§ 2. Принципы финансового права

В основе финансовой деятельности государства и муници­пальных образований лежат определенные исходные начала, отражающие специфику данного вида государственной деятель-

•3 Крохина «Фин право России»

54

Финансовое право России. Общая часть

ности. Принципы образуют специальное научное основание, фиксирующее объект исследования, обеспечивают единство эмпирического и теоретического в научном познании и пред­ставляют собой такие исходные средства воспроизведения сущ­ности объекта в этом познании, которые выражают направлен­ность применения других средств. Финансово-правовые исход­ные начала отражают объективные связи, закономерности развития финансовой деятельности государства, в результате чего они становятся качественными характеристиками этой от­расли права. В этом проявляется социальная обусловленность принципов, «х зависимость от реальных жизненных условий. В то же время принципы финансового права — результат дея­тельности человека, поскольку свое выражение они получают в процессе законотворчества. Основополагающие финансово-правовые начала формируются законодателем исходя из конк­ретного правового опыта и правовой культуры в государстве и базируются на основных положениях правовой системы с уче­том достигнутого уровня развития финансового законодатель­ства. Поэтому, будучи закрепленными в правовых нормах, ис­ходные начала финансовой деятельности по существу являются принципами финансового права.

Финансовое право правовыми средствами отражает требова­ния объективных закономерностей и тенденций развития фи­нансовой деятельности государства. К общим правовым сред­ствам относятся институциональные явления правовой действи­тельности, воплощающие регулятивную силу права и играющие роль ее активных центров: дозволения, запреты, презумпции, принципы, предписания, льготы, нормы права и т. п.

Финансово-правовые принципы устанавливают основопола­гающие, конструирующие ориентиры в развитии институтов финансового права, определяют направления развития финан­сового законодательства. Однако следует обратить внимание и на обратную сторону этих взаимоотношений, заключающуюся в том, что правовое оформление принципов финансового права строится в основном по институциональным составляющим. Так, БК РФ устанавливает раздельно принципы бюджетной системы Российской Федерации (гл. 5), межбюджетных отно­шений (гл. 16). Принципы межбюджетных отношений субъек­тов РФ и муниципальных образований зафиксированы в Феде­ральном законе «О финансовых основах местного самоуправле-

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации______________55

ния в Российской Федерации». НК РФ закрепляет основные начала законодательства о налогах и сборах (ст. 3) и т. д. В сло­жившихся условиях исследование финансово-правовых прин­ципов довольно затруднительно, поскольку тот блок правовых принципов отраслевого значения, который должен быть закреп­лен непосредственно в общей части отраслевого законодатель­ного акта, не создан в связи с отсутствием единого кодифи*ци-рованного акта, оформляющего основы правового регулирова­ния отношений в сфере финансовой деятельности. Изучение принципов финансового права в современных условиях доволь­но затруднительно еще и потому, что генезис финансового пра­ва и его фундаментальных начал лежит в закономерностях су­ществования господствующей экономической системы, пережи­вающей сегодня далеко не лучшие времена.

Принципы финансового права представляют собой один из элементов юридического режима регулирования обще­ственных отношений в финансовой сфере. Наряду с предме­том и методом правового регулирования они имеют важное значение для объяснения самостоятельной природы финан­сового права. Исходные основы финансовой деятельности имеют свое содержание и особенности, обусловленные исто­рическим развитием отрасли, спецификой предмета соответ­ствующего правового регулирования и современными поли­тико-правовыми реалиями.

К числу руководящих положений финансовой деятельности следует отнести: законность; приоритет публичных интересов в правовом регулировании финансовых отношений; федерализм; единство финансовой политики и денежной системы; равно­правие субъектов РФ в области финансовой деятельности; са­мостоятельность финансовой деятельности в рамках компетен­ции органов местного самоуправления; социальную направлен­ность финансовой деятельности Российской Федерации; распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной), испол­нительной и судебной властей; гласность; плановость. Назван­ные принципы определяют исходные элементы, основополага­ющие направления и ориентиры финансовой деятельности Рос­сийского государства.

Финансово-правовое значение принципа законности пред­ставляет собой проекцию его общеправового значения, закреп-

56

Финансовое право России. Общая часть

ленного в целом ряде норм Конституции РФ (например, ст. 4, 15, 19, 32, 35, 45—52). В свою очередь, в основе конституцион­ного закрепления данного принципа лежат соответствующие нормы международного права, нашедшие отражение, в частно­сти, в п. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и поли­тических правах 1966 г., п. 1 ст. 7 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Категория «законность» этимологически исходит от понятия «закон» и понимается как строгое и неукоснительное соблюде­ние законов. Законность представляет собой определенный ре­жим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посред­ством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов. Подобное понимание законности воспринято и финансовым законодательством.

Финансовое право наиболее тесным образом сочетает юри­дические, экономические и политические механизмы воздей­ствия на общественные отношения. Поэтому финансово-право­вое значение принципа законности предстает как комплексное политико-правовое явление, отражающее правовой характер организации финансовой деятельности государства и местного самоуправления, органическую связь права, власти и финансо­вых ресурсов.

Основываясь на таком признаке права, как общеобязатель­ность правовых норм, законность охватывает все формы реали­зации финансового права. Она должна соблюдаться и на стадии законотворчества, и на различных стадиях правоприменитель­ного процесса.

Значительным достижением финансового права стало соот­ветствие содержания финансово-правового значения принципа законности сущности права и правовых законов — справедли­вости. Примечательно, что требования справедливости законо­дательно оформлены в самой «жесткой» части финансового права — налоговом праве. Так, ст. 3 НК РФ в числе основных начал законодательства о налогах и сборах выделяет принцип справедливости, в соответствии с которым каждый гражданин государства обязан принимать участие в финансировании рас­ходов государства соразмерно своим доходам и возможностям. Принцип справедливости выражается также в соразмерности налогов, заключающейся в соотношении доходной части бюд-

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации

57

жета и уменьшении собственности налогоплательщика. Соглас­но п. 2 ст. 3 НК РФ не допускается установление и применение налогов и сборов, различающихся в зависимости от политичес­ких, конфессиональных и иных различий между налогоплатель­щиками. Также законодательство содержит запрет на установле­ние дифференцированных ставок налогов и сборов либо налого­вых льгот в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц либо места происхождения капитала.

Таким образом, финансово-правовое значение принципа за­конности заключается в создании и поддержании режима леги­тимности финансовой деятельности государства и местного са­моуправления. Основными элементами данного принципа сле­дует считать верховенство Конституции РФ и верховенство закона; единство законности, равенство всех перед финансовым законодательством; неотвратимость финансово-правовой ответ­ственности.

Принцип приоритета публичных интересов в правовом регули­ровании финансовых отношений выражается в верховенстве об­щих интересов субъектов финансового права. В процессе акку­мулирования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов складываются процессы и явления, объективно требующие публично-правового регулиро­вания.

Финансовое право традиционно относится к публичным правовым образованиям. Идея преобладания государственного интереса в регулировании финансовых отношений во многом определяет финансово-правовую науку и законодательную практику. Издавая нормы финансового права, законодатель со­здает охранительный механизм публичных имущественных ин­тересов, поэтому в данном аспекте финансовое право выступает не только в качестве институционного нормативного регулято­ра, но и как средство (инструмент) согласования интересов.

Финансовое обеспечение целей и задач государства предназ­начено для удовлетворения интересов органов власти и общих интересов индивидуальных и коллективных субъектов. Без фи­нансового обеспечения функционирования государства невоз­можно удовлетворение общезначимых, публичных интересов всего общества.

Приоритет публичных интересов охватывает все стороны финансовой деятельности государства и местного самоуправле-

Финансовое право России Общая часть

ния и проявляется в качестве основной целеполагающеи идеи, обеспечивающей согласованность действий участников финан­совых правоотношений, влияющей на формирование системы финансового законодательства, финансовое правотворчество и правоприменительную практику.

Публичность финансового права проявляется не только в специфике объектов общего интереса - финансовых ресурсах государства, в правовом статусе субъектов. Государство и муни­ципальные образования выступают обязательными участника­ми финансовых правоотношений, обладая при этом возможно­стью применения властных правовых механизмов. Вместе с тем предназначение финансового права должно выражаться в обес­печении баланса законных интересов всех участников финансо­вой деятельности, оптимально сочетающего публичные и част­ные потребности.

Принцип приоритета публичности в правовом регулирова­нии финансовой деятельности отражает динамику развития имущественных отношений в обществе. Если ранее публич­ность воспринималась в качестве выражения воли государства, то с переходом к рыночной форме экономики и построению государства на подлинно федеративных отношениях публичное воспринимается как общественное, предназначенное для обес­печения жизнедеятельности всех институтов гражданского об-

Современные тенденции развития финансового права в ка­честве закономерности выявляют проникновение объектов пуб­лично-правового регулирования в частно-правовое и наоборот. Сочетание публичных и частных интересов в правовом регули­ровании финансовых отношений выражается в двух взаимосвя­занных аспектах: сохранении публичного приоритета, но с уче­том частных интересов; взаимопроникновении и взаимодей­ствии публично-правовых и частноправовых юридических средств, в частности категорий, принципов, дефиниции, мето-

Д°ВНапример, расширение гражданско-правового оборота иму­щества и отказ государства от монополии на обслуживание де­нежного обращения вывели из сферы финансово-правового ре­гулирования многие межбанковские операции, деятельность бирж, частных страховых компаний и т. д. При этом наблюда­ется процесс «заимствования» финансовым правом гражданско-

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации

59

правовых форм сделок и договоров. На основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, предоставляется бюджетный кредит или бюджетные инве­стиции юридическим лицам, не являющимся государственны­ми или муниципальными унитарными предприятиями.

Таким образом, принцип публичности финансового права через выражение общего интереса «цементирует» имуществен­ные и связанные с ними неимущественные общественные отно­шения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления.

Принцип федерализма в сфере финансовой деятельности госу­дарства имеет значительную научную и практическую ценность и является исходным началом финансовой деятельности госу­дарства, выражающимся в сочетании общегосударственных фи­нансовых интересов с интересами субъектов РФ и заключающим­ся в распределении финансовых ресурсов, а также в разграниче­нии бюджетной компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Принцип федерализма в финансовом праве представляет собой преломление в финансовой сфере государственного уст­ройства Российской Федерации, установленного Конституцией РФ и получившего развитие в федеральных конституционных законах и федеральных законах, договорах между федеральны­ми органами государственной власти и органами государствен­ной власти субъектов РФ, а также в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ. Основные характеристики принципа фе­дерализма закреплены Конституцией РФ: государственный су­веренитет (ст. 4); единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); равноправие субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5); единство кон­ституционно-правовой системы (ст. 15); разграничение предме­тов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной вла­сти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5); самостоятельность (в пределах своих полномочий) местного самоуправления (ст. 12).

Находя свое отражение в финансовом праве, принцип феде­рализма переносит свою сущность на финансовую деятельность государства. При этом составные элементы принципа федера­лизма преломляются и приобретают характерные особенности. Однако названные элементы не являются дифференцированны-

ми понятиями принципа федерализма в финансовом праве, а представляют собой стороны (аспекты) его действия в различ­ных сферах финансовых отношений. Сущность федеративных отношений в финансовой деятельности государства обусловле­на способом разграничения и структурирования предметов ве­дения «по вертикали», системой разделения государственной власти между Российской Федерацией и субъектами РФ, право­вым статусом субъектов федеративных отношений, методами воздействия на участников финансовых правоотношений. Ос­новополагающим аспектом принципа федерализма является разграничение между Российской Федерацией и ее субъектами предметов ведения, перечень которых установлен Конституци­ей РФ (ст. 71—73). Относительно сферы финансовой деятель­ности в ведении Российской Федерации находятся: установле­ние правовых основ единого рынка; финансовое, валютное и кредитное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая феде­ральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития (п. «ж», «з» ст. 71). Следует отметить, что перечень предметов ведения, ус­тановленный ст. 71, является исчерпывающим, но одновремен­но содержит достаточный набор необходимых полномочий для обеспечения жизнедеятельности Российской Федерации.

Относительно финансово-правовых предметов ведения субъектов РФ необходимо иметь в виду, что их полномочия конституционно ограничены только пределами ведения Россий­ской Федерации и ее полномочиями по предметам совместного (конкурирующего) ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 73); вне пределов ведения Российской Федерации и конкурирующих вопросов субъекты РФ обладают всей полно­той власти (ч. 4 ст. 76).

Предметы совместного ведения определяются ч. 1 ст. 72 и в соответствии с ч. 2 ст. 72 в одинаковой мере распространяются на все субъекты РФ. Вопросом совместного ведения Российс­кой Федерации и субъектов РФ является установление общих принципов налогов и сборов (п. «и» ч. 1 ст. 72), а также общих принципов организации системы органов государственной вла­сти и местного самоуправления (в том числе бюджетной дея­тельности) (п. «н» ч. 1 ст. 72). Совместное ведение не порождает вертикальной соподчиненности в обычном толковании этого

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации

61

явления. Закрепление за субъектами РФ возможно большего объема конкурирующих полномочий способствует обеспечению единства финансовой политики, повышению самостоятельнос­ти (в пределах Конституции РФ) государственно-территориаль­ных образований. %

Принципиальной особенностью разграничения предметов ведения в финансовой сфере следует считать допустимость су­ществования наряду с Конституцией РФ (ст. 71, 72) иных пра­вовых форм в виде договоров (ч. 3 ст. 11), регламентирующих объем финансовой компетенции Российской Федерации и кон­кретного субъекта РФ. Финансово-правовой механизм регули­рования внутрифедеративных отношений в последнее время значительно расширился именно за счет заключения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномо­чий, причем не только «по вертикали» (с Российской Федера­цией), но и «по горизонтали» (между субъектами РФ).

Принцип федерализма в финансовом праве носит комплек­сный, многогранный характер. Комплексное содержание прин­ципа федерализма в финансовом праве пронизывает все его институты, определяет сущность складывающихся финансовых правоотношений и гарантирует Российской Федерации и субъектам РФ установленный законодательством финансово-правовой статус. Являясь общеотраслевым исходным началом финансового права и имея конституционное установление, принцип федерализма в финансовом праве служит ориентиром для всех иных нормативных правовых актов, которые регулиру­ют различные аспекты финансовой деятельности государства.

Принцип федерализма в финансовом праве оказывает суще­ственное влияние на финансовую деятельность муниципальных образований, что обусловлено наличием собственной финансо­вой компетенции у Российской Федерации, субъектов РФ и му­ниципальных образований, порядком разграничения доходов и расходов государственных и муниципальных бюджетов, а также отнесением Конституцией РФ установления общих принципов организации местного самоуправления к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Иными слова­ми, федеративное устройство России, отражаясь в финансовой деятельности государства, находит определенное продолжение и в финансовой деятельности муниципальных образований.

62

Финансовое право России. Общая часть

Принцип единства финансовой политики и денежной системы вытекает из положений Конституции РФ. На основе ее анализа можно выделить ряд юридических признаков, характеризующих государственное устройство России, важнейшим из которых является единство финансовой политики на всех уровнях Рос­сийской Федерации, субъектов РФ с учетом особенностей и традиций муниципальных образований. Конституция РФ гаран­тирует свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 8) и относит к ведению Российской Федерации установление основ федеральной политики, федеральные про­граммы в области экономического развития, а также финансо­вое регулирование и денежную эмиссию (п. «е», «ж» ст. 71).

Важность конституционных установлений единства финан­совой политики и денежной системы обусловлена федератив­ной природой государства, наличием в его рамках центробеж­ных тенденций, в том числе порожденных финансовыми отно­шениями. Гарантией принципа единства финансовой политики и денежной системы служат ряд положений Конституции РФ, содержащихся в гл. 3 «Федеративное устройство»: на террито­рии Российской Федерации не допускается установления тамо­женных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препят­ствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансо­вых средств; в России не допускается введение и эмиссия других денег, кроме рубля, который является денежной единицей Рос­сийской Федерации; денежная эмиссия — исключительная мо­нополия Центрального банка РФ.

Один из основных факторов обеспечения единства финансо­вой политики — единство правового пространства. Конститу­ция РФ относит правовое регулирование финансовых, валют­ных и кредитных отношений к исключительной компетенции Российской Федерации. Согласуясь с конституционным прин­ципом верховенства федерального закона (ч. 2 ст. 4), названное правило создает необходимую правовую основу единства фи­нансовой политики и денежной системы.

Финансовая политика — это составная часть единой госу­дарственной экономической политики. Реальная политико-правовая жизнь показывает тесную, почти неразрывную связь финансовых отношений и политики, поэтому и необходима финансово-правовая политика как оптимальная модель их вза­имодействия.

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации______________63

Другим компонентом рассматриваемого принципа является единство денежной системы. Согласно ст. 4 Федерального зако­на «О Центральном банке Российской Федерации (Банке Рос­сии)» разработка и проведение единой государственной денеж­но-кредитной политики осуществляется Центральным банком РФ во взаимодействии с Правительством РФ. В соответствии с п. 3 ст. 151 БК РФ Центральный банк РФ является органом'де­нежно-кредитного регулирования. Основные направления еди­ной государственной денежно-кредитной политики проектиру­ются Советом директоров Центрального банка РФ во взаимо­действии с Правительством РФ и представляются для рассмотрения Национальному банковскому совету, а также Президенту РФ, -в Правительство РФ. Затем проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной по­литики представляется в Государственную Думу, которая рас­сматривает данный документ и утверждает его не позднее при­нятия закона о федеральном бюджете на очередной финансо­вый год. Обеспечивает выполнение утвержденных основных направлений единой государственной денежно-кредитной по­литики Совет директоров Центрального банка РФ.

Таким образом, финансово-правовая политика есть основан­ная на правовых нормах публичная деятельность субъектов финансового права и политической власти по созданию опти­мального механизма финансово-правового регулирования в це­лях планомерного аккумулирования, распределения и исполь­зования государственных (муниципальных) фондов денежных средств, а также деятельность стратегического характера, на­правленная на совершенствование финансовых отношений в целях установления баланса сфер влияний различных обще­ственных (социальных) регуляторов.

Принцип равноправия субъектов РФ в области финансовой де­ятельности основан на ст. 5 Конституции РФ, согласно кото­рой все субъекты РФ обладают одинаковым правовым статусом. Принцип равноправия имеет два аспекта: во-первых, по­строение равноправных финансовых взаимоотношений с Рос­сийской Федерацией и, во-вторых, равноправие по отношению Друг к другу. Первый аспект подразумевает наличие единой для всех субъектов РФ нормативно-правовой базы, обеспечивающей унификацию в финансовых связях с федеральным центром. Существование такого нюанса объясняется границами действия

64

Финансовое право России Общая часть

принципа федерализма в финансовых правоотношениях: в фе­деративном государстве государственная власть регионального уровня носит публичный характер, а органы государственной власти самостоятельно решают вопросы своей компетенции. В то же время важно иметь в виду, что равенство здесь означает не только одинаковость финансовых отношений федерации со всеми ее членами1, но и некоторые варианты таких отношений — так называемые особые финансовые режимы, введенные на зако­нодательной основе при наличии объективных критериев.

Второй аспект подразумевает равенство субъектов РФ по от­ношению друг к другу, что реализуется через юридическое равен­ство нормативных актов в финансовой сфере всех субъектов РФ, единые правовые основы и механизмы разграничения финансо­вой компетенции, недопустимость предоставления льгот или ус­тановления запретов, носящих индивидуальный характер.

В идеале принцип равенства предоставляет всем субъектам РФ одинаковые финансовые права, но в силу национальных и социально-экономических различий реализуются указанные возможности по-разному. Именно поэтому в основе финансо­вой деятельности федеративного государства лежит равенство, а не тождество, единообразие финансовых прав. Относительно содержания принципа равенства субъектов РФ в финансовой деятельности Конституционный Суд РФ указал, что федераль­ные органы государственной власти при разработке и осуществ­лении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов РФ не означает ра­венства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географическо­го положения, численности населения, исторически сложив­шейся структуры народного хозяйства и т. д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения ба­ланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов РФ2.

1  В федерациях «классического» типа (США, Германия) имеется в виду именно этот аспект равенства субъектов

2 См   Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996 № 29. Ст 3543.

Глава 3  Финансовое право Российской Федерации

65

Вместе с тем равенство субъектов РФ не означает невозмож­ности установления федеральным законодательством исключе­ний из общего финансового режима, однако все они должны базироваться на соблюдении общих для всех регионов критери­ев, условий и процедур.

Равенство субъектов РФ проявляется и в наделении законо­дательных органов субъектов РФ правом законодательной ини­циативы в сфере финансовых правоотношений (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). Для финансовых законопроектов, влекущих увеличение расходной части федерального бюджета или сокра­щения его доходной части, ч. 3 ст. 104 Конституции РФ предус­мотрено обязательное наличие заключения Правительства РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции РФ в Совет Федера­ции входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов госу­дарственной власти. Совет Федерации, согласно ст. 106 Кон­ституции РФ, обязан рассматривать федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сбо­ров и др. Это является обязательной стадией законодательного процесса. Исходя из смысла ст. 106 можно сделать вывод, что рассмотрению в Совете Федерации подлежат все законы, серь­езно затрагивающие перечисленные в ней вопросы, т. е. обяза­тельному рассмотрению подлежат не только закон о федераль­ном бюджете или закон о федеральных налогах, но и все зако­ны, действие которых тем или иным образом повлияет на федеральный бюджет и федеральные налоги.

Принцип равноправия субъектов РФ в указанном аспекте в целом соответствует мировой практике государств, где вопросы именно такого характера решаются верхними палатами парла­мента, в которых представлены субъекты, входящие в федера­цию. В конечном итоге равноправие субъектов РФ в законода­тельном процессе означает равенство всех граждан России по формированию финансово-правового пространства.

Реальное правовое обеспечение принципа равноправия субъ­ектов РФ является залогом территориальной целостности и поли­тической стабильности государства, поскольку снижает степень напряженности между федеральным центром и субъектами РФ, имеющими более ограниченный финансово-правовой статус.

Принцип самостоятельности финансовой деятельности в рам­ках компетенции органов местного самоуправления является од-

66

Финансовое право России. Общая часть

ной из гарантий осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Конституционное признание и гаран-тированность местного самоуправления означают, что государ­ство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых финансовых предпосылок для развития муници­пальных образований. Самостоятельность местного самоуправ­ления заключается в наличии у муниципальных образований собственной компетенции в бюджетной сфере, налоговых и кредитных отношениях, полномочий относительно создания муниципальных предприятий и кредитных организаций. Как отметил Конституционный Суд РФ, «финансовая самостоятель­ность местного самоуправления предполагает наличие необхо­димых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Соответственно, степень финансовой самостоятельности опре­деляется бюджетной компетенцией органов местного самоуп­равления, которая закрепляется Конституцией Российской Фе­дерации и действующим законодательством»1.

Формирование финансовой основы местного самоуправления и совершенствование системы бюджетного регулирования при­знаны государством как важнейшие условия для реализации орга­нами местного самоуправления своих конституционных полно­мочий2.

В соответствии с указанными условиями доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов. Такая классификация доходов местных бюджетов имеет принципиальное значение для финансового права, поскольку наиболее ярко отражает разграничение фи­нансовой компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами относительно формирования бюджетов муници­пальных образований.

Примечательно, что регулирование местных бюджетов феде­ральные нормативные правовые акты рассматривают как обя­занность органов государственной власти субъектов РФ. В це­лях реализации этой обязанности, согласно п. 5 ст. 7 Федераль­ного закона «О финансовых основах местного самоуправления

1  Постановление Конституционного Суда РФ от И ноября 2003 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Че­лябинского областного суда» // СЗ РФ. 2003. № 46. Ч. II. Ст. 4509.

2  См.: Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утвер­ждении основных положений государственной политики в области раз­вития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5011.

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации

67

в Российской Федерации», законодательный орган власти субъекта РФ по представлению соответствующего исполнитель­ного органа утверждает сверх постоянных долей временные нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты на предстоящий финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по раз­личным видам этих налогов в порядке бюджетного регулирова­ния. Гарантией осуществления органами государственной влас­ти возложенной обязанности по регулированию местных бюд­жетов следует считать устанавливаемое законодательством субъекта РФ право каждого муниципального образования на получение денежных средств в порядке бюджетного регулиро­вания из бюджета субъекта РФ.

Вместе с тем финансовая самостоятельность местного само­управления законодательно ограничена вопросами местного значения и не может выходить за полномочия, предоставлен­ные нормативными финансово-правовыми актами федерально­го уровня и субъекта РФ.

Следует отметить, что законодательство большинства евро­пейских государств закрепляет принцип финансовой самостоя­тельности местного самоуправления. Так, Конституция ФРГ и конституции ее земель содержат определенные и реально дей­ствующие гарантии финансовой автономии местного самоуп­равления и эти гарантии детализируются в текущем законода­тельстве, особенно в законодательстве земель, к компетенции которых преимущественно и отнесено решение этих проблем.

Социальная направленность финансовой деятельности Россий­ской Федерации как принцип финансового права обусловлена ст. 7 Конституции РФ. Согласно закрепленной в ней конститу­ционной норме Российская Федерация — социальное государ­ство, политика которого направлена на создание условий, обес­печивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Следуя нормам конституционного права, финансовое законода­тельство детализирует обязанность государства проводить соци­альную политику.

Российская Федерация гарантирует охрану труда и здоровья людей, минимальный размер оплаты труда, обеспечивает под­держку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивает систему социальных служб, уста­навливает материальные гарантии социальной защиты — госу­дарственные пенсии и пособия. Социальная направленность финансовой деятельности государства ориентирована на все субъекты и проявляется в различных аспектах: страхование за счет бюджетных средств лиц, выполняющих профессиональные обязанности перед государством; государственное регулирова-

68

Финансовое право России. Общая часть

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации

69

ние минимальной бюджетной обеспеченности и гарантирова­ние бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам минимально­го бюджета; установление принципа учета фактической способ­ности налогоплательщика к уплате налогов и т. д.

Финансировать социальные функции государство способно, только опираясь на мощную и стабильную финансовую систе­му. Весьма важно и то, что формирование государственных до­ходов находится в прямой зависимости от участия каждого в публичной финансовой деятельности. Так, ст. 57 Конституции РФ прямо закрепляет, что каждый обязан платить законно уста­новленные налоги и сборы.

Распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной), исполни­тельной и судебной властей является отражением фундаменталь­ного принципа организации власти в Российской Федерации. Суть его заключается в том, что финансовая деятельность де­мократического государства, являясь частью его экономической функции, может осуществляться при условии разделения госу­дарственных полномочий между самостоятельными государ­ственными органами. Поскольку существуют три основные функции государственной власти — законодательная, исполни­тельная и судебная, каждая из них в сфере финансовой деятель­ности исполняется самостоятельно соответствующими органа­ми государственной власти.

На федеральном уровне организации государственной влас­ти распределение функций в области финансовой деятельности выглядит следующим образом. Законодательный (представи­тельный) орган — Федеральное Собрание РФ — принимает финансовые законы, определяет нормативную базу деятельнос­ти всех финансовых органов государства.

Правительство РФ осуществляет исполнительную власть, организует исполнение финансовых законов, осуществляет в пределах своей компетенции нормотворчество по вопросам финансовой деятельности государства. К исключительной ком­петенции Правительства РФ относится разработка и представ­ление Государственной Думе федерального бюджета, обеспече­ние его исполнения, представление отчета об исполнении феде­рального бюджета. Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и де­нежной политики.                                                                      I

Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высши Арбитражный Суд РФ в пределах своей компетенции рассмат

ривают конкретные дела, вытекающие из финансовых правоот­ношений, разрешают финансово-правовые конфликты, а также им принадлежит право законодательной инициативы по вопро­сам их ведения. В настоящее время в системе разделения влас­тей на федеральном уровне значительно усилилась роль Кон­ституционного Суда РФ, который разрешает дела о соответ­ствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Пра­вительства РФ, разрешает финансово-правовые конфликты, осуществляет толкование Конституции РФ. В условиях неста­бильности финансового законодательства и коллизионности его норм, реализация подобных функций имеет важное значение.

Президент РФ является главой государства, но формально не относится ни к одной из трех ветвей власти. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией РФ, Президент РФ обеспе­чивает проведение единой финансовой политики, согласовыва­ет и координирует деятельность всех ветвей власти, что позво­ляет эффективно действовать всему финансово-правовому ме­ханизму.

Осуществление финансовой деятельности на основе прин­ципа разделения властей проявляется не только в строгом раз­граничении финансовой компетенции между законодательной, исполнительной и судебной властями. Каждый государствен­ный орган, реализующий одну из трех функций государствен­ной власти, в сфере финансовой деятельности взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга, образуя механизм сдержек и про­тивовесов. Например, законодательный орган — Федеральное Собрание РФ — влияет парламентскими способами на деятель­ность исполнительной власти, дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, назначает на должность судей федеральных судов. Наиболее серьезным инст­рументом влияния законодательной власти на исполнительную является возможность постановки вопроса о доверии Прави­тельству РФ. Так, при повторном отклонении Государственной Думой проекта федерального бюджета на очередной финансо­вый год законодательная власть обязана поставить вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 203 БК РФ). Правительство РФ различными способами влияет на законодательный процесс по финансовым вопросам: осуществляет право законодательной инициативы, дает обязательные заключения на законопроекты, касающиеся введения или отмены налогов, освобождения от их

70

Финансовое право России. Общая часть

уплаты, выпуска государственных займов, изменений финансо­вых обязательств государства, а также на иные законопроекты, предусматривающие расходы федерального бюджета. Действие механизма сдержек и противовесов компенсирует возможность выражения недоверия Правительству РФ возможностью роспус­ка Государственной Думы главой государства.

Принцип гласности в финансовой деятельности государства отражает признак демократического общества. В финансовом праве гласность обеспечивается открытым обсуждением финан­совых законопроектов, проектов бюджетов всех уровней на оче­редной финансовый год, обязательным опубликованием в сред­ствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, а также доступностью иных сведений (за исключением секретных статей) по решению представительных органов власти или органов местного самоуправления. Прин­цип гласности в финансовом праве имеет законодательные га­рантии. Например, ст. 5 ПК РФ предусматривает вступление актов законодательства о налогах в силу не ранее чем по исте­чении одного месяца со дня их официального опубликования. Принцип плановости в финансовой деятельности проявляется в законодательно установленных требованиях для всех субъек­тов финансового права осуществлять процессы аккумулирова­ния, распределения или использования денежных средств на основе финансовых планов. Финансовое планирование направ­лено на достижение баланса доходов и расходов как территори­альных, так и коллективных субъектов. Так, на основе сводных финансовых планов развития разрабатываются проекты бюдже­тов всех уровней. В свою очередь, утвержденный надлежащим образом бюджет также становится основным финансовым пла­ном конкретного муниципального образования, субъекта РФ или Российской Федерации. Относительно финансовой дея­тельности всего государства составляется сводный финансовый баланс, отражающий все имеющиеся финансовые ресурсы.

Планирование финансовой деятельности осуществляется вне­бюджетными фондами, страховыми компаниями, кредитными организациями, государственными и муниципальными предпри­ятиями.

Реализация принципа плановости позволяет субъектам учи­тывать результаты предыдущих периодов финансовой деятель­ности, прогнозировать свое финансовое развитие и таким обра-

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации

71

зом осуществлять аккумулирование, распределение и использо­вание денежных средств более эффективными методами.

Совокупность перечисленных принципов финансового пра­ва представляет собой проекцию наиболее значимых аспектов аккумуляции, использования и распределения государственных и муниципальных фондов денежных средств, придает финансо­вой деятельности государства и местного самоуправления^целе-направленность, наполняет ее конкретно определенным смыс­лом. Общеотраслевые принципы финансовой деятельности на­ходят свое отражение во всех подотраслях и институтах финансового права, отражая закономерности финансово-пра­вового регулирования.