

В правоотношениях по муниципальному кредиту, как и в других финансовых отношениях, одной из сторон является, орган местного самоуправления. Вторым субъектом может быть любой участник финансовых правоотношений. Участие органов местного самоуправления в правоотношениях является обяза­тельным, здесь орган самоуправления выступает заемщиком-эмитентом ценных бумаг.

Объектом правоотношений, возникающих при проведении муниципального займа, являются заемные денежные средства органов местного самоуправления, в целях оформления кото­рых эмитируются ценные бумаги.

Все правоотношения в области муниципального кредита носят властный характер, так как именно органы местного са­моуправления имеют право в одностороннем порядке устанав­ливать условия займа — временные границы действия правоот­ношений, платность, виды, основания прекращения и измене­ния.

БК РФ муниципальными заимствованиями называет займы, привлекаемые от физических и юридических лиц в валюте Российской Федерации, по которым возникают долговые обя­зательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте Российской Федерации (ст. 91).

Муниципальные займы — это кредитные отношения, скла­дывающиеся между органами местного самоуправления, с од­ной стороны, и юридическими и физическими лицами — с дру­гой, оформленные ценными бумагами от имени муниципально­го образования.

В соответствии с Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных цен­ных бумаг» муниципальными ценными бумагами признаются Ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального обра­зования (п. 1 ст. 2).

Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» формулирует совокупность имущественных и неимущественных прав, зак­репляемых муниципальной эмиссионной ценной бумагой и

602

Финансовое право России. Особенная часть

подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществ­лению; определяет обязанных и управомоченных лиц (ст. 16). Первым в отношениях муниципального займа является эми­тент — органы самоуправления, несущие от своего имени обя­зательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных ими. Владельцем ценной бумаги является лицо, которому она принадлежит по праву собственности или по вещному праву (хозяйственного ведения или оперативного управления). Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» со­держит новые правовые признаки ценных бумаг, относящиеся к ценным бумагам местного уровня. Во-первых, муниципальной ценной бумагой удостоверяется не только имущественное, но и неимущественное право. Во-вторых, муниципальная ценная бумага не только подтверждает обязательственные требования к эмитенту, но и принадлежит ее владельцу на праве собственно­сти (ином вещном праве). Одновременно важно обратить вни­мание на то, что на основании Федерального закона «Об осо­бенностях эмиссии и обращения государственных и муници­пальных ценных бумаг» не являются муниципальными ценными бумагами те ценные бумаги, обязательства по кото­рым гарантированы муниципальным образованием, но эмити­рованы третьими лицами (ч. 6 ст. 15).

За последние годы развития рынка муниципальных ценных бумаг были выпущены долговые обязательства самых различ­ных наименований: жилищные займы, муниципальные крат­косрочные облигации, облигационные сберегательные займы, телефонные займы и т. д. На муниципальном уровне осуществ­ляются эмиссия краткосрочных долговых обязательств, погаша­емых паями муниципальной собственности, выпуск облигаций с дополнительными лотереями.

Займы органов местного самоуправления оформляются, как правило, в виде облигаций.

Эмиссия муниципальных ценных бумаг осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях эмис­сии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Эмитентом ценных бумаг муниципального образования является исполнительный орган местного самоуправления, осу­ществляющий указанные функции в порядке, установленном законодательством РФ и уставом муниципального образования. Например, Устав г. Томска относит принятие решений о выпус-

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит

603

ке и размещении городских займов, о выделении ссуд и займов из средств городского бюджета к полномочиям мэра г. Томска. Аналогично вопрос об эмитенте муниципальных ценных бумаг решается уставами других муниципальных образований.

При эмиссии муниципальных ценных бумаг исполнитель­ный орган местного самоуправления утверждает в форме пра-* вового акта Генеральные условия эмиссии, которые должны включать указания на вид ценных бумаг; форму их выпуска; срочность данного вида ценных бумаг; валюту обязательств; особенности денежного или имущественного характера испол­нения обязательств; имеющиеся ограничения оборотоспособно-сти или круга приобретателей ценных бумаг. На основании Ге­неральных условий эмитент в лице исполнительного органа местного самоуправления принимает документ также в форме правового акта, содержащий конкретные условия выпуска и обращения муниципальных ценных бумаг. Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и му-ниципальных ценных бумаг» определяет перечень условий, ко­торые обязательно должны содержаться в названном документе: вид ценных бумаг; сроки их обращения; номинальную сто­имость одной ценной бумаги; порядок размещения выпуска; способы осуществления прав по ценным бумагам; размер или порядок расчета дохода и иные существенные условия.

В отличие от условий эмиссии ценных бумаг федерального уровня правовой акт о муниципальной эмиссии должен содер­жать дополнительную информацию о муниципальном бюджете развития и текущем бюджете; о суммарной величине муници­пального долга на момент эмиссии; об исполнении трех преды­дущих муниципальных бюджетов.

По итогам эмиссии исполнительным органом местного са­моуправления составляется отчет, принимаемый в форме пра­вового акта.

Условия эмиссии в форме правового акта подлежат регист­рации в федеральном органе исполнительной власти, уполно­моченном Правительством РФ на составление или исполнение Федерального бюджета.

Первичная эмиссия муниципальных ценных бумаг осуществ-

яется на основании решения об эмиссии отдельного выпуска

муниципальных ценных бумаг в соответствии с Генеральными

w:

604

Финансовое право России. Особенная часть

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит

605

условиями и условиями эмиссии. Решение о выпуске должно содержать обязательные условия, складывающиеся из следую­щих элементов: наименование эмитента; даты начала, периода размещения и погашения ценных бумаг; вид и форма выпуска ценных бумаг; номинальная стоимость одной ценной бумаги; количество ценных бумаг данного выпуска; наименование регистратора или депозитария, осуществляющего учет прав вла­дельцев муниципальных ценных бумаг; имеющиеся ограниче­ния и иные существенные условия эмиссии. В качестве иных существенных условий муниципальными решениями указыва­ются порядок использования средств займа, процедура и орга­ны контроля за соблюдением условий эмиссии и целевым ис­пользованием средств займа, запрет на разглашение и иное ис­пользование конфиденциальной информации и т. п. Названные условия должны быть опубликованы в средствах массовой ин­формации или раскрыты эмитентом иным способом не позднее чем за два рабочих дня до даты начала размещения.