§ 2. Договоры и соглашения в российском конституционном праве (конституционное договорное право)

Как разновидность источников конституционного права конституционно-правовой договор является соглашением (волеизъявлением) двух или нескольких субъектов конституционного права, имеющим общенормативное значение (т.е. значение норм права). Конституционно-правовой договор представляет разновидность публичных нормативных договоров, заключаемых федеральными органами государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ либо органами государственной власти субъектов Федерации между собой.

Российской конституционной практике известны три вида таких договоров: Федеративный договор, внутрифедеральные и международные договоры, соглашения. Федеративный договор - это договор между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации по поводу разграничения предметов ведения и полномочий, заключенный 31 марта 1992 г. и инкорпорированный в действующую Конституцию РФ (частично), конституции (уставы) субъектов РФ. Федеративный договор является тем источником, с которым действующая Конституция связывает регулирование федеративных отношений. Согласно Конституции (ч. 3 ст. 11) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов осуществляется на основе норм Основного Закона РФ, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Внутрифедеральные договоры - это двусторонние или многосторонние нормативные соглашения между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ либо соглашения между субъектами Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий - правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ. Такой договор представляет собой разновидность двусторонних внутригосударственных договоров, заключенных между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам регулирования имущественных отношений и собственности, внешнеэкономической деятельности и межгосударственных связей, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, бюджетных взаимоотношений, регулирования социально-трудовых вопросов и вопросов занятости. Он юридически узаконивает признание Федерацией круга вопросов, по которым она не вправе осуществлять правовое регулирование в сфере совместного ведения без участия заинтересованного субъекта РФ, а также закрепляет круг полномочий субъекта Федерации. Договор может быть заключен в следующих случаях: а) при прямом указании в федеральном законе о предмете совместного ведения на допустимость его заключения; б) если отсутствует федеральный закон о предмете совместного ведения - при условии, что в случае принятия федерального закона договор будет приведен в соответствие с ним. Кроме того, договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических и иных особенностей субъекта РФ. Предметами договора могут быть: а) конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами; б) условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; в) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора, а также иные вопросы, связанные с реализацией договора. Договором может устанавливаться ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора. В частности, могут предусматриваться одностороннее расторжение договора, обязанность возмещения ущерба.

Порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договоров определяется Президентом РФ. На подготовленный проект федеральные органы исполнительной власти не позднее чем в месячный срок обязаны представить свои замечания и предложения. До процедуры подписания Президентом РФ проект договора направляется для рассмотрения в законодательный орган субъекта РФ и в Совет Федерации. В Совете Федерации проект договора рассматривается в течение 3 месяцев со дня получения сообщения о результатах его рассмотрения законодательным органом субъекта РФ. Результаты рассмотрения проекта договора в Совете Федерации имеют рекомендательный характер и учитываются при решении вопроса о подписании договора. Договор подписывается Президентом РФ и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ, и вступает в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде РФ» (п. «б», «в» ст. 3) договоры между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а равно между органами государственной власти субъектов Федерации подлежат правовой оценке Конституционного Суда на предмет их соответствия федеральной Конституции. Заключенный договор подписывается Президентом РФ и главой исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (президентом, губернатором, мэром).

Соглашение - это разновидность публичного договора, заключаемого по поводу передачи (делегирования) полномочий. Такие соглашения заключаются между федеральными и региональными органами власти, а также между региональными структурами (к примеру, между правительством республики и ее национальным банком, межрегиональными ассоциациями и др.). Соглашение о передаче полномочий - правовая форма взаимного делегирования (передачи) органами исполнительной власти федерации и ее субъектов части их полномочий. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» предусматривает: 1) передачу федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам; 2) передачу органами исполнительной власти субъекта РФ части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти. Соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора. При этом предметами соглашения могут быть: а) передача осуществления части полномочий; б) условия и порядок передачи осуществления части полномочий; в) материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; г) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; д) иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. Как в договоре, так и в соглашении определяются сроки его действия, условия и порядок досрочного прекращения действия. Ответственность по соглашению сторон, процедура подготовки соглашения идентичны описанным правилам, применяемым к договорам. Проект соглашения не позднее чем в трехмесячный срок со дня его представления одобряется или отклоняется Правительством РФ. Одобренный проект подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ на подписание соглашения. Договор, как и соглашение, вступает в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования. Работу над проектами договоров и соглашений осуществляет Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Международный договор - это ратифицированный Государственной Думой договор, содержащий нормы конституционного права. Международный договор РФ - это международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме. Детальный порядок заключения, исполнения и денонсации международных договоров РФ с целью надлежащего обеспечения национальных интересов, осуществления целей, задач и принципов внешней политики России, закрепленных в Конституции РФ, регламентируется Федеральным законом от 16 июня 1995 г. «О международных договорах РФ». Закон состоит из 6 разделов, объединенных 41 статьей. В этих разделах определяется юридическая природа договоров (понятия, виды, юридическая сила), порядок их заключения, регистрации и официального опубликования и исполнения, а также процедуры прекращения и приостановления действия. В зависимости от субъектов заключения договоров Закон различает три их разновидности: 1) межгосударственные - заключенные с международными организациями от имени РФ; 2) межправительственные - заключенные от имени Правительства РФ; 3) договоры межведомственного характера - заключенные от имени органов исполнительной власти.

Договорные нормы (договоры, соглашения) обладают меньшей юридической силой по отношению к нормам федерального законодательства. На практике же договоры о разграничении предметов  ведения и полномочий и соответствующие соглашения нередко подменяют нормы федерального законодательства, входят в противоречие с ними. Юридическим механизмом ограничения такого развития договорного права служат положения Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ». Согласно ст. 17-18 Закона предмет договоров ограничивается вопросами: а) конкретизации предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией и федеральными законами; б) определения условий и порядка осуществления разграниченных договором полномочий; в) установления форм взаимодействия и сотрудничества при исполнении накоплений договора; г) иными вопросами, связанными с исполнением положений договора.

Соответственно, предметом соглашений могут быть: а) передача осуществления части полномочий; б) условия и порядок передачи осуществления части полномочий; в) материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; г) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения. Указанные законодательные новеллы призваны свести до минимума число разновидностей договоров и особенно соглашений, предотвратить неконтролируемое создание новых форм договорного регулирования в противоречии с федеральным правом.