§ 1. Налоговый контроль

Налоговый контроль является составной частью финансового контроля и предназначен для решения следующих задач: обес­печение экономической безопасности государства при форми­ровании публичных централизованных и децентрализованных денежных фондов; обеспечение надлежащего контроля за фор­мированием государственных доходов и рациональным их ис­пользованием; улучшение взаимодействия и координации дея­тельности контрольных органов в Российской Федерации; про­верка выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными образованиями со стороны организаций и физических лиц; проверка целевого использования налоговых льгот; пресечение и предупреждение правонарушений в налого­вой сфере.

Налоговый контроль выступает разновидностью финансовой деятельности и одновременно разновидностью управленческой деятельности государства в налоговой сфере, поэтому в зависимо­сти от субъектов выделяют контроль: налоговых органов; тамо­женных органов; органов государственных внебюджетных фондов.

В зависимости от места проведения выделяют налоговый контроль: выездной — в месте расположения налогоплательщи­ка; камеральный — по месту нахождения налогового органа.

Реализация налогового контроля осуществляется посред­ством процедурно-процессуальной деятельности налоговых ор­ганов, основу которой составляют обоснованные и адаптиро­ванные конкретные приемы, средства или способы, применяе­мые при осуществлении контрольных функций.

482

Финансовое право России. Особенная часть

Форма налогового контроля — это способ конкретного выраже­ния и организации контрольных действий. Основными формами налогового контроля являются: проверки; получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов; проверки данных учета и отчетности; осмотр помещений и тер­риторий, используемых для извлечения дохода (прибыли). Кон­троль за деятельностью налогоплательщиков может осуществ­ляться и в иных формах, предусмотренных НК РФ.

Налоговая проверка — это основная форма налогового контро­ля, представляющая собой комплекс процессуальных действий уполномоченных органов по контролю за соблюдением законода­тельства о налогах и сборах и осуществляемая посредством сопо­ставления отчетных данных налогоплательщиков с фактическим состоянием их финансово-хозяйственной деятельности.

Осуществление проверок финансово-хозяйственных опера­ций налогоплательщиков является главной задачей деятельности налоговых органов, право на реализацию которой им пре­доставлено ст. 31 НК РФ и ст. 7 Закона РФ «О налоговых органах Российской Федерации». Реализация налоговыми органами предоставленных им контрольных полномочий возможна толь­ко в порядке, установленном НК РФ. Детальная правовая рег­ламентация контрольных процедур осуществляется посредством нормативных правовых актов Министерства РФ по налогам и сборам.

Налоговые проверки занимают ведущее место среди иных форм налогового контроля. Посредством проведения налого­вой проверки возможно сопоставление данных, предоставлен­ных налогоплательщиком в налоговый орган, и тех фактов, которые выявлены налоговым органом. Основной целью нало­говых проверок является контроль за соблюдением фискально-обязанными лицами законодательства о налогах и сборах, сво­евременностью и полнотой уплаты причитающихся обязатель­ных платежей.

В соответствии с НК РФ субъектами, уполномоченными про­водить налоговые проверки, выступают налоговые и таможенные органы. Таможенные органы полномочны проводить налоговые проверки только в отношении налогов, подлежащих уплате при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации. Таким образом, полноправными субъектами, обла­дающими всеми правами на проведение налоговых проверок

Глава 19. Правовая охрана налоговых отношений

483

относительно всех фискально-обязанных лиц и по уплате всех видов налогов, выступают исключительно налоговые органы.

Налоговым законодательством предусмотрены следующие общие правила проведения налоговых проверок.

Срок давности проведения налоговой проверки составляет три календарных года деятельности налогоплательщика, пла­тельщика сбора или налогового агента. Данный срок соотносит­ся со сроком давности привлечения к ответственности за нару­шения законодательства о налогах и сборах, который также ра­вен трем годам.

В случае возникшей у налогового органа необходимости по­лучения информации о деятельности третьих лиц, связанной с проверяемым налогоплательщиком, допускается истребование у этих лиц документов, имеющих значение для выявления фак­тической финансово-хозяйственной деятельности проверяемо­го субъекта. Подобные процессуальные действия называются встречной налоговой проверкой. Однако не следует считать встречную налоговую проверку самостоятельным видом налого­вых проверок, поскольку она может проводиться исключитель­но в пределах осуществления камеральной или выездных нало­говых проверок. Тем самым истребование документов у третьих лиц (встречная налоговая проверка) не имеет самостоятельного процессуального значения и служит одним из методов проведе­ния камеральной или выездной налоговой проверки.

По общему правилу запрещается проведение повторных вы­ездных налоговых проверок по одному и тому же объекту — налогу, подлежащему уплате или уплаченному налогоплатель­щиком за ранее проверенный отчетный период. Исключение из этого правила составляют два случая: проведение налоговой проверки в связи с реорганизацией или ликвидацией организа­ции-налогоплательщика; проведение налоговой проверки вы­шестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятель­ностью налогового органа, проводившего первичную проверку.

Гарантией соблюдения прав налогоплательщиков при прове­дении налоговых проверок служит установленный ст. 103 НК РФ принцип недопустимости причинения неправомерного вреда. Названный принцип предоставляет подконтрольным субъектам правовую защиту от произвольных действий сотрудников нало­говых органов, осуществляющих контрольные мероприятия. При производстве проверок налоговое законодательство запрещает

484

Финансовое право России. Особенная часть

Глава 19. Правовая охрана налоговых отношений

485

причинение вреда налогоплательщику, плательщику сборов, на­логовому агенту или их представителям, а также имуществу, на­ходящемуся в их владении, пользовании или распоряжении. Ре­ализация принципа недопустимости причинения неправомерно­го вреда обеспечивается посредством возмещения убытков, причиненных такими действиями. Неправомерными действиями сотрудников налоговых органов следует считать поступки, совер­шенные с превышением законно установленной компетенции либо злоупотребление предоставленными правами.

Причиненные неправомерными действиями убытки подле­жат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход), при этом не имеет значения форма вины, содержащаяся в действиях сотрудников налоговых орга­нов. Возмещение налогоплательщику неправомерно причинен­ного вреда производится за счет средств казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или муниципальной казны.

Как уже отмечалось выше, налоговые проверки подразделя­ются на два вида: камеральные и выездные.

Камеральная налоговая проверка проводится по месту нахож­дения налогового органа должностными лицами этого органа. Данный вид проверок осуществляется по отношению ко всем видам налогоплательщиков и без какого-либо специального решения руководителя налогового органа, поскольку факт сда­чи фискально-обязанным лицом финансовой отчетной доку­ментации автоматически выступает юридическим фактом для проверки ее достоверности. Проведение камеральной налого­вой проверки по факту сдачи финансовой документации обус­ловливает и периодичность данного вида контроля — по мере предоставления отчетности.

Камеральная налоговая проверка должна быть проведена в течение не более трех месяцев со дня представления налогопла­тельщиком в налоговый орган документов, являющихся объек­тами налогового контроля. Продление срока проведения каме­ральной проверки не допускается. Если налоговый орган не успел осуществить сопоставление данных финансовой отчетно­сти налогоплательщика, то возможно назначение выездной на­логовой проверки.

Объектом камеральной налоговой проверки служит финан­сово-хозяйственная деятельность проверяемого лица за отчет­ный налоговый период.

При проведении камеральной проверки налоговый орган вправе не ограничиваться документами, предоставленными фискально обязанным лицом, и затребовать дополнительные сведения, получить объяснения и документы, свидетельствую­щие о добросовестном исполнении налогоплательщиком нало­говой обязанности.

Основным способом камеральной формы проверки является выборочный метод, предполагающий выверку точно очерчен­ного круга финансовых документов.

Результатом камеральной налоговой проверки служит вывод контролирующего должностного лица налогового органа о дос­товерности, сомнительности либо недостоверности сведений, содержащихся в отчетных финансовых документах. Если нало­говой проверкой выявлены ошибки в заполнении документов или противоречия между представленными сведениями, то об этом сообщается налогоплательщику с требованием внести в установленный срок необходимые изменения или дополнения При выявлении проверяющим лицом налоговой недоимки на­логоплательщику также предъявляется требование об уплате недостающей суммы налогов (сборов).

Выездная налоговая проверка проводится на основании реше­ния налогового органа. Основным отличием выездной налого­вой проверки от камеральной служит место ее проведения — место нахождения налогоплательщика либо место занятия им предпринимательской деятельностью.

Объектом выездной налоговой проверки являются финансо­во-хозяйственные операции налогоплательщика за весь отчет­ный период, но не более чем за три года, предшествующие на­значению данного вида проверки.

Выездная налоговая проверка осуществляется с использова­нием сплошного метода, посредством которого проверяются не только все документы налогоплательщика, имеющие отношение к уплате налогов, но и проводится инвентаризация имущества, осмотр (обследование) территории и помещений налогоплатель­щика, используемых им для извлечения прибыли (дохода).

Инициатором проведения выездной налоговой проверки может быть исключительно руководитель (его заместитель) на­логового органа, который и выносит соответствующее решение.

По общему правилу налоговая проверка по месту нахожде­ния налогоплательщика не может продолжаться более двух ме-

486

Финансовое право России. Особенная часть

Глава 19. Правовая охрана налоговых отношений

487

сяцев. В исключительных случаях допускается продление про­цессуального срока проведения выездной налоговой проверки до трех месяцев.

В ходе проведения выездной налоговой проверки сотрудни­ки налоговых органов имеют большие процессуальные права, в частности они могут изымать документы, свидетельствующие о фактах налоговых правонарушений; вызывать и допрашивать свидетелей; привлекать специалистов и (или) переводчиков; привлекать понятых; назначать экспертизу.

По окончании выездной налоговой проверки контрольным органом составляется справка о проведенных процессуальных мероприятиях, в которой отражаются предмет проверки и сро­ки ее проведения.

Не позднее двух месяцев после составления такой справки должностное тшцо налогового органа обязано оформить резуль­таты выездной налоговой проверки в виде акта. В акте налого­вой проверки фиксируются выявленные и документально под­твержденные факты налоговых правонарушений либо отсут­ствие фактов нарушения налогового законодательства. В случае выявления в ходе проведенной проверки налоговых правонару­шений в акте налоговой проверки обязательно отражаются вы­воды и предложения проверяющих по устранению выявленных деликтов, а также указываются статьи НК РФ, на основании которых квалифицируются деяния налогоплательщика.

Акт налоговой проверки подписывается должностным лицом налогового органа, проводившим проверку, а также руководи­телем проверяемой организации либо индивидуальным пред­принимателем или их представителями. Налогоплательщик имеет право не подписывать акт налоговой проверки и предос­тавить письменное объяснение о причинах подобного отказа. В случае несогласия с фактами или выводами, содержащимися в акте налоговой проверки, налогоплательщик имеет право в двухнедельный срок представить в налоговый орган письмен­ные возражения по акту в целом или по его отдельным положе­ниям. Контролируемый субъект также вправе приложить к сво­им возражениям документы (заверенные копии), свидетельству­ющие об обоснованности его возражений.

Руководитель (его заместитель) налогового органа обязан в течение двух недель рассмотреть акт выездной налоговой про­верки и принять мотивированное решение о наличии или от-

сутствии в деяниях проверяемого субъекта состава налогового правонарушения либо о необходимости проведения дополни­тельных контрольных мероприятий.

Самостоятельной формой налоговой проверки является кон­троль за расходами физического лица. Налоговый контроль за расходами физического лица осуществляется в случае приобре­тения им в собственность определенного имущества. Подконт­рольным субъектом в данном случае может быть только налого­вый резидент Российской Федерации. Целью контроля за рас­ходами физического лица является выявление наличия или отсутствия соответствия крупных расходов гражданина получен­ным им доходам.

Объектом контроля со стороны налоговых органов может быть приобретение следующего имущества: недвижимость, за исключением многолетних насаждений; механические транс­портные средства; акции открытых акционерных обществ, госу­дарственные и муниципальные ценные бумаги, а также сберега­тельные сертификаты; культурные ценности; золото в слитках.

Необходимо обратить внимание на то, что объектом налого­вого контроля выступает переход права собственности относи­тельно названных объектов, а не их стоимость. Налоговое зако­нодательство не определяет нижнего предела цены приобретае­мого имущества, поэтому основным критерием для назначения налоговой проверки в данной ситуации будет' являться несоот­ветствие доходов физического лица, полученных им в течение последнего отчетного налогового периода, расходам, произве­денным в связи с приобретением определенного имущества.

Основным методом осуществления налогового контроля за расходами физических лиц является получение должностными лицами налоговых органов информации от организаций или уполномоченных лиц, осуществляющих регистрацию имуще­ства, регистрацию сделок с имуществом, а также регистрацию прав на это имущество. Гарантией обеспечения деятельности налоговых органов по контролю за расходами физических лиц служит установленная налоговым законодательством обязан­ность регистрирующих органов или лиц сообщать информацию о произведенной регистрации смены права собственности на подконтрольные объекты имущества.

При получении информации от регистрирующих органов или лиц о расходах, произведенных физическим лицом, налого­вый орган сопоставляет сумму сделки с доходами налогового

488

Финансовое право России. Особенная часть

резидента. В случае, если произведенные расходы превышают доходы, заявленные подконтрольным субъектом в его деклара­ции за последний отчетный период, или налоговые органы не располагают информацией о доходах этого лица за последний календарный год, налоговые органы обязаны составить акт о выявленном несоответствии. Акт налоговой проверки является основанием для направления физическому лицу требования о даче пояснений об источниках и размерах средств, которые были использованы на приобретение имущества.

Получение требования налогового органа возлагает на под­контрольное физическое лицо обязанность в течение 60 дней представить в налоговый орган специальную декларацию, в ко­торой указать все источники и размеры средств, израсходован­ных на приобретение имущества, относительного которого и производится налоговая проверка. Целью подачи подобной дек­ларации является документальное подтверждение легального происхождения денежных средств, израсходованных на приобре­тенное имущество, а также уплату всех налогов, причитающихся с полученных доходов. Как правило, к представляемой деклара­ции прилагаются копии документов, заверенные в установлен­ном порядке, подтверждающие достоверность указанных сведе­ний. Налоговый орган, производящий контроль за соответствием расходов физического лица, вправе потребовать от подконтроль­ного субъекта представить подлинники прилагаемых документов.

Последствием установления несоответствия доходов физичес­кого лица произведенным им расходам является начисление с выявленной разницы налоговой задолженности по налогу на до­ходы физических лиц, а также пени за неуплату этого налога. При наличии достаточных оснований физическое лицо, расходы которого не соответствуют его доходам, может быть привлечено к налоговой ответственности за непредставление налоговой дек­ларации (ст. 119 НК РФ); за грубое нарушение правил учета до­ходов, расходов и объектов налогообложения (ст. 120 НК РФ); за неуплату или неполную уплату сумм налога (ст. 122 НК РФ).