Розділ VI КОНСТИТУЦІЙНА СИСТЕМА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

1. Поняття та ознаки органу державної влади

Співвідношення понять «орган державної влади» та «держав­ний орган»; ознаки органу державної влади, поняття органу дер­жавної влади.

Важливою ознакою будь-якої держави є державний апарат -система органів державної влади (державних органів), через діяль­ність яких здійснюється державна влада (у формі представницької демократії), реалізуються функції держави та забезпечується за­хист її інтересів1.

Проблематика організації та функціонування державного апа­рату досить об'ємна і вивчається різними юридичними науками. Завданнями науки конституційного права є наукове розроблення поняття «орган державної влади»; аналіз конституційної системи органів державної влади України та місця в цій системі органів, що представляють різні гілки державної влади; аналіз загальних конституційних принципів організації та діяльності органів держав­ної влади; вивчення конституційно-правового статусу Верховної Ради України і Президента України та організаційних і правових форм їхньої діяльності; аналіз конституційно-правового статусу органів виконавчої та судової влади, а також конституційних ос­нов взаємовідносин органів державної влади з органами місцевого самоврядування.

У літературі термін «апарат держави» використовується також і у вузь­кому значенні як сукупність виконавчих (адміністративних) органів влади, що виконують повсякденну роботу з управління державою (див., наприклад: Знциклопедический юридический словарь.-М.: ИНФРА-М, 1996.-С. 22).

227

Термін «орган державної влади» в сучасному конституційно-правовому законодавстві набуває принципово нового значення. Конституція УРСР 1978 р. (як і Конституція СРСР 1977 р.) вико­ристовувала цей термін лише для позначення представницьких органів - Рад народних депутатів, - які згідно з радянською мо­деллю організації влади складали єдину систему органів державної влади (ст. 78). Уряд іменувався вищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади (ст. 115), а як родові використовувалися терміни «державний орган» (ст. 2) та «орган Радянської держави» (ст. 4), для позначення ж виконавчих і розпорядчих органів - «ор­ган державного управління» (розділ VI).

Подібне використання термінології в «радянських» конститу­ціях пояснюється категоричним запереченням принципу поділу влади, декларуванням рад (на думку В. Леніна, вони повинні були забезпечити злиття «управління із законодавством») як політичної основи держави, «повновласними» (ця повновласність мала міфічний характер) органами, які поєднують одночасно законодавчі, вико­навчі та контрольні функції1. Звідси- виключення з кола органів державної влади виконавчих і судових органів.

Конституція України 1996 р. взагалі не вживає термінів «дер­жавний орган» чи «орган держави», хоча вони трапляються в чинних законах та інших нормативних актах, зокрема й у прийня­тих на її основі, наприклад, «державний орган» - у Законі України «Про громадянство України» в редакції Закону від 16 квітня 1997 р. (розділ V Закону: «Повноваження Президента України та державних органів, які беруть участь у вирішенні питань грома­дянства»).

Натомість, Конституція України 1996 р. використовує термін «органи державної влади», яким позначається сукупність органів законодавчої, виконавчої та судової влади: «Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (ст. 5).

Тож у чинному законодавстві України паралельно вживаються два терміни. Подібна ситуація зумовлює непевну термінологічну ситуацію - адже незрозуміло, який сенс вкладає в них законода­вець - однаковий чи ні? Подібне ми можемо спостерігати і в літе­ратурі: різні автори оперують різною термінологією.

Тому вважаємо за доцільне трактувати терміни «державний

Див.: Советское строительство / Под ред. А. А. Безуглова.- М: Юрид. лит., 1985.-С. 153.

орган» та «орган державної влади» такими, що застосовуються в законодавстві та літературі, якщо і не як тотожні, то у близькому значенні, характеризують однопорядкові явища. На думку Б. Н. Га-бричидзе, і перший, і другий терміни охоплюють структурно-орга­нізаційні форми реалізації державної влади'.

* * *

У структурно-організаційному плані орган державної влади яв­ляє собою певним чином організований колектив людей (одну осо­бу), який характеризується певними органотвірними ознаками, що в сукупності дозволяють відмежувати органи державної влади від інших державних інституцій та недержавних організацій - орга­нів місцевого самоврядування, громадських організацій, господар­ських товариств тощо. В літературі2, зокрема, виділяють такі най­важливіші ознаки органу держагної влади:

орган державної влади - організаційно відокремлена і віднос­но самостійна частина єдиного державного апарату України;

внутрішня структура органу державної влади - це система різних за характером, значенням, рівнем посад, що заміщуються лише громадянами України (наприклад, статті 38, 76, 103 Конс­титуції України, ст. 4 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 p.). Тобто, орган державної влади України - це ко­лектив людей- громадян України, які мають статус державного службовця або інший спеціальний статус ;

орган державної влади завжди має статутно-правовий харак­тер, тобто, на відміну від інших організацій він засновується на підставі Конституції та законів України, інших нормативних актів. Цим орган уповноважується державою діяти від її імені та за її до­рученням. При цьому визначений порядок формування органу пе­редбачає обрання або призначення його посадових осіб. Наприклад, згідно з Конституцією України Президент України обирається гро­мадянами України (ст. 103), а члени Кабінету Міністрів України

1          М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе. Конституционное право Российской

Федерации.- С. 298.

2          Кравченко В. В., Сербам Ф. І. Конституційне право України (тематичний

словник термінів та визначень). Навчальний посібник.- К., 1996- С. 28-30.

3          Правовий статус Президента України, народних депутатів України,

Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та суд­

дів Конституційного Суду України, Голови та судців Верховного Суду Ук­

раїни, Голови та судців вищого спеціалізованого суду України, Генерального

прокурора України та його заступників регулюється Конституцією та спеці­

альними законами України (ст. 9 Закону України «Про державну службу»).

228

229

призначаються Президентом України (ст. 114). Відповідно поря­док обрання Президента України визначається Конституцією (ст. 103) та Законом України «Про вибори Президента України», а порядок формування Кабінету Міністрів України - Конституцією України (ст. 114);

заснування будь-якого органу державної влади обумовлено не­обхідністю здійснення завдань і функцій держави. При цьому участь того чи іншого органу в їх здійсненні може бути різною. Так, якщо Президент України, Верховна Рада України беруть участь у реалізації практично всіх функцій держави, то Міністерство закордонних справ є органом спеціальної компетенції, воно утворене з метою забезпе­чення реалізації зовнішніх функцій. Ця ознака, зокрема, дозволяє відокремити органи державної влади від органів місцевого само­врядування, які згідно з Конституцією України не входять до систе­ми органів державної влади, а їх утворення обумовлене необхідністю здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування;

визначальною ознакою органу державної влади є наявність у нього державно-владних повноважень, що відокремлює їх від ін­ших держаних установ, які також утворюються державою для здійснення завдань і функцій держави, але на відміну від органів державної влади не наділяються владними повноваженнями, на­приклад, державні заклади освіти.

Державно-владні повноваження - необхідний атрибут усіх ор­ганів держави, що знаходить відображення в їхнім конституцій­ному найменуванні - «органи державної влади». Державно-влад­ний характер повноважень органів державної влади виявляється в тім, що:

а) рішення, які приймає орган державної влади, обов'язкові для виконання всіма громадянами, іноземцями, особами без громадян­ства, органами, установами і організаціями, їхніми посадовими особами, на яких поширюється компетенція цього органу;

6)         для забезпечення виконання прийнятих рішень орган держав­

ної влади наділяється необхідними матеріальними засобами;

в) виконання рішень органу державної влади, прийнятих у межах його компетенції, забезпечується не лише застосуванням різноманітних засобів переконання, заохочення, організаційно-ма­сової роботи тощо, а й можливістю застосування відповідних за­собів державного примусу.

Своє юридичне вираження державно-владні повноваження ор­гану знаходять у його компетенції. Компетенція органу державної влади - це складне правове явище, що обумовлює обґрунтування

230

у спеціальній юридичній літературі різних підходів щодо визна­чення її елементів. Так, одні вчені до компетенції органу відносять його предмети відання, права та обов'язки , інші - функції та пов­новаження2, предмети відання, повноваження й територіальні межі діяльності органу3, юридично встановлені повноваження, права та обов'язки4 або лише визначені конституцією чи законом повнова­ження органу5.

У вітчизняній науці конституційного права найбільш пошире­ним є тлумачення поняття «компетенція органу державної влади» як сукупності його предметів відання, прав та обов'язків. При цьому предмети відання органу вказують на ті сфери суспільного життя, на які спрямована його регулятивна діяльність. Це означає, що кож­ний орган державної влади функціонує лише в тих сферах суспіль­них відносин, які визначаються метою його утворення та закріплю­ються законом. Іншими словами, предмети відання органу - це ви­значене законодавством коло його діяльності, питання, які згідно з законом може і повинен вирішувати орган державної влади.

Правами та обов'язками орган державної влади наділяється зако­ном не взагалі, а стосовно його предметів відання, тобто лише для вирішення тих питань, що становлять ці предмети відання. Наявність у органа прав та обов'язків (повноважень), наданих для здійснення відповідних владних дій, характеризують його юридичну компетент­ність. Слід підкреслити, що поняття «компетенція органу державної влади» охоплює лише ті його повноваження, що спрямовані на зов­нішні об'єкти управління (зовні органу). Такі повноваження отрима­ли в юридичній літературі назву компетещійні повноваження .

Повноваження, пов'язані із самоорганізацією органу (спрямова­ні всередину органу) - самоорганізаційні повноваження - не вхо­дять до складу його компетенції. Прикладом самоорганізаційних повноважень Верховної Ради України можуть слугувати її права приймати рішення про проведення закритого засідання (ч. 1 ст. 84

' Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местньїх Советов: Учеб-ное пособие.-М.: Юрид. лит., 1986-С. 31.

Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран.- С. 235.

3          Кравченко В. В. Деятельность районного Совета народних депутатов в

области обеспечения охраньї государственного и общественного порядка.-

К., 1985.-С. 9.

4          Знциклопедический юридический словарь.- С. 137.

Конституция Российской Федерации: Знциклопедический словарь.-М.:Юристь, 1997.-С. 114.

6 Див., наприклад: Конституционное (государственное) право зарубеж­ньїх стран.-С. 235.

231

Конституції України), обирати зі свого складу Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та відкликати їх (ст. 88 Конституції України) тощо.

Особливістю повноважень органів державної влади порівняно з правами та обов'язками фізичної особи є те, що, по-перше, орган державної влади, його посадові особи згідно з ч. 2 ст. 19 Консти­туції України зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повно­важень і в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. По-друге, значна частина прав органу державної влади одночасно є і його обов'язками: здійснення органом одних і тих же дій стосовно одного суб'єкта може виступати як реалізація права цього органу, а стосовно іншого - як обов'язок;

6) державно-владні повноваження органу державної влади реа­лізуються у відповідних правових і організаційних формах та із застосуванням методів, які чітко визначаються Конституцією і за­конами України. Так, правовими формами діяльності Президента України є укази та розпорядження (ст. 106 Конституції України), а Кабінету Міністрів України - постанови і розпорядження (ст. 117 Конституції України). Організаційною формою роботи Верховної Ради України є її сесії (ст. 82 Конституції України).

* * *

З урахуванням названих вище ознак орган державної влади мож­на визначити як організаційно відокремлену і відносно автономну складову частину єдиного державного апарату України, що являє собою колектив громадян України (одну особу), які мають спеціаль­ний статус, заснований у встановленому законом порядку для вико­нання завдань і функцій держави, наділений з цією метою відповід­ними державно-владними повноваженнями, які реалізуються у визначених законом правових та організаційних формах.

2. Система органів державної влади України

Конституційна система органів державної влади та її еле­менти; способи класифікації органів державної влади.

Органи державної влади утворюють певну систему, яка харак­теризується функціональною та організаційною єдністю. Єдність системи органів державної влади обумовлена їхніми соціальним призначенням і метою діяльності. Органи державної влади відоб-

ражають єдність інтересів і волі народу, яку вони покликані реа­лізувати. Функціональна єдність системи органів державної вла­ди передбачає спільність їхніх завдань і функцій, у процесі їх реалізації вони діють спільно, тісно взаємодіють між собою. Ор­ганізаційна єдність системи органів державної влади виявляється в тім, що одні органи обираються або призначаються іншими, одні керують діяльністю інших, одні підзвітні та підконтрольні іншим тощо.

Стаття 6 Конституції України, закріплюючи принцип поділу влади, згідно з яким державна влада в Україні здійснюється на за­садах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, визначила також і відповідні види органів у системі органів державної влади України: органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Кож­ний із цих видів (незважаючи на спільні риси: статутно-правовий характер, участь у реалізації завдань і функцій держави, державно-владний характер повноважень, загальні принципи організації та діяльності тощо, які обумовлюють єдність системи органів держа­вної влади України), характеризується специфічними ознаками (об'ємом компетенції, порядком формування, організаційними і правовими формами діяльності тощо) і являє собою її відповідну підсистему (систему нижчого рівня). Своєю чергою, окремі підсис­теми системи органів державної влади (зокрема органи виконавчої та судової влади) можуть мати окремі ланки, які визначаються за різними критеріями - функціями, характером компетенції, терито­рією діяльності тощо.

Органи законодавчої влади в демократичних державах - це представницькі законодавчі органи - народні (національні) пред­ставництва або легіслатури, які утворюються шляхом вільних і загальних виборів. Вони виражають волю всього народу, і їхньою основною функцією згідно з принципом поділу влади є законо­творчість. Згідно зі ст. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Конституювання Верховної Ради України як єдиного органу зако­нодавчої влади не означає, що закони в Україні можуть приймати­ся лише цим органом. Законодавча влада може здійснюватися на­родом України не тільки через своїх представників у Верховній Раді, а й безпосередньо - всеукраїнським референдумом,- хоча практики проведення законодавчого референдуму в Україні ще немає.

Органи виконавчої влади відповідно до принципу поділу влади утворюються для здійснення виконавчої та розпорядчої діяль-

232

233

ності з керівництва господарською, соціально-культурною та адмі­ністративно-політичною сферами життя суспільства . До системи органів виконавчої влади Конституція України відносить насампе­ред Кабінет Міністрів України - вищий орган у цій системі. Кабі­нет Міністрів України спрямовує і координує роботу інших орга­нів виконавчої влади:

а)         центральних- міністерства, державних комітетів (держав­

них служб) і центральні органи виконавчої влади зі спеціальним

статусом;

б)         місцевих - місцевих державних адміністрацій, місцевих ор­

ганів міністерств, державних комітетів та інших центральних ор­

ганів виконавчої влади.

Специфічними рисами органів виконавчої влади є те, що вони:

по-перше, формуються призначенням;

по-друге, здійснюють особливий вид діяльності - виконавчу і розпорядчу діяльність, спрямовану на виконання Конституції та законів України, актів Президента України як безпосередньо, так і шляхом адміністративної правотворчості;

по-третє, здійснюють діяльність на засадах поєднання єдино­начальності й колегіальності.

Органи судової влади - суди відповідно до принципу поділу влади здійснюють судову владу шляхом конституційного, цивіль­ного, кримінального та адміністративного судочинства. Конститу­ція України до системи судових органів відносить суди загальної юрисдикції (ст. 125 Конституції України) та Конституційний Суд України (ст. 147 Конституції України). Специфічними рисами орга­нів судової влади є те, що вони:

по-перше, провадять особливу юрисдикційну діяльність -правосуддя. Ця діяльність має правоохоронний характер, вона спрямована на охорону від будь-яких зазіхань на закріплені Конституцією України засади конституційного ладу, права і сво­боди людини і громадянина, права інститутів громадянського су­спільства;

по-друге, суди - це завжди колегіальні органи;

по-третє, свою діяльність суди провадять в особливих процесу­альних формах із дотриманням специфічних принципів - гласності в розгляді справ, змагальності й рівноправ'я сторін тощо.

Особливе місце в системі органів державної влади України

1 Алехин А. П., Кармоішцкш А. А., Козлов Ю. М. Административное пра­во Российской Федерации.-М.: Зерцало, 1996.-С. 122.

посідає Президент України. Конституція України безпосередньо не відносить Президента України до якоїсь певної гілки влади (законодавчої, виконавчої чи судової) і закріплює його статус як глави держави, що дає можливість зробити висновок про особли­вий характер президентської влади як специфічної самостійної гілки влади (представницької за Б. Констаном). Проте це не озна­чає, що Президент України стоїть над усіма іншими гілками вла­ди, які мали б бути йому підпорядковані. Здійснюючи функції глави держави, Президент України бере участь у формуванні ін­ших гілок влади (наприклад, призначає позачергові вибори до Верховної Ради, призначає персональний склад Кабінету Мініст­рів України і третину суддів Конституційного Суду України) і взаємодіє з ними. Конституція України наділяє Президента Укра­їни певними владними повноваженнями стосовно до органу законодавчої влади - Верховної Ради України та органів вико­навчої влади. Але ці повноваження є необхідними елементами «системи стримувань і противаг», яка забезпечує необхідний баланс влади і передбачає відповідні контрольні повноваження і щодо Президента України, наприклад, право Верховної Ради України усувати Президента України з поста в порядку імпічмен­ту (ст. 111).

Особливу групу органів державної влади, які також безпосеред­ньо не входять до законодавчої, виконавчої чи судової гілок влади, становлять органи прокуратури. Згідно зі ст. 121 Конституції України Прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються:

підтримання державного обвинувачення в суді;

представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

нагляд за додержанням законів органами, які проводять опе-ративно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

нагляд за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, а також під час застосування ін­ших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Прокуратуру України очолює Генеральний прокурор України, який призначається на посаду строком на п'ять років за згодою Верховної Ради України та звільняється з посади Президентом України (ст. 122 Конституції України). При цьому Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокуророві Ук­раїни, яка має наслідком його відставку з посади.

234

235

Та обставина, що органи прокуратури не віднесені безпосе­редньо до однієї з трьох гілок влади, дає підстави трактувати їх як державні органи, що не належать до органів державної влади . Такий підхід, на нашу думку, є недоцільним з огляду як на досить проблематичну відмінність понять «орган державної вла­ди» і «державний орган», так і з урахуванням того факту, що орга­ни прокуратури наділені державно-владними повноваженнями та беруть певну участь у функціонуванні судової гілки влади.

* * *

Відповідно до конституційних положень система органів дер­жавної влади України будується на засадах принципу поділу вла­ди. При цьому в основу класифікації органів державної влади по­кладено вид (форму) державної діяльності, здійснювану тим чи іншим органом. їхня класифікація, як відомо, в літературі та чин­ному законодавстві здійснюється й за іншими критеріями, що по­казано в таблиці 3.

Таблиця З

Класифікація органів державної влади України