2. ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕМОКРАТИИ

В условиях демократического режима политическая власть осуществляется на заранее установленных правом, довольно ясных условиях. "Система правления, эффективность которой зависит от лица с выдающимися способностями и исключительной нравственностью, не может рассчитывать на длительное существование", — полагал английский историк А.Инне216. И демократическое правление основано не на добром нраве правителей, а на устойчивом правовом режиме, связывающем деятельность институтов власти.

_____________________

216 Innes A.D. A History of the British Nation. L., 1912, P. 460.

Вполне возможно, что и демократическое государство возглавит исключительно талантливый, просвещенный человек. Но если в тоталитарном режиме отсутствие выдающейся личности приводит к застою или даже упадку государственности, то демократия, основанная на частной свободной инициативе и законности, не сильно страдает от недостатка национальных лидеров. Возможно, поэтому демократию однажды окрестили "правлением посредственности"217. Более того, появление авторитетного лидера порождает большую готовность общества к подчинению, усиливает диктаторское начало и объективно способствует ослаблению демократического режима. Авторитарные манеры таких президентов США, как Линкольн, Вильсон, Рузвельт, общеизвестны. Например, Л.Линкольн открыто отказывался следовать решениям Верховного суда, приостанавливал действие гарантий свободы от арестов (Habeas corpus), а Ф. Рузвельт, встретив сопротивление " Новому курсу" со стороны Верховного суда, назначил в него "своих" судей. Бывало и так, что Рузвельт диктовал своему ассистенту тексты законов, а Конгресс "безропотно утверждал десятки предложений, вышедших из Белого дома"218. Посредственность политиков ограничивает возможность общества мобилизовать свои силы; далеко не всегда частные инициативы и интересы заменяют энергию национального лидера. Но опасность, которую создают для демократии яркие личности, настолько ощутима, что государственное право реагирует на нее. Например, ограничение сроков пребывания на посту президента, верховенство коллегиального органа (парламента) явно препятствуют политическому творчеству личности.

___________________

217 См.: Власть и право. Л., 1990, с. 61.

218 Савельев В.А. Капитолий США: прошлое и настоящее. М., 1989, с. 108.

Из этого следует, что довольно высокая степень законности, устойчивый правопорядок — непременная характеристика демократии. В демократии существует "правление закона, а не правление человека"219. Правление закона наиболее вероятно при том условии, что юридические нормы не слишком обременяют людей и для среднего человека более выгодно соблюдать их, чем искать способы удовлетворить свои запросы незаконным путем. Именно демократия, оставляя обширную сферу индивидуальной свободы, может рассчитывать, что ее законы будут править, законность действительно установится.

____________________

219 LochartW.B., KamisarY., ChoperJ.H., Shiffrin S.H. Constitutional Law. St.Paul, 1986, P. 2.

Обязательным предварительным условием демократии и фактическим основанием власти является гражданский консенсус, принципиальное согласие основной массы граждан соблюдать установленные правовые условия, в рамках которых должны достигаться частные цели. Характерно, что первые английские колонисты в Америке, основывая штаты, в самом деле заключали договоры, по которым они "объединялись в гражданский политический организм для лучшего самоуправления... В силу этого соглашения мы введем законы, ордонансы, которым мы обещаем следовать и подчиняться"220.

_______________________________

220 См.: Токвиль Л. Демократия в Америке. М., 1992, с. 48.

Участниками консенсуса являются не только отдельные лица, но и общественные группы, политические партии: "Ни одна из сколько-нибудь влиятельных политических сил страны не ставит под вопрос естественные и неотчуждаемые права личности и конституционные принципы... не подвергает сомнению приверженность таким основным ценностям, как свобода, солидарность, справедливость.. . "221

__________________________________

221 Сокольский С. О политической стабильности системы. //" Мировая экономика и международные отношения. '1991, № 5, с.74.

Согласие — это социально-политическая основа всеобщей обязанности соблюдать закон. Эта обязанность внутренне принята участниками политического согласия не только на том основании, что человек нуждается в социальном порядке, но и потому, что условия консенсуса позволяют осуществлять и защищать частные и прочие интересы.

Краеугольным принципом демократического режима является мажоритаризм — правление большинства. Мажоритаризм означает, что политические решения, особенно те, что имеют общественное значение, принимаются условным большинством или с согласия большинства. Нередко мажоритаризм действует как правление условного, а не абсолютного большинства. Ранние демократии через систему имущественных цензов и прочих ограничений сокращали круг лиц, участвующих в политическом большинстве. Теперь каждый взрослый гражданин может участвовать в политике, но не все считают для себя необходимым регулярно пользоваться этим правом. Поэтому большинство обычно выявляется не из совокупности всех граждан государства, а из наиболее активной, заинтересованной части общества.

Правление большинства нельзя представлять упрощенно и видеть в нем реализацию какого-то определенного интереса одной части общества против интереса другой. Таких политических интересов, которые бы действительно объединяли абсолютное большинство общества, очень немного. Поэтому чаще большинство предстает как сложный компромисс, в котором некоторые общественные и политические группы в чем-то соглашаются, и в то же время идут на уступки, в той мере, в какой их интерес не совпадает с интересами большинства. Возможно также, что правление большинства, образуемого компромиссом групповых интересов, осуществляется как последовательное, разнесенное во времени влияние отдельных партий, групп. Иными словами, партии и коалиции, сменяя друг друга у власти, попеременно оказываются то в большинстве, то уступают правление альтернативным группам, не прекращая сотрудничества с ними.

Известный конституционалист Джесси Чоупер в этой связи замечает следующее: "Мнение, согласно которому доминирование отдельных интересов систематически делает американское правление недемократичным, подтверждается фактами не лучше и страдает погрешностями не более, чем утверждение о том, что совокупное воздействие групп давления, стоящих на различных позициях, непостижимым образом приводит к совершенному мажоритарному равновесию".

Из этого следует, что, хотя в демократии и действует принцип большинства, все же устойчивый единый центр политической власти отсутствует. Политическое господство постоянно перемещается. Власть в демократии не является монопольной.

Мажоритаризм с необходимостью требует форм и процедур, позволяющих выявить условное политическое большинство и реализовать его в принятых решениях. Основными из них являются представительное правление, парламент, а также формы непосредственной демократии. По принципу мажоритаризма проводятся выборы, референдум, действует парламент. Правление большинства не ограничивается юридическими формами и процедурами. Современный мажоритаризм невозможен без социологических опросов и исследований, партий, прессы, организующих общество и соединяющих политическое большинство. Например, простое ослабление общественной поддержки, а не какие-либо нарушения привели к уходу М. Тэтчер в отставку с поста премьера и корректировке политического курса консервативной партии.

Прежде понятие демократии собственно принципом мажоритаризма и ограничивалось. Это вполне объяснимо, ведь дословно демократия и есть народное правление, господство большинства. Вместе с тем это мнение основывалось на идеалистическом, популистском и явно неверном представлении о непогрешимости политического большинства, народа. В XX веке комплекс вины, ответственности немцев за их поддержку фашизма, обнаруженный Максом Вебером, бесспорно опровергает миф о том, что "народ всегда прав". Презумпция демократичности государства, в котором власть основана на политическом большинстве, недействительна.

Поэтому уже Джеймс Мэдисон, а затем Джон Стюарт Милль назвали еще одно, не менее важное, чем мажоритаризм, условие демократии — соблюдение и охрану прав меньшинства. В этом понятие демократии в корне отличается от идеала Ж.-Ж. Руссо, его версии народного суверенитета. По Руссо, граждане, заключая общественный договор об учреждении государства, безусловно отчуждают в его пользу право действовать от имени народа. Частные интересы второстепенны по сравнению с интересами народовластия, большинства222. Кстати, Робеспьер и другие последователи Руссо применяли его политическую доктрину таким образом, что созданные ими политические режимы, например якобинский режим, весьма отдаленно напоминали демократию.

__________________________

222 См.: Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или Принципы политического права / Трактаты. М., 1969.

По причине слишком ревностной заботы об охране народного суверенитета все институты, в которых можно было заподозрить конкурента правлению большинства, подвергались суровым ограничениям, вплоть до полной ликвидации. Совместимы ли с демократическим режимом запреты на деятельность общественных ассоциаций (объединений), централизм в управлении территориями, исключающий юридическую самостоятельность местных коллективов? А ведь именно к таким результатам привело в послереволюционной Франции неограниченное народоправство.

Демократический порядок не допускает неправомерного господства интересов одной группы над другой, даже если она господствует в целях "общего блага" от имени и в пользу большинства. Если "моральное большинство" навязывает стране сухой закон, ведет борьбу против учения Ч. Дарвина, демократия сдает свои позиции даже в "свободной Америке"223.

_________________________

223 См.: Шлезингер А. Циклы американской истории. М., 1992, с. 64.

В любом политическом режиме возможны противоречия между различными группами и партиями, между большинством и меньшинством. Но особенность демократии в том, что конфликт может быть решен в пользу меньшинства. Например, длительное время белое большинство на Юге США не соглашалось признать права в отношении негров. Нo американская демократия в целом довольно последовательно в течение многих десятилетий ограничивала расовую дискриминацию.

Пропорциональные избирательные системы дают возможность даже незначительным политическим партиям получить депутатские места в парламенте. В бельгийском парламенте действует принцип "специального большинства" — законы, затрагивающие национальные проблемы, принимаются большинством в 2/3 голосов и в присутствии большинства депутатов, представляющих интересы каждой национально-языковой группы224. Это также направлено на охрану интересов меньшинства.

_____________________

224 См.: Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. М., 1993, с. 19.

Гарантированные права меньшинств, а также индивидуальная гражданская свобода неустранимы. Их устранение прекращает существование демократии. Возможные расхождения между интересами меньшинства и принципом мажоритаризма регулируются юридически, но не подавляются. Исключительно высока в решении таких разногласий роль суда. "В процессе развития демократии... права индивидуальности нередко ставятся в опасность большинством и для устранения этой опасности суд наделяется широкими правами, вплоть до полномочия "отменять" законы, принятые в порядке мажоритаризма"225.

_____________________

225 Choper Jesse II. Judicial Review and the National Political Process. Chic.& L., 1981, P. 68.

Меньшинства, однако, различаются. Поэтому демократическое государство неодинаково относится к ним. Есть временные политические меньшинства, в состав которых регулярно попадают практически все группы избирателей, все, даже самые представительные партии. Их интересы обеспечиваются обычной охраной прав и свобод, включая свободу объединений, партий, равенство перед законом и государством. Подобно большинству, они принципиально согласны с демократическим режимом, что создает почву для сотрудничества с большинством. Рано или поздно временное политическое меньшинство доберет недостающую поддержку, расширит число своих сторонников и станет большинством. По крайней мере у политического меньшинства нет жизненной необходимости отказываться от своих позиций под угрозой репрессии со стороны большинства. Для того чтобы политическое меньшинство имело перспективу, шанс на успех, демократия иногда находит дополнительные способы его поддержки. Так, в британском парламенте фракции, составляющие оппозицию, получают из бюджета средства для финансирования их деятельности в период, пока они не находятся у власти.

Есть также категория радикальных общественно-политических меньшинств. К ним могут быть причислены крайние пацифисты, националисты или феминисты, радикальные коммунисты, некоторые религиозные группы, фашисты. Особенность этих меньшинств в том, что их позиции определенно несовместимы с некоторыми стратегическими интересами демократического государства — обороноспособностью, равноправием национальностей, с существующим государственным строем, сбором налогов. Если радикалы получают массовую поддержку, демократия сталкивается с угрозой.

В отношениях с радикальными политическими меньшинствами демократия использует методологию контроля и сдерживания — "свободная игра политических сил в условиях демократии должна иметь свои границы, когда противники демократии пытаются средствами демократии ликвидировать саму демократию"226. В конституции ФРГ содержится, например, институт "лишения основных прав", предусмотрен запрет партий. Применение подобных мер совершается обычно средствами правосудия.

____________________

226 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981, с. 334.

Вместе с тем прямое преследование радикалов связано с большими правовыми сложностями и практикуется редко — в условиях демократии даже радикальные меньшинства находятся под правовой защитой. В Докладе семинара экспертов по демократическим институтам СБСЕ Совету СБСЕ от 15 ноября 1991 г. отмечалось, что "демократии необходимо действовать в отношении антидемократических сил в обществе, не нарушая демократические процедуры и идеологию". Обычно политический радикализм не запрещается, если он не выражен в явных нарушениях закона. Радикалов просто невыгодно подавлять. Это способствует росту их влияния, побуждает к переходу в подполье, то есть из-под легального контроля, сплачивает, героизирует и морально оправдывает радикализм.

Существуют группы этнических, религиозных, культурных, языковых меньшинств, иностранцы, представители науки, элитарные и другие группы. Подобно радикалам они относятся к постоянным меньшинствам, пользуются общими условиями политической и гражданской свободы, свободой творчества. Вместе с тем отдельные из них (коренные этнические группы, иностранные инвесторы, беженцы, деятели культуры) получают от демократии дополнительную правовую и даже социально-экономическую защиту.

Наконец, есть меньшинство, которое обозначают как аутсайдеров. В него входят люди с заведомо ослабленным социальным и политическим положением — безработные, нищие, лица с физическими недостатками, бывшие заключенные. Для обеспечения их интересов обычной гражданской свободы недостаточно. Аутсайдеры нуждаются в получении некоторых преимуществ, сближающих их с благополучным обществом, с большинством. И если демократическое государство обладает достаточными материальными ресурсами, если оно политически расположено к поддержке аутсайдеров, такая поддержка оказывается.

Как уже отмечалось, для демократии свойственна высокая степень личной свободы. Набор прав человека обширен и относительно обеспечен. "Демократия по сути своей, — говорил Ф. Хайек, — средство, утилитарное приспособление для защиты социального мира и свободы личности"227.

________________________

227 Хайек Ф.А. Дорога к рабству//'Вопросы философии. 1990, № 10, с. 151.

Демократия предполагает самостоятельность территориальных сообществ в решении местных дел. Права муниципалитетов, автономий, субъектов федерации широки и юридически гарантированы. Вмешательство государства в местное управление ограничено. Это естественно следует из существа демократического порядка. Местные сообщества имеют основания требовать признания и соблюдения своих прав хотя бы потому, что каждое из них является своего рода меньшинством по отношению к нации, государству.

Таким образом, демократия — это основанная на устойчивом общественном согласии, демонополизированная власть, осуществляемая как правление большинства, связанное условиями законности и ограниченное правами меньшинств, гражданскими и местными свободами.