Введение

Государственная политика России в сфере труда

Государственная политика России в сфере труда строится на основе реализации следующих принципов, заложенных в Конституции РФ:

Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1);

человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека - обязанность государства (ст. 2);

Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7).

В Российской Федерации:

- охраняются труд и здоровье людей;

- устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда;

- обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан;

- развивается система социальных служб;

- устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7);

- каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30);

- труд свободен;

- каждый человек может свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию;

- принудительный труд запрещен;

- каждый человек имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также имеет право на защиту от безработицы;

- признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку;

- каждый человек имеет право на отдых;

- работающему по трудовому договору гарантируются установленная федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск (ст. 37).

Государственная политика в сфере труда, основанная на перечисленных конституционных принципах, осуществляется 2 способами:

1) в нормативных правовых актах, принимаемых государством или с участием государства (включая программы);

2) в деятельности органов государственной власти.

Одной из программ, предусматривающих совершенствование сферы труда, является Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы) (утв. распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р). Она является основой для органов исполнительной власти субъектов РФ при разработке региональных программ социально-экономического развития. Для ее реализации федеральные органы исполнительной власти должны разрабатывать соответствующие нормативные правовые акты.

Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы) направлена на:

- обеспечение устойчивого повышения уровня жизни населения;

- достижение высоких темпов экономического роста;

- снижение социального неравенства;

- дальнейшее утверждение экономической и политической роли страны в мировом сообществе.

Достижение этих целей возможно только при значительном повышении конкурентоспособности государственного управления, бизнеса, "человеческого капитала".

Средством достижения целей Программы является формирование модели российской экономики, обладающей долгосрочным потенциалом динамичного роста.

Правительство РФ предполагает концентрировать усилия на следующих 6 приоритетных задачах.

1. Приведение институциональных условий и инфраструктуры в соответствие с потребностями бизнеса.

2. Реализация административной реформы, создание эффективной системы государственного управления.

Основная цель административной реформы - повышение эффективности, качества и прозрачности работы государственного аппарата.

3. Повышение открытости экономики.

Открытость экономики способствует повышению конкуренции, созданию стимулов для уменьшения издержек, расширению доступа российских товаров на внешние рынки, сокращению количества барьеров на пути капитала. Необходимы либерализация валютного регулирования, снятие избыточных государственных ограничений внешней торговли и валютных операций.

4. Инновационное развитие отраслей промышленности.

При общем улучшении делового климата и создании экономических стимулов для межотраслевого движения капитала следует создать условия для повышения привлекательности перерабатывающих секторов и сферы услуг.

5. Формирование эффективной системы предоставления социальных услуг, создающей благоприятные условия для развития "человеческого капитала".

В целях повышения качества и доступности для потребителей социальных услуг, улучшения ситуации на рынке труда в рамках реформирования отраслей социальной сферы (образование, здравоохранение, социальное обслуживание, культура) необходимо внедрить механизмы финансирования соответственно объему и качеству оказываемых услуг с существенным ограничением объемов бюджетного финансирования государственных учреждений по смете. Указанные механизмы включают подушевое финансирование получения гражданами общего и профессионального образования, страховые механизмы финансирования медицинской помощи, поэтапный переход от финансирования содержания организаций культуры по смете к финансированию основной их деятельности по договору (предоставление населению услуг в сфере культуры).

6. Обеспечение благоприятных макроэкономических условий развития. Для решения задач, предусмотренных данной Программой, необходимо:

- обеспечение принятия решений по большинству мероприятий Программы на уровне министерств и ведомств в соответствии с их компетенцией;

- закрепление ответственных исполнителей по основным мероприятиям Программы за конкретным министерством или ведомством, разрабатывающим календарный план по их реализации и перечень необходимых правовых актов, а также несущим ответственность за исполнение этих мероприятий;

- обеспечение публичности процесса выработки предложений по решению определенных в Программе задач с участием общественности, научных и экспертных кругов;

- разработка предложений о принятии дополнительных мер по реализации нормативных правовых актов;

- создание рабочих групп по разработке нормативных документов с включением в них независимых экспертов, представителей бизнеса и общественности.

Важнейшим условием развития рыночной экономики является обеспечение конкуренции, которая способствует наиболее эффективному распределению ресурсов. На сегодняшний день одним из институциональных ограничений развития является недостаточная эффективность принимаемых государственными органами мер, направленных на развитие конкуренции.

Основная цель - создание среды для равной добросовестной конкуренции, способствующей эффективному распределению ресурсов.

Для этого необходимо:

1) создать систему информирования участников рынка о возможностях использования антимонопольного законодательства для защиты их прав и о правоприменительной практике в этой области;

2) упростить процедуру обращения участников рынка по поводу нарушений антимонопольного законодательства, не допуская при этом возложения обязанности по представлению доказательств нарушений (документов, подтверждающих факт нарушения) на лицо, обращающееся с заявлением;

3) провести анализ эффективности применяемых в России видов и методов контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе методов выявления и пресечения нарушений, и на его основе разработать предложения по совершенствованию законодательства в этой сфере;

4) разработать четкие механизмы предоставления хозяйствующим субъектам государственной помощи, а также ее использования и учета;

5) повысить пороговые значения уровней экономической концентрации;

6) перейти от разрешительного порядка к предварительному уведомлению при проведении государственного контроля экономической концентрации - при слиянии и присоединении коммерческих организаций, заключении сделок на приобретение акций (долей в уставном капитале), основных фондов и нематериальных активов, с правом антимонопольного органа в течение ограниченного срока запретить сделку и с признанием сделки совершенной по умолчанию, если запрет в течение этого срока не поступил. Разрешительный порядок сохранить только для высококонцентрированных рынков;

7) разработать комплекс мер по развитию биржевой инфраструктуры и совершенствованию механизмов регулирования биржевой торговли отдельными видами товаров;

8) провести анализ ведомственных нормативных и правовых актов, а также соглашений, заключенных с органами власти и организациями, в целях выявления содержащихся в них положений, не соответствующих антимонопольному законодательству, с последующей отменой таких актов;

9) обеспечить контроль за соблюдением антимонопольных требований при проведении конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд.

Обеспечение конкурентоспособности страны и высоких темпов экономического роста требует значительного повышения эффективности социальной политики, формирования развитого рынка социальных услуг, улучшения качества жизни. Наряду с решением задач, связанных с поддержкой малоимущих слоев населения, смягчением возможных негативных последствий реформ, улучшением демографической ситуации, социальная политика должна обеспечить формирование факторов, влияющих на рост российской экономики. Эта задача реализуется путем наиболее полного вовлечения в экономику трудового, интеллектуального и творческого потенциала ее граждан.

Особое внимание будет уделено:

1) развитию и рациональному использованию трудового потенциала общества;

2) выравниванию экономических возможностей и усилению социальной мобильности за счет доступности современного образования;

3) поддержке социально уязвимых слоев населения, улучшению пенсионного обеспечения, дальнейшему совершенствованию адресной социальной помощи, упорядочению системы социальных пособий и льгот, организации отдыха и оздоровления детей;

4) обеспечению роста денежных доходов населения и уменьшению их дифференциации на основе увеличения заработной платы, сопровождаемого ростом производительности труда, повышению заработной платы в бюджетной сфере;

5) созданию условий для эффективной занятости населения, обеспечению баланса спроса и предложения на рынке труда, в том числе на основе повышения качества, конкурентоспособности и мобильности рабочей силы;

6) сокращению масштабов бедности на основе обеспечения эффективной занятости населения, повышению финансовой устойчивости пенсионной системы, персонификации социальной помощи;

7) формированию системы дополнительного негосударственного социального страхования как фактора социальной стабильности;

8) внедрению новых методов финансирования бюджетных учреждений, расширению их хозяйственной самостоятельности и созданию условий для повышения качества и разнообразия предоставляемых гражданам социальных услуг;

9) взаимодействию со структурами гражданского общества в вопросах финансирования и предоставления социальных услуг, контроля их качества, обеспечению адресной поддержки социально уязвимых граждан;

10) стимулированию социально ответственного поведения представителей российского бизнеса.

Сложившаяся неблагоприятная демографическая ситуация требует также принятия мер, направленных на реализацию Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года, основанной на стабилизации рождаемости и укреплении семьи; улучшении состояния здоровья населения, увеличении продолжительности жизни, снижении предотвратимой, особенно преждевременной смертности населения.

Нормально функционирующий цивилизованный рынок труда является важным условием для экономического развития.

Для его создания в среднесрочной перспективе необходимы:

1) продолжение работы по приведению трудового законодательства в соответствие с требованиями рыночной экономики;

2) реализация Концепции действий на рынке труда на 2003-2005 годы, предусматривающей подготовку и реализацию комплекса мер в социально-трудовой сфере, которые позволят в долгосрочной перспективе перейти к эффективной занятости населения, обеспечивать развивающиеся потребности экономики в работниках соответствующей профессиональной квалификации, а также оперативно реагировать на изменения конъюнктуры рынка труда и в конечном счете содействовать созданию достойных материальных условий труда работников, снижению масштабов бедности;

3) законодательная реализация запрета увязки приема на работу с обязательной регистрацией в городе или регионе нахождения места работы;

4) разработка среднесрочного и долгосрочного прогнозов профессионально- квалификационной структуры работников, совершенствование анализа, прогноза и мониторинга рынка труда в целях обеспечения сбалансированности спроса и предложения рабочей силы, разработка системы профессиональных стандартов;

5) поэтапное приближение минимального размера оплаты труда к величине прожиточного минимума, создание экономических, организационных и других условий, обеспечивающих своевременную выплату заработной платы в полном объеме;

6) совершенствование досудебных институтов и механизмов защиты трудовых прав, поддержка общественных организаций, занимающихся вопросами защиты трудовых прав граждан, информационно-методическая поддержка гражданской самозащиты в сфере труда и занятости, оказание государственной поддержки в развитии системы негосударственной защиты трудовых прав;

7) повышение эффективности коллективно-договорного регулирования трудовых отношений, процедур переговорного процесса, обеспечение независимости профсоюзных организаций от работодателя;

8) совершенствование системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, повышение действенности механизма экономической заинтересованности субъектов обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в снижении степени профессионального риска, исключение дублирования с другими видами социального страхования, создание условий для участия негосударственных страховщиков в данном виде социального страхования;

9) реализация Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации посредством:

содействия привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию исходя из интересов обеспечения экономики государства и его регионов необходимыми трудовыми ресурсами. Предполагается как содействие возвращению в Россию высококвалифицированных специалистов, так и разработка системы мер по натурализации и адаптации иммигрантов, желающих приобрести российское гражданство, вовлечению их в российский социум; усиление взаимодействия центральных и местных органов власти по контролю за привлечением и использованием иностранной рабочей силы, защите отечественного рынка труда;

разработки комплекса мер по содействию добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников из государств - участников СНГ и стран Балтии, в том числе предоставления необходимой информации об условиях переезда, возможностях приема, обустройства и проживания в Российской Федерации, развития системы оказания образовательных услуг на территории Российской Федерации для молодежи из государств - участников СНГ и стран Балтии;

оптимизации внутренних миграционных процессов и обеспечения свободного перемещения рабочей силы, разработки мер, направленных на сокращение оттока трудоспособного населения из районов Урала, Сибири и Дальнего Востока, создания условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в указанных регионах Российской Федерации;

совершенствования законодательства Российской Федерации в области свободы передвижения, выбора места жительства, соблюдения прав и свобод человека, упрощения получения гражданства РФ, правил пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, а также усиления борьбы с незаконной миграцией.

Государственная политика в сфере труда была конкретизирована и согласована с профсоюзами и объединениями работодателей в Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2005-2007 годы (г. Москва, 29 декабря 2004 г.). Более подробно см. комментарий к ст. 45 ТК РФ.

Основные направления возможных изменений и дополнений Трудового кодекса РФ. Очевидно, что Трудовой кодекс РФ обладает как достоинствами, так и недостатками. Одним из недостатков Кодекса является то, что он не полностью обеспечивает развитие трудовых, экономических отношений, и более того, частично сдерживает такое развитие. В международном докладе 2003 г. "Экономическая свобода в мире" России отвели 112-е место из 123 стран. Положение стран оценивалось по методике, включающей такие показатели, как доступ к денежным ресурсам, открытость экономики, трудовое и деловое законодательство и др. Система трудового, как и налогового, законодательства пока не в полной мере направлена на обеспечение долговременного экономического развития.

В то же время основное направление развития трудового законодательства определено в Конституции РФ. Согласно ст. 7 Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Перед наукой трудового права стоит задача дать определение новой социальной категории - "достойная трудовая жизнь". Обеспечение достойной трудовой жизни может выступать как одна из задач трудового законодательства.

Каждый этап развития трудового законодательства отличается изменением целей и задач, которые ставит перед ним государство. Следом, а иногда и вначале происходят изменения в науке трудового права: уточняется наше представление о предмете правового регулирования; методе правового регулирования; задачах трудового законодательства; его функциях; структуре; сфере действия; соотношении централизованного и локального регулирования; роли наемного труда в обществе, государстве; роли труда в государстве и гражданском обществе, в семье.

Цели и задачи трудового законодательства, установленные в ст. 1 ТК РФ, недостаточно способствуют развитию организаций в современных условиях как внутри страны, так и в мире.

Основной целью ТК РФ, видимо на длительную перспективу, является содействие повышению конкурентоспособности организаций. Постановка этой цели соответствует ст. 8 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Цель достигается решением ряда задач.

Задачами трудового законодательства являются: содействие росту производительности труда, снижению себестоимости продукции, услуг, работ; охрана и защита прав работодателей и наемных работников. Задачей в виде обязанности работодателя является повышение качества рабочей силы. Задачей в виде обязанности государства является обеспечение рынка рабочей силой, необходимой для работодателей - собственников рабочей силы.

Задачей ТК РФ является также формирование социально ответственной политики организации, складывающейся из:

- постоянного повышения качества рабочей силы;

- обеспечения стабильности трудовых отношений;

- установления минимальной оплаты труда, которая должна выплачиваться работодателем без условий в размере трех прожиточных минимумов каждому работнику (один на работника, другой на детей, третий на родителей);

- обеспечения безопасных условий труда;

- мотивации труда наемных работников, прежде всего за счет отмены максимального размера оплаты труда;

- увеличения инвестиций в рабочую силу в размере, достаточном для того, чтобы обеспечить конкурентоспособность организации;

- эффективной организации труда;

- максимального соответствия работника требованиям рабочего места;

- преодоления узкого профессионализма работников, превращения их в новаторов, у которых сочетаются воображение, знания и умение.

Социальная ответственность крупного, среднего и малого бизнеса, по мнению авторов Концепции социального государства Российской Федерации (обсуждена и принята на заседании "круглого стола" Академии труда и социальных отношений 19 ноября 2002 г.), заключается в:

- создании условий для воспроизводства рабочей силы;

- развитии и софинансировании объектов социальной сферы;

- своевременной выплате достойной заработной платы и обязательных платежей на социальные нужды;

- обеспечении охраны и безопасности условий труда;

- поддержании уровня занятости, участии в программах переквалификации кадров при ликвидации рабочих мест;

- софинансировании систем профессиональной подготовки кадров и повышения их квалификации;

- своевременной и в полном объеме уплате налогов;

- обеспечении нормальных условий труда и быта работников, привлекаемых к исполнению обязанностей с отрывом от постоянного места жительства;

- отчислении страховых платежей по программам пенсионного страхования;

- развитии корпоративного профессионального пенсионного страхования;

- софинансировании добровольных видов страхования работающих;

- осуществлении социальной поддержки наемных работников (льготные кредиты и ссуды, семейные пособия и т.д.);

- благотворительной деятельности.

В трудовом законодательстве необходимо отдельно разработать важнейшее основание расторжения трудового договора по инициативе работодателя - из-за ухудшения экономического положения организации. Такое расторжение трудового договора может быть справедливым при условии установления достаточных компенсаций и гарантировании преимущества в первоочередном обратном трудоустройстве наемных работников. Это изменение трудового законодательства сделает его более привлекательным для иностранных инвесторов.

Следующее направление развития трудового законодательства может составить развитие системы принципов трудового законодательства, изложенной в ст. 2 ТК РФ. Принципы целесообразно изложить в виде норм, общих для всех глав ТК РФ и особенных для каждой главы. Их должно быть достаточно для заполнения пробелов в трудовом законодательстве. Трудовое законодательство должно стать самодостаточным.

Другое направление - создание более эффективной системы защиты прав работодателя от государства и местных органов самоуправления и прав наемных работников от работодателя.

Создание более эффективной системы защиты прав всех субъектов трудовых правоотношений также важное направление совершенствования трудового законодательства. Например, при задержке выплаты заработной платы работодателем на срок более недели на помощь наемному работнику может прийти государство: заработная плата должна выплачиваться из федерального бюджета по заявлению наемного работника в течение 3 дней после обращения. В этом случае должником государства становится работодатель, обязанный возместить задержанную к оплате сумму с определенными пенями.

В изменении нуждается и структура ТК РФ. У организаций России возникла потребность внесения в Кодекс нового раздела - оценка наемных работников, так как ее осуществляют практически все организации. Существует множество видов оценки, наиболее распространенной формой которой, хотя и не самой эффективной, является аттестация. Этот вид трудовых отношений приобретает все большее значение в системе трудовых отношений. Данный раздел может включать 3 главы: 1) оценка наемных работников до заключения трудового договора; 2) оценка наемных работников во время испытательного срока; 3) оценка наемных работников во время действия трудового договора.

В последнее время все более активно стал развиваться новый вид трудовых отношений - сигнализаторство. В ответ на это государству целесообразно ввести в ТК РФ специальную главу соответствующего названия.

В трудовых отношениях давно уже возникла новая форма - работа с помощью представителя. В некоторых организациях работник на практике в случае затруднений при выполнении своей трудовой функции посылает вместо себя представителя, и работодатель не возражает. Реакция государства на такую практику может быть различной: можно усилить наказания и запреты данного вида трудовых отношений, но лучше ее разрешить при определенных условиях, что приведет к расширению прав наемных работников, увеличению гибкости трудовых отношений.

В последнее десятилетие в трудовых отношениях появилась новая массовая тенденция - все большему количеству работающих работодатели стали разрешать работать на рабочих местах не в офисе, цехе, а дома (так называемые дистанционные рабочие места). Это новшество в организации труда позволило снизить издержки на персонал, а также привлечь на рабочие места лиц, которые по разным причинам не могут работать в офисе. Количество таких рабочих мест в Америке и Европе насчитывает миллионы. Постепенно этот режим труда распространяется и в России, поэтому в ТК РФ целесообразно включить новую главу о режиме труда и отдыха для работников, занимающих дистанционные рабочие места.

Целесообразно было бы включить в ТК РФ главы, устанавливающие для наемных работников дополнительные гарантии их права на оплату труда:

1) выплата заработной платы, задержанной работодателем, из федерального бюджета;

2) порядок взыскания с собственника в пользу федерального бюджета невыплаченной, задержанной заработной платы и штрафа за задержку;

3) регулирование рынка труда;

4) расторжение трудового договора вследствие экономических убытков организации.

Имело бы смысл перестроить часть разделов ТК РФ, например ввести раздел "Охрана трудовых прав работодателя и наемного работника" (меры охраны применяются до нарушения права). Нуждаются в перестройке и нормы, регулирующие внутрифирменное обучение.

В ТК РФ целесообразно усилить общие гарантии права на труд, среди которых могут быть следующие.

1. Должна быть установлена минимальная оплата труда (в час и месяц).

2. Минимальный размер инвестиций на внутрифирменное обучение работодатель обязан устанавливать в процентах от фонда оплаты труда не менее 5% для малых предприятий, 10 - для средних и 20 - для крупных.

3. Минимальный процент оплаты труда в себестоимости продукции должен составлять от 50 до 70% в зависимости от размера организации и направления экономической деятельности, а также от формы собственности.

4. Максимально возможное соотношение в оплате труда наемных работников можно установить в 10 раз для одного уровня управления. Таких уровней должно быть не более десяти для отдельной организации. На данном этапе экономического развития страны разрыв в оплате труда целесообразно установить не более чем в 100 раз.

В развитие ст. 65 ТК РФ в число документов, которые наемный работник обязан предъявить работодателю при заключении трудового договора, целесообразно включить резюме с обязательно установленным ТК РФ минимальным содержанием. Работодателю также необходимо предоставить право при заключении трудового договора запросить от работника рекомендации или характеристики с прежних мест работы, так как это полнее соответствует эффективным методикам подбора кадров.

В целях повышения уровня законности в трудовых отношениях было бы целесообразно ввести государственный мониторинг трудовых договоров. Обязательная регистрация трудовых договоров позволит сократить теневой сектор в сфере труда. Регистрация заключается в том, что на работодателя возложена обязанность посылать все заключенные трудовые договоры в день их подписания по адресу государственного органа в Интернете.

Кроме того, эффективность трудового законодательства повысится, а политика государства в сфере труда будет более результативной, если ввести государственный мониторинг рабочих мест. Каждая зарегистрированная организация должна посылать после создания или ликвидации рабочего места необременительный отчет (трудоемкостью приблизительно 5 минут) в государственный орган. Эту обязанность может выполнять кадровая служба организации.

Основные направления и приоритеты деятельности органов государственной власти по осуществлению государственной политики в области занятости населения содержатся в Концепции действий на рынке труда на 2003-2005 годы, одобренной распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2003 г. N 568-р.