§ 4. Источники финансового права

В мировой юриспруденции термин «источник права» приме­няется в значении внешней формы объективизации, выражения права или нормативной государственной воли.

Одним из основных направлений финансовой деятельности государства и местного самоуправления является правотворче­ство, в результате осуществления которого образуются источни­ки финансового права. Каждый источник финансового права представляет собой созданную или санкционированную госу­дарством определенную правовую форму. Источники финансо­вого права образуют иерархично построенную замкнутую систе­му, направленную на комплексное регулирование публичных финансовых отношений.

Система источников финансового права включает в себя множество элементов, представляющих собой нормативные правовые акты, регулирующие финансовые отношения. Источ­ником финансового права может считаться любой норматив­ный правовой акт, содержащий положения относительно фи­нансовой деятельности государства или местного самоуправле­ния, поскольку нормы финансового права часто содержатся в нормативных актах, относящихся и к другим отраслям права.

Источники финансового права — это внешние конкретные фор­мы его выражения, т. е. правовые акты представительных, и ис-

74

Финансовое право России. Общая часть

полнителъных органов государственной власти и органов местного самоуправления, содержащие нормы финансового права.

Содержанием источников финансового права являются пра­вовые нормы, регулирующие имущественные отношения, скла­дывающиеся в процессе публичной финансовой деятельности, отношения в сфере финансового контроля и отношения по привлечению к ответственности за совершение финансового правонарушения.

Источники финансового права выполняют две взаимосвя­занные задачи. Во-первых, они являются неотъемлемой частью финансового правотворчества, которое, в свою очередь, пред­ставляет одно из основных направлений финансовой деятель­ности государства и местного самоуправления. В результате осу­ществления государством и местным самоуправлением право­творческой функции и образуются источники финансового

права.

Во-вторых, источники финансового права представляют со­бой форму существования финансовых норм, т. е. внешнее объективированное выражение общеобязательных правил пове­дения субъектов в финансовых отношениях. Форма источника финансового права содержит знания о действующем законода­тельстве, регулирующем налоги и сборы.

Теория разделения властей относит правотворчество к ис­ключительной прерогативе законодательной власти. Однако это не означает полной изоляции других ветвей власти — каждая из них принимает участие в процессе правотворчества посредством законодательной инициативы или непосредственно. Непосред­ственное правотворчество исполнительной ветви власти выра­жается в подзаконном нормотворчестве. Судебная власть вы­полняет правотворческие функции при применении ею анало­гии права, аналогии закона, создании судебных прецедентов. В правовом регулировании финансовой деятельности государ­ства особое значение приобретают постановления Конституци­онного Суда РФ. Таким образом, в системе источников финан­сового права выделяются законы и подзаконные нормативные правовые акты.

Развитие федеративных начал в построении Российского государства обусловливает и сложную разветвленную систему источников финансового права, в которой выделяются право­вые акты, принимаемые на федеральном, региональном и му­ниципальном уровнях.

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации

75

Разграничение предметов ведения и полномочий между Рос­сийской Федерацией и субъектами РФ наделяет Российскую Федерацию компетенцией по правовому регулированию тех сфер финансовой деятельности, которые относятся к ее исклю­чительному ведению или к предмету совместного ведения Рос­сийской Федерации и ее субъектов.

В правовой системе Российской Федерации, как и любого государства, основополагающее место занимает Конституция РФ в силу особых юридических свойств, отличающих ее от ак­тов действующего законодательства. Конституция РФ является главным источником финансового права и основой норматив­но-юридического регулирования общественных отношений по поводу образования, распределения и использования централи­зованных и децентрализованных денежных фондов государства и муниципальных образований.

В механизме правового регулирования финансовых отноше­ний необходимо учитывать влияние положений Конституции РФ на текущее финансовое законодательство и в целом на фи­нансовое право. Подобное воздействие Основного Закона назы­вается конституциализацией]. Конституциализация правового регулирования финансовых отношений создает ситуацию, при которой публичные имущественные отношения подвергаются воздействию как со стороны конституционного права, так и финансового права. Влияние Конституции РФ на регулирова­ние финансовых отношений может проявляться в нескольких аспектах.

Во-первых, наиболее значимые публичные финансовые от­ношения имеют прямое закрепление в Конституции РФ и регу­лируются посредством реализации механизма прямого действия норм Основного Закона. Воздействие конституционного права на финансовое осуществляется на всех стадиях механизма пра­вового регулирования публичных имущественных отношений и различными способами. Влияние Конституции РФ на финансо­вое право начинает проявляться со стадии законотворчества и затем отчетливо прослеживается на правоприменительной и правореализационной стадиях.

1 См. подробнее: Бондарь Н. Защита социально-экономических прав конституционными судами стран Восточной Европы. Российская Фе­дерация // Конституционное правосудие и социальное государство: Сборник докладов. М., 2003. С. 160—187; Гаджиев Г. А. Конституци­онные принципы рыночной экономики. М., 2002.

76

Финансовое право России. Общая часть

Во-вторых, конституционное влияние на финансовое право проявляется в том, что финансовое законодательство регулирует соответствующий круг общественных отношений в строгом соот­ветствии с положениями Конституции РФ и под конституцион­ным контролем. Ряд конституционных норм и принципов воспро­изводят нормы финансового права и, наоборот, нормы финансо­вого законодательства в необходимых случаях воспроизводят конституционные положения. Например, положения о денежной единице Российской Федерации и эмиссионных полномочиях Центрального банка РФ детально регламентируются Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; нормы НК РФ, устанавливающие налоговую обязан­ность и регламентирующие процедуры ее исполнения основаны на ст. 57 Конституции РФ, закрепляющей обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы.

Возможность судебного конституционного контроля основа­на на том, что в Конституции РФ 1993 г. впервые появились такие понятия, как финансовое, валютное, кредитное, таможен­ное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой поли­тики, федеральный бюджет, налоги и сборы, федеральные фон­ды регионального развития, свободное перемещение финансо­вых средств, финансовая самостоятельность органов местного самоуправления, добровольность государственных займов и т. д. Эти понятия являются основой финансового права и в силу своей значимости обозначены в Конституции РФ.

В-третьих, положения Основного Закона могут быть одним из способов преодоления конкуренции правовых норм и разреше­ния юридических конфликтов. В сфере регулирования финансо­вых отношений конституционные нормы и принципы неодно­кратно использовались при отграничении финансового права от иных отраслей. Практическая реализация данного вида консти-туционализации осуществляется Конституционным Судом РФ1.

1 См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 де­кабря 1996 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» // ВКС РФ. 1996. № 5; Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. № 24-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 ста­тьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об осно­вах налоговой системы в Российской Федерации» // ВКС РФ. 1999. № 1; Постановление Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2003 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» в связи с жалобой гражданки И. В. Выставкиной» // ВКС РФ. 2003. № 3.

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации

77

Конституционные основы финансовой деятельности подраз­деляются на политические, экономические и организационные требования.

Политико-правовые принципы финансовой деятельности закрепляются посредством установления Конституцией РФ организации власти (ст. 10), коренных целей построения де­мократического общества, правового государства с развитой системой федерализма (ч. 1 ст. 1). В этой связи конституцион­ными основами финансовой деятельности следует считать фе­дерализм, законность, демократизм, разделение властей, пуб­личность, гласность, равноправие субъектов РФ и др.

Экономико-правовые основы финансовых отношений бази­руются на принципах единства экономического пространства (ст. 8), закрепленном в гл. 1 «Основы конституционного строя», и запрета установления препятствий для свободного перемеще­ния товаров, работ, услуг и финансовых ресурсов (ст. 74), зак­репленном в гл. 3 «Федеративное устройство». Подобный «двой­ной» фундамент свидетельствует об огромной значимости эко­номических основ финансовой деятельности государства, ибо эти постулаты рассматриваются одновременно в качестве пра­вовой базы и гарантии федеративного устройства России.

Организационно-правовые принципы финансовой деятель­ности, определяющие организационную структуру власти и местного самоуправления, в Конституции РФ закреплены в виде разграничения предметов ведения между Российской Фе­дерацией и ее субъектами, а также разграничения компетенции между органами власти федерального, регионального и муни­ципального уровней (ст. 12, 71—73, 130—132). В данную группу включаются и конституционные нормы, определяющие основ­ные начала деятельности государственных органов в финансо­вой сфере: ч. 5 ст. 101 — образование палатами Федерального Собрания РФ Счетной палаты РФ; ч. 3 ст. 104 — обязательность заключения Правительства РФ по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обяза­тельств государства и по другим законопроектам, предусматри­вающим расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; ст. 106 — обязательность рассмотрения в Совете Фе­дерации принятых Государственной Думой федеральных зако­нов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов

78

Финансовое право России. Общая часть

и сборов; финансового, валютного, кредитного регулирования и денежной эмиссии; ч. 1 ст. 114 — компетенция Правительства РФ по разработке и представлению Государственной Думе фе­дерального бюджета, обеспечению его исполнения, а также по предоставлению Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета и др.

Направляющее воздействие Конституции РФ на финансо­вые отношения осуществляется как принципами-законополо­жениями (т. е. нормами, содержащими в себе только некоторую общую идею), так и принципами-нормами (т. е. нормами, не требующими принятия специальных законов).

Конституция РФ содержит концентрированное нормативное выражение финансово-правовых начал. Высшая юридическая сила Конституции РФ предопределяет условия эффективности ее воздействия на финансовое законодательство. Предназначе­ние Конституции РФ как основного правового акта обусловли­вает определение ею главных задач и основных направлений финансовой деятельности государства.

Конкретизация правового регулирования финансовых отно­шений осуществляется иными источниками финансового права, целиком специализирующимися на регулировании отношений по аккумулированию, распределению и использованию государ­ственных и муниципальных централизованных и децентрализо­ванных денежных фондов.

Конституционные основы оказывают влияние на всю право­вую систему, но в особенности на законодательство. Конститу­ционные нормы устанавливают и прямо обозначают источники права, система которых отражается и в финансовом праве: фе­деральные конституционные законы (ч. 5 ст. 66 и др.); феде­ральные законы (ч. 2 ст. 76 и др.); указы и распоряжения Пре­зидента РФ (ч. 1 ст. 90); постановления Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 2, 3 ст. 102, ст. 101), регламенты па­лат Федерального Собрания РФ (ч. 4 ст. 101); постановления и распоряжения Правительства РФ (ч. 1 ст. 115); конституции (ус­тавы) и законодательство субъектов РФ (ч. 2 ст. 5, ст. 66, 72, 76, ч. 2 ст. 85, ст. 125); Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11, ст. 125), а также решения органов местного самоуправления.

Финансовое право относится к некодифицированным отрас­лям права. Однако бюджетное и налоговое право имеют соб-

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации

79

ственные кодифицированные источники — БК РФ и НК РФ. Предпосылки кодификации бюджетного и налогового законода­тельства складывались объективно и обусловлены процессом раз­вития и расширения сферы финансовой деятельности государ­ства, усложнением способов правового воздействия на бюджет­ные и налоговые отношения. После принятия Конституции РФ 1993 г. существенно возросло правотворчество субъектов РФ^в результате чего произошло количественное увеличение бюджет­ного и налогового законодательства, возникли противоречия между федеральными и региональными нормативными правовы­ми актами, появились диспропорции в соотношении формы пра­вового регулирования и сферы охватываемых финансовых отно­шений (например, большинство вопросов межбюджетных отно­шений регулировались указами Президента РФ). Одновременно с отмеченными явлениями происходило повышение роли государ­ства в экономической жизни общества и особенно в финансовой сфере. Таким образом, актуализировалась проблема кодификации бюджетных и налоговых отношений — наиболее значимых и объемных по своему содержанию среди финансовых отношений. Особое место в системе источников финансового права, ре­гулирующих финансовую деятельность, занимают договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Рос­сийской Федерацией и субъектами РФ. Наличие подобного спо­соба правового регулирования финансовых отношений можно объяснить наличием политического фактора, сопровождающего процесс становления федерализма в России. Другими условия­ми следует считать «запаздывание» принятия федеральных за­конов по предметам совместного ведения в финансовой сфере, а также отсутствие в ст. 71 Конституции РФ единых подходов к группировке сфер общественных отношений. Положительной стороной подобных договоров можно считать удобство и эф­фективность в установлении внутригосударственных связей, наиболее полный учет особенностей и потребностей в финансо­вых ресурсах каждого субъекта РФ. Отрицательной стороной является отсутствие единого правового регулирования в сфере «договорного права», в результате чего происходит усиление асимметричности Российской Федерации, возрастает опасность ее трансформации в договорную федерацию или конфедерацию. В современных условиях наиболее ярко высвечивается пробле­ма несоответствия Конституции РФ договоров между Российс­кой Федерацией и ее субъектами.

80

Финансовое право России. Общая часть

В систему источников финансового права включаются также и подзаконные нормативные правовые акты. Например, Прези­дентом РФ изданы указы от 11 декабря 1997 г. № 1278 «О мерах по оздоровлению государственных финансов»1, от 24 августа 1998 г. № 986 «О некоторых мерах по экономии государствен­ных расходов»2; Правительством РФ приняты постановления от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года»3, от 17 июня 1998 г. № 600 «Об утверждении Программы эконо­мии государственных расходов»4, от 28 августа 1997  г. № 1082 «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему ис­полнения федерального бюджета»5; Министерством финансов РФ изданы приказы от 16 июня 2003 г. № 51н «О специальном учете организаций и индивидуальных предпринимателей, осу­ществляющих операции с драгоценными металлами и драгоцен­ными камнями»6, от 11 декабря 2002 г. № 127н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»7 с последующими изменениями; изда­но письмо Министерства финансов РФ № 03-01-12/07-2 и Министерства РФ по налогам и сборам № ФС-6-09/10 от 6 ян­варя 2000 г. «О зачислении налогов и сборов на счет № 40101 и их распределении в порядке межбюджетного регулирования»8; Центральным банком РФ изданы указания от 2 декабря 1999 г. № 693-У «О порядке составления и предоставления годового отчета по доходам федерального бюджета за 1999 год»9, утверж­дены Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики10 и т. д.

В сфере финансовой деятельности Российской Федерации подзаконные правовые акты имеют важное значение, посколь-

1  СЗ РФ. 1997. № 50. Ст. 5680.

2  СЗ РФ. 1998. № 35. Ст. 4381.

3  СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.

4 СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3076.

5  СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 4170.

6  Российская газета. 2003. 12 июля.

7  Финансовая газета. 2003. № 23.

8 Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгал­терскому учету. 2000. № 3.

9  Вестник Банка России. 1999. № 77.

10  Вестник Банка России. 2002. № 68.

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации                         81

ку, как свидетельствуют приведенные примеры, устанавливают механизм реализации федерального финансового законодатель­ства, оперативно регулируют финансовые отношения, опреде­ляют правовые ориентиры и вводят нормативно-правовые ос­новы для издания иных правовых актов в финансовой сфере.

Значительное место в системе источников финансового пра­ва занимают нормативные правовые акты субъектов РФ и о'рга-нов местного самоуправления.

Нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ по форме выражения аналогичны федеральным, поскольку право­вая система субъекта РФ производна и является составной час­тью правовой системы России в целом. Конституционно-право­вой статус субъектов РФ наделяет их законодательные (предста­вительные) и исполнительные органы государственной власти правом в пределах своей компетенции принимать законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие нормы финансо­вого права. В субъектах РФ финансовое законодательство разви­вается весьма стремительно и финансово-правовые нормы полу­чают свое закрепление как в учредительных, так и в специализи­рованных законах и иных нормативных правовых актах.

Правотворчество субъектов РФ и муниципальных образова­ний в финансовой сфере носит предварительно санкциониро­ванный характер со стороны государства. Однако это не говорит о малозначимости региональных и муниципальных источни­ков финансового права, поскольку у субъектов РФ и муници­пальных образований есть собственная финансовая компетен­ция, относительно регулирования которой акты региональных и местных органов обладают высшей юридической силой. По­этому финансово-правовые нормы, создаваемые органами государственной власти субъектов РФ и органами местного са­моуправления в пределах соответствующей компетенции, обла­дают общеобязательностью и гарантированностью со стороны государства, т. е. свойствами правовых норм. Правовые акты, содержащие такие нормы и регулирующие вопросы финансо­вой деятельности в полной мере, относятся к нормативным пра­вовым и включаются в российскую правовую систему.

Региональное и муниципальное правотворчество по финан­совым вопросам осуществляется различными методами. Анализ Конституции РФ, НК РФ, БК РФ и Федерального закона «Об

Финансовое право России. Общая часть

общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» позволяет сделать вывод, что в финансо­вой сфере государство санкционировало региональное и муни­ципальное правотворчество только относительно регулятивных норм. Охранительные нормы, содержащие меры государствен­ного принуждения к нарушителям финансового законодатель­ства, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления создавать не вправе.

Во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях принятие нормативных правовых актов по вопросам финансо­вой деятельности осуществляется по усложненной процедуре: как правило, рассмотрение проектов финансовых нормативных правовых актов представительным органом возможно только при наличии заключения исполнительного органа или согласия главы администрации.

В качестве источников финансового права эти нормативные правовые акты имеют следующие характерные признаки: обяза­тельное соответствие федеральному законодательству; про­странственная ограниченность их юридической силы (действу­ют только в границах соответствующего субъекта РФ или муни­ципального образования); обязательность для исполнения всеми органами власти, гражданами, предприятиями, учрежде­ниями, организациями, расположенными в границах соответ­ствующего субъекта РФ или муниципального образования; в некоторых случаях существует необходимость регистрации фе­деральным органом государственной власти (Министерством юстиции РФ); возможность со стороны субъектов финансового права обжалования в судебном порядке или опротестования в порядке прокурорского надзора.

Отношения в сфере публичной финансовой деятельности регулируются и локальными нормативными правовыми актами, содержащими финансово-правовые нормы. Таковыми, напри­мер, являются уставы и решения ученых советов государствен­ных высших учебных заведений в части, устанавливающей по­рядок финансовой деятельности конкретного вуза.

Необходимо отметить, что в систему источников финансово­го права включаются не только законы и подзаконные акты как созданные государством типовые правовые формы. В системе российского законодательства различные нормативные право-

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации

83

вые акты не в одинаковой степени являются источниками фи­нансового права. Как было показано выше, некоторые из них в полном объеме входят в круг финансово-правовых источников, в то время как другие содержат только отдельные нормы, на­правленные на регулирование публичных финансовых отноше­ний. Например, нормы финансового права содержат Закон РФ «Об образовании»1 в редакции Федерального закона от К? янва­ря 1996 г. № 12-ФЗ, Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»2. В число ис­точников финансового права будут включаться только отдельные финансовые нормы, а не правовые акты в целом. Подобные «не­финансовые» нормативные правовые акты будут служить источ­никами иных отраслей права.

Одновременно отдельные нормы, содержащиеся в источни­ках финансового права, могут входить в состав источников дру­гих отраслей права. В частности, п. 4 ст. 108 НК РФ содержит норму о возможности привлечения должностных лиц при нали­чии соответствующих оснований к административной, уголов­ной или иной ответственности, предусмотренной законами Рос­сийской Федерации.

Наличие системы правовых источников, их соподчиненность и согласованность свидетельствуют о самостоятельности отрас­ли финансового права в системе российского права.