Розділ IX КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
1. Місце та роль Кабінету Міністрів України в системі органів державної влади
Кабінет Міністрів України - вищий орган виконавчої влади; взаємовідносини Кабінету Міністрів України з іншими вищими органами державної влади; порядок формування Кабінету Міністрів України; строк повноважень, компетенція Кабінету Міністрів України; організація роботи Кабінету Міністрів України; акти Кабінету Міністрів України.
Конституція України визначає статус Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади (ч. 1 ст. 113). Аналіз конституційних засад організації та діяльності Кабінету Міністрів дозволяє характеризувати його як уряд України.
У науці конституційного права під урядом розуміють колегіальний орган загальної компетенції, який здійснює керівництво виконавчою і розпорядчою діяльністю в державі. Найчастіше уряд іменується Кабінетом Міністрів або Радою Міністрів, хоча в окремих країнах використовуються й інші назви, наприклад, Державна Рада (Норвегія, Швеція), Федеральна Рада (Швейцарія), Федеральний уряд (ФРН), Адміністративна Рада (КНДР) тощо. Уряд відіграє особливу роль у механізмі виконавчої влади та в системі органів, які її здійснюють, під його керівництвом функціонує вся система органів виконавчої влади1. Зазначимо, що конституційний
' У президентських республіках та деяких дуалістичних монархіях уряд як колегіальний орган відсутній або не має самостійного конституційного статусу і відіграє роль дорадчого органу при главі держави, який виступає одноосібним главою виконавчої влади.
статус уряду (обсяг його компетенції, порядок формування і характер взаємовідносин з іншими вищими органами державної влади) суттєво різниться в різних країнах та обумовлюється існуючою формою правління і формою державного устрою.
Конституційно-правовий статус Кабінету Міністрів України як уряду України обумовлює дві його основні функції.
Керівництво та спрямовування виконавчо-розпорядчої діяльності в різних сферах державного життя.
Спрямовування і координація діяльності органів виконавчої влади, контроль за їх діяльністю.
Характеризуючи місце Кабінету Міністрів України в конституційній системі органів державної влади, необхідно виділити найбільш суттєві риси та особливості, які, по-перше, притаманні системі органів виконавчої влади в цілому, котру очолює Кабінет Міністрів України, по-друге, відрізняють уряд від інших органів виконавчої влади, по-третє, визначають його взаємовідносини з Верховною Радою України та Президентом України.
У системі поділу влади уряд здійснює державну владу поряд з іншими органами державної влади: главою держави, законодавчими та судовими органами. Але предмет і сфера діяльності уряду мають свої особливості порівняно з іншими органами. Так, на відміну від органів законодавчої влади уряд не приймає законів, а організує їх виконання, забезпечує управління державним апаратом. Система органів виконавчої влади, яку очолює уряд, характеризується підпорядкованістю «по вертикалі» (нижчі органи і посадові особи підпорядковані вищим), що дозволяє забезпечити реалізацію управлінських функцій та виконання не лише рішень парламенту і глави держави, а й рішення вищих органів і посадових осіб виконавчої влади (акти нижчих органів можуть бути скасовані вищими).
У системі органів виконавчої влади положення Кабінету Міністрів України характеризується такими рисами:
згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. З цього конституційного положення випливає, що уряд здійснює керівництво органами виконавчої влади, забезпечуючи при цьому об'єднання, координацію та погодженість їхньої діяльності;
Кабінет Міністрів України є загальнодержавним органом виконавчої влади загальної компетенції, його діяльність поширюється на всю територію України, а компетенція охоплює практично всі найважливіші питання, віднесені, згідно з принципом поділу
314
315
влади, до сфери виконавчої влади. За характером компетенції в системі органів виконавчої влади більше немає органів, подібних до уряду;
3) Кабінет Міністрів України - це колегіальний орган виконавчої влади, тобто він працює в системі колегіального прийняття рішень. До складу Кабінету Міністрів України згідно з ч. 1 ст. 114 Конституції України входять: Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри. В Конституції України здійснено спробу визначити самостійний статус Прем'єр-міністра України шляхом надання йому самостійних владних повноважень. Так, до його повноважень Конституція України відносить: формування пропозицій щодо персонального складу Кабінету Міністрів України; керівництво роботою Кабінету Міністрів України, спрямування її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України; формування пропозицій щодо утворення, реорганізації та ліквідації міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів.
Слід підкреслити, що посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не належать до категорій посад державних службовців, визначених Законом України «Про державну службу».
* * *
Взаємовідносини Кабінету Міністрів України з іншими вищими органами державної влади будуються на засадах принципу поділу влади і характеризуються:
1) формуванням уряду непарламентським шляхом. Участь Верховної Ради України у формуванні Кабінету Міністрів по суті обмежується наданням згоди Президентові України на призначення Прем'єр-міністра України, що, своєю чергою, забезпечує автономність уряду від парламенту і самостійне здійснення органами виконавчої влади відповідної гілки влади. Водночас, взаємовідносини уряду з парламентом не обмежуються лише номінальною участю останнього у формуванні Кабінету Міністрів України. Вони будуються за трьома основними напрямками і реалізуються, по-перше, через прийняті Верховною Радою України закони, що їх уряд повинен виконувати і втілювати в життя; по-друге, в рамках
бюджетного процесу; по-третє, в процесі законопроектної діяльності (Кабінет Міністрів України як суб'єкт законодавчої ініціативи забезпечує підготування значної кількості законопроектів, вносить їх до Верховної Ради України, призначає своїх офіційних представників для їх обговорення тощо);
відповідальністю Кабінету Міністрів України перед Президентом України. Власне, Конституція України встановлює подвійну відповідальність Кабінету Міністрів України: його може відправити у відставку Президент України як за власним бажанням, так і з огляду на прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри уряду, але безпосереднє рішення щодо відставки Кабінету Міністрів України може прийняти лише Президент України;
підконтрольністю і підзвітністю Кабінету Міністрів України Верховній Раді України.
* * *
Порядок формування Кабінету Міністрів України визначається Конституцією України. Вихідна формула міститься в ст. 114 Конституції України: Прем'єр-міністр України призначається Президентом України за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України.
Процедура розгляду у Верховній Раді України запропонованої Президентом України для затвердження кандидатури Прем'єр-міністра України визначається Регламентом Верховної Ради України і передбачає таке:
1) з пропозицією про отримання згоди на призначення Прем'єр-
міністра України до Верховної Ради України Президент України
звертається особисто;
2) одночасно з письмовою пропозицією до Верховної Ради
України подаються інформаційні матеріали щодо кандидатури на
посаду Прем'єр-міністра України, зокрема:
відомості про освіту, фах; витяг із трудової книжки про трудову діяльність; автобіографія з висвітленням найбільш істотних результатів трудової діяльності, що не становлять таємницю, яка охороняється законом;
декларація про доходи, зобов'язання фінансового характеру, відомості про нерухоме та цінне рухоме майно, вклади в банках і цінні папери відповідно до вимог, установлених для державного службовця першої категорії;
відомості (власноручно підписані кандидатом) щодо самостійного входження кандидата (або через представника) до складу керів-
316
317
них органів підприємств, господарських товариств, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів тощо, що здійснюють підприємницьку діяльність.
Під час розгляду кандидатури Прем'єр-міністра України в засіданнях Верховної Ради України бере участь Президент України. Він може зняти з розгляду запропоновану ним кандидатуру в будь-який момент її обговорення, але тільки до початку голосування у Верховній Раді України щодо цієї кандидатури.
Перед внесенням на розгляд Верховної Ради України кандидатури Прем'єр-міністра України вона обговорюється у відповідних комітетах і може розглядатися в депутатських фракціях і групах.
У разі, коли запропонована Президентом України кандидатура на посаду Прем'єр-міністра України не здобула підтримки необхідної більшості депутатів, Президент України представляє Верховній Раді України в десятиденний строк іншу кандидатуру, щодо якої проводиться нове обговорення і голосування. Повторне подання відхиленої Верховною Радою України кандидатури не допускається.
В обговоренні кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України можуть брати участь тільки народні депутати України.
Рішення про надання згоди на призначення Прем'єр-міністра України приймається Верховною Радою України на її пленарному засіданні таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів.
Персональний склад Кабінету Міністрів України призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України.
* # *
Строк повноважень Кабінету Міністрів України Конституцією України не визначається. Частина 1 ст. 115 Конституції України лише передбачає, що Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом України. До інших підстав припинення повноважень уряду відносять:
відставку Прем'єр-міністра України (добровільна або за рішенням Президента України), що має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України;
прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України, що має наслідком відставку уряду.
З метою забезпечення безперервного керівництва виконавчо-розпорядчою діяльністю в державі Конституція України (ч. 5 ст. 115) передбачає, що Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом України, за його дорученням продовжує
виконувати свої повноваження до початку роботи новосформова-ного Кабінету Міністрів України, але не довше ніж 60 днів.
Компетенція Кабінету Міністрів України закріплена, насамперед, у Конституції України, ст. 116 якої передбачає, що уряд здійснює такі основні повноваження:
забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України;
вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;
забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;
розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;
забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону;
розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;
7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності й
національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі
злочинністю;
організовує та забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;
спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.
Цей перелік повноважень не є вичерпним; Кабінет Міністрів України виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.
* * *
Організація роботи Кабінету Міністрів України. Згідно з Тимчасовим регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. №915, питання, що належать до повноважень Кабінету Міністрів
318
319
України, розглядаються на його засіданнях, а також Прем'єр-міністром, Першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем'єр-мініст-рами, урядовими комітетами та іншими утворюваними Кабінетом Міністрів України органами.
Роботою Кабінету Міністрів України керує Прем'єр-міністр України, який спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, та інших завдань, покладених на Кабінет Міністрів України. Прем'єр-міністр України спрямовує та координує діяльність Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів, керівників інших центральних і місцевих органів виконавчої влади.
Основною організаційною формою роботи Кабінету Міністрів України є його засідання.
Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України детально визначається Тимчасовим регламентом Кабінету Міністрів України.
Так, засідання Кабінету Міністрів України проводяться щосереди і починаються о 10-й годині. Порядок денний засідання Кабінету Міністрів формується Міністром Кабінету Міністрів на основі перспективних і поточних програм і планів, актів Президента України та Кабінету Міністрів, а також доручень Прем'єр-міністра. Він складається з трьох розділів:
концептуальні засади реалізації урядової політики (проекти концепцій нормативно-правових актів);
проекти нормативно-правових актів (законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів);
інформація, звіти.
Засідання Кабінету Міністрів України проводяться під головуванням Прем'єр-міністра України.
Засідання Кабінету Міністрів України вважається правомочним, якщо на ньому присутні не менше двох третин його членів. При цьому члени Кабінету Міністрів України повинні брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України особисто, а якщо міністр не може бути присутнім на засіданні з поважних причин, то за погодженням із Прем'єр-міністром України замість нього в засіданні може брати участь із правом дорадчого голосу його перший заступник.
У разі потреби з питань, включених до порядку денного, на засідання Кабінету Міністрів можуть запрошуватися посадові особи, яких стосується обговорюване питання. Перелік цих осіб визначається Міністром Кабінету Міністрів за пропозиціями керівників
320
органів, визначених відповідальними за підготування розглядуваних питань, і узгоджується з Прем'єр-міністром.
На засіданнях можуть бути присутніми працівники Служби Прем'єр-міністра, а також керівники структурних підрозділів Секретаріату Кабінету Міністрів, які безпосередньо проводили аналіз та експертизу поданих матеріалів. їх перелік визначається Міністром Кабінету Міністрів.
Рішення Кабінету Міністрів України приймаються більшістю голосів членів Кабінету Міністрів України, присутніх на засіданні. За умови рівного розподілу голосів вирішальним є голос Прем'єр-міністра України.
Кабінет Міністрів для забезпечення ефективної реалізації своїх повноважень, координації дій центральних і місцевих органів виконавчої влади під час виконання відповідних завдань, розроблення проектів актів законодавства (крім законопроектів, головним розробником яких є Міністерство юстиції України), загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України, а також для вирішення оперативних питань може утворювати постійні й тимчасові робочі органи (комітети, комісії, робочі групи тощо). До складу постійних і тимчасових робочих органів залежно від покладених на них завдань включаються представники центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також народні депутати України, представники інших органів, не підвідомчих Кабінетові Міністрів, суб'єктів підприємницької діяльності, громадських організацій, науковці та інші фахівці за їхньою згодою.
Постійно діючим робочим органом Кабінету Міністрів України є Урядовий комітет, який формується із членів Кабінету Міністрів України, а головою комітету за посадою є Перший віце-прем'єр-міністр або Віце-прем'єр-міністр.
До основних завдань Урядового комітету належить формування та проведення державної політики у відповідній сфері згідно зі стратегією, визначеною Кабінетом Міністрів України.
Урядовий комітет: розглядає та схвалює концепції проектів нормативно-правових актів та інших документів, що підлягають розробленню; розглядає, врегульовує розбіжності щодо проектів нормативно-правових актів, схвалює ці проекти та інші документи, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України; розглядає інші питання, пов'язані з формуванням і реалізацією державної політики у відповідній сфері.
За станом на 31 травня 2004 р. утворено п'ять урядових комітетів:
321
З питань оборони, оборонно-промислового комплексу та правоохоронної діяльності;
Економічного розвитку та з питань європейської інтеграції;
Соціального, науково-технічного та гуманітарного розвитку;
З питань промислової політики, паливно-енергетичного комплексу, екології та надзвичайних ситуацій;
З реформування аграрного сектору.
Організаційною формою роботи Урядового комітету є його засідання, які проводяться мірою потреби в один і той же день тижня. Порядок денний засідання Урядового комітету формується відповідальним секретарем Урядового комітету, визначеним із працівників структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів з питань організаційного забезпечення підготування і проведення засідань урядових комітетів, і подається для затвердження голові Комітету.
* * *
Акти Кабінету Міністрів України. Згідно зі ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів України у межах своєї компетенції видає акти у формі постанов і розпоряджень, які є обов'язковими до виконання.
Акти Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер, видаються у формі постанов. Акти Кабінету Міністрів України з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших питань, які не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень.
Проекти постанов Кабінету Міністрів України подають: члени Кабінету Міністрів України; центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації; робочі групи, утворені Кабінетом Міністрів України; Урядовий секретар.
Проекти постанов Кабінету Міністрів України готуються на підставі: законів України; актів або доручень Президента України; актів Кабінету Міністрів України, рішень урядових комітетів, доручень Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів. Підготування проекту постанови може бути ініційована членами Кабінету Міністрів України, керівниками центральних органів виконавчої влади, Урядовим секретарем, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.
Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України передбачає ряд вимог щодо проектів постанов Кабінету Міністрів:
по-перше, вони підлягають обов'язковій експертизі Міністерством юстиції України та узгодженню із заінтересованими органами, а в разі потреби - з іншими органами, установами, організаціями;
по-друге, проекти постанов із питань оподаткування, витрачання фінансових і матеріальних ресурсів підлягають узгодженню відповідно з Міністерством фінансів України та Міністерством економіки України;
по-третє, проекти постанов, предметом яких є урегулювання підприємницької діяльності (регуляторні акти), підлягають узгодженню з Державним комітетом України з питань регуляторної політики та підприємництва;
по-четверте, проекти постанов, предметом яких є урегулювання питань оплати праці, грошового утримання, пенсійного забезпечення, соціальних і трудових відносин, підлягають узгодженню з Міністерством праці України;
по-четверте, проекти постанов, що мають загальнодержавне значення і стосуються життєвих інтересів усіх верств населення, після узгодження із заінтересованими органами надсилаються головним розробником на розгляд усім міністерствам, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським держадміністраціям, які зобов'язані протягом 15 днів з дня отримання повідомити головного розробника про свої висновки;
по-п'яте, проекти постанов Кабінету Міністрів України відповідно до Указу Президента України «Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» від 9 лютого 1999 р. № 145 підлягають опрацюванню з урахуванням основних положень законодавства ЄС. Зокрема, опрацюванню з дотриманням цієї вимоги підлягають проекти постанов з питань митного регулювання, боротьби з відмиванням грошей, міграційної політики, регулювання підприємницької діяльності, захисту конкуренції, державних закупівель, надання фінансових послуг, банківської справи, бухгалтерського обліку, податкової політики, захисту прав інтелектуальної власності, захисту прав споживачів, захисту персональних даних, зайнятості та охорони праці, охорони довкілля, стандартизації та сертифікації, регулювання енергетики, зокрема ядерної, транспорту, зв'язку та інформатизації, а також із питань, включених до планів роботи з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, які відповідно до зазначеного Указу Президента України щороку розробляються Міністерством юстиції України;
322
323
по-шосте, проект постанови Кабінету Міністрів України має бути попередньо схвалений Урядовим комітетом.
Постанови Кабінету Міністрів надсилаються Міністерству юстиції України для внесення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів згідно з Порядком ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користування ним і публікуються в газеті «Урядовий кур'єр» та Офіційному віснику України.
Постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України набирають чинності від моменту їх прийняття, якщо не встановлено пізнішого терміну набрання ними чинності. Акти Кабінету Міністрів України, які визначають права та обов'язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.
Акти Кабінету Міністрів України можуть бути скасовані Президентом України.
Акт Кабінету Міністрів України у повному обсязі або його окремі положення, визнані Конституційним Судом України неконституційними, втрачають чинність з дня прийняття Конституційним Судом України рішень про їх неконституційність.
2. Центральні органи виконавчої влади
Поняття й види центральних органів виконавчої влади; міністерства; державні комітети; центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
Центральним органом виконавчої влади називають орган, який забезпечує проведення в життя державної політики у відповідній галузі чи сфері на всій території України, здійснює керівництво дорученою йому сферою управління, несе відповідальність за стан її розвитку та безпосередньо підвідомчий Кабінету Міністрів України або за рішенням Президента іншому центральному органу виконавчої влади1.
Згідно з Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1572/99 «Про систему центральних органів виконавчої влади» в Україні існують такі види (організаційно-правові форми) центральних органів виконавчої влади:
' Див., наприклад: Конституція України - Основний Закон суспільства, держави, людини. Науково-методичні рекомендації.- К.: УАДУ, 1998.- С. 158.
324
міністерства;
державні комітети;
центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
* * *
Міністерство - родова назва найважливіших центральних органів виконавчої влади. Вперше міністерства були утворені в країнах Західної Європи в XVI-XVII ст., в Російській імперії вони були засновані 1802 р., а в Україні під назвою «народні секретаріати» міністерства виникли влітку 1917 р.
Міністерство України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні провадження державної політики у визначеній сфері діяльності. За станом на 31 травня 2004 р. в Україні було створено 16 міністерств:
аграрної політики;
внутрішніх справ;
охорони навколишнього середовища;
економіки та з питань європейської інтеграції;
палива та енергетики;
закордонних справ;
культури і мистецтв;
з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи;
оборони;
освіти і науки;
охорони здоров'я;
праці та соціальної політики;
промислової політики;
транспорту;
юстиції;
у справах сім'ї, дітей та молоді.
За характером компетенції міністерства поділяють на галузеві - такі, що здійснюють керівництво дорученими ним галузями (наприклад, освіти, юстиції, охорони здоров'я), міжгалузеві - здійснюють керівництво в кількох суміжних галузях (наприклад, зв'язку, енергетики і електрифікації) та функціональні - керують певними сферами управління (наприклад, економіки, фінансів).
Міністерство узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України.
325
У межах своїх повноважень міністерство організовує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.
Правову основу діяльності міністерств, як й інших центральних органів виконавчої влади, становлять Конституція та закони України, постанови Верховної Ради, України укази і розпорядження Президента України, акти Кабінету Міністрів України.
Основні завдання міністерства визначені в Загальному положенні про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України, затвердженому Указом Президента України від 12 березня 1996 року № 179/96. Так, згідно з Загальним положенням міністерство:
бере участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, розробляє механізм її реалізації;
прогнозує розвиток економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах;
бере участь у розробленні проектів Державної програми економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України;
готує пропозиції та бере участь у формуванні та реалізації політики у сфері виконання робіт і поставок продукції для державних потреб;
розробляє цільові перспективні програми, опрацьовує комплекс заходів, спрямованих на поглиблення економічної реформи;
реалізує державну стратегію розвитку відповідної галузі (групи суміжних галузей);
вносить у встановленому порядку пропозиції про зміну умов оподаткування, одержання пільгових кредитів, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств в окремих галузях;
готує пропозиції про вдосконалення механізму регулювання розвитку економіки, її структурної перебудови, забезпечення ринкової збалансованості, соціального захисту населення, екологічної безпеки;
бере участь у формуванні та реалізації інвестиційної політики, виходячи з пріоритетних напрямів структурної перебудови економіки;
розробляє відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізм їх упровадження, затверджує галузеві стандарти;
вживає заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів українських товаровиробників на зовнішньому ринку та розвиток внутрішнього ринку;
видає в передбачених законодавством випадках спеціальні дозволи (ліцензії) на проведення окремих видів підприємницької діяльності;
виступає державним замовником наукових досліджень комплексного характеру;
бере участь у підготування міжнародних договорів України, укладає міжнародні договори міжвідомчого характеру;
здійснює в межах повноважень, визначених законодавством, функції управління майном підприємств, що належать до сфери управління міністерства;
складає макроекономічні та міжгалузеві баланси;
розробляє пропозиції про визначення пріоритетних напрямів розвитку економіки;
бере участь у формуванні та реалізації антимонопольної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами (демонополізація економіки, розвиток конкуренції, антимонопольне регулювання, застосування антимонопольного законодавства);
забезпечує виконання завдань мобілізаційного підготування та мобілізаційної готовності держави в межах визначених законодавством повноважень;
забезпечує в межах своєї компетенції реалізацію державної політики стосовно державної таємниці, контроль за її збереженням у центральному апараті міністерства, на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління;
здійснює інші функції, що випливають з покладених на нього завдань.
Ці завдання конкретизовані в положеннях про окремі міністерства, які затверджуються указами Президента України. Так, наприклад, завдання Міністерства охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди) визначені в Положенні про Міністерство, затверджене Указом Президента України від 10 лютого 2004 р. № 176/2004:
забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів (земля, поверхневі води, атмосферне повітря, ліси, тваринний і рослинний світ та природні ресурси територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони України), проведення моніторингу навколишнього природного середовища, поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами, екологічної та в межах своєї компетенції радіацій-
326
327
ної безпеки, заповідної справи, формування національної екологічної мережі, а також гідрометеорологічної діяльності;
здійснення комплексного управління та регулювання у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів (крім надр), забезпечення екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, організації, охорони та використання природно-заповідного фонду України та національної екологічної мережі;
здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів (крім надр), екологічну та в межах своєї компетенції радіаційну безпеку, поводження з відходами.
Загальне положення передбачає, що з метою забезпечення виконання покладених на нього завдань Міністерство має право:
залучати спеціалістів центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, підприємств, установ, організацій (за погодженням з керівниками) для розгляду питань, що належать до його компетенції;
представляти Уряд за його дорученням у міжнародних організаціях та під час укладання міжнародних договорів України;
одержувати в установленому законодавством порядку від міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, представницьких органів інформацію, документи і матеріали, а від Міністерства статистики України - статистичні дані,- для виконання покладених на нього завдань (безплатно);
скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до його компетенції;
притягати до дисциплінарної відповідальності керівників територіальних органів міністерства, підприємств, установ і організацій, що належать до сфери його управління;
самостійно або за участю роботодавців підприємств недержавної форми власності проводити переговори і укладати галузеві угоди з представниками найманих працівників.
Міністерства є самостійними і відповідальними за свою діяльність органами виконавчої влади, вони підпорядковуються лише Кабінету Міністрів України.
Міністерство очолює міністр, якого за поданням Прем'єр-міністра призначає Президент України.
Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовує і
координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів із питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів. Не допускається прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів законів і актів Президента України з таких питань без погодження з відповідним міністром. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети і стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.
Міністр має перших заступників і заступників, які належать до керівників відповідного міністерства. Порядок виконання обов'язків міністра в разі його тимчасової відсутності визначається Кабінетом Міністрів України.
Міністр здійснює керівництво дорученими йому сферами діяльності і несе відповідальність перед Президентом і Урядом за стан справ у цих сферах, визначає ступінь відповідальності заступників міністра, керівників підрозділів міністерства.
Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції міністерства, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку галузі в міністерстві утворюється колегія у складі міністра, перших заступників і заступників міністра за посадою, а також інших керівних працівників міністерства.
До складу колегії можуть входити керівники інших центральних органів державної виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерства.
Членів колегії затверджує Кабінет Міністрів України.
Організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності міністерств, їхня поточна робота, а також забезпечення діяльності міністрів організовуються першими заступниками міністрів - керівниками апаратів міністерств.
Міністерство в межах своїх повноважень на основі актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання.
У випадках, передбачених законодавством, рішення міністерства є обов'язковими для виконання центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності та громадянами.
Нормативно-правові акти міністерства підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції України в порядку, встановленому законодавством.
328
329
* * *
Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет (державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу) очолює його голова, якого призначає на посади Президент України за поданням Прем'єр-міністра України. За станом на 31 травня 2004 р. було утворено 18 державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади зі статусом, який прирівняний до Державного комітету, зокрема:
Державний комітет архівів України;
Державний комітет України з нагляду за охороною праці;
Державний комітет України з будівництва та архітектури;
Державний комітет України з питань житлово-комунального господарства;
Державний комітет України по водному господарству;
Державний комітет України по земельних ресурсах;
Державний комітет зв'язку та інформатизації України;
Державний комітет України з енергозбереження;
Державний комітет телебачення і радіомовлення України;
Державний комітет лісового господарства України;
Державний комітет України з питань фізичної культури і спорту;
Державний комітет України у справах національностей та міграції;
Державний комітет України у справах ветеранів;
Державний комітет статистики України;
Державний комітет у справах релігій;
Національне космічне агентство України;
Державна служба автомобільних доріг;
Державна туристична адміністрація України.
* * *
Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання й повноваження, щодо нього може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконт-рольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників
та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його Толова, якого призначає на посаду Президент України за поданням Прем'єр-міністра України.
За станом на 31 травня 2004 р. було утворено 19 центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом:
Антимонопольний комітет;
Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України;
Державна митна служба України;
Державна податкова адміністрація України;
Державна прикордонна служба України;
Державна судова адміністрація України;
Державний департамент з питань виконання покарань;
Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва;
Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики;
Державний комітет ядерного регулювання України;
Національна комісія регулювання електроенергетики України;
Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України;
Фонд державного майна України;
Служба безпеки України;
Управління державної охорони України;
Державна служба охорони України;
Головне управління державної служби України;
Національний координаційний центр адаптації військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, та конверсії колишніх військових об'єктів;
Державна служба експортного контролю України.
Для забезпечення реалізації державної політики в особливо важливих сферах діяльності та державного управління ними у складі окремих центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом у межах коштів, передбачених на їх утримання, можуть бути утворені відповідні департаменти (служби). Утворення департаменту (служби), призначення на посаду і звільнення з посади його керівника та затвердження положення про департамент (службу) здійснює Президент України.
Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи утворюються і діють у складі відповідного центрального
330
331
органу виконавчої влади. Урядові органи державного управління здійснюють: управління окремими підгалузями або сферами діяльності; контрольно-наглядові функції; регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних та юридичних осіб. Керівники урядових органів державного управління призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням керівника відповідного центрального органу виконавчої влади.
3. Місцеві органи виконавчої влади
Місцеві державні адміністрації; територіальні органи центральних органів виконавчої влади.
Місцевими органами виконавчої влади є:
місцеві державні адміністрації- місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції;
територіальні органи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади - місцеві органи виконавчої влади спеціальної компетенції.
Місцеві державні адміністрації входять до єдиної системи органів виконавчої влади. За станом на 31 травня 2004 р. в Україні діяло 24 обласних, 490 районних, 2 міських (у містах Києві та Севастополі) та 14 районних у місті державних адміністрацій.
Правовий статус місцевих державних адміністрацій встановлюється Конституцією України (статті 118-119), Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. та іншими законами України.
Керівництво місцевою державною адміністрацією здійснює її голова. Він також формує і її склад.
Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.
Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі:
порушення ними Конституції України і законів України;
втрати громадянства, виявлення факту подвійного громадянства;
визнання судом недієздатним;
виїзду на проживання в іншу країну;
набрання законної сили обвинувальним вироком суду;
порушення вимог несумісності;
за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених цим Законом і законодавством про державну службу;
332
8) висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради;
9) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.
Повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі:
прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації;
подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу;
висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.
Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі їхньої смерті.
У разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій.
У здійсненні своїх повноважень голови місцевих державних адміністрацій відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Відповідні ради можуть впливати на вирішення питання щодо голови місцевої державної адміністрації.
На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази.
Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.
Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними
333
результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Конституція України передбачає особливі механізми взаємовідносин місцевих державних адміністрацій «по вертикалі» (з вищими органами виконавчої влади) та «по горизонталі» (з відповідними органами місцевого самоврядування), що пов'язано з особливостями територіальної організації влади в Україні на регіональному (область) та субрегіональному (район) рівнях. Так, місцеві державні адміністрації відповідно до загальних засад побудови та функціонування системи органів виконавчої влади підзвітні й підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Водночас місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні відповідним радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.
Згідно зі ст. 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:
виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;
законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;
виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їхнього національно-культурного розвитку;
підготування і виконання відповідних обласних і районних бюджетів;
звіт про виконання відповідних бюджетів і програм;
взаємодію з органами місцевого самоврядування;
реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
Місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією та законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за:
збереженням і раціональним використанням державного майна;
станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі;
використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів;
334
охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду;
додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю й сертифікацією;
додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою;
додержанням архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів;
додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів;
додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства й дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту;
охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці;
додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту і дорожнього руху;
додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію;
13) додержанням законодавства про Національний архівний
фонд та архівні установи.
* * *
Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку, встановленому законодавством.
Керівників територіальних органів міністерства призначає на посади та звільняє з посад у встановленому порядку міністр, іншого центрального органу виконавчої влади - керівник цього
органу.
Координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань голови відповідних місцевих державних адміністрацій.
При цьому з питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні й підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій.
335