Розділ XII КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

1. Політико-правова природа

та історико-теоретичні основи

місцевого самоврядування

Становлення правового інституту місцевого самоврядування; основні наукові теорії місцевого самоврядування.

Проблематика місцевого самоврядування вже тривалий час ви­кликає особливу увагу юридичної науки, зокрема вітчизняної. І це не дивно, адже з розвитком суспільства дедалі більшої ваги набу­вають питання підвищення ефективності й демократизації управ­ління «публічними справами» на місцевому рівні, що, власне ка­жучи, і обумовлює об'єктивну необхідність інституту місцевого самоврядування.

Наявність значної кількості публікацій, в яких по-різному тлу­мачаться природа та призначення місцевого самоврядування, при­зводить до значного ускладнення розуміння його змісту, місця та ролі в системі народовладдя. Передусім це стосується широкого загалу читачів, які не мають спеціальної юридичної підготовки,-їм надзвичайно важко зорієнтуватися в різних наукових концепці­ях місцевого самоврядування. У прагматичному плані в цьому немає потреби, оскільки різне наукове тлумачення природи місце­вого самоврядування суттєво не змінює його змісту.

Водночас ознайомлення з теоретичними основами місцевого самоврядування має надзвичайно важливе значення для кращого розуміння особливостей конституційної моделі місцевого само­врядування в Україні та динаміки його становлення і розвитку на новітньому етапі української державності.

 

Це важливо також і для усвідомлення місцевого самоврядуван­ня як автономної відносно до державної влади системи управлін­ня,- адже у свідомості переважної більшості громадян України ще не подолано стереотипів радянської моделі організації влади, за якої влада на місцях формально належала не територіальним гро­мадам, а місцевим Радам народних депутатів, що разом із Верхов­ною Радою України входили до єдиної ієрархічної системи органів державної влади, через що поняття «місцеве самоврядування» до­сить часто ототожнюється з поняттями «місцеві органи влади», «органи місцевого самоврядування» тощо.

Крім того, слід урахувати, що саме поняття «місцеве самовря­дування» має конкретно-історичне значення, його зміст зазнавав певних змін під впливом політичних, економічних, національних тощо чинників.

Зазначене вище обумовлює доцільність і необхідність хоча б короткого екскурсу як в історію становлення правового інституту місцевого самоврядування, так і в історію наукового розроблення поняття «місцеве самоврядування», що дасть змогу чіткіше зв'я­зувати сучасне тлумачення правової природи цього складного по-літико-правового та соціального явища.

Насамперед слід зазначити, що як інститут публічної вла­ди місцеве самоврядування- це продукт тривалого розвитку людської цивілізації, його витоки сягають родоплемінного самоврядування додержавницького періоду. Елементи місцевого самоврядування добре відомі вже з античних часів, вони застосо­вувалися для організації місцевого управління в Стародавній Греції та Стародавньому Римі, а правове оформлення вперше отримали в законі Юлія Цезаря 45 р. до н. є. за назвою Lex mu-nicipalis.

Цей Закон запровадив організацію місцевої влади на засадах за­гального принципу самоврядування (тобто організацію муніципаль­ного устрою) і започаткував нормативне застосування термінів «муніципалітет», «муніципальний».

Більш як за двохтисячолітню історію, значення цього терміна практично не змінилося. Зокрема, муніципалітетами у Стародав­ньому Римі називалися міста, що користувалися самоврядними правами, а сьогодні це - обрані населенням міські та сільські органи місцевого самоврядування , тобто уповноважені громадою органи

1 У деяких країнах під муніципалітетами розуміють лише міське само­врядування.

 

 

 

374

 

375

 

управління, що з дозволу уряду беруть на себе тягар виконання громадських завдань і функцій.

Організація муніципального устрою за законом Юлія Цезаря 45 року до н. є. певною мірою копіювала державний устрій Старо­давнього Риму. Так, основою самоврядування виступали громади, а вищим органом міського самоврядування - народні збори всіх громадян громади, організовані за куріальною системою. До ком­петенції народних зборів було віднесено вирішення загальних пи­тань міського життя та обрання муніципальних магістратів, які утворювали муніципальну магістратуру, що здійснювала адмініст­ративну й судову владу.

Кожне місто мало муніципальний сенат (представницький ор­ган), що нараховував 100 членів.

Величезне значення для становлення місцевого самоврядуван­ня як самостійного правового інституту і системи органів влади відіграли комунальні революції в Західній Європі ХІ-ХШ ст. їх результатом стало комунальне самоврядування (муніципальна ор­ганізація), яке передбачало звільнення міста від влади феодального власника та створення міських органів самоврядування - виборної ради та магістрату (виконавчого органу), які були незалежними від центральної, «коронної» влади.

До чинників комунальних революцій можна віднести:

економічні фактори - зростання виробництва та добробуту на­селення і, як наслідок, виникнення середнього класу, який і висту­пив суб'єктом місцевого самоврядування;

політичні фактори - протистояння феодалів і центральної (ко­ролівської) влади, яка намагалася привернути на свою сторону мі­ста наданням їм окремих привілеїв;

демографічні фактори - різке зростання міського населення за рахунок міграції селян тощо.

В епоху комунальних революцій почалася і кодифікація норм муніципального права. Так, своєрідним засобом правового закріп­лення комунального самоврядування стали перші хартії середньо­вічних міст Італії (Мантуя - 1014 p., Феррара - 1055 p., Піза - 1081 p., Кремона - 1114 p.), Франції (Сент-Омер - 1127 p., Бове - 1182 p., Камбре - 1184 p., Арбуа - 1282 p.), Англії (Лондон - 1129 p.), ме­тою яких було закріплення прав (насамперед, права на створення виборних органів міського самоврядування) та привілеїв міської громади (комуни), особистої свободи та майнових прав її членів, системи управління містом, повноважень, структури й порядку формування органів міського самоврядування. А попередниками

 

хартій були зібрання норм, яким присягали консули і жителі північ-ноіталійських міст.

Комунальна (муніципальна) організація середньовічних міст характеризувалася тим, що на чолі більшості комун стояла міська рада, яка обирала одного - двох мерів (Франція) чи синдаків (Іта­лія), у підпорядкуванні яких перебувала міська адміністрація.

В той же час слід звернути увагу на те, що визначена хартіями структура органів міського самоврядування була надзвичайно строкатою та залежала від багатьох чинників - згоди короля чи сеньйора, співвідношення сил в міському населенні тощо1. Напри­клад, у сучасних французьких джерелах виділяють кілька типових моделей середньовічного комунального управління2:

комунальну систему північнофранцузьких міст і міст Фландрії;

консулат південнофранцузьких комун;

подестат средиземноморських комун Франції та Італії.

Прикладом комунальної системи може слугувати організація самоврядування в місті Камбре на півночі Франції у період від 1077 по 1226 pp. Так, на чолі міського управління стояла рада у складі 140 осіб, що обиралася членами комуни. Рада призначала відповідальних за будівництво та облаштування міських укріп­лень, міських будівель громадського призначення, доріг тощо. Судову владу в місті здійснювали два трибунали - з кримінальних і з цивільних справ.

Поширений на півдні Франції та в деяких районах Італії консу­лат став наслідком сильнішого, ніж в Центральній та Північній Європі впливу римського муніципального права. Він виник напри­кінці XI ст. в процесі боротьби ремісницьких організацій проти влади сеньйорів і характеризував складнішою структурою міського управління. Так, виразниками народного суверенітету, носіями законодавчої влади комуни виступали народні збори, що у великих містах збиралися по окремим кварталам. А виконавча та судова влада (у багатьох містах фактично вся повнота влади) належала консулам, вибори яких, наприклад, в Тулузі проводилися за дво­ступеневою системою: спочатку обиралася колегія виборщиків, а потім правлячі консули з широкими повноваженнями (встанов­лення розмірів податків, командування міською міліцією, керівни-

' Институтьі самоуправлення: историко-правовое исследование / В. Г. Графский, Н. Н. Ефремова, В. И. Карпец и др. - М.: Наука, 1995.- С. 70.

2 HarouelJ. L., BarbeyJ. et al. Histoire des institutions de l'epoque franque a la Revolution, 1987.-P. 180-185.

 

 

 

376

 

377

 

цтво громадськими роботами, організація муніципальних служб, введення на посаду цехових старост, судочинство тощо.

Подестат - організація комунального управління, за якої ви­ща виконавча влада належала подестові - управляючому, який за­прошувався з іншого міста та одноосібно виконував функції кон­сулів.

Комунальне самоврядування поширювалося на всі основні сфе­ри життя комуни1. Насамперед це - управління об'єктами власності комуни, включаючи укріплення, ринки, ліси, угіддя, джерела води, дороги, вулиці, площі, мости тощо.

Важлива сфера управління - комунальні служби. До винятко­вої компетенції комун належало право встановлювати порядок ро­боти і тарифи за користування млинами, іншими необхідними го­родянам спорудами. Комуна призначала вчителів, наглядачів до сирітських будинків, лепрозоріїв.

Важливою прерогативою виконавчих органів комун був призов на військову службу, до міської міліції. Досить часто мер міста одночасно був і «генеральним капітаном міста», він командував міським військом у разі ведення воєнних дій.

Юрисдикція комуни поширювалась як на її громадян, так і на всіх, хто перебував на території міста. А громадянином комуни людина могла стати лише після виконання передбачених хартією вимог (наявність нерухомості на території комуни, ценз осілості, принесення присяги тощо).

Становлення в Європі абсолютних монархій супроводжувалося постійним обмеженням самоврядних прав комун, і від XVI ст. ко­мунальне самоврядування поступово втрачало своє значення; на­томість дедалі більшу роль в управлінні містами почали відіграва­ти королівські урядовці - представники центральної влади на міс­цях. І подібна ситуація цілком відповідала філософії абсолютної поліційної держави.

Процес становлення сучасних правових форм місцевого само­врядування почався від кінця XVIII ст., коли внаслідок перемоги буржуазно-демократичних революцій у правових системах СІЛА та ряду західноєвропейських держав дістала визнання та закріп­лення теорія природних прав, що базується на ідеї свободи як вищої соціальної цінності, автономії людини та інститутів грома­дянського суспільства, зокрема й територіальної громади, стосовно держави. У той час відбувається зародження двох основних сучас-

1 Институтьі самоуправлення: историко-правовое исследование.- С. 78-79. 378

 

них систем місцевого самоврядування: англосаксонської (англо-американської) та континентальної (французької).

Перша система веде початок од місцевих громад і парафій, а також міст середньовічної Англії, управління якими поступово «вмонтовувалося» в державну вертикаль управління країною. По­чинаючи з XI ст., самоврядним англосаксонським громадам нада­валася широка автономія як у виконанні приписів королівської влади, так і у творенні власних норм права. Становлення англосак­сонської муніципальної системи в основному було завершене реформою 1888 p., в перебігу якої було визначено територіальні основи місцевого самоврядування, його організаційну та фінансову самостійність, структуру органів місцевого самоврядування та їхні повноваження. Характерними рисами цієї системи є:

значна автономія органів місцевого самоврядування відносно держави - вони формально виступають як такі, що діють автоном­но в межах наданих їм повноважень, а пряме підпорядкування ор­ганів різного територіального рівня відсутнє;

відсутність на місцях повноважних представників центральної влади, які опікали б органи місцевого самоврядування. Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється пе­реважно непрямо - через центральні міністерства. Цій моделі при­таманний також жорсткий судовий контроль;

виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування те­риторіальною громадою;

функціонування органів місцевого самоврядування в межах їх­ньої компетенції, закріпленої в законі (доктрина inter vires), і забо­рона їх виходу за межі цієї компетенції (ultra vires). Тобто, повно­важення місцевого самоврядування визначаються згідно з пози­тивним принципом правового регулювання (органи місцевого самоврядування можуть робити лише те, що прямо передбачено законом).

Правова форма та основні елементи другої системи склалися ще в період еволюції Римської держави. Так, у процесі формуван­ня єдиної централізованої держави та переходу від античної рес­публіки до абсолютної монархії неримське населення вело постій­ну боротьбу за рівні з громадянами Риму політичні та громадянські права. Особливо гострим було питання щодо політичного рівно­прав'я, що значно розширювало можливості населення інших гро­мад - municipes (неримських громадян) для участі як у суспільно-державному житті, так і в торговельно-економічному обороті на основі римського приватного права. Оскільки італійські та інші

379

 

громади і провінції забезпечували Рим усім необхідним для його існування як центру держави, вони також вимагали від нього пов­ного обсягу політичних і громадянських прав і свобод.

У той час ця боротьба не увінчалася успіхом. Навіть після того як римське право було поширене на всю територію Римської імпе­рії, міста та громади за межами Риму залишалися municipium - та­кими, що не мають політичних прав, навіть зі здійсненням ними незначної юрисдикції, яка була повністю підпорядкована римсь­ким магістратам (префектам чи іншим чиновникам). Вони призна­чалися в міста центральною владою і жорстко забезпечували про­ведення в життя норм римського права і приписів римських орга­нів та посадових осіб. З часом їхні адміністративна компетенція та судова влада поступово розширювалася і, навпаки, муніципальні магістрати позбавлялися владних повноважень і потрапляли в повне підпорядкування до римських магістрів.

Так закладалися правові та політичні засади взаємодії між цен­тральною (державною) та місцевою (муніципальною) владами за умови жорсткої опіки останньої представниками центральної вла­ди на місцях.

Сучасна континентальна модель організації влади на місцях є результатом тривалої еволюції римської системи, і свій кінцевий вигляд вона отримала у Франції після прийняття в 1982 р. закону «Про права і свободи місцевих колективів». Ця система характери­зується такими рисами:

більш високим (порівняно з англо-американською моделлю) ступенем централізації, наявністю вертикальної підпорядкова­ності;

поєднанням місцевого самоврядування і прямого державного управління на місцях. Це знаходить свій прояв у функціонуванні на одному територіальному рівні обраних територіальною грома­дою органів місцевого самоврядування та призначених централь­ною владою уповноважених представників (префектів, комісарів тощо), які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю ор­ганів місцевого самоврядування;

повноваження місцевого самоврядування визначаються від­повідно до негативного принципу правового регулювання (орга­нам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом).

Поряд із цими основними муніципальними системами в інших країнах трапляються їх різновиди (змішані системи) та окремі спе­цифічні моделі організації місцевої влади.

380

 

Історія наукового розроблення поняття «місцеве самовряду­вання» ще складніша, ніж історія становлення інституту місцевого самоврядування.

Насамперед слід зазначити, що під терміном «самоврядуван­ня», який є визначальним у словосполученні «місцеве самовряду­вання», в загальному вигляді розуміють відносно автономне функ­ціонування певного колективу (організації) людей, що забезпечу­ється самостійним прийняттям членами цього колективу норм і вибором рішень, які стосуються його життєдіяльності, відсутністю в колективі розриву між суб'єктом та об'єктом управління1.

Колективи або організації, в яких втілюється самоврядування іменуються одиницями самоврядування. Залежно від виду оди­ниць самоврядування виділяють дві його форми - 1) самовряду­вання в колективах, які формуються на основі виробничої або професійної діяльності, спільної політичної програми або віроспо­відання, спільними творчими прагненнями тощо; 2) самовряду­вання територіальних спільнот людей - стійких колективів людей, об'єднаних системою зв'язків і відносин, що склалися історично внаслідок їх постійного проживання в межах однієї території, та які перебувають у перманентному розвитку.

У першому випадку можна говорити про корпоративні сис­теми самоврядування, у другому - про самоврядування територі­альної громади або місцеве самоврядування2.

Відомий український вчений та незаперечний європейський науковий авторитет середини XX ст. з питань місцевого самовря­дування Юрій Панейко поняття «самоврядування» пов'язує з по­няттям «самоврядний орган»3, під якими він розуміє органи, що не перебувають в ієрархічних стосунках із центральною владою. При цьому виділяються дві форми (види) самоврядування: те­риторіальне, коли самоврядний орган поширює свою владу на всіх, хто живе на відповідній території, та нетериторіальне (корпоративне), коли влада самоврядного органу поширюється на людей, які належать до «означеної професії чи стану і сходяться на площині спільних господарських, професійних або духовних інтересів».

Див.: Институтьі самоуправления: исторко-правовое исследование.-М: Наука, 1995-С. 5.

2          Див.: Анимица Е. Г.., Тертьішньш А. Т. Основи местного самоуправле­

ния.- М: ИНФРА-М, 2000.- С. 6.

3          Панейко Юрій. Теоретичні основи самоврядування.- Л: Літопис, 2002.-

С. 12.

381

 

У цьому навчальному посібнику поняття «самоврядування» розглядається як синонім терміна «місцеве самоврядування», тобто як самоврядування територіальної громади (територіальне само­врядування). Поряд із терміном «місцеве» для характеристики са­моврядування територіальної громади в законодавстві багатьох інших країн застосовуються терміни «муніципальне», «муніципа­літет» '.

Як уже зазначалося вище, термін «муніципалітет» з'явився за часів республіканського періоду Стародавнього Риму, коли ним традиційно позначали міське управління, яке брало на себе весь тягар вирішення міських проблем, розпорядження господарськими об'єктами, що задовольняли спільні потреби жителів міста.

Поява терміна «самоврядування» (selfgovernment) пов'язана з історією Англії. Починаючи з кінця XVIII ст. цей термін в анг­лійській науці конституційного права використовується для ха­рактеристики особливостей організації англійського державного ладу як стану народу, який самоврядується за допомогою парла­менту і місцевих представницьких органів, за діяльністю яких немає будь-якої адміністративної опіки зовні2. За такого підходу поняття «самоврядування» можна розглядати у двох значеннях: у широкому (коли під самоврядною організацією розуміється держава, в структурі механізму якої парламент виступає орга­ном самоврядування) та вузькому (як власне місцеве самовряду­вання).

На думку Юрія Панейка3, поширенню терміна «місцеве само­врядування» сприяв німецький вчений Р. Гнейст, який пристосу­вав англійське «selfgovernment» до умов організації місцевої влади у Пруссії середини XIX ст. При цьому він скористався німецьким «Selbstverwaltung», яке індетифікував з «selfgovernment», а це, як стверджує Юрій Панейко, було помилкою, оскільки «selfgover­nment» є формою правління парламентської держави, що є проти­лежною до «government by prerogative» - форма правління, яка іменується абсолютною монархією. А сам термін «місцеве само-

У сучасній літературі також є спроби розмежувати поняття «самовря­дування» та «муніципалітет»: в першому випадку мова йде про самодіяль­ність населення», в другому - про особливу форму публічної влади терито­ріальної громади (Див.: Культура городского самоуправления. Учебное по-собие / Под ред. С. Вобленко.- Николаев: ТЕТРА, 1997.- С. 16.).

2 Див.: Chester N. The English administrative system, 1780-1870.- Oxford, 1981.-P. 119.

Панейко Юрій. Теоретичні основи самоврядування.- С. 18.

382

 

врядування» Р. Гнейст взяв із праці Сміта «Local Selfgovernment», який для позначення англійської місцевої адміністрації вживає слова « local self-government» .

У перекладі з німецької як «местное самоуправление» цей термін прийшов до Росії, а затим як «місцеве самоврядування» -і до України.

У деяких державах подібна термінологія взагалі не застосову­ється, наприклад, у Франції законодавство оперує термінами «де­централізація» (la decentralisation), який почав застосовуватися як реакція на введення 28 плювіозу VIII року (17 лютого 1800 р.) На­полеоном префектуальної комунальної системи, або «муніципаль­на влада» (pouvoir municipal).

Зазначена термінологічна неоднозначність обумовлює акту­альність наукового розроблення питань, пов'язаних із поняттям, природою, змістом місцевого самоврядування, його співвідношен­ням із державною владою.

Починаючи від XIX ст. в юридичній літературі з'являються рі­зні спроби дати визначення місцевого самоврядування. Наприклад, видатний німецький вчений Г. Єллінек сформулював його як «державне управління через посередництво осіб, які не є профе­сійними державними посадовими особами,- управління, яке на протилежність державно-бюрократичному є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб».

Англійський вчений І. Редліх визначав місцеве самоврядування як «здійснення місцевими жителями або їх обраними представни­ками тих обов'язків і повноважень, які їм надані законною владою або які належать їм за загальним правом (common law)».

Один із теоретиків російського муніципального права князь А. Васильчиков писав, що «самоврядуванням називається такий порядок, за якого місцеві справи і місцеві посади заміщуються місцевими жителями - земськими обивателями», на відміну від державного управління, в якому «ті ж самі справи і посади дору­чаються стороннім людям, не внаслідок їхньої належності до тієї місцевості, якою вони управляють, а за довільним вибором на­чальства».

Наявність різних за змістом визначень поняття «місцеве само­врядування» та існування різних моделей організації місцевої вла­ди в різних країнах (та й навіть у межах однієї країни, наприклад,

1 У сучасній британській юридичній літературі вживається термін «local government».

383

 

США, Швейцарії) спонукали деяких учених до висновку щодо не­можливості дати його однозначного визначення. Так, німецький вчений Е. Мейер на початку XX ст. стверджував, що будь-які намагання сформулювати теоретичне поняття самоврядування спираються на етеричну розумову конструкцію і позбавлені будь-якого тривалого значення1. Зрозуміло, що подібні висловлення свідчать про комплексний характер наукової проблематики місце­вого самоврядування - вона є багатогранною і досліджується різ­ними суспільними науками.

У цьому контексті слід зазначити, що юридичною наукою по­няття місцевого самоврядування активно розробляється вже більше 200 років. Так, теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування були закладені ще в кінці XVIII - першій поло­вині XIX ст. представниками французької, бельгійської та німе­цької юридичних шкіл. Саме тоді виникали дві класичні теорії місцевого самоврядування, що базувалися на двох суттєво від­мінних один від одного концептуальних підходах (схема 29):

уяві про місцеве самоврядування як самостійній відносно дер­жави владі;

розглядом місцевого самоврядування як інституту, тісно пов'язаного з державною владою, її поширення на місцевий рі­вень.

Історично першою наукове обґрунтування отримала теорія вільної громади (теорія природних прав громади, або громадівська теорія), основні положення якої були сформульовані маркізом д'Аргенсоном та Гійомом Туре у переддень французької революції кінця XVIII ст. і знайшли свій юридичний вияв у законі від 14 груд­ня 1789 р. Пізніше їх було зведено у другому звіті конституційного відділу щодо законопроекту про реформу місцевого управління в Національних зборах Франції 1790 р.

В основу теорії вільної громади було покладено положення про четверту владу в державі, яка, однак, не належить самій державі2, тобто це окрема громадська влада - «pouvoir municipal» (Г. Туре).

Іншими словами, теорія вільної громади базувалася на ідеї при­родного права, недержавної природи місцевого самоврядування. Вона виходила з того, що право територіальної громади (звичайно, територіальної громади лише «природної» територіальної одиниці -

 

такої, що утворилася природним способом) самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний і невідчужуваний харак­тер, як і права та свободи людини. Згідно з цим, територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічною корпо­рацією, яка склалася природним способом, відповідно, її право на місцеве самоврядування виводиться з природи територіальної громади (належить громаді за її природою або дарується Творцем). Отже, місцеве самоврядування згідно з цією теорією є автономною відносно до державної влади публічна влада - влада територіальної громади.

Державницька теорія

Теорія вільної громади (громадівська)

право громади вирішувати

місцеве самоврядування -

форма місцевого державного

управління

питання місцевого значення

є природним

громада, н органи незалежні від держави

всі повноваження

місцевого самоврядування

вважаються такими,

що передані державою

компетенцію місцевого

самоврядування становлять

самоврядні та делеговані

повноваження

юридичний напрямок

політичний напрямок

місцеве самоврядування

здійснюється виборними

особами на громадських

засадах

<^z.

місцеве управління здійсню­ють за дорученням держави органи територіальної громади•

 

 

 

1 Цит. за: Панейко Юрій. Теоретичні основи самоврядування.- С. 14. Панейко Юрій. Теоретичні основи самоврядування.- С. 30.

 

Схема 29. Класичні теорії місцевого самоврядування

 

 

 

384

 

385

 

За теорією вільної громади основні засади організації місцево­го самоврядування зводяться до такого:

а)         суб'єктом права на місцеве самоврядування визнаються ли­

ше громади «природних» територіальних одиниць, тобто територі­

альних одиниць, що утворилися природним способом,- село, се­

лище, місто (поселення). Інші територіальні одиниці мають штуч­

не походження, вони виникли в процесі районування території

держави на підставі відповідних рішень органів державної влади,

тому відповідні територіальні спільноти мають державне похо­

дження і не можуть посилатися на природний характер свого права

на самоврядування;

б)         органи місцевого самоврядування обираються членами гро­

мади;

в)         питання, віднесені до відання місцевого самоврядування,

поділяються на самоврядні й такі, що передоручені органам гро­

мади державою;

г)          місцеві справи (тобто самоврядні) мають іншу, ніж державні

справи, природу;

д)         органи місцевого самоврядування є органами відповідної те­

риторіальної громади і не входять до системи органів державної

влади;

є) органи державної влади не мають права втручатись у вирі­шення самоврядних питань, їхня функція зводиться лише до адмі­ністративного контролю за діяльністю органів місцевого самовря­дування.

Найважливіші положення теорії вільної громади було втілено в законі від 14 грудня 1789 p., згідно з яким муніципальна організа­ція передбачала утворення представницького - муніципальні збо­ри (deliberation) і виконавчо-розпорядчого - муніципальна адмініст­рація (action) органів, які очолював мер - вища посадова особа громади.

Цікаво (з огляду на сучасний стан правової регламентації міс­цевого самоврядування в Україні), що Закон від 14 грудня 1789 р. здійснив уніфікацію муніципального устрою - всі без винятку громади (як невеликі сільські, так і великі міські) отримали одна­кову муніципальну організацію під назвою «municipalite» і, як наслідок, однакові повноваження. Це дуже нагадує ситуацію в су­часній Україні, де згідно з Законом України «Про місцеве само­врядування в Україні» муніципальна організація також повністю уніфікована.

Законодавче втілення теорії вільної громади проіснувало у

386

 

Франції недовго. Так, уже законом від 28 плювіозу VIII року (17 лютого 1800 р.) Наполеоном було запроваджено префектуальну комунальну систему, що передбачала повну залежність громади від центральної влади. Зокрема, були значно розширені повнова­ження мера (він набував статусу державного службовця) та вико­навчо-розпорядчого органу, які підпорядковувалися префектові -представникові центральної влади, громадське майно передавалося в державну власність, скасовувався поділ повноважень на само­врядні та делеговані тощо.

Тим часом громадівська теорія поширилася в інших країнах. Так, на конституційному рівні її положення знайшли відобра­ження в Конституції Бельгії 1831 р. Ця Конституція містила окрему статтю, присвячену громадівському управлінню, і поряд із законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади визнавала четверту гілку - муніципальну, що мала особливу «громадівську» природу.

Великий вплив ця теорія мала і в Німеччині. Зокрема, з ініціа­тиви прусського міністра барона фон Штейна 19 листопада 1808 р. було прийнято «Прусське укладання про статути міст», основні положення якого зводилися до такого.

З метою децентралізації влади створюються органи місцево­го самоврядування.

До відання місцевого самоврядування відносяться місцеві справи (самоврядні повноваження)) та виконання окремих дору­чень державної влади (делеговані повноваження).

Система міського самоврядування охоплює:

міську раду, що обирається на прямих виборах таємним голо­суванням;

магістрат - колегіальний виконавчий орган, що обирається міською радою у складі бургомістра, скарбника та членів магістра­ту. При цьому частина членів магістрату працює на громадських засадах (почесні члени), тоді як інші є професійними службовцями. Крім того, члени магістрату не могли одночасно бути депутатами міської ради;

бургомістра - голову представницького та виконавчого органу;

Право обирати депутатів міської ради надавалося лише тим жителям міста, які мали нерухомість на його території.

Державний нагляд за діяльністю громад було зведено до мі­німуму.

Отже, муніципальна реформа фон Штейна у Пруссії сприя­ла становленню територіальної громади як основного суб'єкта

387

 

місцевого самоврядування і привела до суттєвої децентралізації влади.

Водночас реалії політичного життя переважної більшості євро­пейських країн першої половини XIX ст., зокрема й самої Франції, не відповідали ідеям теорії вільної громади. У суспільній свідомо­сті ще превалювали нейтралістські підходи до організації публіч­ної влади, притаманні абсолютистській державі, що знайшло свій вияв як у законодавстві про місцеву владу, так і у змісті наукових доктрин місцевого самоврядування.

Зміни в правовому статусі місцевої влади обумовили появу нової - громадсько-господарської теорії місцевого самовряду­вання.

її основні положення збігаються з концептуальними положен­нями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характер прав територіальної громади, а недержавна, переважно господарська, природа діяльності органів місцевого са­моврядування. Ця теорія не набула значного поширення, оскільки вона не могла пояснити публічно-правового характеру багатьох функцій, здійснюваних органами місцевого самоврядування.

Так, практика управління на місцевому рівні однозначно свід­чить, що органи місцевого самоврядування здійснюють функції як приватноправового, так і публічно-правового характеру, що при­таманні органам публічної влади, наприклад, ухвалення загально­обов'язкових рішень, збирання податків тощо. Отже, місцеве са­моврядування - це беззаперечно публічна влада, все питання поля­гає в її природі, тобто який вона має характер - державний чи недержавний .

Відповідь на це питання спробувала дати державницька тео­рія місцевого самоврядування, що набула поширення в середині XIX ст. її основні положення були розроблені німецькими вчени-• ми Лоренцом Штейном і Рудольфом Гнейстом.

Державницька теорія розглядала місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну із форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Від­повідно, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу.

У рамках державницької теорії сформувалося два напрямки; полі­тичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визна­чали відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління.

 

За Р. Гнейстом, самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання обов'язків посадовими особами органів місцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності від держави. При цьому почесні службовці мають походити із заможніх класів і платити високі податки.

Л. Штейн вбачав гарантії самостійності місцевого самовряду­вання в тому, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а виступають органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань і функ­цій державного управління. Тобто, місцеве самоврядування роз­глядалося Л. Штейном як територіальний колектив, якого наділено статусом юридичної особи та який вступає у правові відносини з державою.

У XX ст. поширилися теорія муніципального дуалізму (дуа­лізму місцевого самоврядування), що виходить з подвійного харак­теру муніципальної діяльності - самостійного вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій, та теорія соціального обслуговування, в якій акцентується на здійсненні органами місцевого самоврядування завдань і функцій, пов'язаних з організацією обслуговування населення, наданням соціальних послуг.

Основні положення цих теорій зберігають своє значення і сьогодні, їх покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування. При цьому окремі вчені обстоюють громадівсь-ку теорію місцевого самоврядування в її класичному вигляді. Так, наприклад, німецький вчений 3. Баллейс підкреслює, що му­ніципалітети виступають головно «природними» корпоративни­ми одиницями, а їхня автономність випливає не стільки з держав­ної влади, скільки з суверенітету народу, який має поважатися та забезпечуватися державою на практиці1. Більшість учених на основі аналізу сучасних реалій підкреслюють нерозривний зв'язок місцевого самоврядування з державою, його обумовле­ність політикою центрального уряду. Німецький вчений Р. Гра-верт зазначає: «що повніше втягуються місцеві територіальні одиниці у здійснення конституційно-правових принципів соці­альної державності, то більше вони змушені абстрагуватися від місцевих особливостей та слідувати принципам державної полі-

' The Presents and Futher Role of Local Gavernment in Britain and Germany.-L., 1985.- P. 71.

 

 

 

388

 

389

 

тики»1. Теза щодо похідного від державної влади характеру міс­цевого самоврядування обстоюється й сучасним шведським вче­ним С. Монтіном, який підкреслює, що з точки зору конституції та загальної ієрархії політичних інститутів муніципалітети ви­ступають частиною державної адміністрації, а місцеве самоупра­вління наділяється своєю компетенцією парламентом і, на під­ставі цього, здійснює в кінцевому рахунку «делеговану державну владу»2.

Необхідно підкреслити: сучасна практика становлення та роз­витку місцевого самоврядування в різних державах світу показа­ла, що природа місцевого самоврядування не може бути визначе­на однозначно, зокрема досить складно виділити власне місцеві справи, які відрізнялися б від загальнодержавних, Функції міс­цевого самоврядування мають як приватно-правовий, так і пуб­лічний характер. Усе це свідчить про те, що місцеве самовряду­вання одночасно містить елементи як державного, так і громадів-ського утворення, що відображено в сучасних тлумаченнях цього поняття.

Важливе теоретичне і практичне значення має визначення співвідношення понять «місцеве самоврядування» та «місцеве управління». З цього питання в літературі висловлюються різні, часом діаметрально протилежні, погляди. Більшість учених проти­ставляють місцеве самоврядування і місцеве управління. Так, як­що під місцевим самоврядуванням розуміють діяльність територі­альної громади та її виборних органів в управлінні її справами, то місцеве управління розглядають як управлінську діяльність в ад­міністративно-територіальній одиниці, яка здійснюється через ад­міністрацію, що призначається центральними або іншими вищими органами державної влади3, тобто пряме державне управління на місцях.

А ще висловлюється думка щодо недоцільності протиставлен­ня цих двох понять. При цьому місцеве управління пропонується розглядати як складний механізм, що може включати в собі як міс­цеву державну адміністрацію, так і органи місцевого самовряду-

1          Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления

в ФРГ // Государство и право.- М., 1992.- № 10.- С. 107.

2          Montin S. Swedish Local Gavemment in Transition: A Matter of Rationality

and Legitimacy.- Kumla, 1993.- P. 31.

3          Див., наприклад: Конституционное (государственное) право зарубеж-

ньгх стран- Т. 1-2.- С. 697; Чиркин В. Е. Основьі сравнительного государство-

ведения.- М.: Артикул, 1997.- С. 332.

 

вання, виступаючи при цьому складовою частиною державного механізму1.

Перший підхід, як уявляється, точніше відображає природу міс­цевого самоврядування і дозволяє чітко розмежувати самоврядні функції та повноваження територіальних громад з функціями та повноваженнями державної влади, які реалізуються на регіональ­ному та місцевому рівнях органами виконавчої влади або за дору­ченням держави органами місцевого самоврядування. В останньому випадку органи місцевого самоврядування підконтрольні відповід­ним органам виконавчої влади, але це не означає зміни їхньої при­роди і не може розглядатися як підстава для включення їх до дер­жавного механізму. Як родовий, тобто такий, що охоплює поняття місцевого управління та місцевого самоврядування, можна було б використовувати термін «управління на місцях», маючи на увазі можливість здійснення такого управління з застосуванням різних форм - місцевого самоврядування або прямого державного управ­ління на місцях (місцеве управління).

2. Сучасна законодавча концепція місцевого самоврядування

Концепція місцевого самоврядування в Європейській хартії міс­цевого самоврядування; концепція місцевого самоврядування в Конституції та законах України.

Що стосується новітніх підходів до розкриття змісту терміна «місцеве самоврядування», то вони здебільшого мають опертя на нормативне визначення, що міститься в Європейській хартії міс­цевого самоврядування:

«1. Місцеве самоврядування означає право і спроможність мі­сцевих властей, у межах закону, здійснювати регулювання і управ­ління суттєвою часткою публічних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

2. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких віль­но обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм вико-

1 Див., наприклад: Сравнительное конституционное право.- С. 676; Чер-касов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика.- М., 1998.-С. 16-18.

 

 

 

390

 

391

 

навчі органи. Це положення ніяким чином не заважає викорис­танню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом».

З цього визначення випливає, що об'єктом місцевого самовря­дування виступає частка публічних (державних) справ, яку станов­лять питання місцевого значення, тобто такі питання, що мають локально-територіальний характер і виникають у процесі функціо­нування територіальної громади, задоволення потреб її членів. Ці питання мають комплексний характер, оскільки пов'язані з реалі­зацією інтересів членів територіальної громади в усіх сферах міс­цевого життя: економіка, освіта, культура, громадський порядок тощо. Але чітко визначити коло питань місцевого значення, від­межувати їх від питань загальнодержавного чи регіонального зна­чення надзвичайно важко; Європейська хартія не містить яких-небудь критеріїв такого розмежування, надаючи повну свободу з цього питання національному законодавству.

Визначення місцевого самоврядування, що міститься в Євро­пейській хартії, є досить прагматичним.

Хартія не обмежується правом місцевих властей самостійно приймати рішення з питань місцевого значення, в ній акцентується увага на їхній реальній спроможності це робити. Поняття спромож­ності є важливим у тому сенсі, що право управляти місцевими спра­вами обов'язково повинно супроводжуватися реальними засобами (фінансовими, матеріальними, кадровими та іншими ресурсами), що їх мають у своєму розпорядженні місцеві власті. Такий підхід над­звичайно важливий - він дозволяє з'ясувати, коли місцеве самовря­дування реально функціонує, а коли воно залишається лише декла­рованим - його правова модель не втілюється на практиці.

Згідно з Хартією, на перше місце в механізмі здійснення місцевого самоврядування поставлено «ради або збори», тобто представницькі органи місцевого самоврядування, а вже потім власне територіальна громада, яка використовує з цією метою «збори громадян, референдуми чи будь-які інші форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом». Такий підхід Хартії до визначення ролі органів місцевого самоврядування до­зволяє деяким ученим стверджувати про «факультативний» харак­тер участі територіальної громади (через форми прямої демокра­тії), громадян у здійсненні місцевого самоврядування1. На наш

Див., наприклад: Васильєв В. И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие.- М, 1999.-С. 13.

392

 

погляд, із такою оцінкою погодитися неможливо в принципі, оскільки представницькі органи місцевого самоврядування фор­муються територіальною громадою шляхом місцевих виборів (що також є однією з форм прямої демократії), отже, діють за доручен­ням та в інтересах територіальної громади, що свідчить про її роль як первинного суб'єкта місцевого самоврядування.

* * *

Питання організації та функціонування місцевого самовряду­вання отримали досить детальну регламентацію в Конституції України. При цьому Конституція України розглядає місцеве само­врядування як багатогранне і комплексне політико-правове явище, що характеризується з різних сторін.

Аналіз конституційних положень дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає:

по-перше, однією із засад конституційного ладу України;

по-друге, специфічною формою народовладдя;

по-третє, правом жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місце­вого значення.

Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу України - це один із найважливіших принципів організації та функ­ціонування публічної влади в суспільстві та державі. Сьогодні цей принцип розглядається як необхідний атрибут будь-якого демо­кратичного ладу. У ст. 2 Європейської хартії місцевого самовряду­вання проголошується: «Принцип місцевого самоврядування по­винен бути визнаний у законодавстві країни і, за можливістю, в конституції країни».

Можна нагадати, що вперше в Україні принцип визнання міс­цевого самоврядування був закріплений ще в Конституції УНР 1918 р., хоча її положення так і не було реалізовано. За радянських часів цей принцип рішуче відкидався, бо він суперечив централі-зовано-бюрократичному характеру радянської держави.

Конституція України 1996 р. в повній відповідності з вимогами Європейської хартії, поруч із такими фундаментальними принци­пами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділ державної влади тощо, в окремій статті (ст. 7) декларує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.

Подібні положення містять і конституції багатьох інших дер­жав, наприклад, у ст. 12 Конституції Російської Федерації визна-

393

 

ється та гарантується місцеве самоврядування, в ч. 2 ст. 28 Конс­титуції ФРН закріплюється право громад вирішувати всі місцеві питання в межах закону та під їхню власну відповідальність. У США діє принцип самоврядування (home rule), згідно яким управління місцевими справами здійснюється муніципальними органами без будь-якого втручання з боку законодавчого чи інших органів штатів.

Конституційний лад характеризується безумовним дотриман­ням прав і свобод людини і громадянина, він притаманний консти­туційній державі, яка обмежена народним суверенітетом і діє від­повідно до конституції. Місцеве самоврядування як місцева влада -публічна влада територіальної громади - є складовою частиною конституційного ладу і також характеризується насамперед до­триманням прав і свобод людини і громадянина, а органи і посадо­ві особи місцевого самоврядування мають діяти відповідно до Конституції та законів держави.

Визнання місцевого самоврядування як засади конституційно­го ладу України означає встановлення демократичної децентралі­зованої системи управління, яка базується на самостійності тери­торіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні всіх питань місцевого значення. Віднесення інституту місцевого самоврядування до засад конституційного ладу також означає не­можливість його скасування чи обмеження.

Місцеве самоврядування як форма народовладдя отримало за­кріплення у ст. 5 Конституції України, згідно якої народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином Конституція України встановлює, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. З цього конституційного поло­ження прямо випливає, що місцеве самоврядування посідає окреме місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством і державою) та його слід розглядати як окрему форму реалізації на­родом належної йому влади.

Така конституційна характеристика ролі місцевого самовряду­вання в політичній системі дозволяє визначити його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади- публічну владу територіальної громади1.

В  окремих  працях  вітчизняних  і  кордон  учених  подібний

' Див.:  Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежньш опьгг- М: Зерцало, 1998.- С. 421.

394

 

висновок заперечується. Зокрема, стверджується, що право на міс­цеве самоврядування «не має свого позадержавного джерела і не є властивим правом територіальної громади», а органи місцевого са­моврядування розглядаються як «конституційно встановлена орга­нізаційно-правова форма реалізації участі громадян в управлінні державними справами і реалізації своїх суб'єктивних прав у цій сфері»'. Висловлюються думки стосовно того, що органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють частку громадських справ «з дозволу держави», а саме місцеве самоврядування - це «влада, похідна від державної влади, яка діє з дозволу держави»2.

Подібна позиція, звичайно, має право на існування, вона свід­чить про прихильність відповідних учених до державницької кон­цепції місцевого самоврядування. Однак, на думку авторів, по-перше, в «чистому вигляді» ні громадівська, ні державницька теорії місцевого самоврядування не відтворені ні в Європейській хартії місцевого самоврядування, ні в Конституції України (як, до речі, і в законодавстві більшості європейських країн).

По-друге, Конституція України, про що свідчить детальний аналіз її положень, регулює питання місцевого самоврядування виходячи переважно з концептуальних положень громадівської теорії, хоч і з використанням окремих позицій державницької теорії. На користь цього висновку свідчать такі положення Конс­титуції України:

Органи місцевого самоврядування не долучені до системи органів державної влади (статті 5, 19, 38, 47, 55, 56, 71).

Місцеве самоврядування в Україні визнається, а не надається державою (ст. 7).

Місцеве самоврядування гарантується державою (ст. 7).

Служба в органах місцевого самоврядування розглядається як самостійний вид публічної служби (ст. 38).

Місцеве самоврядування визначається як право територіаль­ної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення (ст. 140).

Самостійність місцевого самоврядування гарантується Консти­туцією України, ст. 145 якої передбачає, що права місцевого само-

1          Див.: Мартиненко П. Ф. Децентралізація у здійсненні державної влади

як конституційцний принцип в Україні // Українсько-європейський журнал

міжнародного та порівняльного права: Спеціальний випуск.- Т. 1.- Вип. 2.-

2001.-С. 29.

2          Шумянкова Н. В. Муниципальное управление: Учебное пособие.- М.:

Зкзамен, 2002.- С. 34-35.

395

 

врядування захищаються в судовому порядку, а ст. 142 визначає матеріальні та фінансові гарантії місцевого самоврядування;

Отже, місцеве самоврядування являє собою специфічне соці­альне явище, воно тісно пов'язане з державою, державною владою, але відрізняється від останньої за рядом ознак:

по-перше, місцеве самоврядування - це особлива форма публіч­ної влади, яка має принципово інший характер, аніж влада дер­жавна. Так, якщо державна влада характеризується суверенітетом (верховенством, самостійністю і незалежністю), то місцеве само­врядування - влада підзаконна, яка діє в межах і в порядку, визна­чених законом;

по-друге, місцеве самоврядування має особливий об'єкт управ­ління, сфера його компетенції порівняно з державною владою суттєво обмежена. Зазвичай компетенцію місцевого самовряду­вання, його органів становлять лише питання місцевого значення, пов'язані із задоволенням повсякденних потреб населення, та обмежене коло питань загальнодержавного значення, повнова­ження з вирішення яких делегуються органам місцевого само­врядування;

по-третє, місцеве самоврядування - це публічна влада тери­торіальної громади, тобто жителів села чи добровільного об'єд­нання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, вона має локально-просторовий характер, здійснюється в інтере­сах територіальної громади і функціонує лише в межах окремих адміністративно-територіальних одиниць, тоді як державна вла­да - це влада всього народу, вона поширюється на всю державну територію.

Водночас слід зазначити, що конституційне положення, згідно з яким органи місцевого самоврядування не входять до механізму державної влади, не означає і не може означати його повної авто­номності в державі, стосовно до державної влади. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій прояв у такому:

і місцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело - народ (ч. 1 ст. 5 Конституції);

органам місцевого самоврядування можуть надаватися зако­ном окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конс­титуції), і стан їх реалізації контролюється відповідними органами виконавчої влади.

Місцеве самоврядування як право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення.  Конституція

 

України (ст. 140) визначає місцеве самоврядування як право тери­торіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостій­но вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територі­альною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосе­редньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, се­лищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Детальніше нормативне визначення місцевого самоврядування дається в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»: «Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою пра­во та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об 'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, се­лища, міста - самостійно або під відповідальність органів та поса­дових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Конституційне нормативне визначення місцевого самовряду­вання дещо відрізняється від того, що сформульоване в Європей­ській хартії місцевого самоврядування, Насамперед слід підкрес­лити, що на відміну від Хартії Конституція України на перше міс­це ставить не місцеві власті (органи місцевого самоврядування), а територіальну громаду - первинний суб'єкт місцевого самовря­дування. Це випливає з положень громадівської теорії місцевого самоврядування та обумовлює певну специфіку конституційної

концепції.

Така специфіка полягає в тому, що Конституція України визнає право самостійно вирішувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами - жителями «природ­них» адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень або населених пунктів (сіл, кількох сіл, селищ і міст).

Подібний підхід до визначення кола суб'єктів права на місцеве самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди історично та природним шляхом групувалися для спільного життя. Питання спільного життя вони обговорювали на сходах, загальних зборах, а для здійснення поточного управління обирали відповідних осіб (органи) - вождів, старійшин, ради тощо. Так формувалася громада, відмінною ознакою якої є наявність вибор­них органів, а подібна система дістала назву громадського, кому­нального, місцевого або муніципального самоврядування.

Що стосується інших адміністративно-територіальних одиниць, то вони були створені неприродним шляхом- «зверху», актами

 

 

 

396

 

397

 

державної влади, за допомогою яких здійснювалося районування території держави, тож мають «штучний» характер. Так виникають, наприклад, області, воєводства, губернії, повіти, райони тощо. «Штучні» адміністративно-територіальні одиниці - це регіони і субрегіони. Населення «штучної» адміністративно-територіальної одиниці утворює «вторинну» територіальну громаду, яка може ви­знаватися суб'єктом права на місцеве самоврядування, а може й не визнаватися ним.

Слід підкреслити, що Європейська хартія місцевого самовря­дування (ст. 3) визначає місцеве самоврядування як право місце­вих властей будь-якого територіального рівня, що передбачає його запровадження і в штучних адміністративно-територіальних оди­ницях. Європейська хартія регіонального самоврядування1 (ст. 3) закріплює принцип регіонального самоврядування як право і здат­ність найбільших територіальних утворень усередині держави брати на себе під свою відповідальність і в інтересах свого населен­ня суттєву частину публічних справ згідно з принципом субсидіар-ності. У цьому плані можна зробити висновок про певну невідпо­відність конституційних положень принципам європейських нор­мативних документів.

Право територіальної громади на місцеве самоврядування за­безпечується правом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. З Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження цього права залежно від їхніх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відцовідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Конституція України гарантує громадянам України право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, право брати участь у місцевих референдумах, право рівного до­ступу до служби в органах місцевого самоврядування, право на­правляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб місцевого само­врядування.

Окремо слід підкреслити, що визначення місцевого самовря-

' Проект, прийнятий Конгресом місцевих і регіональних влад Європи на четвертій сесії 5 червня 1997 р.

398

 

дування, що містяться в Європейській хартії місцевого самовря­дування, в Конституції України та в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачають органічну єдність са­мостійності й відповідальності у вирішенні всіх питань місцево­го значення, яких віднесено до сфери компетенції місцевого самоврядування. При цьому під «самостійністю» слід розуміти не лише право територіальної громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування без втручання будь-яких інших владних структур вирішувати питання місцевого значення, а й необхідність вирішення їх відповідно до Конституції та законів України. Іншими словами, місцеве самоврядування виступає як своєрідна єдність прав та обов'язків територіальної громади з вирішення питань місцевого значення. Своєю чергою, діяльність під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самовря­дування передбачає, що наслідки за вирішення питань місцевого значення повністю лягають на систему місцевого самоврядування. При цьому органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть потрійну відповідальність:

а)         перед територіальною громадою (жителями відповідного на­

селеного пункту);

б)         перед державою;

в)         перед фізичними та юридичними особами.

3. Принципи, завдання та функції місцевого самоврядування

Принципи місцевого самоврядування; завдання місцевого само­врядування; функції місцевого самоврядування.

Принципи місцевого самоврядування - це вихідні начала, відповідно до яких здійснюються організація та функціонування місцевого самоврядування в нашій державі.

Принципи місцевого самоврядування встановлені Конститу­цією України та Європейською хартією місцевого самворядуван-ня, а їхні деталізацію та конкретизацію здійснено в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (зокрема ст. 4). Ці прин­ципи охоплюють усі аспекти організації та функціонування місце­вого самоврядування. За ступенем узагальнення їх можна поділити на дві групи - загальні (основні) та спеціальні принципи. Загальні принципи здійснюють визначальний вплив у всіх сферах місцевого

399

 

самоврядування, спеціальні - притаманні лише окремо взятим сферам місцевого самоврядування.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» до за­гальних принципів місцевого самоврядування відносить:

народовладдя;

законність;

гласність;

колегіальність;

поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів;

виборність;

правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність територіальних громад та їхніх органів у межах повноважень, ви­значених законом;

підзвітність і відповідальність перед територіальними грома­дами їхніх органів і посадових осіб;

державну підтримку та гарантії місцевого самоврядування;

судовий захист прав місцевого самоврядування.

До цього переліку можна також додати загальні конституційні принципи дотримання прав і свобод людини і громадянина та са­мостійного вирішення територіальною громадою питань місцевого значення.

Кожен із цих принципів, з одного боку, має самостійне значен­ня, з іншого - тісно взаємодіє з іншими принципами. Сукупно во­ни становлять єдину, цілісну систему принципів, які визначають організацію та функціонування місцевого самоврядування.

У системі загальних принципів особливо слід підкреслити роль принципу законності та звернути увагу на специфіку його застосу­вання в системі місцевого самоврядування. Так, місцеве самовря­дування - це влада підзаконна, і всі елементи системи місцевого самоврядування зобов'язані точно й неухильно дотримуватися ви­мог закону, інших нормативно-правових актів державної влади. Відповідно до цього всі акти, що приймаються в системі місцевого самоврядування, мають відповідати вимогам закону.

Водночас Конституція України передбачає, що місцеве само­врядування має власні повноваження і реалізує їх самостійно та незалежно від державної влади. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144). Тож ці акти можуть мати нормативно-правовий характер, і в прак­тичному плані важливого значення набуває питання щодо співвід­ношення їхньої юридичної сили з юридичною силою актів органів

 

державної влади, зокрема органів виконавчої влади. Аналіз конс­титуційних положень щодо самостійності й незалежності місцево­го самоврядування дозволяє зробити висновок про пріоритет актів місцевого самоврядування, що видаються в межах компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, над актами будь-якого органу виконавчої влади. Згідно з Конституцією України рішення органів місцевого самоврядування зупиняються в установ­леному законом порядку з одночасним зверненням до суду лише з мотивів їхньої невідповідності Конституції чи законам України (ст. 144).

Спеціальні принципи місцевого самоврядування мають досить розгалужену систему. Так, наприклад, до спеціальних принципів у сфері місцевих фінансів можна віднести: збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів; фінансування державою витрат, пов'я­заних зі здійсненням органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади; самостійність міс­цевих бюджетів; фінансову підтримку місцевого самоврядування державою тощо.

*           * *

З принципами місцевого самоврядування тісно пов'язані його завдання та функції. До основних завдань місцевого самовряду­вання можна віднести:

зміцнення засад конституційного ладу України;

забезпечення реалізації конституційних прав людини і грома­дянина;

створення умов для забезпечення життєво важливих потреб і законних інтересів населення;

розвиток місцевої демократії.

*           * *

Відповідно до цих завдань визначаються і функції місцевого самоврядування, під якими розуміють основні напрямки діяльності територіальних громад, органів місцевого самоврядування з вирі­шення завдань місцевого самоврядування (муніципальної діяльно­сті). Основними з них є:

залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого та загальнодержавного значення;

володіння, використання та управління комунальною влас­ністю;

 

 

 

400

 

401

 

забезпечення комплексного соціально-економічного та культу­рного розвитку відповідної території;

надання соціальних послуг населенню;

забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян;

соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню громадян;

захист прав місцевого самоврядування.

Функції місцевого самоврядування отримали юридичне за­кріплення в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» у вигляді предметів відання органів місцевого самовря­дування.

4. Історія становлення місцевого самоврядування

в Україні

Елементи місцевого самоврядування в Київській Русі; магде­бурзьке право; самоврядування на українських землях, що перебу­вали у складі Московської імперії та Австро-Угорської монархії; місцеве самоврядування в УНР; організація місцевого управління в УРСР; сучасний етап становлення та розвитку місцевого само­врядування в Україні.

Місцеве самоврядування в Україні має давні традиції. Так, іще за часів Київської Русі набуло розвитку громадівське самовряду­вання, в основу якого було покладено виробничу й територіальну ознаки - громади, які самоврядовувалися, формувалися за вироб­ничою (громади купців, ремісників тощо) або територіальною ознаками (сільська, міська та регіональна громади).

Територіальне громадівське самоврядування базувалося на звичаєвому праві та знаходило свій прояв у народних вічах. Для вічової організації управління характерним був більш-менш чіткий розподіл повноважень між вічем та обраними на ньому органами і посадовими особами.

Зокрема, на вічах обиралися посадові особи, вирішувалися найважливіші фінансові питання (встановлювалися та розподіля­лися податки), вони відали питаннями війни і миру, здійснювали вищу судову владу. До відання війта та інших посадових осіб са­моврядування належали судочинство, адміністративне управління, збір податків тощо.

 

Економічну основу територіального самоврядування становила спільна власність членів громади, зокрема й на землю. Громада самостійно встановлювала правила господарювання, місцеві подат­ки, платежі та інші повинності.

Суб'єктом міського самоврядування виступала міська громада, а сільського - сільська громада {верв), яка об'єднувала жителів кількох сусідніх сіл, мала землю в корпоративній власності, пред­ставляла своїх членів у відносинах з іншими громадами, феодала­ми, державною владою.

Після входження українських земель до складу Великого кня­зівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особли­во в містах і містечках, дістали подальший розвиток у формі війтів­ства - міська влада належала війтові, який обирався на міському вічі. Тоді виникла досить складна система взаємовідносин між центральною владою, власниками міст і міськими громадами, обумовлена статусом конкретного міста. Наприклад, у великокня­зівських містах поряд з органами міського самоврядування функ­ціонувала старостинська адміністрація - міський орган дер­жавної влади на чолі зі старостою, призначуваним центральною владою.

Новою сторінкою в історії місцевого самоврядування в Україні стало магдебурзьке право, яке почало поширюватися на українські міста від середини XIV ст. Магдебурзьке право передбачало: ска­сування звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місце­вої державної адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо) та запровадження власного органу міського самоврядування - магіс­трату, який складався з двох колегій - ради (адміністративний ор­ган) і лави (судовий орган).

Першому українському місту (Сянок) магдебурзьке право бу­ло дароване галицьким князем Болеславом-Юрієм 1339 p., 1356 p. його отримав Львів, а 1374 р.- Кам'янець-Подільський. Поши­рення магдебурзького права в Україні значно прискорилося після входження її земель до складу Великого князівства Литовського та Королівства Польського. Так, 1432 р. магдебурзьке права було надано Луцьку, 1442 р.- Снятину, 1444 р.- Житомиру, 1494 р. (1498 р.) - Києву, 1498 p.- Дубну, 1518 p.- Ковелю, 1547 p.- Бе­рестечку, 1564 p.- Брацлаву, 1584 p.- Корсуню, 1585 p.- Переяс­лаву, 1600 p.- Каневу, 1640 p.- Вінниці.

Магдебурзьке право надавалося місту галицьким князем, великим князем литовським або королем польським та оформлю­валося магдебурзькими грамотами, які відігравали таку ж роль,

 

 

 

402

 

403

 

київський

МАГІСТРАТ

як хартії (статути) західноєвропейських міст. За формою і текс­тами оригінальних заголовків можна вирізнити дві групи та­ких грамот1:

з вказівкою про надання місту магдебурзького права;

без такої вказівки.

Крім того, з історії відома група грамот- конфірмацій (під­тверджень) магдебурзького права і один випадок позбавлення маг­дебурзького статусу міста - скасування 1589 р. магдебурзької гра­моти, наданій Білій Церкві 1588 р.

Юридичними наслідками надання місту магдебурзького права були: скасування звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо) та за­провадження власного органу міського самоврядування - магіст­рату, який складався з двох колегій - ради (адміністративний ор­ган) і лави (судовий орган).

Наприклад, згідно з грамотою Сигізмунда II 1544 р. в Києві до складу ради та лави обиралося до шести осіб (схема ЗО). Члени ради - райці (радці, а згодом - ратмани, ратегери) обиралися жителями міста, як правило, наступного дня після свята Нового року. Правом бути обраними користувалися жителі міста «добрі, розумні, осілі в місті, віком від 25 до 90 років, не дуже багаті і не дуже бідні, з доброю славою, законнонароджені, охороняючі справедливість та правду, такі, що не мають жадібності та злості, не лихварі, не двоєжонці тощо»2. Раду очолював бурмистр, пов­новаження якого по черзі (строком один квартал) виконували радці.

Лава складалася з лавників, які обиралися довічно і складали присягу, а очолював колегію лавників війт. У містах із повним магдебурзьким правом (Київ, Стародуб, Житомир) війт обирався жителями міста з чотирьох кандидатур із наступним затверджен­ням королем польським. У містах із неповним магдебурзьким пра­вом війт призначався королем польським або ж на його обрання суттєво впливали старости.

Див.: Ковальський М. П. Привілеї («листи») на магдебурзьке право міс­там України в книгах Руської (Волинської) метрики XVI-XVII ст. // Акту­альні проблеми розвитку міст та міського самоврядування (історія і сучас­ність): Тези міжнародної науково-практичної конференції.- С. 90.

Див.: Білоус А. О. Органи міського самоврядування на Київщині у XV — першій половині XVII ст. // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядування (історія і сучасність): Тези міжнародної науково-практичної конференції.-С. 19.

404

 

 

міщани

у

 

\^____

 

 

 

 

 

 

 

Адміністративна колегія

Війт 5 райців

           

 

 

Судова колегія

Бурмистр 5 лавників

 

 

 

 

Схема ЗО. Організація міського самоврядування в м. Києві за грамотою Сигізмунда II Августа

Роль магдебурзького права в історії України оцінюється неод­нозначно, що обумовлюється дискримінацією православного українського населення міст, яке в окремих випадках позбавлялося виборчого права на виборах міських урядовців. Українці не при­ймалися до цехів, їм не давали звання майстрів, а учням забороня­ли ставати підмайстрами тощо1. У період Національно-визвольної війни українського народу під проводом Б. Хмельницького пред­ставників католицької та православної релігій було зрівняно в пра­вах. Так, згідно з Гадяцьким трактатом (1658 р.) «...Також по міс­тах коронних і В. кн. Лит., як сягають церкви грецького обряду, аби зростала обопільна любов; міщани римської і грецької релігії мають рівно заживати спільних вольностей і свобод, і грецька релігія не має бути нікому перешкодою до магістрату» .

За часів Національно-визвольної війни українського народу та існування Української козацької держави місцеве самоврядування набуло своєрідних форм, що було обумовлено її полково-сотенним устроєм (XVII-XVIII ст.). Полки та сотні водночас були військо­вими та адміністративно-територіальними одиницями і користува­лися військово-адміністративним самоврядуванням. У той період,

1          Див.: Куйбіда В. С. Конституційно-правові проблеми міського самовря­

дування в Україні.- С. 37.

2          Гадяцький трактат.- У кн.: Історія української Конституції / У поряд.

А. Г. Слюсаренко, М. В. Томенко.- К.: Право, 1987.- С. 24-25.

405

 

як зазначає В. С. Куйбіда, вимоги міського населення в основному зводилися до того, щоб, по-перше, закріпити давні міські привілеї, зокрема самоврядування з виборним війтом та бурмистрами, а та­кож весь міський устрій; по-друге, звільнитися від державних по­датків і військових обов'язків; по-третє, зберегти монополію на ремесла, міські промисли й торгівлю; по-четверте, розширити свої землеволодіння1.

Ці намагання знайшли відображення в Березневих статтях Бог­дана Хмельницького:

«1. Щоб по містах урядники були обирані з людей того гідних, будуть вони повинні підданими царського величества правити, і всякі доходи по правді віддавати до казни. А то тому, що воєвода царського величества, приїхавши, почав би права їх ламати і якісь устави заводити, і було б (Українцям) прикро; а як будуть стар­шими місцеві, свої люди, то вони будуть поводитися згідно з міс­цевими правами»2.

Подібні положення містилися також і в Конституції Пилипа Орлика: «Силою цього Виборчого Акта ухвалюється, щоб столич­не місто Русі Київ та інші міста України зберігали недоторканни­ми й непорушними всі справедливо отримані закони та привілеї, й це мусить у відповідний час обов'язково підтверджуватися геть­манською владою»3.

* * и=

Після підписання в 1654 р. договору між Україною та Москвою почався процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування на територіях, що відійшли до Московської дер­жави.

Так, одразу ж після смерті гетьмана І. Скоропадського 3 липня 1722 р. в Україні запровадили комендантську систему управління, що передбачала адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку призначених російських комен­дантів.

У 1764 р. ліквідували гетьманство, а 1765 р. маніфестом Кате­рини II було скасовано всі полки на Слобідській Україні. Згодом, 1783 p., було ліквідовано полково-сотенний устрій на Лівобереж-

Куйбіда В. С. Конституційно-правові проблеми міського самовряду­вання в Україні.- С. 37.

2          Історія української Конституції.- С. 16.

3          Історія української Конституції.-С. 42.  .

 

ній Україні, магістратські та ратушні суди замінено судами «по учреждению о губерниях». Після видання Катериною II 21 квітня 1785 р. «Жалованной грамотьі на права и вьігодьі городам Россий-ской Империи» і «Городового Положення» було створено нові станові органи міського самоврядування - міські думи, і процес уніфікації форм місцевого самоврядування в Україні за російським зразком було фактично завершено.

Внаслідок муніципальної реформи Катерини II в Україні було запроваджено нові установи міського самоврядування. При цьому міське управління поділялося на загальноміське та станове.

Так, загальноміськими органами стали:

міський голова;

загальна міська дума;

розпорядча або шестигласна міська дума (виконавчий орган). Загальна дума збиралася раз на три роки для обрання шести-

гласної думи, яка фактично здійснювала управління міськими справами.

З метою вирішення справ міських станів створювалися управи: купецька, міщанська, ремісницька, іноземних ремісницьких цехів, найманих служителів, робочих. У загальній думі також існували відділення, які відображали її становий склад.

Формально «Жалованная грамота городам» не скасовувала маг­дебурзького права в українських містах, але фактично міські магі­страти втратили свої адміністративні функції, залишившись лише судовою інстанцією для міщан.

Імператор Павло І на короткий час повернув українським міс­там їхній попередній устрій. Зокрема, м. Києву всі права та при­вілеї були підтверджені 1797 р. і 1801 р. (Олександром І). Проте після придушення польського повстання 1830 р. залишки магде­бурзького права в Україні було ліквідовано (на Лівобережній Україні - 1831 p., а в м. Києві - 23 грудня 1834 p.). Цікаво, що приводом для обмеження, а згодом і скасування магдебурзького права в Києві послужили фінансові зловживання в Київському магістраті (загальна сума розтрат міського керівництва сягнула 1 400 000 крб., що в 9 разів перевищувало суму річних прибутків міста).

XIX - початок XX ст. характеризували становленням в Україні нових загальноімперських форм місцевого самоврядування.

У 1838 р. запровадили станове самоврядування для державних і вільних селян у формі сільського товариства, яке 1861 р. було поширено на всіх селян. Сільське товариство збігалося з сільською

 

 

 

406

 

407

 

громадою і мало свою корпоративну власність, зокрема й на землю. Основними суб'єктами сільського самоврядування стали:

сільський схід (громада), в якому мали право брати участь усі селяни-домохазяїни, що проживали на відповідній території. Схід вирішував земельні справи, розподіляв податки, обирав сіль­ського старосту та інших посадових осіб;

волосний схід - збори сільських і волосних посадових осіб та представників господарств, на якому затверджувалися рішення сільських сходів, вирішувалися господарські питання волості;

волосне правління - виконавчий орган волосного сходу;

волосний суд - становий селянський суд, що розглядав дріб­ні кримінальні справи та цивільно-правові спори, з розміром позо­ву до 100 крб.

Регіональне самоврядування на загальноімперських засадах в Україні запровадили після проведення Олександром II земської реформи 1864 р. Так, згідно з Положенням про земські губернсь­кі та повітові установи від 1 січня 1864 р. правовий статус земств було визначено як системи, що не входить до структури держав­них органів, а служба в земствах розглядалась як виконання гро­мадських обов'язків. До системи земських установ, що функціо­нували на двох рівнях - повітовому та губернському, входили:

повітові земські виборчі з'їзди, які кожні три роки обирали повітових земських гласних;

повітові земські збори, які збиралися один раз на рік (восе­ни) з тим, щоб обговорити основні напрямки господарської діяльності, затвердити кошторис витрат, розподіл повинностеи тощо;

губернські земські збори (формувалися з гласних, кандида­тури яких обговорювалися на повітових земських зборах);

повітові та губернські земські управи - виконавчо-розпоряд­чі органи земств.

Формування земських установ здійснювалося згідно з принци­пами виборності, куріальності, майнового цензу, формальної рів­ності виборців, змінюваності гласних. Так, земські збори обирали­ся за куріальною системою на трьох виборчих з'їздах (у виборах брали участь три курії: повітові поміщики і промисловці, міські купці та власники нерухомості в містах, селяни).

Головами повітового та губернського земських зборів були предводителі дворянства.

До сфери компетенції земства та його управи належали всі питання місцевого значення - земські повинності й прибутки;

 

медичне обслуговування населення, утримання місцевої поліції, контроль за шляхами тощо.

Самостійність земств була досить умовною, оскільки держава зберігала вагомі важелі впливу на них. Зокрема, голова та члени повітових земських зборів затверджувалися губернатором, а голо­ва та члени губернських земських зборів - міністром внутрішніх справ. Губернатори та міністр внутрішніх справ також затверджу­вали постанови земств з найважливіших питань і проекти кошто­рисів.

Реформу міського самоврядування було розпочато 1870 р. Вона передбачала заміну станово-бюрократичних органів управління містом всестановими органами. Згідно з Городовим положенням 1870 р. систему органів міського громадського управління складали:

міські виборчі збори (проводилися один раз на три роки для обрання гласних);

міська дума (розпорядчий орган);

міська управа (виконавчий орган);

міський голова.

Міська дума складалася з міського голови, гласних, голови по­вітової земської управи і представника духовного відомства. На відміну від земств, вибори міської думи відбувалися без урахування станів на основі майнового цензу. Всі виборці - платники міських податків поділялися на три розряди, які на паритетних засадах ви­значали персональний склад міської думи.

Стаття 55 Городового положення 1870 р. визначала повнова­ження міської думи: порядок утримання у справності й чистоті міської території, пам'ятників, улаштування пристаней, переправ і перевозів, покрівель тощо. З питань, віднесених до її компетенції, міська дума приймала постанови.

Всі члени управи обиралися думою, а її компетенція мала похід­ний від компетенції міської думи характер.

Міський голова одночасно виконував функції голови думи і голови управи. До його компетенції входили питання: організація роботи міської думи, її скликання, запрошення на засідання думи зацікавлених осіб, контроль за законністю рішень, що приймають­ся управою, тощо.

Уніфікація форм місцевого самоврядування відбувалась і на українських землях, що відійшли до Австрійської імперії. Так, із 1772 р. австрійський уряд почав обмежувати права українських міст, багато з яких було переведено в ранг сіл. При цьому^скасову-вало магдебурзьке право (у м. Львові скасовано декретом Йосипа II

 

 

 

408

 

409

 

 

від 31 серпня 1786 p.), натомість запроваджувалася система орга­нів міської влади, що містила: міський відділ - виборний орган, який обирав посадових осіб магістрату і здійснював спостережно-наглядові функції щодо використання міського майна; магістрат (схема 31).

Фактично все міське управління було зосереджено в руках ма­гістрату, членом якого могла стати лише особа, що мала високий освітній ценз і склала спеціальний екзамен. Бургомістр і радники отримували заробітну платню від держави і складали присягу на вір­ність імператорові.

Структура магістрату була досить складною, наприклад, магіст­рат Львова на підставі декрету від 31 серпня 1786 р. мав такі структури:

політичний сенат;

цивільно-правовий сенат;

кримінально-правовий сенат;

«Протокол подань» для двох сенатів (здійснював реєстрацію вхідних документів);

Схема 31. Система управління в західноукраїнських містах згідно з ординацією 1783 р.

цивільний сенат

410

 

МАГІСТРАТ

Бургомістр

радники

кримінальний сенат

 

політичний сенат

 

обирає на основі майнового цензу

МІСЬКА ГРОМАДА

затверджує

ІМПЕРСЬКИЙ УРЯД

Галузеві

та функціональні

відділи

 

 

реєстратуру;

експедицію;

таксаційний відділ;

торгово-вексельний суд;

міську табулю (управління обліку нерухомого майна);

міську касу;

будівельний відділ;

економічний відділ (клопотався господарськими справами);

конскрипційно-житловий відділ (вів облік житлових при­міщень);

відділ збору податків на заставах міста;

відділ обліку поховання померлих;

міські тюрми;

ландвійти (районні управління міста)1.

Революція 1848 р. привела до демократизації системи органі­зації влади в Австрійській імперії, що стосувалось і місцевого са­моврядування. Так, 5 березня 1862 р. було прийнято Державний закон про місцеве самоврядування, а на його основі 12 серпня 1866 р. закон «Про устрій громади і громадську виборчу ординацію», згід­но з яким визнавалося право сіл, містечок і міст на місцеве само­врядування, та закони від 13 березня 1889 р. «Про громадський закон для ЗО більших міст» і від 3 липня 1896 р. «Про громадський закон для менших міст, містечок і більших громад».

Зокрема, закон від 13 березня 1889 р. передбачав, що міста, які мають понад 3000 мешканців, утворюють самостійні міські грома­ди і формують органи міського самоврядування:

міську раду (строк повноважень - 5 років);

міську управу.

На чолі міської управи стояв бурмістр, а в містах, виділених із повітів2,- президент. При цьому всі бурмістри та віце-бурмістри призначалися за згодою старост і воєвод, а президенти і віце-президенти затверджувалися Міністерством внутрішніх справ.

Право обирати депутатів міської ради мали піддані цісаря, яким до дня виборів виповнилося 24 роки (пасивне виборче право набувалося з 30 років) і які проживали на території відповідної са­моврядної територіальної одиниці не менше ніж один рік3.

1 Див.: Куйбіда В. С. Конституційно-правові проблеми міського само­врядування в Україні.- С. 44.

Перемишль, Дрогобич, Борислав, Станіслав, Коломия, Тернопіль.

3 Це правило не поширювалося на власників нерухомості, службовців органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також членів їхніх сімей.

411

 

повідних територіальних рівнів, що, з одного боку, не дозволяло чітко розмежувати повноваження між ними, а іншого - свідчило про декларативний характер цих органів, які, власне, становили лише «демократичний камуфляж» тоталітарного механізму управ­ління, кістяк якого становили територіальні партійні органи.

Питання, віднесені до їхньої компетенції, місцеві ради розгля­дали та вирішували на своїх сесіях, що скликалися їхніми вико­навчими комітетами і тривали лише кілька годин. Це свідчить про те, що місцеві ради фактично взагалі були безвладними, на прак­тиці вони лише штампували проекти рішень, підготовлених вико­навчими комітетами рад, їхнім апаратом, а в підсумку - місцевими партійними органами.

Аналіз законодавства і практики діяльності місцевих рад на рі­зних етапах існування радянської моделі влади в Україні дозволяє виділити такі риси, що характеризують їхній правовий статус і ре­альну роль в управлінні місцевими справами.

Всі місцеві ради були вмонтовані в єдину систему органів державної влади. Єдність цієї системи базувалася на принципі «демократичного централізму», який формально допускав само­стійність та ініціативу місцевих органів влади, але в реальному житті забезпечував жорстку централізацію і концентрацію держав­ної влади. Цей принцип передбачав обов'язковість рішень вищих рад та їхніх виконавчих органів для нижчих рад і подвійну підпо­рядкованість їхніх виконавчих комітетів. Реалізація цього принципу на практиці призводила до того, що діяльність місцевих рад здійс­нювалася на основі дотримання пріоритету «загальнодержавних» інтересів, без належного врахування інтересів місцевого населення.

На всіх територіальних рівнях влади заперечувався принцип поділу влади. Ради розглядалися як «працюючі корпорації», тобто як органи, які в своїй діяльності мають поєднувати нормотворен-ня, виконання рішень і контроль за їх виконанням (тобто вони не лише формували виконавчі органи і керували їхньою роботою, на них безпосередньо покладалися функції керівництва підвідомчим господарством, соціально-економічним розвитком відповідної те­риторії).

Організація і діяльність місцевих рад здійснювалася відпо­відно до принципу партійного керівництва. Так, протягом 1957— 1984 pp. було прийнято близько десяти постанов ЦК КПРС, спрямо­ваних на «підвищення ролі» рад, в яких у загальній формі декла­рувалися положення щодо посилення відповідальності місцевих рад у вирішенні питань місцевого життя. Прикриваючись такими

 

деклараціями, фактичне управління політико-економічним і соці­ально-культурним життям на місцях здійснювали місцеві партійні комітети.

Ідея самоуправління народу, що активно декларувалася в радянські часи як така, що визначала сутність рад і повинна була забезпечити поєднання державної влади та ініціативи населення, на практиці зводилася до дозованого представництва в депутат­ському корпусі різних прошарків населення, які визначалися за віковою, класовою та професійною ознаками. При цьому сам від­бір у депутатський корпус ретельно контролювався партійними органами, які фактично і визначали персональний склад рад усіх рівнів.

Всевладдя рад у всіх сферах політичного, господарського та соціально-культурного життя держави, проголошене радянськими конституціями, мало формальний та декларативний характер.

* * *

Новітня історія місцевого самоврядування в Україні почалася після прийняття 7 грудня 1990 р. Закону «Про місцеві ради народ­них депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», в якому місцеве самоврядування визначалося як «територіальна са­моорганізація громадян для самостійного вирішення безпосеред­ньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази». Прийняття Закону стало першим кроком до відновлення місцевого самоврядування в Україні, дозволило закріпити ряд його основоположних принципів, пов'язаних із правовою й фінансовою автономією.

Наступним кроком стало прийняття 26 березня 1992 р. нової редакції Закону (в новій редакції він мав назву Закон України «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне са­моврядування»), в якому місцеве та регіональне самоврядування закріплювалось як основа демократичного устрою влади в Україні. Місцеве та регіональне самоврядування розглядалось як територі­альна самоорганізація громадян для самостійного вирішення без­посередньо або через органи, яких вони обирають, усіх питань міс­цевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпо­середньо або через органи, яких вони утворюють, питань місцевого

 

 

 

414

 

415

 

v

 

життя в межах Конституції України та законів України. При цьому територіальною основою місцевого самоврядування визначалися сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування - район, область.

З прийняттям Конституції України 1996 р. місцеве самовряду­вання отримало конституційний статус, стало однією із засад кон­ституційного ладу України.

21 травня 1997 р. було прийнято Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», який відповідно до Конституції Украї­ни визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і від­повідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. 6 листопада 1996 р. в м. Страсбурзі було підписано від імені Украї­ни Європейську хартію місцевого самоврядування (ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 p., після чого вона стала частиною національного законодавства України). У хартії прого­лошуються найважливіші принципи місцевого самоврядування, яких мають дотримуватися всі держави - члени Ради Європи. В наступні роки Верховна Рада України прийняла ще ряд важли­вих законів, що безпосередньо стосуються питань організації мі­сцевого самоврядування, серед них - Бюджетний кодекс України, Земельний кодекс України, закони України «Про службу в орга­нах місцевого самоврядування», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про столицю України місто-герой Київ», «Про органи самоорганізації насе­лення» тощо.

Так було закладено законодавчий фундамент для становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні відповідно до ви­мог ст. 2 Європейської хартії місцевого самоврядування і на основі положень Конституції України.

Водночас слід зазначити, що ряд важливих принципів Європей­ської хартії місцевого самоврядування, незважаючи на її ратифіка­цію Україною, все ще не отримав належного відтворення в чинно­му законодавстві та в суспільній практиці.

Так, по-перше, Конституція України (ст. 140) передбачає за­провадження місцевого самоврядування лише на низовому тери­торіальному рівні — рівні населеного пункту (села, селища, міста); на регіональному рівні ще існує система прямого державного управління, що виключає можливість існування регіонального самоврядування. Це певною мірою суперечить принципу, закріп­леному в ст. З Європейської хартії, який передбачає, що місцеве

416

 

самоврядування означає «право і спроможність місцевих властей , у межах закону, здійснювати регулювання та управління значною часткою громадських справ...». Зазначене положення деталізуєть­ся в ст. 13 Хартії, де визначено: «Принципи місцевого самовряду­вання, що містяться в цій Хартії, застосовуються до всіх катего­рій властей, існуючих у межах території відповідної Сторони . Однак кожна Сторона, під час здання на зберігання своєї ратифі­каційної грамоти або документа про приєднання чи затвердження, може визначити категорії місцевих або регіональних властей, яки­ми вона має намір обмежити застосування цієї Хартії або які вона має намір вилучити з неї».

Оскільки Україна, ратифікуючи Хартію, не заявила жодних за­стережень, то з цього випливає, що право на місцеве самовряду­вання в Україні повинні мати територіальні громади («територі­альні співтовариства») всіх субнаціональних територіальних рівнів, тоді як згідно з Конституцію України (ст. 140) таке право визна­ється лише за територіальними громадами сіл, селищ, міст.

На регіональному та субрегіональному рівнях (район, область) Конституція України також передбачає функціонування відповід­них органів місцевого самоврядування - районних, обласних рад, але вони мають специфічне призначення - представляють інтереси територіальних громад на регіональному рівні та наділені досить обмеженими повноваженнями, що, поряд з відсутністю в них влас­них виконавчих органів, свідчить про декоративний характер цих установ.

По-друге, під час закріплення компетенції місцевого самовря­дування неповною мірою було дотримано принципу субсидіар-ності, передбаченого ст. 4 Європейської хартії місцевого само­врядування.

Внаслідок цього значна частина повноважень місцевого само- . врядування отримала статус «делегованих», а характер розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцеви­ми органами виконавчої влади призвів до виникнення «конкурен­ції компетенцій», коли ті самі повноваження було віднесено до відання різних органів публічної влади.

По-третє, ні в Конституції України, ні в чинному законодавстві не визначено територіальної основи місцевого самоврядування, тобто території, в межах якої територіальна громада здійснює міс-

Вирізнено автором. 2 Вирізнено автором.

417

 

цеве самоврядування. Тому досить проблематичною уявляється реалізація принципу незмінності територіальних кордонів місце­вих властей (ст. 5 Європейської хартії місцевого самоврядування).

По-четверте, сьогодні досить обмеженими в Україні є можли­вості територіальних громад самостійно визначати свої адмініст­ративні структури (принцип, закріплений у ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування), вони досить вичерпно визначені централізовано - в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». Крім того, в містах Києві та Севастополі ще не створено власних виконавчих структур місцевого самоврядування, а їхні функції покладено на відповідні місцеві державні адміністрації. Зазначене суттєво обмежує реалізацію принципу організаційної автономності.

По-п'яте, поки що рано говорити і про реалізацію в Україні принципу фінансової автономності місцевого самоврядування (принцип, закріплений у ст. 9 Європейської хартії місцевого само­врядування). Зокрема, ще не дотримуються вимоги ч. 2 ст. 9 Хартії щодо необхідності забезпечення відповідності обсягу фінансових ресурсів місцевих властей функціям місцевого самоврядування (за розрахунками фахівців органів місцевого самоврядування, вони профінансовані на 20-30%) та щодо необхідності формування час­тини фінансових ресурсів місцевих властей за рахунок місцевих податків і зборів (частка останніх у дохідній частині місцевих бю­джетів настільки мізерна, що не може суттєво впливати на їхню стабільність)1.

5. Основи місцевого самоврядування в Україні

Конституційно-правова основа місцевого самоврядування; мате­ріальна та фінансова основи місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні базується на фундаменті, який становлять правові, матеріальні, фінансові, соціальні та інші умови і можливості діяльності територіальних громад, органів і

1 Наприклад, у бюджетах міст обласного значення їхня частка 2000 р. становила лише 1-8% (Харків - 7,6%, Вінниця - 5,2%, Суми - 4,1%, Черкаси -3,4%, Ніжин - 2,0%, Люботин - 1,5% тощо). Виняток із загального правила становлять лише бюджети міст Хмельницького - 15,6% та Чернівців -10,1%. (Див.: Основні соціально-економічні показники міст- членів Асоціа­ції міст України.-К.: Асоціація міст України, 2001.-С. 18-20.)

418

 

посадових осіб місцевого самоврядування з вирішення питань міс­цевого значення (муніципальної діяльності).

Ці умови та можливості називають основами місцевого само­врядування, і з-поміж них, насамперед, можна вирізнити консти­туційно-правові, матеріальні та фінансові основи.

Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні становлять норми-принципи Конституції України, що закріп­люють найважливіші відносини, які виникають у процесі організації та функціонування місцевого самоврядування в Україні, зокрема те­риторіальну організацію місцевого самоврядування, порядок і форми його здійснення, порядок формування й використання комунальної власності, гарантії самоврядних прав територіальних громад.

Ці норми містяться у більш як 20 статтях Конституції України, і їх можна систематизувати в такі групи.

1.         Норми, в яких закріплюються засади конституційного

ладу, народовладдя, рівність усіх форм власності, гарантується

місцеве самоврядування. До них відносять:

визнання і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7);

здійснення народом влади безпосередньо і через органи місце­вого самоврядування (ст. 5);

самостійність місцевого самоврядування, його органи не вхо­дять до системи органів державної влади (статті 5, 140);

визнання і рівний захист всіх форм власності, зокрема й кому­нальної (ст. 13);

зобов'язаність органів місцевого самоврядування діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Кон­ституцією та законами України (ст. 19).

2.         Норми, в яких регламентується діяльність місцевого са­

моврядування із забезпечення прав і свобод людини і громадяни­

на, зокрема:

право громадян знайомитися в органах місцевого самовряду­вання з відомостями про себе, які не є державною або іншою за­хищеною законом таємницею (ст. 32);

право громадян брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування

(ст. 38);

право громадян на рівний доступ до служби в органах місцево­го самоврядування (ст. 38);

право громадян проводити збори, мітинги, походи і демонстра­ції, про які завчасно сповіщаються органи місцевого самовряду­вання (ст. 39);

419

 

право громадян на індивідуальні чи колективні звернення (пе­тиції) до органів місцевого самоврядування (ст. 40);

право громадян користуватися для задоволення своїх потреб об'єктами права комунальної власності (ст. 41);

обов'язку органів місцевого самоврядування надавати житло громадянам, які потребують соціального захисту (ст. 47);

безоплатного надання медичної допомоги в комунальних за­кладах охорони здоров'я (ст. 49);

право громадян на освіту, яке забезпечується доступністю і бе­зоплатністю освіти (крім вищої) в комунальних навчальних закла­дах (ст. 53);

право громадян на відшкодування за рахунок місцевого бю­джету матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рі­шеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самовряду­вання, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (ст. 56).

3. Норми, що закріплюють правові, організаційні, матері­альні та фінансові основи місцевого самоврядування. Вони, зо­крема, стосуються:

порядку призначення чергових і позачергових виборів до орга­нів місцевого самоврядування (ст. 85);

підзвітності й підконтрольності місцевих державних адмініст­рацій радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами (ст. 118);

обов'язку місцевих державних адміністрацій забезпечувати взаємодію з органами місцевого самоврядування та реалізацію пов­новажень, делегованих відповідними радами (ст. 119);

складу представницьких органів місцевого самоврядування та принципів їх формування (ст. 141);

матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування (ст. 142);

державної підтримки місцевого самоврядування (ст. 142); предметів відання та повноважень місцевого самоврядування (ст. 143);

можливості делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади (ст. 143);

права органів місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймати рішення, які є обов'язковими на відповідній території (ст. 144);

необхідності законодавчого врегулювання питань організації

420

 

місцевого самоврядування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування (ст.146).

4. Норми, в яких закріплено правові гарантії місцевого само­врядування. Ці норми стосуються:

підстав і порядку зупинення рішень органів місцевого само­врядування та звернення до суду з метою їх оскарження (ст. 144);

судового захисту прав місцевого самоврядування (ст. 145).

Поряд із Конституцією України систему нормативно-правових актів, що регламентують організацію і функціонування місцевого са­моврядування в Україні, становлять закони України, відповідні акти Президента України і Кабінету Міністрів України, акти органів міс­цевого самоврядування та акти, прийняті на місцевих референдумах.

Серед законів України, що містять норми, які регламентують питання організації та функціонування місцевого самоврядування, особливе місце посідає Закон України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» від 21 травня 1997 p., який є чільним законом із цих питань.. Саме на підставі цього Закону розроблено та прийнято інші закони, в яких регламентуються окремі питання функціону­вання місцевого самоврядування, наприклад, закони України «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про органи само­організації населення» тощо. Необхідність прийняття цих законів прямо передбачена в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» або випливає з його положень.

* * *

Реальність місцевого самоврядування визначається, насамперед, матеріальними і фінансовими ресурсами, якими розпоряджається територіальна громада та які в сукупності становлять матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування.

Конституція України (ст. 142) до матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування відносить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що пе­ребувають в управлінні районних та обласних рад.

Провідне місце у структурі матеріальної основи місцевого самоврядування посідає комунальна власність (схема 32). Конс­титуція України визначає комунальну власність як самостійну форму власності, суб'єктами якої є територіальні громади села (кількох сіл у разі добровільного об'єднання в сільську громаду їхніх жителів), селища, міста, району в місті.

421

 

Перелік об'єктів права комунальної власності територіальної громади визначає відповідна сільська, селищна, міська рада.

суб 'єкт

Територіальні громади можуть мати спільну власність - об'єд­нувати на договірних засадах на праві спільної власності об'єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій.

територіальна громада

підстави набуття права

КОМУНАЛЬНА ВЛАСНІСТЬ

передання майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб'єктами права власності, а також майнових прав; створення, придбання майна органами місце­вого самоврядування

об 'єкти

рухоме і нерухоме майно

доходи місцевих бюджетів та інші кошти

земля, природні ресурси

підприємства, установи та організації, зокрема банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди

частка в майні підприємств

житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування

інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження

Схема 32. Комунальна власність

 

При цьому в структурі об'єктів права спільної власності можна

виділити:

а)         об'єкти, що задовольняють спільні потреби територіальних

громад і перебувають в управлінні районних та обласних рад без

визначення часток територіальних громад {спільна сумісна влас­

ність);

б)         об'єкти права комунальної власності, а також кошти місце­

вих бюджетів, які за рішенням двох або кількох територіальних

громад, відповідних органів місцевого самоврядування об'єдну­

ються на договірних засадах для виконання спільних проектів або

для спільного фінансування (утримання) комунальних підпри­

ємств, установ та організацій з визначенням часток територіальних

громад {спільна часткова власність).

Територіальна громада безпосередньо або через органи місце­вого самоврядування володіє, користується і розпоряджається на­лежним їй на основі права комунальної власності рухомим і неру­хомим майном, коштами та іншими об'єктами з метою забезпечен­ня надання населенню передбачених законом громадських послуг.

Від імені та в інтересах територіальних громад правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності здійснюють відповідні органи місцевого самоврядування. Згідно зі ст. 60 Закону України «Про місцеве са­моврядування в Україні» органи місцевого самоврядування вико­нують усі майнові операції щодо об'єктів права комунальної вла­сності, можуть здійснювати з ними будь-які господарські операції, зокрема передавати їх у постійне або тимчасове користування фі­зичним та юридичним особам, здавати в оренду, вносити як частку до статутного фонду акціонерних товариств, товариств з обмеже­ною відповідальністю, кооперативів, фінансово-кредитних установ та інших підприємств і організацій, продавати, купувати, викорис­товувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, ви­значати в угодах і договорах умови використання та фінансування об'єктів комунальної власності, що приватизуються або передаю­ться в користування та оренду тощо.

Важливим інститутом місцевого самоврядування є інститут його фінансової основи - правові норми, що регулюють питання місце­вих фінансів, тобто структуру, порядок і процедуру формування, розподілення та використання місцевих коштів.

Предмет цього інституту - відносно самостійна система суспіль­них відносин, що виникають зі складанням проектів, затверджен­ням і виконанням місцевих бюджетів, визначенням джерел їхньої

423

 

дохідної частини, встановленням місцевих податків і зборів, фор­муванням позабюджетних коштів, використанням коштів кому­нальних підприємств тощо.

Згідно з Бюджетним кодексом України (ст. 63) бюджети місце­вого самоврядування містять надходження і витрати на виконання повноважень місцевого самоврядування, які складають єдиний ба­ланс бюджету місцевого самоврядування.

Бюджети місцевого самоврядування розробляють, затверджу­ють і виконують відповідні органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення). При цьому втручання інших органів та організацій у процес складання, затвердження та виконання місцевого бюджету не допускається, крім винятків, установлених законами України.

Доходи бюджетів місцевого самоврядування мають бути достат­німи для ефективного здійснення завдань і функцій місцевого само­врядування. Аналіз відповідних положень Бюджетного кодексу України дозволяє зробити висновок, що в ньому передбачаються різні шляхи формування дохідної частини місцевих бюджетів:

по-перше, за рахунок власних джерел (місцеві податки і збо­ри), що відповідає вимогам Європейської хартії місцевого само­врядування і гарантує фінансову автономність місцевого самовря­дування. Зокрема, ст. 9 Хартії встановлює, що принаймні частина коштів місцевого самоврядування повинна надходити за рахунок місцевих зборів і податків. У структурі дохідної частини бюджетів великих і середніх міст України, наприклад, частка власних дже­рел становить від 9-11% (Ужгород, Тернопіль) до 35% (Одеса, Хмельницький);

по-друге, до доходів місцевих бюджетів зараховуються закріп­лені доходи, тобто закріплені законом загальнодержавні податки, збори та інші обов'язкові платежі;

по-третє, в дохідну частину місцевих бюджетів можуть вхо­дити кошти з Державного бюджету України, що передаються з ме­тою надання фінансової підтримки місцевого самоврядування з боку держави, яка гарантує органам місцевого самоврядування до­хідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Фінансова допомога місце­вому самоврядуванню з боку держави може здійснюватись у фор­мі дотацій або субвенцій.

Дотації- це кошти, які передаються до місцевого бюджету з державного бюджету у випадках, коли коштів, що надходять із власних джерел і закріплених доходів, недостатньо для форму-

424

 

вання мінімального розміру місцевого бюджету. Використання дотацій не має цільового призначення, вони виділяються держа­вою на безвідплатній та безповоротній основі.

Субвенції'- це кошти, які виділяються з державного бюджету на певний строк для фінансування конкретних програм з метою соціально-економічного вирівнювання відповідних територій.

6. Система місцевого самоврядування

Поняття та елементи системи місцевого самоврядування; роль територіальної громади в системі місцевого самоврядування; ор­гани місцевого самоврядування: поняття і види; служба в органах місцевого самоврядування; органи самоорганізації населення.

Конституція України передбачає, що право територіальної гро­мади на місцеве самоврядування здійснюється громадою як безпо­середньо через різноманітні форми прямої демократії (місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори тощо), так і через ді­яльність виборних та інших органів місцевого самоврядування, тобто шляхом представницької демократії. Цим забезпечується поєднання прямої та представницької демократії.

Інститути місцевої демократії (пряма та представницька демо­кратія) забезпечують тісний зв'язок населення, територіальної громади в цілому з органами і посадовими особами місцевого са­моврядування та гарантують вирішення всіх питань місцевого зна­чення в інтересах територіальної громади.

Сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої демократії, через які здійснюються функції та повндваження міс­цевого самоврядування, утворює систему місцевого самовряду­вання.

Водночас слід зазначити, що в юридичній літературі поняття «система місцевого самоврядування» розглядається у двох значен­нях - як «система місцевого самоврядування взагалі» і як «система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста»1.

Такий підхід застосовується з метою розмежування системи міс­цевого самоврядування в її широкому значенні - як сукупності всіх організаційно-правових форм та інститутів, через які здійснюється в Україні місцеве самоврядування,- та системи місцевого самовряду-

1 Див.: Основи муніципального права України.- К.: Знання, 2000.- С. 33.

425

 

вання в її вузькому значенні - певного організаційно-правового ме­ханізму здійснення місцевого самоврядування в межах окремої ад­міністративно-територіальної одиниці - села, селища, міста. При цьому слід мати на увазі, що на відміну від органів державної влади, які становлять єдину загальнодержавну систему, місцеве самовря­дування не має і в принципі не може мати якоїсь єдиної в масштабі всієї країни системи. Це суперечить принципу організаційної автономності органів місцевого самоврядування і не відповідає їхній природі як органів конкретної територіальної громади. Система місцевого самоврядування, що склалася в межах окремого села, се­лища, міста, є повністю незалежною від аналогічної системи в будь-якому іншому населеному пункті. Через це різні територіальні гро­мади та їхні органи не характеризуються спільними системотвірними ознаками і не можуть становити єдиної системи.

Отже, термін «система місцевого самоврядування» доцільно вживати для позначення організаційно-правового механізму здійс­нення місцевого самоврядування в межах окремої самоврядної ад­міністративно-територіальної одиниці — села, селища, міста,— територіальні громади яких виступають самостійними суб'єк­тами місцевого самоврядування.

Організація та функціонування системи місцевого самовряду­вання регламентується правовими нормами, які сукупно станов­лять організаційну (організаційно-правову) основу місцевого само­врядування.

Згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування в Укра­їні/) (ст. 6) система місцевого самоврядування охоплює (схема 33):

територіальну громаду;

сільську, селищну, міську раду;

сільського, селищного, міського голову;

виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси те­риторіальних громад сіл, селищ, міст;

органи самоорганізації населення.

Крім того, в містах із районним поділом за рішенням територі­альної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Зрозуміло, що подібне нормативне визначення структури сис­теми місцевого самоврядування має узагальнювальний характер -у різних населених пунктах набір елементів системи може бути

426

 

різним. Так, одні елементи (територіальна громада; сільська, се­лищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; вико­навчі органи сільської, селищної, міської ради) мають обов'язко­вий для всіх систем місцевого самоврядування характер, інші (ра­йонні в місті ради та їхні виконавчі органи; органи самоорганізації населення) притаманні лише окремим із них.

Що стосується районних та обласних рад, то віднесення їх до системи місцевого самоврядування обумовлене, на наш погляд, такими факторами:

по-перше, участь у формуванні цих органів приймають усі те­риторіальні громади району, області;

по-друге, діяльність районної, обласної ради поширюється на територію всіх населених пунктів району, області;

по-третє, районна, обласна рада приймають приймати у здійс­ненні функцій та повноважень місцевого самоврядування у спіль­них інтересах усіх територіальних громад району, області.

СИСТЕМА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Органи і посадових осіб місцевого самоврядування

Територіальну громаду

Схема 33. Система місцевого самоврядування

427

охоплює:

 

* * и=

Головним елементом системи місцевого самоврядування ви­ступає територіальна громада, яка безпосередньо здійснює міс­цеве самоврядування за допомогою різних форм прямої демокра­тії. Нормативне визначення територіальної громади дається у ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - це жи­телі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міс­та, що є самостійними адміністративно-територіальними одини­цями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Пріоритет територіальної громади в системі місцевого само­врядування прямо закріплено у ст. 143 Конституції України, згідно з якою вона вирішує питання місцевого значення безпосередньо або через утворені нею органи місцевого самоврядування. Відпо­відно до цих конституційних положень Закон України «Про місце­ве самоврядування в Україні» (ст. 6) характеризує територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, основ­ний носій його функцій і повноважень.

Утім, слід зазначити, що конституційний статус територіаль­ної громади ще не отримав належної законодавчої деталізації, не визначено порядку створення, реорганізації та ліквідації терито­ріальних громад, їхнього статусу юридичної особи тощо. Навіть більше повноваження місцевого самоврядування в чинному зако­нодавстві визначаються, як і за радянської системи, через компе­тенцію відповідних органів місцевого самоврядування. Це стри­мує розвиток місцевої демократії, стоїть на заваді становленню дієздатних і самодостатніх територіальних громад. Переважна більшість територіальних громад не має демографічної, територі­альної, матеріальної та фінансової основи для утримання кому­нальних та інших служб, необхідних для надання соціальних по­слуг населенню.

Все це свідчить про те, що значною мірою територіальні громади в Україні сьогодні існують лише на папері, вони ще не стали спільно­стями людей, об'єднаних не лише спільним проживанням, а й спіль­ними інтересами та спільною участю у вирішенні питань місцевого значення, спільною відповідальністю за розвиток села, селища, міста, а в суспільній свідомості місцеве самоврядування ще ототожнюється з місцевими органами влади та їхніми посадовими особами.

Право територіальної громади на місцеве самоврядування забез­печується правом кожного громадянина України брати участь у

 

місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. З Закону України «Про міс­цеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за ознакою належності до відповідних територіальних громад. При цьому будь-які обме­ження цього права залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального по­ходження, майнового стану, терміну проживання на відповідній те­риторії, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Основними формами участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування є:

місцевий референдум;

вибори депутатів відповідної місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві ви­бори);

загальні збори (конференції) громадян за місцем проживання;

колективні та індивідуальні звернення (петиції) до органів і по­садових осіб міського самоврядування;

громадські слухання;

місцеві ініціативи;

участь у роботі органів місцевого самоврядування та робота на виборних посадах міського самоврядування;

інші, не заборонені законом, форми.

Правову основу місцевого референдуму, місцевих виборів, ін­ших форм безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування становлять Конституція України, закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 p., «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (до 1 жовтня 2005 р. діє Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищ­них, міських голів» від 14 січня 1998 p.), Положення про загальні збори громадян за місцем проживання, затверджене постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 p., статути територі­альних громад, рішення відповідних місцевих рад.

* * *

Пряма демократія як форма здійснення територіальною грома­дою місцевого самоврядування має виключно важливе значення для забезпечення пріоритетного положення територіальної грома­ди в системі місцевого самоврядування. Проте на практиці пере­важна більшість питань місцевого значення, віднесених до сфери

 

 

 

428

 

429

 

компетенції місцевого самоврядування, вирішуються обраними громадою та іншими органами місцевого самоврядування, тобто шляхом представницької демократії.

Розкриваючи зміст поняття «орган місцевого самоврядування», доцільно виходити з положень Конституції України (статті 5, 19, 38 тощо), згідно з якими органи місцевого самоврядування є самостій­ним видом органів публічної влади - вони не входять до системи органів державної влади. Такий підхід дозволяє виділити ознаки, що, по-перше, притаманні будь-яким органам публічної влади, зо­крема й органам місцевого самоврядування, по-друге, специфічні ознаки органів місцевого самоврядування як самостійного виду орга­нів публічної влади.

При цьому специфічними рисами органу місцевого самовряду­вання є такі:

орган місцевого самоврядування не входить до системи органів державної влади, він виступає самостійним (організаційно відокрем­леним) елементом системи місцевого самоврядування. Органи місце­вого самоврядування не утворюють також і власної системи органів, що суперечило б принципу автономності місцевого самоврядуван­ня - органи місцевого самоврядування різного територіального рівня в принципі не можуть бути підпорядковані по вертикалі;

орган місцевого самоврядування утворюється з метою вико­нання завдань і функцій місцевого самоврядування (як самостійної форми публічної влади). Зазначене не виключає участі органів міс­цевого самоврядування в реалізації завдань і функцій держави (ви­конанням делегованих повноважень);

орган місцевого самоврядування становлять фізичні особи, які наділяються згідно з законом спеціальним статусом - депутата місцевої ради або службовця місцевого самоврядування. Закони України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Респуб­ліки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» і «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачають, що депутатами місцевих рад і службовцями органів місцевого само­врядування можуть бути лише громадяни України;

владними повноваженнями орган місцевого самоврядуван­ня наділяється з метою вирішення питань місцевого значення (самоврядні повноваження). При цьому свої владні самоврядні повноваження орган місцевого самоврядування здійснює в ін­тересах територіальної громади (територіальних громад) та від її (їх) імені;

фінансування діяльності органу місцевого самоврядування

430

 

здійснюється з бюджету місцевого самоврядування, з районного, обласного бюджету.

З урахуванням цих ознак орган місцевого самоврядування мож­на визначити як організаційно самостійний елемент системи міс­цевого самоврядування, що утримується за рахунок коштів бюд­жетів місцевого самоврядування, районних, обласних бюджетів і являє собою колектив громадян України - депутатів місцевої ради або службовців органів місцевого самоврядування,— заснований у встановленому законом порядку для виконання завдань і функцій місцевого самоврядування, наділений з цією метою відповідними владними повноваженнями, які реалізуються у визначених законом правових та організаційних формах в інтересах відповідної тери­торіальної громади (територіальних громад).

Види органів місцевого самоврядування визначено Конституцією України (ст. 140) та Законом України «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні» (статті 5, 10, 11). До них, зокрема, належать:

1. Представницькі органи місцевого самоврядування ви­борні органи (ради), які складаються з депутатів і відповідно до закону наділяються правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Наявність представниць­кого органу, що обирається членами територіальної громади,- не­обхідна ознака місцевого самоврядування.

Місце представницького органу в системі місцевого само­врядування досить чітко окреслено в Європейській хартії місце­вого самоврядування, яка віддає їм пріоритет з-поміж інших органів місцевого самоврядування: місцеве самоврядування здій­снюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи

(ст. 3).

Це положення Хартії дістало логічний розвиток у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», який закріплює пріоритетне значення представницьких органів серед інших орга­нів місцевого самоврядування встановленням їхньої виняткової компетенції (ст. 26).

Представницькими органами згідно з Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» є сільські, селищ­ні, міські ради - вони представляють сільські, селищні, міські гро­мади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції й повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України (схема 34).

431

 

 

СІЛЬСЬКА,

СЕЛИЩНА,

МІСЬКА РАДА

депутатів

складаєтьа

основна форми роботи

обирає на чотири роки

ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА

СЕСІЯ

відтинок часу, протягом якого рада проводить свої пленарні засідання і розглядає питання, об'єднані спільним порядком денним

скликається

відкриває і веде

мірою необхідності, але не менше одного разу на квартал

сільський, селищний, міський голова

правочинна

якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради

приймаються

нормативні та інші акти у формі рішень

Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності від дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено пізнішого строку введення цих рішень у дію

Схема 34. Сільська, селищна, міська рада

Загальний склад сільської, селищної, міської ради визначаєть­ся відповідною радою самостійно в межах, визначених Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських го­лів» (ст. 16). При цьому Закон передбачає, що він має становити

432

 

в адміністративно-територіальних одиницях з чисельністю ви­борців:

до 3 тис- від 16 до 26 депутатів;

до 5 тис- від 20 до 30 депутатів;

до 20 тис- від 30 до 36 депутатів;

до 50 тис- від 30 до 46 депутатів

до 100 тис- від 36 до 50 депутатів;

до 250 тис- від 40 до 60 депутатів;

до 500 тис- від 50 до 76 депутатів;

до 1 млн - від 60 до 90 депутатів;

до 2 млн - від 76 до 120 депутатів;

понад 2 млн - від 76 до 150 депутатів.

Депутати сільських, селищних, міських рад обираються гро­мадянами України, які належать до відповідних територіальних

громад.

При цьому вибори депутатів сільських, селищних рад проводять­ся за мажоритарною системою відносної більшості в одномандат­них виборчих округах, на які поділяється вся територія відповід­ного села (кількох сіл, жителі яких добровільно об'єднались у сільську громаду), селища (ст. 2 Закону України «Про вибори де­путатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»).

Вибори депутатів міських рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками кандида­тів у депутати (далі - виборчі списки) від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багато­мандатному окрузі, межі якого збігаються з межами території від­повідної міської громади.

Сільська, селищна, міська рада проводить свою роботу се­сійно.

Сесія ради складається з пленарних засідань ради, а також засі­дань постійних комісій ради. Сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським го­ловою, а районної у місті - головою ради мірою необхідності, але не менше одного разу на квартал.

Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради по­винна бути також скликана на пропозицію не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, вико­навчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті

ради.

Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної

433

 

у місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через місяць після обрання ради у право-чинному складі. її відкриває й веде голова цієї виборчої комісії. Він інформує раду про підсумки виборів депутатів та сільського, селищного, міського голови і визнання їхніх повноважень.

Сесія ради є правочинною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається відкритим (зокрема поіменним) або таємним голосуванням.

Для вивчення, попереднього розгляду і підготування питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету рада створює постійні комі­сії. Постійні комісії обираються радою з депутатів ради на строк її повноважень у складі голови і членів комісії.

Районна в місті рада є представницьким органом внутріш-ньоміської (районної у місті) громади, яка згідно з Конституцією України не виступає самостійним суб'єктом місцевого самовря­дування. Районна у місті рада не має самостійного конституцій­ного статусу і створюється за рішенням міської ради відповідно до положень п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Таку харак­теристика статусу районної у місті ради було підтверджено у рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 р. № 1-рп/2000 (справа про місцеве самоврядування).

Вибори депутатів районних у містах рад проводяться за пропор­ційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району у місті (ст. 2 Зако­ну України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»).

2. Обласні та районні ради мають іншу, ніж сільські, селищ­ні, міські ради природу. Вони не виступають представницькими органами обласних і районних громад, оскільки Конституція України не передбачає існування таких громад і не розглядає населення області, району як суб'єктів місцевого самоврядуван­ня, відповідно, обласні, районні ради конституйовані як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інте­реси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повно-

 

важень, визначених Конституцією та законами України, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Депутати районних, обласних рад обираються громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад у межах району, області.

При цьому вибори депутатів районних рад проводяться за про­порційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району.

Вибори депутатів обласних рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від орга­нізацій політичних партій, виборчих блоків організацій політич­них партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збі­гаються з межами відповідної області (ст. 2 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»).

Обласна, районна рада не утворює власних виконавчих органів, а відповідні повноваження делегуються нею обласній, районній державній адміністрації.

Організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріаль­но-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів здійснює виконавчий апарат ради, який утворюється відповідною радою. Він сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії та зв'язків з територіальними громадами, місцевими органами вико­навчої влади, органами та посадовими особами місцевого само­врядування. Виконавчий апарат районної, обласної ради за поса­дою очолює голова відповідної ради.

4. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їхні виконавчі ко­мітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконав­чої влади - також підконтрольними відповідним органам виконав­чої влади.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради утво­рюється відповідною радою на строк її повноважень у складі від­повідно сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільсько-

 

 

 

434

 

435

 

го, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комі­тету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільсь­кої, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.

Очолює виконавчий комітет відповідно сільський, селищ­ний, міський голова, а районної в місті ради - голова відповідної ради.

Відділи, управління та інші виконавчі органи сільської, селищної, міської, районної в місті ради створюються радою в ме­жах затверджених нею структури і штатів для здійснення повно­важень, що належать до відання виконавчих органів сільських, се­лищних, міських рад. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпо­рядкованими її виконавчому комітетові, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на по­саду і звільняються з посади сільським, селищним, міським голо­вою, головою районної в місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом,- за погодженням із відповідними органами виконавчої влади.

Особливе місце в системі місцевого самоврядування займає сільський, селищний, міський голова, який є головною посадо­вою особою територіальної громади відповідно села (добровіль­ного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Голова здійснює три основні функції: 1) пред­ставляє територіальну громаду у відношеннях з іншими терито­ріальними громадами, органами державної влади, підприємства­ми, установами та організаціями; 2) головує на пленарних засі­даннях відповідної ради; 3) очолює виконавчий комітет відповід­ної ради.

Конституційна модель місцевого самоврядування в Україні ха­рактеризується певним дуалізмом (сільський селищний, міський голова - рада), що передбачає обрання сільського, селищного, мі­ського голови незалежним від ради шляхом, він обирається відпо­відною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки і здійснює свої повноваження на постійній основі. Водночас у рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 року № 1-рп/2000 (справа про місцеве самоврядування) за-

 

значається, що функції сільського, селищного, міського голови визначають його «передусім як посадову особу виконавчого орга­ну ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну як за роботу виконавчого органу ради, так і за організацію роботи самої ради». При цьому статус сільського, селищного, міського голови не врівноважений зі статусом сільської, селищної, міської ради - він відповідає перед радою за наслідки роботи виконавчого органу та за власну діяльність аж до припинення наданих йому повноважень за рішенням відповідної ради за наявністю підстав, передбачених законом.

Сільський, селищний, міський голова обирається безпосеред­ньо громадянами України, які належать до відповідних територі­альних громад за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по єдиному одномандатному виборчому округу, межі якого збігаються з межами відповідної територіальної громади (ст. 2 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автоном­ної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, місь­ких голів»).

Повноваження сільського, селищного, міського голови почи­наються від моменту оголошення відповідною сільською, селищ­ною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання і закінчуються в момент вступу на цю посаду іншої обраної відповідно до закону особи.

Закон передбачає можливість дострокового припинення його повноважень у разі:

його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови;

припинення його громадянства;

набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяль­ності з іншою роботою (діяльністю), встановлених цим Законом;

визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер;

його смерті.

Крім того, якщо голова порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення нада­них йому повноважень або в інших випадках, його повноваження можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого рефе­рендуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депу­татів від загального складу ради.

 

 

 

436

 

437

 

* * *

Конституція України передбачає запровадження окремого ін­ституту публічної служби - служби в органах місцевого самовря­дування (муніципальної служби). Це випливає з тих положень Конституції України, в яких місцеве самоврядування закріплюєть­ся як особлива форма публічної влади.

Так, зокрема, ст. 5 Конституції визначає, що органи місце­вого самоврядування не входять в систему органів державної влади, а з положень ст. 38 Конституції випливає, що службовець органу місцевого самоврядування не перебуває на державній службі.

Отож, Конституція України розмежовує державну службу і службу в органах місцевого самоврядування як відносно самостій­ні форми публічної служби. Відповідно, службу в органах місце­вого самоврядування не можна розглядати як частину державної служби, а службовців органів місцевого самоврядування - як дер­жавних службовців, що працюють в органах місцевого самовряду­вання.

Зрозуміло, що служба в органах місцевого самоврядування має багато спільних рис з державною службою. Обидві ці служби ба­зуються на спільних принципах публічної служби - верховенства права, демократизму і законності, гуманізму, гласності, рівному доступі громадян до служби, професіоналізмі, компетентності, пріоритеті прав і свобод людини і громадянина, правової та соці­альної захищеності службовця, позапартійності тощо.

Водночас служба в органах місцевого самоврядування харак­теризується і специфічними рисами та принципами: служіння не народові України в цілому або державі, а територіальній громаді; поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів; фінансове та матеріальне забезпечення за рахунок коштів бюджетів місцевого самоврядування, районних та обласних бюджетів; самостійність кадрової політики в системі місцевого самоврядування.

Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реаліза­ції громадянами України права на службу в органах місцевого са­моврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їхній правовий статус, порядок і правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування ви­значаються Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 р.

Закон дає визначення служби в органах місцевого самовряду­вання як професійної, на постійній основі діяльності громадян

438

 

України, які обіймають посади в органах місцевого самоврядуван­ня, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політич­них, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціаль­ного походження, майнового стану, терміну проживання на відпо­відній території.

При цьому посадами в органах місцевого самоврядування є:

виборні посади, на які особи обираються територіальною гро­мадою;

виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою;

посади, на які особи призначаються сільським, селищним, мі­ським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою за­конодавством України.

Основними обов'язками посадових осіб місцевого самовряду­вання є:

додержання Конституції та законів України, інших норматив­но-правових актів, актів органів місцевого самоврядування; забез­печення відповідно до їхніх повноважень ефективної діяльності органів місцевого самоврядування;

додержання прав і свобод людини і громадянина;

збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома завдяки виконанню службових обов'язків, а також іншої інформації, яка згідно із законом не підлягає розголошенню;

постійне вдосконалення організації своєї роботи, підвищення професійної кваліфікації;

сумлінне ставлення до виконання службових обов'язків, ініціа­тивність і творчість у роботі;

шанобливе ставлення до громадян та їхніх звернень до органів місцевого самоврядування, турбота про високий рівень культури, спілкування і поведінки, авторитет органів і посадових осіб місце­вого самоврядування;

недопущення дій чи бездіяльності, які можуть зашкодити ін­тересам місцевого самоврядування та держави.

Посадова особа місцевого самоврядування має право:

на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе став­лення до себе з боку керівників, співробітників і громадян;

439

 

на оплату праці залежно від посади, яку вона обіймає, рангу, якого їй присвоєно, якості, досвіду та стажу роботи;

на просування по службі відповідно до професійної освіти, ре­зультатів роботи та атестації;

на безпечні та необхідні для високопродуктивної роботи умови праці; на соціальний і правовий захист;

отримувати в порядку, встановленому законодавством, від від­повідних органів державної влади, органів влади Автономної Рес­публіки Крим та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, незалежно від їхніх підпорядкування та форм власності, об'єднань громадян, окремих осіб матеріали та інфор­мацію, необхідні для виконання своїх службових обов'язків;

у порядку і в межах, установлених законом, отримувати ін­формацію щодо матеріалів своєї особової справи та ознайомлюва­тися з іншими документами, що стосуються проходження нею служби в органах місцевого самоврядування, отримувати від кері­вників органу місцевого самоврядування відповідні пояснення та давати особисті пояснення; вимагати проведення службового роз­слідування з метою спростування безпідставних, на її думку, зви­нувачень або підозри щодо неї;

захищати свої законні права та інтереси в органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах міс­цевого самоврядування та в судовому порядку.

Громадяни України, які вперше приймаються (обираються) на службу в органи місцевого самоврядування, складають Присягу такого змісту: «Усвідомлюючи свою високу відповідальність, уро­чисто присягаю, що буду вірно служити громаді та народові України, неухильно дотримуватися Конституції України та законів України, сприяти втіленню їх у життя, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, сумлінно виконувати свої посадові обов'язки».

На службу в органи місцевого самоврядування не можуть бути прийняті особи:

визнані судом недієздатними;

які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашено і не знято в установленому законом порядку;

які відповідно до закону позбавлені права займати посади в органах державної влади та їхнім апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого терміну;

які в разі прийняття на службу в органи місцевого самовря-

 

дування будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, що є близькими родичами чи свояками.

Посадові особи місцевого самоврядування не можуть бути ор­ганізаторами та безпосередніми учасниками страйків та інших дій, що перешкоджають виконанню органами державної влади, орга­нами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування передбачених законом повноважень.

%   ф   %■

Конституція України (ст. 140) передбачає можливість створен­ня органів самоорганізації населення, що наділяються сільськи­ми, селищними, міськими радами частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Органи самоорганізації населення посідають особливе місце в системі місцевого самоврядування, що обумовлено їхньою приро­дою. З одного боку, вони виступають формою участі населення у вирішенні питань місцевого значення і здійснюють передані їм повноваження відповідних сільських, селищних, міських рад, що дозволяє характеризувати їх як владні структури, які мають певні спільні риси з органами місцевого самоврядування.

З іншого боку, органи самоорганізації населення працюють на громадських засадах (винятки можуть бути зроблені лише для їх­ніх керівників), і їх можна розглядати як специфічну форму само­організації громадян за місцем проживання - в межах мікрорайо­нів, вулиць, кварталів тощо, що свідчить про їхню близькість із громадськими організаціями. Тож органи самоорганізації населен­ня характеризуються як окремими рисами органу публічної влади, так і рисами громадської організації, а доцільність їхнього існу­вання обумовлена двома факторами: по-перше, прагненням ство­рити ще одні можливості для розгортання місцевої демократії, за­лучення членів територіальної громади до безпосередньої участі у вирішенні окремих питань місцевого значення (і цим наблизити процес прийняття рішень щодо надання відповідних громадських послуг до їх споживачів), по-друге, намаганням розвантажити ор­гани місцевого самоврядування від вирішення тих питань місцево­го значення, що можуть бути успішно вирішені самим населенням.

Правовий статус органів самоорганізації населення в Україні визначається Конституцією України (ст. 140), Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (статті 14, 26) та Законом України «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 р.

 

 

 

440

 

441

 

Так, Закон України «Про органи самоорганізації населення» до органів самоорганізації населення відносить будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети. Вони є «представницькими ор­ганами, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для ви­рішення завдань, передбачених цим Законом».

Основними завданнями органів самоорганізації населення є:

1)         створення умов для участі жителів у вирішенні питань міс­

цевого значення в межах Конституції та законів України;

задоволення соціальних, культурних, побутових та ін­ших потреб жителів шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг;

участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм.

їхні організація та діяльність базуються на таких принципах:

законності;

гласності;

добровільності щодо взяття окремих повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті (у разі її створення) ради;

територіальності;

виборності;

підзвітності, підконтрольності й відповідальності перед від­повідними радами;

підзвітності, підконтрольності й відповідальності перед жи­телями, які обрали орган самоорганізації населення;

фінансової та організаційної самостійності.

Порядок створення органу самоорганізації населення є таким (схема 35).

З ініціативою про створення органу самоорганізації населен­ня виступають безпосередньо жителі. їхні збори (конференція) звертаються до сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради з проханням надати дозвіл на створення ор­гану. На зборах (конференції) жителів за місцем проживання оби­рається також ініціативна група, члени якої представлятимуть ін­тереси жителів - учасників зборів (конференції) у відповідній міс­цевій раді.

Ініціативна група подає до сільської, селищної, міської, ра­йонної у місті (в разі її створення) ради заяву про створення орга­ну самоорганізації населення, протокол зборів (конференції) жите­лів за місцем проживання про ініціювання створення органу само-

 

організації населення із зазначенням основних напрямів діяльності створюваного органу самоорганізації населення, а також список учасників зборів (конференції) жителів за місцем проживання із зазначенням прізвища, імені, по батькові, року народження, серії та номера паспорта та домашньої адреси кожного учасника зборів (конференції) жителів.

І стадія

Ініціювання створення органу самоорганізації населення

Подання до відповідної ради заяви

II стадія

про створення органу

самоорганізації населення

III стадія

Обрання органу самоорганізації населення

Затвердження Положення про орган самоорганізації населення

Легалізація органу самоорганізації населення

Отримання дозволу на створення органу самоорганізації населення

 

IV стадія

ж

у

 

V стадія

 

 

II

 

 

у

 

VI стадія

Ш~^

Схема 35. Порядок створення органу самоорганізації населення

 

 

 

442

 

443

 

Питання про створення органу самоорганізації населення вноситься на розгляд сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради і розглядається на найближчому засіданні відповідної ради за участю членів ініціативної групи зборів (кон­ференції) жителів за місцем проживання. У рішенні ради про на­дання дозволу на створення органу самоорганізації населення ма­ють бути обов'язково визначені його назва, основні напрями дія­льності, повноваження та умови їх здійснення, територія, в межах якої має діяти орган самоорганізації населення.

Орган самоорганізації населення обирається зборами (конфе­ренцією) жителів за місцем проживання на основі загального, рівного виборчого права шляхом таємного голосування жителів, які на за­конних підставах проживають на відповідній території. Право голосу на виборах мають жителі, які досягли на день їх проведення 18-річ-ного віку. Не мають права голосу жителі, яких визнано судом недіє­здатними. Загальний склад органу самоорганізації населення визна­чається зборами (конференцією) жителів за місцем проживання.

Орган самоорганізації населення обирається у складі керівни­ка, заступника (заступників) керівника, секретаря, інших членів. Обраними до складу органу самоорганізації населення вважаються особи, які одержали більше половини голосів учасників зборів (конференції) жителів за місцем проживання.

Орган самоорганізації населення обирається терміном на строк повноважень відповідної ради, якщо інше не передбачено рішен­ням ради чи положенням про орган самоорганізації населення.

Орган самоорганізації населення діє згідно з положенням, яке затверджується зборами (конференцією) жителів на підставі рі­шення сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її ство­рення) ради про створення органів самоорганізації населення.

При цьому в положенні мають бути зазначені:

назва та юридична адреса органу самоорганізації населення;

основні завдання та напрями діяльності органу самооргані­зації населення;

права та обов'язки членів органу самоорганізації населення;

територія, в межах якої діє орган самоорганізації населення;

строк повноважень органу самоорганізації населення та по­рядок їх дострокового припинення;

порядок використання коштів та іншого майна, порядок звіт­ності;

порядок припинення діяльності органу самоорганізації насе­лення;

444

 

8) інші питання, пов'язані з діяльністю органу самоорганізації населення.

Орган самоорганізації населення вважається таким, що діє лише після його легалізації, яка здійснюється двома способами: реєст­рацією або повідомленням про заснування, яке робиться відповід­ним виконавчим комітетом сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради.

Статусу юридичної особи орган самоорганізації населення на­буває лише після його реєстрації виконавчим комітетом відповід­ної місцевої ради (тієї, що дала дозвіл на його утворення).

Для реєстрації органу самоорганізації населення уповноважені зборами (конференцією) жителів за місцем проживання їхні пред­ставники подають до реєструвального органу заяву. До заяви про реєстрацію органу самоорганізації населення додаються:

1)         копія рішення відповідної ради про надання дозволу на

створення органу самоорганізації населення;

протокол зборів (конференції) жителів за місцем проживан­ня з рішеннями про обрання членів органу самоорганізації насе­лення та його персональний склад, про затвердження положення, про обрання уповноважених представників для проведення реєст­рації органу самоорганізації населення;

Положення, затверджене зборами (конференцією) жителів за місцем проживання,- у двох примірниках;

персональний склад членів органу самоорганізації населення із зазначенням прізвищ, імені та по батькові, року народження, місця проживання.

Закон визначає дві групи повноважень органу самоорганізації населення - власні та делеговані.

Власними вважаються такі повноваження органу самоорганізації населення, які були йому надані під час утворення. Закон України «Про органи самоорганізації населення» передбачає, що органи само­організації населення можуть здійснювати такі власні повноваження:

представляти разом із депутатами інтереси жителів будинку, вулиці, мікрорайону, села, селища, міста у відповідній місцевій раді та її органах, місцевих органах виконавчої влади;

сприяти додержанню Конституції та законів України, реаліза­ції актів Президента України та органів виконавчої влади, рішень місцевих рад та їхніх виконавчих органів, розпоряджень сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті (в разі її ство­рення) ради, рішень, прийнятих місцевими референдумами;

вносити в установленому порядку пропозиції до проектів міс-

445

 

цевих програм соціально-економічного і культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць і проектів місцевих бюджетів;

організовувати на добровільних засадах участь населення у здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного се­редовища, проведення робіт із благоустрою, озеленення та утри­мання в належному стані садиб, дворів, вулиць, площ, парків, кла­довищ, братських могил, обладнанні дитячих і спортивних майдан­чиків, кімнат дитячої творчості, клубів за інтересами тощо; з цією метою можуть створюватися тимчасові або постійні бригади, ви­користовуватися інші форми залучення населення;

організовувати на добровільних засадах участь населення у здійсненні заходів щодо охорони пам'яток історії та культури, лік­відації наслідків стихійного лиха, будівництві та ремонті шляхів, тротуарів, комунальних мереж, рб'єктів загального користування із дотриманням установленого законодавством порядку проведення таких робіт;

здійснювати контроль за якістю надаваних громадянам, які проживають у житлових будинках на території діяльності органу самоорганізації населення, житлово-комунальних послуг і за якіс­тю проведених у зазначених житлових будинках ремонтних робіт;

надавати допомогу навчальним закладам, закладам та орга­нізаціям культури, фізичної культури і спорту у проведенні куль-турно-освітньої, спортивно-оздоровчої та виховної роботи серед населення, розвитку художньої творчості, фізичної культури і спорту; сприяти збереженню культурної спадщини, традицій на­родної культури, охороні пам'яток історії та культури, впрова­дженню в побут нових обрядів;

організовувати допомогу громадянам похилого віку, інвалідам, сім'ям загиблих воїнів, партизанів і військовослужбовців, малозабез­печеним та багатодітним сім'ям, а також самотнім громадянам, ді-тям-сиротам і дітям, позбавленим батьківського піклування, вносити пропозиції з цих питань до органів місцевого самоврядування;

надавати необхідну допомогу органам пожежного нагляду в здійсненні протипожежних заходів, організовувати вивчення насе­ленням правил пожежної безпеки, брати участь у здійсненні гро­мадського контролю за додержанням вимог пожежної безпеки;

сприяти відповідно до законодавства правоохоронним ор­ганам у забезпеченні ними охорони громадського порядку;

розглядати звернення громадян, вести приймання громадян;

вести облік громадян за віком, місцем роботи чи навчання,

 

які мешкають у межах території діяльності органу самоорганізації населення;

сприяти депутатам відповідних місцевих рад в організації їхніх зустрічей з виборцями, приймання громадян і проведенні ін­шої роботи у виборчих округах;

інформувати громадян про діяльність органу самоорганіза­ції населення, організовувати обговорення проектів його рішень з найважливіших питань.

Фінансову основу діяльності органу самоорганізації населення становлять:

кошти відповідного місцевого бюджету, які надаються йому сільською, селищною, міською, районною у місті (в разі її ство­рення) радою для здійснення наданих органові самоорганізації на­селення повноважень;

добровільні внески фізичних та юридичних осіб; інші надхо­дження, не заборонені законодавством.

Орган самоорганізації населення самостійно використовує фінансові ресурси, отримані з місцевого бюджету, на цілі та в ме­жах, визначених відповідною радою.

Матеріальною основою діяльності органу самоорганізації на­селення є майно, передане йому радою в оперативне управління.

Члени органу самоорганізації населення виконують свої обов'яз­ки на громадських засадах. За рішенням зборів (конференції) жите­лів за місцем проживання керівник і секретар цього органу можуть працювати в ньому на постійній основі з оплатою їхньої праці за рахунок коштів, переданих органу самоорганізації населення.

Формою роботи органу самоорганізації населення є його засі­дання, які скликаються його керівником або заступником керівни­ка в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал.

Очолює орган самоорганізації населення його керівник - особа, яка обирається" зборами (конференцією) жителів за місцем прожи­вання та очолює орган самоорганізації населення і наділена відпо­відними повноваженнями у здійсненні організаційно-розпорядчих функцій в порядку, передбаченому положенням про цей орган.

Керівник органу самоорганізації населення здійснює такі пов­новаження:

організовує роботу цього органу;

скликає і проводить його засідання;

організовує виконання рішень органу самоорганізації населення;

є розпорядником коштів, підписує рішення та інші докумен­ти органу самоорганізації населення;

 

 

 

446

 

447

 

представляє цей орган у відносинах з фізичними та юридич­ними особами;

виконує доручення органу самоорганізації населення;

здійснює інші повноваження, визначені законами України, а також прийнятим відповідно до них положенням.

Контроль за фінансовою діяльністю органу самоорганізації на­селення в межах своїх повноважень здійснюють:

сільська, селищна, міська, районна у місті (в разі її створен­ня) рада та її виконавчі органи;

виконавчий комітет, який здійснив реєстрацію органу само­організації населення;

збори (конференція) жителів за місцем проживання;

органи державної влади.

Повноваження органу самоорганізації населення можуть бути достроково припинені в разі:

невиконання рішень сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради, її виконавчого комітету - за рішен­ням відповідної сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради, яка дала дозвіл на його створення;

невиконання рішень зборів (конференції) жителів за місцем проживання або невиконання своїх повноважень, а також саморозпус­ку - за рішенням зборів (конференції) жителів за місцем проживання;

порушення Конституції та законів України, інших актів за­конодавства - за рішенням суду.

Орган самоорганізації населення припиняє свої повноваження також у разі перебудови або реорганізації будинків, вулиць, квар­талів, мікрорайонів, районів у містах, сіл, селищ, у межах яких во­ни діють, якщо така перебудова, реорганізація пов'язана з відсе-ленням (переселенням) жителів, які брали участь у зборах (конфе­ренції), що заснували цей орган.

7. Сфера компетенції та повноваження місцевого самоврядування

Поняття компетенції місцевого самоврядування; законодавче закріплення компетенції місцевого самоврядування; делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади.

В Європейській хартії місцевого самоврядування, Конституції та інші законодавчих актах України, в юридичній літературі широко

 

застосовуються терміни «компетенція місцевого самоврядування», «сфера компетенції місцевого самоврядування», «повноваження місцевого самоврядування», «компетенція органів місцевого само­врядування», «повноваження органів місцевого самоврядування», «предмети відання місцевого самоврядування та його органів» то­що. На жаль, відсутність нормативних визначень цих термінів обу­мовила різне їх тлумачення. При цьому висловлюються різні думки як щодо сутності компетенції, так і щодо змісту цього поняття, його співвідношення з іншими близькими поняттями й термінами.

Зокрема, в Європейській хартії місцевого самоврядування вжи­вається термін компетенція місцевого самоврядування. Це - новий для українського законодавства та вітчизняної юридичної науки термін, він іще не отримав ні нормативного, ні доктринального визначення. У закордонній літературі під компетенцією місцевого самоврядування розуміють установлену нормами конституції, за­конів, підзаконних актів сукупність прав, обов'язків і предметів відання територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування для здійснення функцій і завдань місцевого само­врядування1.

В аналізі змісту поняття «компетенція місцевого самовряду­вання» необхідно враховувати такі фактори:

1) конституційна модель місцевого самоврядування в Україні передбачає, що ядром компетенції місцевого самоврядування є предмети відання та повноваження територіальної громади, во­ни обумовлюють і визначають зміст предметів відання та повно­важень органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Такий висновок базується на положеннях ст. 143 Конституції України: «Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або че­рез утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлю­ють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підпри­ємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені

1 Див., наприклад: Постовой Н. В. Муниципальное право России.- М: Новий юрист, 1998.-С. 274.

 

 

 

448

 

449

 

законом до їхньої компетенції». Слід також підкреслити, що по­няття «компетенція територіальної громади» не збігається за своїм змістом із поняттям «компетенція місцевого самоврядування», во­но, на наш погляд, співвідноситься з останнім як частина з цілим. Така оцінка пов'язана з тим, що, по-перше, компетенція терито­ріальної громади фактично ще не отримала юридичного закріп­лення (Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», інші законодавчі акти визначають, як правило, повноваження ор­ганів і посадових осіб місцевого самоврядування), по-друге, окремі функції місцевого самоврядування реалізуються на регіо­нальному (область) та субрегіональному (район) рівнях і отрима­ли юридичне вираження в компетенції обласних і районних рад, територіальні межі діяльності яких не збігаються з територією окремої громади;

2) компетенцію місцевого самоврядування не можна розгляда­ти як механічну суму компетенцій територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, оскільки до компетен­ції останніх законом віднесено як самоврядні, так і делеговані пов­новаження, реалізація яких пов'язана з виконанням функцій та зав­дань виконавчої влади. Водночас компетенцію місцевого самовря­дування мають становити виключно самоврядні повноваження, саме вони виступають юридичним вираженням призначення та функцій місцевого самоврядування як публічної влади територі­альної громади. Отже, поняття «компетенція місцевого самовря­дування» та «компетенція органів місцевого самоврядування» та­кож можуть розглядатись як тотожні, вони перетинаються, але не збігаються.

Що стосується змісту поняття компетенції місцевого самовря­дування, то Хартія передбачає, що він має визначатися на основі дотримання таких принципів.

Принципу правової автономності місцевого самоврядування: «основні повноваження і функції місцевих властей мають визнача­тися конституцією або законом держави» (ч. 1 ст. 4). Законодавче визначення компетенції місцевого самоврядування вже саме по собі є важливою гарантією права територіальної громади на само­стійне вирішення всіх питань місцевого значення оскільки у право­вій державі заборонено втручання органу публічної влади у сферу компетенції іншого органу.

Принципу повноти повноважень місцевого самоврядування та необмеженості самоврядних прав: «повноваження, якими на­діляються місцеві власті, як правило, мають бути повними і ви-

 

ключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися ін­шим, центральним або регіональним органом, якщо це не передба­чене законом» (ч. 4 ст. 4).

3. Принципу субсидіарності: «муніципальні функції, як пра­вило, здійснюються, переважно, тими властями, які мають най­тісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії» (ч. З ст. 4).

Принцип субсидіарності сьогодні розглядається як один із най­важливіших принципів організації інститутів влади в цілому. Ос­новна ідея цього принципу полягає в тім, що публічна влада по­винна втручатися лише тією мірою і в тих межах, за яких суспільство та його групи, починаючи від індивідуумів до сім'ї, територіаль­них громад та інших значніших груп, не в змозі задовольнити свої різнобічні потреби.

Необхідно зазначити, що вперше цей принцип отримав достат­ньо повне формулювання в енцикліці папи Пія XI, яку було опуб­ліковано 1931 р. з нагоди 40-ї річниці Rerum novaram : «He можна змінювати або порушувати цей найбільш важливий принцип соці­альної філософії: повноваження, які вони здатні здійснювати з вла­сної ініціативи і власними засобами, не повинні бути відібрані у людей та передані до громади, так, було б несправедливо і суттєво порушило б громадський порядок, якщо забрати у нижчого соціаль­ного утворення функції, які воно може здійснювати саме, і передати їх соціальному утворенню вищого порядку. Єдина мета будь-якого суспільного втручання полягає в тому, щоб допомогти членам су­спільства, а не знищити або поглинути їх»2.

У визначенні принципу субсидіарності, наведеному в енцикліці папи Пія XI, закладено певну двозначність, бо реалізація цього принципу включає два діаметрально протилежні аспекти: з одного бону, субсидіарність передбачає, що влада вищого територіаль­ного рівня може втручатись у сферу влади нижчого рівня лише тією мірою, в якій остання продемонструвала свою нездатність.

1          Енцикліка папи Лева XIII стосовно до робітників, де було сформульо­

вано основи соціальної політики католицизму.- Прим. Ред.

2          Цит. по: Определение и пределн принципа субсидиарности. Доклад

Координационного комитета по местньїм и региональньїм властям (CDLR) //

Коммунн и регионьї Европьі.- Вьш. 55.- Страсбург: Издание Совета Европьі,

1994.-С. 10.

 

 

 

450

 

 

 

451

 

Тобто, субсидіарність у цьому значенні базується на принципі невтручання державної влади або органу місцевого самоврядування вищого територіального рівня у вирішення питань місцевого зна­чення.

З іншого боку, субсидіарність прямо передбачає втручання -влада вищого рівня не лише має право, а й повинна втручатись у сферу влади нижчого рівня. Водночас це втручання передбачає не підміну (заміщення), а певний тип допомоги, яка заохочує владу низових рівнів і наділяє їх повноваженнями. Як влучно зазначив Жак Делор, «субсидіарність є не лише межею втручання вищих влад у справи особи чи громади, але також і обов'язок цих влад дія­ти стосовно до цих осіб або громад таким чином, щоб надати їм можливість вирішувати самим» .

Отож, відповідно до принципу субсидіарності, передавати повноваження від влади нижчого рівня до влади вищого рівня дозволяється лише тією мірою, якою самі ці повноваження мо­жуть бути краще здійснені на вищому рівні. При цьому непоруш­ною залишається ідея, що ці повноваження повинні здійснювати­ся на рівні, настільки близькому до громадянина, наскільки це можливе.

Зі змісту ч. З ст. 4 Хартії видно, що обидва ці аспекти принципу субсидіарності знайшли в Хартії досить чітке відображення.

Аналіз відповідних положень Хартії дозволяє розглядати принцип субсидіарності в його юридичному та політичному зна­ченнях.

Так юридичне значення субсидіарності характеризує цей прин­цип як певну формулу розподілу в законодавчих актах повнова­жень, відповідно до якої найнижчий рівень влади отримує такі повноваження, які наступний за ним територіальний рівень влади не може здійснити ефективніше. Такий розподіл повноважень до­зволяє, з одного боку, максимально наблизити процес прийняття рішення до громадянина, а з іншого,- цей рівень має володіти ор­ганізаційними, матеріальними та фінансовими ресурсами, що за­безпечують обсяг та якість соціальних послуг, що надаються насе­ленню, відповідно до загальнодержавних норм.

При цьому пріоритет низового рівня в розподілі повноважень має завадити будь-яким спробам централізації в системі територі­альної організації влади.

1 Із вступного слова Жака Делора на колоквіумі «Subsidiarity: the challeng of change» (Маастрихт, 21-22 березня 1991 p.).

 

Політичне значення принципу субсидіарності полягає і тім, що він виступає своєрідним засобом, який має забезпечити реалі­зацію повноважень якомога ближче до громадянина - повнова­ження, які вилучаються у держави, передаються лише тим орга­нам влади, якими керують або яких контролюють обрані пред­ставники.

Хартія також визначає критерії, які повинні бути застосовані в розмежуванні повноважень між владами різних рівнів, зокрема:

об'єктивні критерії - обсяг і характер завдання;

суб'єктивні критерії- ефективність і економія.

Тобто, до компетенції нижнього рівня влади має бути відне­сене все те, що не може бути більш ефективно здійснене на ви­щому рівні влади. В цілому проблема ефективності організації влади є надзвичайно складною, і різні наукові доктрини пропо­нують різні шляхи її досягненая. Наприклад, економічна теорія федералізму, яка базується на аналізі пропозиції послуг, оцінює її з урахуванням таких факторів, як близькість (дає можливість із мінімальними витратами визначити потреби громадян і пропози­ції щодо обсягу послуг), ефект надлишків (оптимальний розподіл повноважень досягається тоді, коли всі блага приносять користь лише членам тієї громади, яка їх виробляє), економія на масшта­бах виробництва (мірою зростання вироблених обсягів зменшу­ються витрати).

Слід зазначити, що принцип субсидіарності неможливо роз­глядати ізольовано від інших принципів, що їх покладено в основу територіальної організації влади, зокрема принципи єдності дій влади різних рівнів, солідарності, єдності застосуван­ня тощо.

4. Принципу підзаконності місцевого самоврядування. «Міс­цеві власті, в межах закону, повинні мати повне право вільно ви­рішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої ком­петенції і вирішення якого не доручене ніякому іншому органу» (ч. 2 ст. 4). Звідси випливає, що органи місцевого самоврядуван­ня можуть здійснювати лише повноваження, визначені законом. Цей принцип може бути по-різному реалізований у законодавчій практиці для визначення компетенції місцевого самовряджуван-ня. Так, наприклад, у Великій Британії від XIX ст. в основу пра­вового регулювання компетенції органів місцевого самовряду­вання покладено правило, згідно з яким вони можуть робити лише те, що їм прямо дозволено законом, тоді як у Франції діє зовсім інше правило - органи місцевого самоврядування можуть

 

 

 

452

 

453

 

робити все, що не заборонено законом і не віднесене до компетен­ції інших органів.

5. Принципу адаптації делегованих повноважень до місцевих умов: «Якщо повноваження делегуються місцевим властям цент­ральним чи регіональним органом, місцеві власті, мірою можливос­ті, мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов» (ч. 5 ст. 4). Крім власних (самоврядних) повноважень, органи місце­вого самоврядування реалізують також окремі повноваження орга­нів виконавчої влади, які ним делегуються законом. Така практика є досить поширеною в країнах Європи, зокрема і в Україні. При цьому має бути забезпечена свобода дії органів місцевого самовря­дування, вони повинні зберігати право контролю над повноважен­нями, які їм делеговані (передані), і над умовами цього делегування, постійно беручи до уваги місцеву ситуацію.

5. Принципу врахування інтересів територіальних громад: «у процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які без­посередньо стосуються місцевих властей, з останніми мають про­водитися консультації та, мірою можливості, своєчасно і належ­ним чином» (ч. 6 ст. 4 Хартії).

У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до ві­дання місцевого самоврядування, визначено Конституцією Украї­ни, ст. 143 якої передбачає: «Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого са­моврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контро­люють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відпо­відно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та лікві­довують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції» (схема 36).

Деталізується та конкретизується компетенція місцевого само­врядування в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», в галузевому законодавстві та в інших правових актах шляхом закріплення повноважень територіальних громад та орга­нів місцевого самоврядування.

 

 

 

 

(і

ТЕРИТОРІАЛЬНІ ГРОМАДИ

 

 

 

органи місцевого самоврядування)

 

 

 

 

 

.    управляють

 

майном, що є в комунальній власності

 

 

 

 

 

місцеві  бюджети;  програми  соціально-економіч­ного та культурного розвитку

—

затверджують

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

виконання місцевих бюджетів; програм соціально-економічного та культурного розвитку; діяльність комунальних підприємств, організацій та установ

 

контролюють

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

—

встановлюють

 

місцеві податки і збори

 

 

 

 

—

утворюють, реорган ізуют ь і ліквідовують

 

 

 

 

—

комунальні підприємства, організації та установи

 

 

 

 

 

 

 

проведення  місцевих  референдумів  і  реалізацію їхніх результатів

 

забезпечують -

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

інші питання місцевого значення, віднесені зако­ном до їхньої компетенції

 

вирішують

 

 

 

 

 

 

 

Схема 36. Компетенція місцевого самоврядування

Так, зокрема, до повноважень територіальної громади чинне законодавство відносить вирішення таких питань, що мають міс­цеве значення:

формування виборних органів місцевого самоврядування -сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, облас­них рад;

обрання виборних посадових осіб місцевого самоврядування (сільського, селищного, міського голови);

ініціювання питання щодо утворення органу самоорганізації населення, його обрання та дострокове припинення повноважень;

 

 

 

454

 

455

 

дострокове припинення повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування у разі, якщо вони порушують Консти­туцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень;

Повноваження органів місцевого самоврядування Закон Украї­ни «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює згідно з принципом розподілу повноважень: окремо визначається компетен­ція представницьких органів місцевого самоврядування - сільсь­ких, селищних, міських рад, їхніх виконавчих органів, районних та обласних рад і сільського, селищного, міського голови.

Так, сільські, селищні, міські ради правочинні розглядати й ви­рішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 26) визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, яку становлять питання, що можуть бути вирішені виключно на пленарних засіданнях відповідної ради. До них, зокрема, відносять питання:

самоорганізації ради та формування її органів (затверджен­ня регламенту ради; утворення і ліквідація постійних та інших ко­місій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій; утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельнос­ті, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; обрання на пропозицію сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради; затвердження на пропозицію сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, ви­трат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищно­го, міського голови інших виконавчих органів ради; визначення відповідно до закону кількісного складу ради; затвердження плану роботи ради та заслуховування звіту про його виконання);

організації та функціонування системи місцевого самовря­дування (прийняття рішення про проведення місцевого референ­думу; прийняття відповідно до законодавства рішень щодо органі­зації проведення референдумів і виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільського, селищного, міського голови; прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передання коштів, матеріально-тех­нічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення; прийняття рішення про дострокове припинення повноважень органів терито-

456

 

ріальної самоорганізації населення у випадках, передбачених за­коном; затвердження статуту територіальної громади);

3) економічного і соціального розвитку території, бюджету, управління комунальною власністю (затвердження програм соці­ально-економічного та культурного розвитку відповідних адмініст­ративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших пи­тань місцевого самоврядування; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відпо­відного бюджету; встановлення місцевих податків і зборів та роз­мірів їхніх ставок у межах, визначених законом; утворення поза­бюджетних цільових (зокрема валютних) коштів, затвердження положень про ці кошти; затвердження звітів про використання за­значених коштів; прийняття рішень щодо випуску місцевих позик; прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бю­джетів і джерел, а також щодо передання коштів із відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг щодо місцевих податків і зборів; установлення для підприємств, установ та організацій, що нале­жать до комунальної власності відповідних територіальних гро­мад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місце­вого бюджету; прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм при­ватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; вирішення пи­тань про придбання в установленому законом порядку приватизо­ваного майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого в процесі приватизації, договір купівлі-про-дажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійс­ним, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілю-вання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади; прийняття рішень про пере­дання іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної тери­торіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення; створення в разі необхідності органів і служб для за­безпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) кому­нальних підприємств, установ та організацій, визначення повно­важень цих органів (служб); вирішення відповідно до законодавс­тва питань про створення підприємствами комунальної власності

457

 

спільних підприємств, зокрема з іноземними інвестиціями; засну­вання засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їхніх керівників; вирішення відповідно до закону пи­тань регулювання земельних відносин; затвердження відповідно до закону ставок земельного податку, розмірів плати за користу­вання природними ресурсами, що є у власності відповідних тери­торіальних громад; вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу; при­йняття рішень про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що під­лягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються зако­ном; надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з чинними нормативами включає відповідну територію);

здійснення контрольних функцій (заслуховування звіту сіль­ського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих ор­ганів ради; прийняття рішення про недовіру сільському, селищно­му, міському голові; заслуховування звітів постійних комісій, ке­рівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує; заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради; розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по запитах; прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради в порядку, встановленому законом; скасування актів виконавчих органів ра­ди, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у ме­жах її повноважень; прийняття рішення щодо дострокового при­пинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених законом);

інші питання (заснування засобів масової інформації відпо­відної ради, призначення і звільнення їхніх керівників; прийняття рішень про об'єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них; створення відповідно до закону міліції, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету; затвердження і звільнення керівників та дільничних інспекторів

458

 

цієї міліції; заслуховування повідомлень керівників органів внут­рішніх справ про їхню діяльність щодо охорони громадського по­рядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівни­ків цих органів у разі визнання їхньої діяльності незадовільною; прийняття рішень з питань адміністративно-територіального уст­рою в межах і порядку, визначених законом; затвердження дого­ворів, укладених сільським, селищним, міським головою від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції; встанов­лення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і по­рядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; прийняття в межах, визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; затвердження від­повідно до Положення про зміст, опис та порядок використання символіки територіальної громади; тощо).

До відання обласних, районних рад Конституція України (ст. 143) відносить:

затвердження програм соціально-економічного та культурно­го розвитку відповідних областей і районів та контроль за їх вико­нанням;

затвердження районних та обласних бюджетів, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних про­грам, та контроль за їх виконанням;

вирішення інших питань, віднесених законом до їхньої ком­петенції.

Сільський, селищний, міський голова відповідно до Закону Ук­раїни «Про місцеве самоврядування в Україні»: забезпечує здійс­нення в межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних ор­ганів виконавчої влади; організує в межах, визначених законом, ро­боту відповідної ради та її виконавчого комітету; підписує рішення ради та її виконавчого комітету; вносить на розгляд ради пропози­цію щодо кандидатури на посаду секретаря ради; вносить на роз­гляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконав-

459

 

чого комітету відповідної ради; вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури і штатів виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засі­даннях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів про­грам соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що нале­жать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюд­жет та звіти про їх виконання; призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до кому­нальної власності відповідних територіальних громад; скликає за­гальні збори громадян за місцем проживання; забезпечує виконан­ня рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконавчого комітету; є розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (зокрема валютних) коштів, використовує їх лише за призначен­ням, визначеним радою; представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах із державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями гро­мадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних від­носинах відповідно до законодавства; звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самовряду­вання, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної гро­мади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради; веде особисте приймання громадян; забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об'єднань; здійснює інші повноваження місцевого самоврядуван­ня, визначені цим та іншими законами, якщо їх не віднесено до виключних повноважень ради або не віднесено радою до відання її виконавчих органів.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної в місті ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені Зако­ном України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів ради. Він, зокрема:

460

 

 

попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;

координує діяльність відділів, управлінь та інших виконав­чих органів влади, підприємств, установ та організацій, що нале­жать до комунальної власності відповідної територіальної грома­ди, заслуховує звіти про роботу їхніх керівників;

має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їхніх посадових осіб.

Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відді­лами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сіль­ським, селищним, міським головою в межах повноважень, нада­них законом виконавчим органам сільських, селищних, місь­ких рад.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визна­чає групи повноважень виконавчих органів сільської, селищної, міської ради в таких сферах і галузях:

соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку;

бюджету, фінансів і цін;

управління комунальною власністю;

житлово-комунального господарства,  побутового, торговель­ного   обслуговування,   громадського   харчування,   транспорту   і зв'язку; •    будівництва;

освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту;

регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища;

соціального захисту населення;

зовнішньоекономічної діяльності;

оборонної роботи;

вирішення питань адміністративно-територіального устрою;

забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України та присвоєння почесних звань України.

За структурою повноваження місцевого самоврядування вклю­чають:

461

 

власні (самоврядні) повноваження, здійснення яких пов'яза­не з вирішенням питань місцевого значення, наданням громадсь­ких послуг населенню;

делеговані повноваження (окремі повноваження органів ви­конавчої влади надано законом органам місцевого самоврядуван­ня), здійснення яких пов'язане з виконанням функцій виконавчої влади на місцях. Необхідність делегування окремих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування, як зазначено вище, випливає з принципу субсидіарності і повністю узгоджується з положеннями ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування.

* * *

Регламентуючи питання делегування органам місцевого само­врядування окремих повноважень органів виконавчої влади, Конс­титуція України (ст. 143) виходить із того, що:

таке делегування здійснюється законом;

одночасно органам місцевого самоврядування державою мають бути передані необхідні для здійснення цих повноважень фінансові та матеріальні засоби;

стан реалізації делегованих повноважень контролюється державою.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» перед­бачає, що виконавчі органи місцевого самоврядування здійснюють такі делеговані повноваження:

розгляд і узгодження планів підприємств, установ та організа­цій, що не належать до комунальної власності відповідних терито­ріальних громад, здійснення яких може викликати негативні соці­альні, демографічні, екологічні та інші наслідки, підготування до них висновків і внесення пропозицій до відповідних органів;

статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово про­живають на відповідній території;

здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зо­бов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності;

здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів;

сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території;

погодження в установленому порядку кандидатур для призна­чення на посаду керівників підприємств, установ та організацій,

462

 

розташованих на відповідній території, які перебувають у держав­ній власності;

здійснення заходів щодо розширення і вдосконалення мережі підприємств житлово-комунального господарства, торгівлі, гро­мадського харчування, побутового обслуговування, розвитку транспорту і зв'язку;

здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприєм­ствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадсь­кого харчування, побутового обслуговування, транспорту, зв'язку, за технічним станом, використанням та утриманням інших об'єктів нерухомого майна усіх форм власності; прийняття рішень про ска­сування даного ними дозволу на експлуатацію об'єктів у разі пору­шення екологічних, санітарних правил, інших вимог законодавства;

здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо за­хисту прав споживачів тощо.

8. Гарантії та захист прав місцевого самоврядування

Здійснення місцевого самоврядування в Україні забезпечується системою гарантій, під якими розуміють економічні, політичні та правові умови і засоби повної та ефективної реалізації територі­альними громадами, органами місцевого самоврядування завдань і функцій місцевого самоврядування.

Гарантії місцевого самоврядування поділяють на загальні та спеціальні .

До загальних гарантій місцевого самоврядування відносять до­сягнутий рівень розвитку країни, тобто ті економічні, політичні, . соціальні, духовні відносини, які склалися в суспільстві. Відповід­но, можна говорити про економічні, політичні, соціальні та духов­ні гарантії.

Так, до економічних гарантій належить економічна система, засади якої отримали закріплення в Конституції України. Політич­ні гарантії пов'язані з демократичним державним режимом Украї­ни, відносно децентралізованою системою територіальної органі­зації влади. До духовних гарантій слід віднести наявну в Україні систему культурних та ідеологічних цінностей, загальний рівень

' Див., наприклад: Ковешников Е. М. Муниципальное право- М: НОРМА, 2000.-С. 228.

463

 

суспільної свідомості, стан усвідомлення широкими верствами на­селення природи та призначення місцевого самоврядування.

Спеціальні або правові гарантії - правові засоби, які забезпе­чують нормальну організацію та функціонування місцевого само­врядування. Вони встановлені в Конституції та законах України та спрямовані на забезпечення і захист прав місцевого самоврядування, його самостійність та ефективність.

Найважливіші правові гарантії місцевого самоврядування ді­стали закріплення в Конституції України та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Гарантіями організаційної самостійності місцевого самовря­дування є:

положення Конституції України про те, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиної системи органів державної влади (ст. 5), а служба в органах місцевого самоврядування висту­пає самостійним видом публічної служби (ст. 38);

віднесення питань обрання органів місцевого самоврядування, обрання чи призначення посадових осіб місцевого самоврядування до повноважень місцевого самоврядування;

встановлена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 71) заборона органам виконавчої влади та їхнім поса­довим особам втручатися в законну діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, від­несені Конституцією та законами України до повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків вико­нання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом;

встановлена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 21) заборона обмежувати права територіальних гро­мад на місцеве самоврядування за винятком умов воєнного чи над­звичайного стану.

Гарантіями фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування є:

встановлення Конституцією України (ст. 142) матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування;

положення Конституції України щодо захисту законом права комунальної власності на рівних умовах із правами власності ін­ших суб'єктів (ст. 13);

закріплення обов'язків держави фінансувати здійснення окре­мих повноважень органів виконавчої влади, наданих органам міс­цевого самоврядування (ст. 143 Конституції України), та компен-

 

сувати витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забез­печені відповідними фінансовими ресурсами (ст. 67 Закону Украї­ни «Про місцеве самоврядування в Україні»);

передбачена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 61) заборона втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів, за виня­тком випадків, передбачених законом;

передбачений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 62) обов'язок держави фінансово підтримувати міс­цеве самоврядування, брати участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснювати контроль за законним, доцільним, економ­ним, ефективним витрачанням коштів і належним їх обліком, га­рантувати органам місцевого самоврядування дохідну базу, достат­ню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб;

передбачене Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (статті 68-70) право органів місцевого самоврядування мати позабюджетні кошти, встановлювати місцеві податки і збори, випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери тощо.

Гарантіями захисту прав місцевого самоврядування є:

передбачена Конституцією України обов'язковість до виконання на відповідній території актів органів місцевого самоврядування (ст. 144) та актів, прийнятих шляхом місцевого референдуму;

судовий порядок захисту права місцевого самоврядування (ст. 145 Конституції України);

встановлена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 72) підзвітність і підконтрольність місцевих держав­них адміністрацій районним, обласним радам;

передбачена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідальність органів і посадових осіб місцевого са­моврядування перед територіальними громадами (ст. 75), перед юридичними і фізичними особами (ст. 77);

встановлені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 71) заборона для органів виконавчої влади, їхніх по­садових осіб втручатися в законну діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування та обов'язок місцевих державних адміністрацій повідомляти відповідні органи місцевого самовря­дування про розгляд ними питань, що зачіпають інтереси місцево­го самоврядування;

право органів і посадових осіб місцевого самоврядування звер-

 

 

 

464

 

465

 

татися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підпри­ємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, органів і посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Аналіз наведених положень чинного законодавства свідчить про те, що правові гарантії спрямовані на:

по-перше, створення умов, які унеможливлювали би будь-які порушення прав і законних інтересів місцевого самоврядування з боку органів державної влади, підприємств, організацій тощо, а також органів і посадових осіб місцевого самоврядування (в останньому випадку мова йде про захист прав територіальної гро­мади, її окремих членів на участь у здійсненні місцевого самовря­дування);

по-друге, припинення порушень прав і законних інтересів міс­цевого самоврядування;

по-третє, поновлення порушених прав і законних інтересів міс­цевого самоврядування.

Охорона, захист, припинення порушень і поновлення порушених прав місцевого самоврядування може здійснюватися за допомогою багатьох засобів правового захисту, проте центральне місце в системі правових гарантій захисту прав місцевого самоврядування посідає судовий захист. «Місцеві власті,- йдеться в ст. 11 Європейської хар­тії місцевого самоврядування,- мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повно­важень і поважання принципів місцевого самоврядування, які втілені в конституції чи національному законодавстві».

Характеризуючи роль судів у механізмі захисту прав місцевого самоврядування, передовсім, слід зазначити, що судовий захист прав місцевого самоврядування є конституційним принципом (ст. 145 Конституції України).

Відповідно до положень Конституції України та Європейської хартії місцевого самоврядування Закон України «Про місцеве само­врядування в Україні» (ст. 71) передбачає право органів і посадових осіб місцевого самоврядування звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Процедура звернення до суду посадових осіб та органів місцевого самоврядування, окремих громадян установлюється у відповідних процесуальних кодексах.

 

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 17      Главы: <   9.  10.  11.  12.  13.  14.  15.  16.  17.