§ 2. Федеративное государство

Государственное устройство России основывается на принципе федерализма. Это означает, что государство состоит из нескольких равноправных субъектов, некоторые из которых (республики) называются в Конституции Российской Федерации государствами. Однако субъекты Федерации, в том числе и республики, не являются независимыми государствами – в таком случае их союз был бы не федерацией, а конфедерацией, а сами они считались бы субъектами международного права.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 113

Понятию «федерация» противостоит понятие «унитарное государство», т.е. такое государство, которое управляется централизованно, а его территориальные единицы не имеют никакой государственности, а включают только местное самоуправление. Эта форма государственного устройства тоже имеется в Российской Федерации – унитарными (по своему внутреннему устройству) являются республики – субъекты федерации.

Принятие Конституции РФ в 1993 г. проходило в сложных условиях, явившихся отголосками периода тоталитаризма. Демократические силы желали укрепления подлинно федеративных отношений, преодоления фактического унитаризма РСФСР. Несмотря на проведенную в 1990–1991 гг. определенную демократизацию государственного устройства Российской Федерации, многие проблемы решены не были. Естественное стремление к ликвидации бюрократической централизации и к подлинному федерализму порой порождало экстремистское требование полной самостоятельности и даже выхода из Российской федерации. Равноправие субъектов Федерации стало главным условием перестройки федеративных отношений на демократической основе.

Конституция закрепила Федерацию, состоящую из 89 равноправных субъектов, из которых 21 – республики, 1 – автономная область, 10 – автономные округа и 57 – края, области и города (Москва и Санкт-Петербург). При этом края, области и города не являются национальными по названию и своему характеру, а остальные субъекты олицетворяют ту или другую меру национальной государственности. В то же время предусматривается свойственное правовому государству равенство всех граждан, особенно важное в республиках, где доля титульной нации составляет менее половины населения.

В новых решениях есть значительное позитивное содержание. Во-первых, Конституция приглушила (или приостановила) развитие деструктивного национализма в ряде регионов, предоставив правовую основу для удовлетворения национальных амбиций определенным кругам вместе с жизненно важными преимуществами пребывания в составе Российской Федерации. Всплеск национализма стал следствием неразвитости гражданского общества в республиках и «неосвоенности» идеи правового государства. Во-вторых, коренное политическое и экономическое реформирование страны властно требует предоставить регионам больше самостоятельности, ибо управлять новыми экономическими и политическими процессами в масштабах столь огромной территории

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 114

из столицы стало невозможным – к тому же такое управление пришло в противоречие с потребностями рыночной экономики и процессами политического плюрализма.

Основы конституционного строя в области государственного устройства, сформулированные в ст. 5 Конституции, следующие:

а) Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Федерации;

б) республики имеют свою конституцию и законодательство, а другие субъекты – устав и законодательство;

в) федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации;

г) во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Федерации между собой равноправны.

Содержащиеся в ст. 5 формулировки носят компромиссный характер, отражающий политическую нестабильность в стране. Отсюда их некоторая неопределенность. Так, республика характеризуется через скобки как государство, что может быть понято как признание суверенитета и международно-правовой правосубъектности. Но такое понимание противоречило бы ст. 4, в которой установлено, что суверенитет Российской Федерации неделим («распространяется на всю ее территорию»), а значит, субъекты Федерации не вправе выступать как субъекты международного права. Кроме того, весьма трудно совместить принцип равноправия субъектов Федерации с тем, что одни из них являются государствами, а другие в лучшем случае только некими государственными образованиями. Возникает также ряд вопросов. Является ли устав субъекта Федерации по своей юридической силе равноценным конституции, и если да, то почему они по-разному называются, если же нет, то можно ли говорить о равноправии? Какой смысл вкладывается в термин «самоопределение народов»? Означает ли это, что более 100 народов, населяющих Россию и не имеющих национальной государственности, вправе теперь ее законно обрести? Или следует считать, что, приняв данную Конституцию, они уже самоопределились? Не совсем ясно также, что означает равноправие субъектов «между собой» во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4), если до этого в ч. 1 уже было закреплено равноправие субъектов Федерации?

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 115

Для того чтобы не порождать конституционные кризисы, потребуется правовое разъяснение этих вопросов через решения Конституционного Суда или принятие федеральных законов, а возможно, они будут отрегулированы путем вошедших в силу обычаев.