3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ

Политически обустроенные территории иногда входят в состав государственных объединений. Участие в объединении сказывается на условиях осуществления власти в государствах и определяет особенности формы государственного устройства.

Юридические последствия вхождения в объединение различаются. В одних случаях результатом объединения территорий является создание союзного государства (федерации); в других — возникает союз государств (конфедерация, монархическая уния, протекторат).

Федерация.

Федерация представляет собой объединение территорий, обладающих собственной государственностью, в единое союзное государство. В отличие от унитарного государства, федерация выглядит как политически сложное государство. В то же время федерация отличается от иных объединений тем, что она обладает государственностью, а конфедерация, уния и протекторат государствами не являются.

Сложная политическая природа федерации обусловлена тем, что в ней осуществлен раздел суверенитета между союзом и его территориальными частями. Собственной государственностью, суверенитетом обладают как федерация, так и ее члены.

Источником федеративной государственности является суверенитет нации, образующей ее население, и (или) монарха, возглавляющего союз. Например, конституция США учредила федеративное государство от имени всего народа Соединенных Штатов. "С самого начала предполагалось, что Конституция создает национальное правительство с огромными, хотя и ограниченными законодательными полномочиями, источником которых является сама Конституция"169. В 1871 г. на основе немецких монархий (княжеств, королевств) было образовано федеративное государство — Германская Империя, возглавляемая кайзером (наследственным императором ).

_______________________________

169 Lochart W.B., Kamisar Y., ChoperJ.H., Shiffrin S.H. Constitutional Law. St.Paul, 1986, P. 76.

Нация в федеративном государстве политически едина, но не в полной мере. В юридическом смысле она состоит из народов, каждый из которых претендует на известную меру политической самостоятельности. Считается, что эти народы через референдум или своих представителен однажды дали согласие на объединение в федеративном государстве. В то же время каждый из них оставил за собой долю суверенных прав.

Таким образом, государственность субъекта федерации также происходит из суверенитета народа, занимающего его территорию. Ее источником может быть суверенитет монарха, если субъект федерации имеет монархическую форму правления. Так, Объединенные Арабские Эмираты образованы в результате отчуждения эмирами доли суверенитета в пользу союза. Однако каждый из эмиров отчасти сохраняет права главы своего государства.

В любом случае и федерация, и участники (субъекты) союза имеют источник государственности. Из этого следует, что на одном политическом пространстве сосуществуют суверенитеты как федерации, так и ее членов. Государственность каждой из сторон в федеративных отношениях взаимно ограничена. Ни федерация, ни ее субъекты не обладают полным государственным суверенитетом170.

___________________________

170 "Федеральное государство, согласно определению Вильяма Райкера, состоит из двух уровней правительства, управляющих одними и теми же территорией и населением, каждый из которых имеет хотя бы одну область деятельности, в которой ему гарантирована автономия". Сольник С.И. Федерация и регионы России: договорный процесс/ /Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1996, № 1 (14), с. 70.

Порою политикам и правоведам сама мысль об ограниченном, неполном суверенитете представляется чем-то невообразимым. При этом с понятием суверенитета связывают такие свойства, как полная независимость и неделимость, "наивысшая степень" власти171.

_____________________

171 См.: Оппенгейм Л. Международное право. Т.1 М., 1948, С. 132--134; Даниелян С.А. Эволюция государственного строя Швейцарии в период с I848 но 1939г. Автореф. канд.дис. М., 1989, с. 9-10

Подобный подход созвучен имперской или монархической традиции с претензиями на "единую и неделимую" державность. В частности, в политике и правовой теории высказывается мнение о том, что "две суверенные власти не могут одновременно, бок о бок, функционировать в одном государстве"172, что "входящие в состав федерации штаты, земли, провинции и кантоны не обладают суверенитетом"173. Между тем ограничения, устанавливаемые в отношении государственности, встречаются весьма часто и имеют к тому же аналогии в юриспруденции. Если допустимы ограничения правосубъектности физических лиц, то почему нельзя вообразить неполный суверенитет, ограниченную государственность? Почему Франция, в которой официальная идеология суверенитета отличается особенной строгостью и не допускает даже мысли о его ограничении, объявила в 1926 г. Ливан конституционной республикой, но оставила это суверенное государство под надзором своего комиссара, которому принадлежала высшая власть в этой стране? Неделимость суверенитета существует только в теории, которая к тому же недостоверна, так как не соответствует действительности.

___________________

172Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2 изд. 'Г.б. С. 263.

173 Федерация в зарубежных странах. М., 1993, с. 12.

Если суверенитет федерации абсолютен, то в чем тогда ее принципиальное отличие от унитарного государства? Если территории, входящие в федерацию, имеют некоторые права и прерогативы, то в чем причина их самостоятельности, как не в собственном государственном суверенитете?

Суверенитет — это и есть политическая, а не просто административная правоспособность территории, обладающей государственностью. Основатели США имели вполне определенный замысел в области государственного устройства. В 1760 г. американские колонисты в ответ на попытку британского парламента заявить о его верховенстве возразили, что даже его верховенство существует лишь до тех пор, пока это необходимо для объединенной политики.

Швейцарская конституция признает суверенитет кантонов. Ст. 4 Конституции штата Нижняя Калифорния провозглашает его суверенным за изъятиями, установленными мексиканской конституцией. В США конституции штатов прямо заявляют о своем суверенитете. "Штаты получают общую (plenary) власть из существа изначально принадлежащего им суверенитета"174.

_______________________

174 MandelkerD.R., Netsch D.C., Salsich.Jr. P.W. State and Local Government in Federal System. Charlottesvillc, 1983, P. 8.

Дж. Мэдисон представлял федерацию как воплощение разделенного суверенитета. Будет ли справедливо отрицать суверенитет субъектов федерации, если изобретатели этой формы признавали, его и первые образцы федерализма воплотили принцип разделенного суверенитета? С учетом этого можно заключить, что идея о несуверенных членах союзного государства возникла позже как наслоение, искажающее существо федерализма.

Характеристика федерации в качестве политически единого государства является либо результатом ошибки, либо попыткой страны приобрести федеративную внешность. Иногда, сознавая привлекательность конституции, далекие от демократии режимы провозглашают конституционный строй. Подобным же образом титул федерации, снабженный несвойственными ему признаками, используется в таких псевдофедерациях, как Нигерия.

Разделенный суверенитет определяет все существенные свойства федерализма. Федерация образуется на договорных или квазидоговорных (подразумеваемых договор) началах. Иными словами, в основе федерации лежит соглашение между центром и территориями о разделе суверенитета, сфер политического ведения. Это соглашение может быть выполнено в форме договора, заключаемого независимыми государствами. Так, до образования федерации в Швейцарии ее кантоны являлись самостоятельными.

Возможно также, что до соглашения территории государственности не имели. Однако сам факт участия в распределении власти между союзным государством и его частями подразумевает признание их политической правосубъектности. Например, до создания Австрийской федерации ее земли не были государствами. Но если их участие в образовании союза оказалось необходимым, то и право земли на политический выбор очевидно. Преобразование единого государства в федерацию означает признание за народом субъекта федерации суверенитета или восстановление когда-то утраченного им суверенного состояния.

Федеративное соглашение может существовать в виде отдельного акта. Например — Учредительный акт о создании Мексиканских Соединенных Штатов. Соглашения об учреждении федераций нередко включены в основной закон (конституцию), который принимается с участием субъектов федерации (штатов, земель, султанатов, кантонов, провинций и проч.).

Акт об учреждении федерации оформляет два типа государств. Территория субъекта федерации составляет пространство, на которое распространяется не только его власть, но и власть федеральных органов. Эта территория является также и территорией союзного государства.

Важно заметить еще одну особенность в вопросе о территориальном устройстве федерации. Некоторые союзные государства властвуют не только на пространстве, занимаемом субъектами федерации, но имеют собственные территории, где их суверенитет не ограничен правами членов союза. Это подтверждает политическую самостоятельность федерации. До недавнего времени Бразилия состояла не только из штатов, но включала в свой состав федеральные территории. В Пакистане, помимо четырех провинций, имеются также и зоны племен под управлением федерального правительства. Впоследствии федеральные территории могут преобразоваться, стать субъектами федерации. Так, в 60-х годах нашего столетия Аляска стала североамериканским штатом.

Коль скоро в федерациях на одной территории сосуществуют два типа государственности, отношения между ними должны быть упорядочены, а полномочия государственных органов союза и его участников — разграничены. Компетенция и федерации, и ее субъектов является собственной, выражает государственность, присущую им обоим. Если права административно-территориальной единицы основаны на законе, изданном центральной властью, то компетенция члена союзного государства определена актом об учреждении федерации и основным законом, принятым самим членом союза.

Прежде всего раздел суверенитета проводится путем распределения компетенции между законодательными органами федерации и ее участников. Кроме того, разграничивается компетенция между главами государств, администрациями и судебными органами обоих уровней. Применяют различные принципы разграничения компетенции.

Во многих федерациях весь объем государственных полномочий делится на две основные части. Одну из них определяют как сферу исключительной компетенции, а другую — остаточной. К исключительной компетенции относятся полномочия, которыми пользуется лишь тот, за кем они закреплены. Ее обладатель обычно не может выходить за пределы исключительных полномочий, если иное прямо не оговорено законом.

Как правило, исключительную компетенцию отдают федеральным органам. Все латиноамериканские федерации (Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Мексика) и многие другие союзные государства (например, Австрия) относят исключительную компетенцию к ведению союзного государства. В состав исключительной компетенции союза обычно входят такие полномочия, как ведение внешней политики, оборона, объявление войны и заключение мира, регулирование таможенных отношений, кредитно-денежная и банковская система, основные коммуникации (почта, телефонная связь), наиболее важные и опасные отрасли производства (ядерная энергетика, вооружения и проч.), союзное гражданство и основные права человека, принятие в союз новых членов, преобразование федеральных территорий в форму субъектов федерации и другие предметы ведения. Набор исключительных полномочий должен обеспечивать необходимую степень государственного единения и политическую дееспособность союза.

Иногда исключительная компетенция закреплена и за субъектами федерации. Так, в Канаде провинции по собственному исключительному праву решают вопросы изменения их конституций, кроме изменения формы правления; провинциального налогообложения; осуществляют регулирование пенитенциарных учреждений и учреждений здравоохранения. Они регулируют имущественные и гражданские права в провинции; правосудие в провинции и некоторые другие области. В Индии каждая из сторон федеративных отношений наделена своей исключительной компетенцией. С точки зрения юридической техники это можно считать излишеством, поскольку исключительная компетенция штатов и без того лишает их права выходить за ее пределы и вторгаться в полномочия федеральных органов.

Та часть полномочий, которая не является исключительной и не оговорена каким-либо иным образом, составляет остаточную компетенцию. Остаточная компетенция обычно закрепляется за территориями в тех федерациях, которые образованы соглашением ранее независимых государств. Так, образовав союз, Североамериканские штаты согласились передать в исключительное ведение федерации часть полномочий, имеющих общенациональное значение, а за собой "оставили" иные права, которые и образовали остаточную компетенцию. Если же исключительная компетенция закрепляется за субъектами федерации, то обладателем остаточной становится союз.

Большинство федераций не ограничивается делением компетенции на исключительную и остаточную. Полномочия, которыми согласованно пользуются федеральные органы и участники федерации, образуют совместную компетенцию. Для реализации совместной компетенции стороны, участвующие в федеративных отношениях, могут создавать специальные органы, обеспечивающие достижение соглашений между федерацией и ее членами. Так, в Малайзии учрежден Совет правителей штатов.

Но по большей части совместную компетенцию реализуют через согласительные процедуры, позволяющие союзу и его членам действовать согласованно. Например, поправки к конституциям США или Соединенных Штатов Мексики, принятые федеральным Конгрессом (Конвентом), затем ратифицируются законодательными собраниями (конвентами) штатов. Согласно Конституции Бразилии, по ряду предметов ведения федерация издает нормативные акты общего характера, определяет правовые основы, а штатам оставлено право издавать детализированные законоположения. В Австрии аналогичным образом осуществляется совместная компетенция по вопросам гражданства, народного жилищного обеспечения, дорожной полиции и другим — законодательствует федерация, а исполнительную власть реализуют правительства земель.

В целях согласования деятельности центра и субъектов федерации могут формироваться учреждения с консультативными правами. Например, в США с 1908 г. создана и действует Национальная ассоциация губернаторов, хартия которой определяет ее основные функции — влияние на центральную власть со стороны штатов и согласование местной политики с общенациональной. Имеется и такой полуофициальный орган, как Совет правительств штатов, который обеспечивает согласованную политику субъектов федерации. В частности, он разрабатывает модели законов, которые штаты впоследствии принимают по единому образцу175. В ОАЭ действует совет эмиров, образуемый монархами государств, входящих в союз. Канцлер ФРГ регулярно привлекает глав правительств земель для участия в разработке согласованной политики. Но, конечно, деятельность подобных учреждений нельзя считать формой осуществления совместной компетенции.

_______________________

175 См.: Valente W.D. Local Government. Law. St.Paul., 1987, P. 266.

Четвертая группа полномочий, которая может быть установлена в рамках федерализма, определяется как конкурирующая компетенция. Под конкурирующей компетенцией подразумеваются полномочия, которые могут быть использованы и федеральными органами, и государственными учреждениями субъектов федерации.

Условия, при которых та или иная сторона вправе воспользоваться конкурирующей компетенцией, определяются юридически. В Бразилии, ФРГ субъекты федерации реализуют некоторые полномочия при условии, что союзное государство не сделает этого. Каждый североамериканский штат вправе учреждать свои вооруженные формирования — милицию (национальную гвардию). Но штаты используют ее только в правоохранительных целях. В случае, если в том есть необходимость, подразделения милиции могут быть использованы в военных целях, но только федерацией. Иногда права федерации применять конкурирующую компетенцию ограничены — Германия использует эти полномочия только при обстоятельствах, требующих ее непосредственного участия.

Сосуществование двух типов государственности в условиях федерализма подтверждается другими признаками.

В федерации существует двойное, а точнее — двуединое гражданство. Лица находятся в политико-правовой связи (гражданстве) не только с центральным государством, но и с субъектами федерации. Гражданин штата, земли или подданный провинции состоит также и в союзном гражданстве либо подданстве — "Всякий гражданин кантона является швейцарским гражданином" (ст. 43 Конституции Швейцарии). Обычно гражданство субъектов федерации подвижное, оно изменяется с переменой места проживания лица. Союзное гражданство устойчиво, перемена места жительства на нем не сказывается.

Субъекты федерации подобно союзу располагают таким элементом государственности, как основной закон, конституция. Основные законы субъектов федерации не нуждаются в утверждении центральной властью. Более того, и федерация, и ее субъекты осуществляют собственное правовое регулирование. Следовательно, действуют две системы законодательства. Акты, издаваемые парламентами (легислатурами) субъектов федерации, являются законами. Они выражают вьющую правотворческую власть, так же как и федеральные законы. Конечно, дуализм правовой системы порождает некоторую ее несогласованность, но и дает гражданам известную свободу выбора. Иногда американцы выбирают для заключения сделок территорию определенного штата, где действует наиболее приемлемый правовой режим. Некоторые из них намеренно заключают браки в южных штатах, например в Техасе, поскольку там имущественные права супруги более обширны и защищены.

Субъекты федерации вправе осуществлять налогообложение. По крайней мере, установление и взимание налогов может быть отнесено к совместной или конкурирующей компетенции, позволяющей федерации влиять на фискальную деятельность ее участников.

В федеративных государствах иногда учреждается двойная система судов, действует процессуальное право участников союза (США, Швейцария и др.).

Субъекты представлены в одной из палат федерального парламента, если таковой имеется. Как правило, от каждого участника союза избирается равное количество депутатов в федеральном законодательном органе. Случается, что депутатов верхней палаты федерального парламента назначают правительства или парламенты субъектов федерации. Члены федерального Сената в Пакистане назначаются законодательными собраниями провинций. Исключения редки. Быть может, Сент-Китс-и-Невис единственное из союзных государств, где действует однопалатное Национальное собрание, а образующие его острова (субъекты федерации) не имеют представительства в законодательном органе.

Сложное государственное устройство является причиной того, что в федерации возникает потребность в системе гарантий, обеспечивающих соблюдение прав участников союза и охрану федерального государственного единства. Это естественно, поскольку их интересы далеко не всегда совпадают, а возникающие разногласия могут привести к притеснению субъектов федерации, политической гегемонии союза либо, напротив, к сепаратизму.

Права субъекта федерации закреплены не только в его собственных, но и в федеральных основных законах. Нарушая права участников союза, федерация подрывает и свою государственность.

Права федерации, ее суверенитет также гарантируются. Например, субъектам федерации нередко прямо запрещается участвовать в международных отношениях, заключать договоры между собой и вступать в соглашения с иностранными государствами (Мексика, США). В крайнем случае международная право-субъектность члена федерации получает признание, по при том ему запрещено заключать межгосударственные соглашения в ущерб союзу и его участникам. Ограничен предмет таких договоров и установлены иные условия их заключения - "в той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами" (Основной закон ФРГ)176. Однако и здесь не обходится без исключений — субъекты Боснийской федерации фактически враждуют между собой, но тесно сотрудничают с сопредельными странами (Хорватией и Сербией), образуют с ними объединенное командование штабов, заключают договоры и даже вступают в конфедеративные отношения.

____________________

176 Не всегда федерация способна эффективно контролировать международную деятельность участников союза. Так, провинция Квебек имеет со многими странами договоры но различным вопросам торговли, инвестиций, культуры. При этом (федеральное правительство вынуждено принять "позицию молчаливого согласия". — Козаева Г.А. Суверенитет Квебека и канадский федерализм/ Федерализм: система государственных органов. М., 1996, с. 169.

В обеспечение единства федерации ограничивается право субъектов федерации на создание торговых барьеров, взимание таможенных сборов и принятие иных решений, противоречащих целям союзного государства.

В федерации довольно высока вероятность разногласий между ее субъектами, между союзом и членами союза. Если стороны не используют политическую договоренность как способ разрешения разногласий, то возникающие конфликты могут быть разрешены юрисдикционными средствами, то есть путем рассмотрения спора в судебных органах. Исход спора может оказаться не в пользу федеральных органов власти. Например, в Германии верхняя палата федерального парламента вправе признать действия государственных органов той или иной земли противоправными и обязать их исправить нарушения. Но земля может обжаловать решение федерации в конституционный суд и выиграть спор. Юрисдикционная форма спора в наибольшей мере отвечает природе федерализма.

В некоторых, особенно политически неустойчивых, союзах применяются методы разрешения разногласий, обеспечивающие верховенство (федеральных органов. Последним принадлежит решающее слово в конфликтах. В частности, государственному нраву Мексики известен институт интервенции - вмешательства is дела субъектов федерации. Интервенция обусловлена такими факторами, как "исчезновение на территории штата конституционной власти", угроза конституции, разногласия между органами власти штатов, обращение какой-либо из властей к федерации, перерастание разногласии в вооруженные конфликты. Интервенция выражает право федерации защищать собственное единство, и ее обязанность — охранять государственность штатов.

Осуществляя интервенцию, союз разрешает споры между властями штатов, назначает временного губернатора или интервентора (должностное лицо со всеми необходимыми для интервенции полномочиями), вводит вооруженные силы, проводит выборы нового состава государственных органов. Интервенция имеет правовосстановительное назначение. Поэтому она должна использоваться как временное средство и не может служить формой постоянного управления делами субъекта федерации.

В Индии аналогично интервенции может быть использовано право союза вводить прямое президентское правление на территории штата. Его применяют в случае, когда власти, конституционный строй штата оказываются неэффективными. Иными словами, создается обстановка насилия, вооруженной борьбы и тому подобное. Гарантии государственности штата предусматриваются и в этом случае. На основании президентской прокламации правительство вводит чрезвычайное положение на срок не более 2-х месяцев. Более длительный срок прямого президентского правления (6 месяцев с возможными продлениями каждый раз по 6 месяцев в пределах трех лет) может быть установлен только по решению парламента федерации. Прокламация о прямом президентском правлении может быть оспорена субъектом федерации в суде.

Применяются и менее жесткие формы вмешательства федерации в дела ее членов. Так, "в Мексике губернаторы, депутаты законодательных органов и члены высших судов штатов... в случае нарушения федеральной конституции... подлежат увольнению и лишаются права занимать государственную должность"177.

_____________________

177Федерация в зарубежных странах. М., 1993, с. 106.

Федеративное устройство создает крайне сложную проблему совместимости права сецессии и территориальной целостности федерации. Казалось бы, государственность субъектов федерации допускает их право на свой политический статус, в том числе право сецессии, выхода из союза. С другой стороны, федерация также имеет собственную политико-правовую основу, ее государственность объединяет все население страны, а не отдельные провинции или штаты. Государственный суверенитет в пределах принадлежащих федерации полномочий простирается на всю территорию страны, то есть и на территорию субъектов федерации.

Проблема сецессии в союзном государстве простого решения не имеет. Только в отдельных федерациях сецессия прямо запрещена или прямо разрешается. В большинстве основных законов данный вопрос не оговорен. В одних странах это умолчание подразумевает запрет выхода из федерации. В других федерациях его следует расценивать как нежелание юридически подготавливать процедуру распада союза. В первом случае субъекты федерации безвозвратно отчуждают союзу право распоряжаться их судьбой. Во втором — федерация не имеет фактической возможности запретить штатам или землям, эмиратам или султанатам выходить из ее состава.

Если считать суверенитет основой государственности, то можно предположить, что выход из федерации в принципе не исключен и его можно выполнить юридически корректно. Суверен вправе выбирать и устанавливать наиболее предпочтительную для себя форму государственности. Он также вправе отказаться от прежнего государственного устройства, в создании которого принимал участие. В каждом субъекте федерации есть свой обладатель суверенных прав — народ или монарх. Если он референдумом или по иной надлежащей процедуре решит отказаться от участия в федеративном государстве, есть основания полагать, что его собственное государство (субъект федерации) вправе оставить союз. Международное право, например ст.1 Пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., закрепляет право народов (суверенов) на самоопределение, свободу устанавливать свой политический статус. Ст. 50 того же Пакта распространяет его положения "на все части федеративных государств без каких бы то ни было ограничений и изъятий".

История ранее созданных федераций подтверждает как спорность сецессии, так и ее возможность. Например, накануне гражданской войны южные штаты отделились от США. Причем федерация не предприняла насильственных действий в отношении отделившихся штатов — южане сами напали на американский Север. Южные штаты были включены в федерацию как побежденная, фактически оккупированная сторона. Но если бы гражданская война не началась, а южане не потерпели поражение, то вполне вероятно, что сецессия состоялась бы как правовой факт. Сингапур отделился от Малайзии; Сенегал вышел из Федерации Мали; Югославия, СССР также распались в результате реализации субъектами федерации права сецессии. Даже в таких однородных федерациях, как Австрия, право земли на отделение не отрицается, что подтвердил, например, вице-канцлер Австрийской республики Йозеф Риглер178.

___________________

178 См.: Федерация и центр • ,АиФ, 1990, № 33.

Приведенные доводы позволяют сделать вывод: государства, входящие в федерацию, как таковые не имеют права сецессии, если иное не оговорено федеративным договором. Но суверены, являющиеся учредителями своих государств, вправе реорганизовать их и создать новую, политически независимую государственность. Этим федерации отличаются от унитарного государства. Население административных единиц является частью нации, а не народом. Предполагается, что в унитарной стране нет субъектов, способных учредить независимое государство, тогда как в федерации они имеются — народ субъекта федерации либо возглавляющий его монарх.

Федерализм более или менее последовательно воспринят многими государствами во всех регионах мира. Федерация больше присуща республиканским государствам. Гораздо проще представить себе неоднородный, но объединенный общей государственностью народ, чем монархов, отчуждающих свою власть в пользу союзного, более высокого суверена. Монархическая федерация реальное, по довольно сложное явление. В ОАЭ эмиры передали часть суверенитета союзному государству, которое возглавляет один из них — президент федерации. В Малайзии главой государства является верховный правитель, который олицетворяет единство федерации, избирается из числа султанов и сочетает свойства союзного президента и монарха. В Канаде система федеративных отношений иная — корона одновременно возглавляет как союз провинций, так и каждую провинцию в отдельности.

Некоторые страны используют федерализм как средство разделения, демонополизации государственной власти. Он может оказаться эффективным средством приближения народа к политике, государству. Привлекательность федерации объясняется еще и тем, что в нем видят способ сглаживания межэтнических противоречий, урегулирования национальных проблем за счет признания государственности отдельных народов.

Конфедерация.

Обращает на себя внимание сходство (этимология) слов "федерация" и "конфедерация". В действительности эти понятия имеют не только внешние, но и содержательные совпадения, поскольку оба выражают форму договорного политического союза. Однако и разница между ними принципиальная. Конфедерация, иначе говоря над или сверх-федерация означает нечто, выходящее за пределы государственности, хотя и небезразличное для внутреннего государственного устройства.

Образование конфедерации порождает не союзное государство, а союз государств. Важно заметить, что межгосударственные отношения составляют объект международного права. Но такие союзы, как конфедерация, уния и протекторат определяют не только внешнеполитическое положение их участников, но и некоторые стороны национальной государственности. Поэтому конфедеративные и подобные им отношения непосредственно связаны с государственным правом.

Конфедерация представляет собой союз государств, объединившихся на основании договора для осуществления общих политических целей и обязующихся согласованно принимать решения, в том числе по вопросам внутригосударственных отношений.

Юридической основой конфедерации является договор, заключенный государствами-союзниками. Этот договор или серия соглашений не являются основным законом, не составляют конституцию. Нo своей природе они относятся к категории международных (межгосударственных) соглашений.

Члены конфедерации не совершают окончательной передачи своего суверенита, политической правоспособности в пользу союза. Они сохраняют государственность и право распоряжаться ею. Вместе с тем конфедерация отличается от обычных международных договоров и организаций.

Участие в конфедерации связывает ее членов обширным комплексом обязательств. Причем конфедерацию может интересовать не только внешняя политика, но и государственный строй, внутриполитическое состояние входящих в нее стран. Так, Союзное собрание — орган Германской конфедерации, существовавшей с 1815 г. до создания Германской империи, — принимало, решения, обязывавшие союзников к принятию конституций, изданию законов, относящихся к правам подданных.

Сохраняя государственность, участники конфедерации отказываются от самостоятельного решения ряда политических вопросов. В ведение конфедерации обычно передается рассмотрение вопросов обороны, финансовой политики, таможенного дела, совместного участия в международных отношениях. Так, конфедерация Сенегамбия обеспечивала единое проведение внешней политики входивших в нее государств. Для этих союзов характерно создание объединенных вооруженных сил. Возможна высокая степень общности в сфере кредитно-денежной системы, унификация правовых систем, статуса личности и других институтов, регулируемых государственным правом.

Конфедерация имеет право принимать решения для выполнения возложенных на нее функций. Процедура принятия и правовое значение этих решений имеют существенные особенности. Обычные международные организации издают рекомендации либо вырабатывают тексты конвенций, которые подлежат подписанию руководителями присоединившихся государств и последующей ратификации. В конфедерации решения принимают союзные органы и обязывающее значение эти решения могут получить из союзного договора, то есть без непосредственного участия глав государств и парламентов, без дополнительных процедур парафирования (подписания) и ратификации.

В то же время решения, издаваемые конфедерацией, не являются законами. Их следует определить все же как акты международного, а не национального права. Эти решения создают права и обязанности не для граждан, не для юридических лиц, а в отношении собственно государств. За нарушение актов, изданных конфедерацией, она не может наказать лиц, являющихся непосредственными виновниками, поскольку члены союза сохраняют право юрисдикции на своей территории. Конфедерация может привлечь к ответственности само государство, где происходят нарушения ее актов, предпринять против него экономические санкции и даже вооруженные действия силами других членов конфедерации179.

___________________

179См.: Оппенгейм Л. Международное право. Т.1. М., 1948, с. 176.

В конфедерации отсутствует собственная система исполнительных органов. Исполнение решений, принятых конфедерацией, осуществляется органами государств, участвующих в союзе, если не считать применения конфедеративными силами санкций к нарушителям.

Конфедерация не имеет государственных органов, что совершенно естественно, т. к. она не является государством. Конфедеративные учреждения определяются как своего рода органы международного объединения. Эти органы формируются по принципу делегации, а не в результате выборов, проводимых с участием граждан. В конфедерации нет парламента в строгом смысле этого слова. Члены коллегиальных органов конфедеративного союза не являются депутатами, они представляют не граждан, а интересы государств-союзников. В отличие от депутатов парламента делегаты в составе союзных органов всегда связаны обязательными инструкциями, полученными от своих государств, не вправе принимать решения по своему усмотрению. Союзные органы конфедерации принимают обязывающие решения не простым, а квалифицированным большинством голосов или даже консенсусом — прямым либо подразумеваемым согласием делегаций всех участников союза. Голосование проводится по принципу "одна делегация — один голос", тогда как в парламентах каждый депутат имеет право голоса.

Глава конфедерации обладает председательскими, координационными, но не руководящими (императивными) полномочиями, присущими многим главам государств.

Не являясь государством, конфедерация не может устанавливать государственно-правовые отношения с отдельными лицами. Следовательно, учреждение конфедеративного гражданства в принципе невозможно.

Конфедерация имеет более широкие возможности привлечения финансовых средств, чем другие международные организации. Отказ отдельных ее членов от финансирования союза может повлечь санкции, применяемые конфедерацией к нарушителям. В то же время в конфедерации нет собственной налоговой системы. Ее бюджет пополняется взносами государств, а не за счет взимания средств с налогоплательщиков.

Бесспорным является право государств на выход из конфедерации. Конечно, оставление союза может встретить фактические препятствия, осложниться требованиями других конфедератов исполнять ранее принятые государством обязательства. Однако обладание суверенитетом дает полную свободу выбора в вопросе участия в политических объединениях. Выход из конфедерации осуществляется по соглашению участвующих в ней сторон либо в результате простой денонсации государством договора о создании союза (одностороннего отказа от участия в союзе). Сецессия из конфедерации может состояться и в случае, если союз прекратит существование в силу окончания действия союзного договора.

Конфедерации имеют в целом заслуженную репутацию неустойчивых, кратковременных, переходных государственных объединений. Считается, что конфедерации либо предшествуют созданию федераций, объединению территорий под единой унитарной государственностью, либо завершаются их распадом. Действительно, срок существования известных миру конфедераций не превышал нескольких десятков лет, если не считать Швейцарии (1291 — 1787 гг.), Нидерландов (1580 — 1795 гг.), а также древних союзов (Морской союз греческих полисов, Делосский союз и другие).

Есть основания полагать, что конфедерации будут более или менее регулярно возникать и исчезать в мировой практике. Конфедерациями были Североамериканские штаты; Гондурас, Никарагуа и Сан-Сальвадор; Рейнская конфедерация; Германия;

Югославия в 1992 г.; Сенегамбия. Заключено также довольно необычное "Рамочное соглашение" 1994 г. о создании конфедерации между Боснией и Герцеговиной (без участия третьего субъекта Боснийской федерации — Республики Сербской) и Республикой Хорватией. В настоящее время нельзя определенно утверждать о существовании какой-либо конфедерации. Вместе с тем развиваются межамериканское, исламское, африканские и другие объединительные движения. Ряд признаков дает повод расценивать межгосударственные объединительные тенденции в Европе и на территории бывшего СССР как конфедеративные но своей природе.

Содружество Независимых Государств в момент его учреждения выглядело как конфедерация. Были заявлены общие цели этого политического объединения; определена система союзных органов, порядок принятия ими решении и зафиксировано их правовое значение; установлена система полного и ограниченного (ассоциативного) членства и другие элементы, присущие конфедерациям.

Впоследствии сепаратистские устремления членов СНГ не позволили конфедерации реализовать себя. Степень политической обособленности нарастала, а конфедеративные институты фактически прекратили свое существование. Но затем объединительное движение, похоже, возобновилось. Такие симптомы, как деятельность межпарламентской ассамблеи стран СНГ, принятие модельных законов, в частности модели гражданского кодекса, взаимодействие в области обороны, вооружений, управления воинскими комплексами, явная заинтересованность многих граждан в общении с жителями "ближнего зарубежья", общие экономические интересы, институт двойного гражданства в России и другие обстоятельства свидетельствуют о развитии конфедерализма, хотя и не предрешают его успех.

Примечательна неоднородность СНГ. Она выражается в том, что разные участники Содружества дают этому объединению неодинаковые оценки и проявляют неодинаковый интерес в поддержании союзнических отношений. Армения, Россия, Белоруссия кажутся заинтересованными участниками СНГ. Более того, последние два государства образовали внутри СНГ свой союз — фактически конфедерацию внутри конфедерации. Это редкое, можно сказать, исключительное явление в мировой практике.

В любом случае в настоящее время как-либо определенно характеризовать СНГ не представляется возможным, поскольку Содружество пребывает в непростом и незавершенном состоянии, когда сложилось значительное расхождение между заявленными целями, учредительными документами и реальностью. С одной стороны, многие положения Соглашения о создании СНГ остались нереализованными. С другой -- некоторые члены Содружества пошли в своем сотрудничестве дальше, чем это предусмотрено условиями, на которых СНГ учреждено. Например, Россия участвует в роли арбитра в разрешении межнациональных конфликтов внутри Молдавии, Грузии, в Нагорном Карабахе, обеспечивает охрану внешних границ совместно с государствами бывшей советской Средней Азии.

Все это вынуждает оставить описание реального состояния СНГ на будущее, когда образуется больше ясности в союзнических отношениях между странами этого Содружества.

Европейское экономическое сообщество также может быть сопоставлено с понятием конфедерации. Основанием тому являются не только перспективы дальнейшей консолидиции стран ЕЭС, но и нынешнее состояние этой организации. Укажем на следующие особенности, приближающие Европейское экономическое сообщество к системе конфедеративных отношений:

— ЕЭС учреждено в 1957 г. Документом о создании Сообщества и основах его организации является Римский договор. В последующем нормативно-учредительная основа Сообщества неоднократно дополнялась. Например, Маастрихтские соглашения зафиксировали очередной этан в объединении участников ЕЭС. Европейский суд высказался в пользу того, что "Сообщество устанавливает новый правопорядок в международном праве, который требует от государств-участников некоторой уступки суверенитета180, т.е. отказа от самостоятельного осуществления части суверенных прав;

________________________________

180 Hemphili К. Р. European Court of Justice. • , The Transnational Lawyer. Sacramento, Vol. 4, № 1, 1991, Р. 124.

— деятельность ЕЭС обеспечивает согласованную политику стран-участниц прежде всего по вопросам экономического характера. Вместе с тем сфера общеполитических интересов Сообщества расширяется. На сессиях Совета, совещаниях министров иностранных дел вырабатываются общие позиции ЕЭС по мировым политическим проблемам (Aфгaниcтaн, Ближний Восток, балканский кризис и др.). В 1988 г. главы государств и правительств стран, входящих в Сообщество, заявили о намерении придать ЕЭС активную роль в международной политике, в процессе разоружения, безопасности в мире. ЕЭС до последнего времени не занималось проведением авторитетной оборонной политики. Оно восполняет "недостаток" оборонного единства участием в других международных объединениях (Западноевропейский союз; НАТО). Развитие двусторонних и многосторонних отношений по оборонным вопросам; создание некоторыми из членов ЕЭС общих, например франко-германских, воинских подразделений; идея "13-й армии" ФРГ, Франции, Бельгии, Испании, Италии, призванной дополнить или заменить национальные вооруженные силы — все это формирует тенденцию к милитаризации Сообщества;

— ЕЭС имеет союзные органы. Нормотворческие полномочия закреплены за Советом (Совет министров стран-участниц). Комиссия европейских сообществ разрабатывает решения, принимаемые Советом и является административным учреждением союза. Ее членов назначают единогласным решением правительства стран-участниц из числа лиц, которые отличаются независимостью и общей компетентностью. Созданы также отраслевые подразделения — Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), Европейское сообщество по атомной энергетике (Евратом) со своими органами. Органы сообщества формируются по принципу делегирования от каждой из стран-участниц. Только Европейский парламент (Европарламент) формируют непосредственно избиратели. Однако он не наделен решающими полномочиями, а является "совещательным и контрольным органом"181. С принятием Маастрихтских соглашений Европарламент преобразуется из вспомогательного (сотрудничающего) органа в учреждение, участвующее в принятии совместных с Советом министров решений;

___________________________________

l81 Comparative Legal Traditions. St. Paul, 1982, Р.66.

— члены ЕЭС используют общую юрисдикцию для разрешения споров, вытекающих из участия в Сообществе — Европейский суд. Европейский суд дает толкование и применяет право договоров, лежащих в основе Сообщества. Суду подведомственны споры между государствами, входящими в Сообщество, между органами Сообщества и странами-участницами и даже споры с участием частных лиц и компаний. Например, в 1990 г. Европейский суд рассмотрел иск, предъявленный компанией Тетрапак к Комиссии европейских сообществ, принявшей решение против истца в связи со злоупотреблениями монопольным положением на европейском рынке;

— ЕЭС принимает обязывающие решения, в том числе по вопросам национальной юрисдикции стран — "присоединяясь к Европейскому экономическому сообществу, страны-участницы передают часть своей правотворческой власти Сообществу и связывают себя правом Сообщества"182. Сообщество издает нормативные акты (regulations), решения (decisions) и резолюции. Нормативные акты вырабатывает Комиссия европейских сообществ, а утверждает Совет. В сферу правового регулирования, осуществляемого Сообществом, входят такие вопросы, как условия перемещения товаров и капиталов; рынок труда; антидемпинговая политика; развитие конкуренции; поощрение науки и технологии;

________________________

182 Hemphill E.P. European Court of Justice. / -/ The Transnational Lawyer. Sacramento. Vol. 4, № 1, 1991, Р. 156.

некоторые элементы статуса личности, например улучшение условий труда и стандарты жизнеобеспечения; стандарты в области промышленности и экологии; условия ответственности производителей перед потребителями; распределение государственных заказов между подрядчиками и другие. Сообщество регулирует цены на ряд видов продукции, устанавливает квоты в отношении отдельных производств. Подобные решения принимаются органами Сообщества и действуют без ратификации странами-участницами;

— ЕЭС организовало объединенные наднациональные банковские учреждения;

— в Сообществе создается валютный союз. Страны связаны обязательствами в вопросе регулирования собственных кредитно-денежных систем и не вправе распоряжаться этой частью суверенных полномочий по своему усмотрению. Создана и расширяет сферу хождения единая европейская валюта (ЭКЮ). К 2002 году ожидается внедрение единой валюты в межбанковских расчетах, а в последующие десять лет — ее обращение во всех видах платежей;

— в ЕЭС высока степень единства в отношениях с другими странами и политическими объединениями. Сообщество иногда выступает как сторона в спорах и разногласиях с США, Японией. Его политическое признание подтверждается фактом установления официальных отношений с другими государствами, например со странами Восточной и Центральной Европы. Степень объединения стран Сообщества характеризуется и тем обстоятельством, что ЕЭС выступает центром консолидации других стран и более аморфных межгосударственных европейских объединений — таких, как Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ);

— свой бюджет Сообщество формирует посредством взимания с государств 4-х видов сборов: около 1,5% от сумм налога на добавленную стоимость, взимаемых каждым государством на своей территории; компенсационные сборы; суммы от таможенных пошлин; взносы, пропорциональные размеру валового продукта стран-участниц;

— ЕЭС создано единое таможенное пространство. Перемещение товаров осуществляется в бестаможенном режиме. Страны Сообщества могут применить свои суверенные полномочия по регулированию товарооборота только с соблюдением условий, установленных ЕЭС. Свободный режим установлен также применительно к движению капиталов в границах стран, входящих в ЕЭС. Обычно участие в международных объединениях не обременяет государства подобным образом. Чтобы лучше оценить правовое значение единого таможенного пространства, заметим, что в 1931 г. Палата международного правосудия по результатам рассмотрения австро-германских отношений пришла к выводу, что вступление в таможенный союз изменяет статус страны и ограничивает ее независимость;

— ЕЭС достигло высокой степени единства некоторых отраслей законодательства и правового статуса личности. Весьма характерно в этом смысле предоставление гражданам стран-участниц права свободно трудоустраиваться в любом государстве. Более того, они имеют возможность устраиваться даже на государственную службу (кроме службы в армии, суде и полиции). Обычно занятость на государственной службе является исключительным правом граждан, а не иностранцев.

В литературе и публицистике много говорят о высоком уровне единства Европейского экономического сообщества, и хотя термин "конфедерация" обычно не употребляют, но само Сообщество "постепенно стало привыкать к перспективе конфедерации"183. Для многих в Европе стало ясно, что ЕЭС уже сегодня представляет собой настоящую конфедерацию”184. Для понимания правовой природы ЕЭС будет полезно иметь в виду отношение народов Европы к этому объединению. В Скандинавии, Великобритании сопротивление европейскому единству очень высоко. Например, в 1972 г. подданные Короля Норвегии проголосовали, на референдуме против вхождения в ЕЭС. Англичане не решаются включить свой фунт в единую валютную систему Сообщества. Помимо экономических причин противодействие объединению обусловлено политическими и национальными соображениями. Граждане и государства всерьез и, видимо небезосновательно, полагают, что участие в ЕЭС, как и в любой конфедерации, ограничивает меру государственной самостоятельности.

_____________________

183 Кортунов А.В. Дезинтеграция Советского Союза и США. М., 1993, с. 41

184 Давид Р., Жофре-Спиноза К. Основные правовые системы современности. М.,1996,с.56.

Уния.

Уния представляет собой общность государств, возглавляемых единым монархом. Международно-правовое значение унии зачастую невелико, иногда оно просто ничтожно. А воздействие унии на государственный строй, по крайней мере на форму правления ее членов, более заметно.

Унию нельзя причислить к разряду конфедераций, как это сделано в некоторых работах185. Во-первых, конфедерации возникают с участием как республик, так и монархий. Уния всегда объединяет монархии. Во-вторых, конфедерацию учреждают договором между государствами. Уния возникает не на основании договора, а в силу принадлежности одному монарху права на престол в двух и более государствах. Договор не является обязательным условием существования унии, хотя и он может быть заключен ее участниками.

____________________

185 См.: Федерация в зарубежных странах. М., 1993, с. 5.

Участники унии в полной мере сохраняют свою государственность, а суверенитет возглавляющего их монарха как бы удваивается, утраивается. Иными словами, одно лицо становится обладателем суверенных прав одновременно в нескольких государствах.

Различаются два вида общностей монархических государств — личная уния и уния реальная. Отличия между униями состоят в условиях участия и выхода из них. Характерно, что именно от особенностей государственного, национального права зависят существование или распад уний.

Личная уния устанавливается между государствами, в которых условия и порядок престолонаследования различны. Например, в одном государстве женщины отстранены от участия в наследовании трона, а в другом они вправе претендовать на престол. Такие унии возникают случайно, в результате того, что одно и то же лицо становится наследником одновременно двух монархов в разных государствах. Столь же случайно они и распадаются, хотя эта случайность запрограммирована устройством личной унии. Рано или поздно какой-либо из потомков общего монарха в одной из стран займет престол, тогда как по закону другого государства его царствование не состоится. Так, в XIX в. распались унии между Англией и Ганновером, Голландией и Люксембургом. Причиной этих распадов стало то обстоятельство, что по законам Англии королева Виктория имела все основания к царствованию, а в Ганновере лица женского пола к трону не призывались; Голландию возглавила королева Вильгельмина, а в Люксембурге она прав на престол не получила.

В реальных униях законодательство государств устанавливает единый порядок престолонаследования. Наследник трона в одной стране одновременно является наследником во всех государствах, составляющих унию. Распад реальной унии или выход из нее отдельной страны происходит лишь в результате изменения формы правления в одном из государств, ликвидации в нем монархии. Например, Австро-Венгрия прекратила свое существование после первой Мировой войны в результате коренного переустройства входивших в нее государств, упразднения в них института императора. Распад реальной унии возможен также и в случае смены правящей династии в одной из стран. Так, Норвегия вышла из унии со Швецией в результате того, что конфликт между королем и норвежским парламентом по вопросу устройства консульской службы дал формальные основания расценить действия монарха как отказ от выполнения своих функций. Норвежский парламент принял решение о переходе королевских прав в другую династию, и прежний король сохранил свою власть только в Швеции. В 1943 г. прекратила существование уния между Данией и Исландией в результате преобразования последней в республику. Мальта, став республикой, в 1975 г. вышла и:) унии с Великобританией.

Естественно, прочное соединение государств под одной короной способствует их политической консолидации. Поэтому в реальных униях высока вероятность установления союзнических отношений. Например, Австро-Венгрию объединяла не только династия Габсбургов, но и учредительные документы, закреплявшие политический союз, — законы 1867 г., одобренные в отдельности австрийским и венгерским парламентами.

Участники унии имели собственные парламенты, правительства. Но наряду с этим были учреждены и союзные органы:

нормотворческий орган — имперская делегация; три имперских министерства. Император-король проводил единую внешнюю и военную политику обоих государств. С этой целью и были созданы министерство иностранных дел, которое ведало внешней политикой, общим дипломатическим корпусом, военное министерство. Уния имела объединенные вооруженные силы. Кроме того, в Австро-Венгрии формировался имперский бюджет за счет таможенных сборов и взносов государств. Вопросами финансов, бюджета занималось третье министерство. Надо заметить, что каждое из государств имело свои соответствующие министерства (кроме внешнеполитического).

В настоящее время единственным примером реальной унии являются отношения между некоторыми государствами из числа стран-членов Британского Содружества. Структура Содружества неоднородна. В общем в его состав входит 49 государств. Основная их часть находится в довольно тесных политико-экономических отношениях с центром Содружества — Великобританией. И только четырнадцать из них (Австралия, Гренада, Канада, Новая Зеландия, Сент-Винсент и Гренадины, Ямайка и другие) объединены еще и в унию под общей короной. Отношения унии дополняются и усложняются другими союзническими связями, скрепляющими Содружество. Надо добавить, что королевская власть установлена не только над федеративными государствами, такими, как Австралия или Канада, но и над субъектами федерации (штатом, провинцией), составляющими территориальное пространство этих стран.

Корона возглавляет государства, входящие в унню. Ее представителями в государствах-участниках являются генерал-губернаторы (лейтенант-губернаторы), которых она назначает "но рекомендации" парламентов. Представители монарха выполняют все функции и пользуются для этого Большой печатью, подтверждающей их полномочия, полученные от Короны. Для осуществления некоторых полномочий губернаторы могут получать специальное разрешение от монарха. Например, на объявление войны Японии австралийский генерал-губернатор был особо уполномочен королем. Члены унии сохраняют в Содружестве полный суверенитет. Более того, за последние несколько десятилетий мера их политической самостоятельности увеличилась. В Содружестве уже нет союзных органов, если не считать совещаний глав правительств и проведения конференций участников этого объединения. Согласование политики стран Содружества проходит в свободном, полуформальном порядке. В правительстве Великобритании упразднено министерство по делам Содружества и только департамент в составе министерства иностранных дел ведает отношениями между союзниками.

В странах Содружества исторически сложилась некоторая общность в области правового регулирования. Например, заимствуется прецедентная практика, некоторые из членов Содружества до настоящего времени применяют законы, некогда принятые Великобританией.

Как и в любой унии, в Содружестве нет единого подданства. Подданный Ее Величества Королевы Великобритании не является подданным королевы Австралии и наоборот. Отношения между государством и личностью являются предметом ведения каждого из членов унии, но не Содружества в целом. Это, однако, не исключает некоторой степени единства в правовом статусе подданных. Например, длительное время англичане пользовались избирательным правом в Канаде.

Сравнение унии и конфедерации позволяет сделать любопытный вывод. Действительная политическая общность стран — обязательное условие существования конфедерации. Уния, напротив, вполне может существовать и без тесных межгосударственных связей, союзнических обязательств. "На имперской конференции 1937 г. было официально зафиксировано, что каждый член Британского содружества наций участвует в многосторонних договорах как самостоятельная единица и что, если в договоре не предусмотрено противоположное, ни один член Британского общества наций ни в какой степени не отвечает но обязательствам, принятым каким-либо другим его членом"l86. Целостность конфедерации полностью зависит от внешнеполитического выбора ее членов, а реальная уния имеет прочные внутригосударственные юридические основы. Ее устойчивость непосредственно зависит от сохранения государствами монархического строя и власти династии.

____________________

186Оппенгейм .Л. Международное право. Т.1. М., 1948, с. 195.

При том, что политическое значение унии зачастую незаметно, оно все же ощущается хотя бы в вопросах войны. По юридическим соображениям состояние войны между членами унии немыслимо. Его трудно представить по той причине, что акт об объявлении войны должен быть санкционирован главой государства. Если бы член унии вознамерился воевать с другим, королю пришлось бы подписывать акт об объявлении войны одного своего государства другому своему же государству, а по существу самому себе.

Кроме того, участие в унии налагает на государства моральные обязанности. Во время второй мировой войны в Британском содружестве сложилась точка зрения, по которой "какой-либо член этого общества наций не может оставаться нейтральным, если другие его члены находятся в состоянии войны"187. Хотя Австралия и Новая Зеландия не вступили в борьбу с Германией на стороне Англии, однако они объявили войну фашистским союзникам — Финляндии, Румынии, Венгрии и Японии.

________________

187Там же ,с. 197-198.