Глава 20. Основи конституційного права Російської Федерації

До 1993 року в Росії діяла Конституція 1978 року, до якої було внесено понад 300 поправок і доповнень, у тому числі й такі, як утворення Інституту президентства, Консти­туційного суду тощо. Конституція 1978 року вже не відпові­дала новій політичній ситуації, що склалася після серпня 1993 року. Процес підготовки проекту Конституції був дуже тривалим. Перший з'їзд народних депутатів Росії створив Конституційну комісію, яка підготувала проект Конституції. Він був опублікований у листопаді 1991 року. Нестабіль­ність політичного життя, поляризація політичних сил не доз­волили прийняти проект цієї Конституції. Тоді був підготов­лений так званий президентський проект Конституції. Відпо­відно до Указу Президента від 20 травня 1993 року була скликана Конституційна нарада, мета якої — завершити під­готовку президентського проекту Конституції. У роботі Кон­ституційної наради взяли участь представники органів влади федерального рівня, суб'єктів федерації, місцевого самовря­дування, політичних партій, юристи. Конституційна нарада схвалила проект і прийняла рішення про винесення його на референдум. 12 рудня 1993 року Конституція була прийня­та. Гостра політична боротьба знайшла свій відбиток у ре­зультатах голосування. За прийняття Конституції проголосу­вали тільки 58,4% виборців. 41,6%, у тому числі 9 респуб­лік і 10 областей, проголосували проти проекту. У зв'язку з результатами голосування слід згадати, що в останні роки в усьому світі Конституції приймаються не менш як двома тре­тинами голосів виборців.

У результаті прийняття Конституції 1993 року колишня Конституція 1978 року з наступними змінами і доповнення­ми припинила дію.

340

Глава 20

§ 1. Основні риси Конституції

Конституція Російської Федерації має преамбулу і два розділи. Перший розділ складається з 9 глав, до яких увійш­ло 137 статей. Другий розділ — прикінцеві та перехідні по­ложення. В преамбулі, зокрема, говориться, що багатонаціо­нальний народ Російської федерації, об'єднаний спільною долею на своїй землі, утверджуючи права і свободи людини,, громадський мир і згоду, зберігаючи державну єдність, вихо­дячи із загальновизнаних принципів рівноправності та само­визначення народів, відроджуючи суверенну державність Ро­сії, ... приймає цю Конституцію.

Глава 1 "Основи конституційного ладу" охоплює широке коло суспільних відношень, які складають основи конститу­ційного ладу. Ці основи докладно закріплюються в насту­пних главах Конституції.

Згідно з Конституцією Російська Федерація є демокра­тичною федеративною правовою державою з республікан­ською формою правління. Російська Федерація суверенна незалежна держава. Носієм суверенітету та єдиним джере­лом влади є багатонаціональний народ. Демократичний ха­рактер держави виражається насамперед у тому, що народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через державні органи влади та органи місцевого самоврядування. Ніхто не може присвоїти владу. Захоплення влади або присвоєння владних повноважень переслідується законом.

Конституція РФ та федеральні закони мають верховен­ство на всій території федерації. Конституція має вищу юри­дичну силу і стоїть над іншими законами і нормативними ак­тами. Вона зумовлює діяльність законодавчої, виконавчої та судової влади. Закони та інші правові акти, що приймаються в Російській Федерації не повинні суперечити Конституції РФ.

До принципів основ конституційного ладу відносять фе­дералізм, здійснення державної влади на основі її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Державну владу у феде­рації здійснює президент РФ, Федеральні збори, Уряд РФ, суди РФ.

Конституція закріплює положення, що відносяться до економічної, соціальної і політичної систем федерації. Земля та інші природні ресурси можуть бути у державній, приват?

Основи конституційного права Російської Федерації               341

ній, муніципальній та інших формах власності. Усі форми власності визнаються і захищаються однаково.

Конституція закріплює політичну систему життя Країни: визнає політичну різноманітність, багатопартійність, рівність об'єднань перед законом; визнає ідеологічну різноманітність; забороняє створення і діяльність громадських об'єднань, спрямованих на насильницьку зміну основ конституційного ладу.

Конституція РФ, закріплюючи основи конституційного ладу, відмовилася від структури Конституції РРФСР 1978 року, яка в окремих главах закріплювала політичну, економічну структуру та соціальний розвиток і культуру.

Глава 2 Конституції закріплює права і свободи людини та громадянина. Вона містить 48 статей. Глава починається ст. 17, яка проголошує, що в РФ визначаються і гарантують­ся права і свободи людини і громадянина згідно із загальни­ми принципами та нормами міжнародного права та відповід­но до цієї Конституції. Основні права і свободи людини не­розривні й належать кожному від народження.

Здійснення прав і свобод людини не повинно порушувати прав і свобод інших осіб. Права і свободи людини й громадя­нина діють безпосередньо.

Основні права і свободи, що закріплюються у Конститу­ції, — це можливість здійснювати ті чи інші дії, обирати ви­ди та міри поведінки, користуватися благами для задоволен­ня своїх інтересів і потреб.

Основні обов'язки — це установлені Конституцією ви­гляди і міри суспільно необхідної поведінки громадян.

Конституція закріплює основні гарантії прав і свобод. Стаття 2 Конституції вважає обов'язком держави визнання І захист прав і свобод людини та громадянина.

У науці державного права найбільш поширеним є розді­лення основних прав і свобод на: особисті права та свободи; політичні; соціально-економічні права.

Категорії особистих прав і свобод людини та громадяни­на присвячена найбільша Кількість статей Конституції. Це основа статусу людини та громадянина. Згідно з главою 2 Конституції до цієї групи належать: право на життя, право на свободу і особисту недоторканність приватного життя та сімейну таємницю; таємницю листування, телефонних роз­мов, поштових, телеграфних та інших повідомлень; недотор-

342

Глава 20

канність житла; право визначення своєї національної неза­лежності, користування рідною мовою. У цьому переліку є такі права людини і громадянина (недоторканність особисто­го життя, захист честі та гідності особистості, таємниця лис­тування тощо), які вперше закріплені в Конституції РФ.

Політичні права. Насамперед, це право громадян на участь в управлінні справами держави. Це випливає із ст.З Конституції, в якій говориться, що носієм суверенітету та єдиним джерелом влади є її багатонаціональний народ, який здійснює владу як безпосередньо, так і через своїх представ­ників, а також через органи місцевого самоврядування. Фор­мами безпосередньої реалізації громадянами влади є: рефе­рендуми, участь у виборах до органів державної влади та місцевого самоврядування. Не мають права обирати й бути обраними до органів державної влади та місцевого самовря­дування громадяни, визнані судом недієздатними, а також ті, що утримуються в місцях позбавлення волі за вироком

суду.

Громадяни мають право брати участь у здійсненні право­суддя. Вони мають право на свободу зборів і маніфестацій, звертатися до державних органів і органів місцевого само­врядування зі скаргами на їхню діяльність, на що влада по­винна реагувати.

До групи соціально-економічних прав і свобод Конститу­ція відносить право на підприємницьку діяльність; право на приватну власність: ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше, як за рішенням суду. Окремі громадяни та об'єднання громадян мають право мати у приватній власнос­ті землю; право на вільний труд і на винагороду за нього за­лежно від кількості та якості; право на відпочинок; охорону родини; право на житло; право на освіту та інші права. За­кріплені Конституцією РФ соціально-економічні права зали­шилися на папері. Значно погіршали умови для життя людей. Досить сказати, що 80% населення Росії живе у злиднях.

Конституція закріплює основні обов'язки громадян: до­держання Конституції і законів; платити податки та збори, захищати Вітчизну, зберігати природу і навколишнє середо­вище.

Конституція (ст.2) закріплює обов'язок держави захища­ти права та свободи людини та громадянина.

Основи конституційного права Російської Федерації               343

Глава 3 присвячена федеральному устрою. Глава 4 — Президенту Російської Федерації, Глава 5 — про Федеральні збори. Навіть така структура Конституції мовчазно вказує на те, "хто є хто".

Наступні глави закріплюють питання про виконавчу та судову владу, органи місцевого самоврядування; остання, 9 глава, присвячена конституційним поправкам та перегляду Конституції.

Розділ 2 "Прикінцеві та перехідні положення" вирішує питання, що виникають у зв'язку з набуттям чинності Кон­ституції РФ 1993 року.

§ 2. Федеративний устрій

Стаття 1 Конституції РФ встановлює, що Російська Фе­дерація — Росія — є демократична федеративна правова держава з республіканською формою правління. Вона має всі державно-правничі ознаки державності: свою територію, федеральне громадянство, свою Конституцію, що має вищу юридичну силу і діє на всій території федерації. Федеральна Конституція має перевагу над іншими законами та норма­тивними актами. Закони та інші нормативні акти, що прий­маються у федерації, не повинні суперечити Конституції Ро­сійської Федерації. Конституційний суд РФ вирішує справи про відповідальність Конституції Федеральних законів, нор­мативних актів Президента й Уряду, конституцій республік, статусів та інших нормативних актів суб'єктів федерації.

Державно-правничою ознакою Росії як суверенної дер­жави є наявність системи федеральних органів державної влади. Державну владу в Російській Федерації здійснює Пре­зидент РФ, Федеральні збори (Рада Федерації та Державна Дума), Уряд РФ, суди РФ (ст. 11, п. 1 Конституції).

Російська Федерація як суверенна держава має свою державну власність, грошову та кредитну систему, єдність економічного простору, вільне переміщення товарів, послуг та фінансових засобів.

Згідно із ст. 68 Конституції РФ, державною мовою РФ на всій території є російська мова.

Російська Федерація як суверенна держава має свої дер­жавні символи: прапор, герб і гімн, столицю.

344

Глава 20

Російська Федерація є повноправним суб'єктом міжна­родного права.

Конституція РФ (ст.П, п.З) встановлює розмежування предметів відання і повноважень між органами державної влади Російської Федерації та органами влади суб'єктів фе­дерації.

Виключні предмети відання і повноваження Російської Федерації (ст.71 Конституції РФ), спільні предмети відання та повноваження Російської Федерації та її суб'єктів (ст.72 Конституції РФ). Поза межами відання Російської Федерації і повноважень Російської Федерації за предметами спільного відання Російської Федерації та суб'єктів федерації суб'єкти федерації мають усю повноту влади (ст. 73 Конституції), тоб­то у цьому разі йдеться про виключні повноваження суб'єк­тів федерації.

До відання Російської Федерації належать: прийняття та зміна Конституції федерації і федеральних законів, контроль за їх виконанням; федеративний устрій і територія; регулю­вання і захист прав національних меншостей; встановлення системи федеральних органів законодавчої, виконавчої та су­дової влади, порядку їх організації і діяльності; формування федеральних органів державної влади; федеральна державна власність та управління нею; встановлення основ державної політики і Федеральної програми в галузі державного, еконо­мічного, екологічного, соціального, культурного та націо­нального розвитку федерації; встановлення правових основ єдиного ринку, фінансове, валютне, кредитне, митне регулю­вання, грошова емісія; основи цінової політики, федеральні економічні служби, включаючи федеральні банки; федераль­ний бюджет, федеральні податки та збори; федеральні фонди регіонального розвитку; ядерна енергетика; федеральний транспорт, інформація та зв'язок; зовнішня політика та між­народні відносини федерації, міжнародні договори, питання війни та миру, зовнішньоекономічні відносини; оборона і безпека; судоустрій; прокуратура; кримінальне, криміналь­но-процесуальне, кримінально-виконавче законодавство, ам­ністія і помилування; цивільне, цивільно-процесуальне та ар­бітражно-процесуальне законодавство; державні нагороди та інші питання.

Ці повноваження виконують* вищі державні органи феде­рації.

Основи конституційного права Російської Федерації               $45

Російська федерація складається з республік, країв, об­ластей, міст федерального значення, автономної області, ав­тономних округів — рівноправних суб?єктів федерацій (ст. 5, п. 1 Конституції РФ).

У наш час до складу федерації входить 21 республіка — суб'єкт федерації: Республіка Адигея, Республіка Алтай, Республіка Башкортостан, Республіка Бурятія, Республіка Дагестан, Інгуська Республіка, Кабардино-Балкарська Рес­публіка, Республіка Калмикія-Хальмг Тангч, Карачаєво-Чер-кеська Республіка, Республіка Карелія, Республіка Комі, Республіка Марій Ел, Республіка Мордовія, Республіка Саха (Якутія), Республіка Північна Осетія, Республіка Татарстан (Татарстан), Республіка Тува, Удмуртська Республіка, Pect публіка Хакасія, Чеченська Республіка, Чуваська Республі­ка— Чаваш Республіка.

За декларацією про державний суверенітет 1990 року, визнано доцільним суттєве розширення прав республік, ав­тономної області, автономних округів, а також країв і облас­тей. Потім це було зафіксовано в Конституції РФ.

У складі федерації з'явилися нові республіки: Адигея, Алтай, Хакасія, Карачаєво-Черкеська, які раніше були автот номними областями. Деякі республіки по рішенню вищих орт ганів державної влади одержали дещо іншу назву: Республі­ка Якутія стала Республікою Саха (Якутія), Марійська Рес­публіка — Республікою Марій Ел.

Республіка. Республіка у складі Російської Федерації — це унітарна демократична держава, що має всю повноту дер­жавної влади на своїй території, крім тих повноважень^ які входять до виключної компетенції Російської Федерації. За формою правління у наш час усі республіки Російської Фе­дерації є президентськими, за виключенням Удмуртії, яка була парламентарною республікою. У жовтні 2000 року за­мість голови Державної Ради було обрано Президента, вна­слідок чого парламентарна республіка Удмуртія була пере­творена на президентську.

Республіки у складі федерації різноманітні за розміром території, за кількістю населення. Але вони юридично рів­ноправні. Статус республіки визначається статтями 5 п. 2 і 66 Конституції РФ. Республіка — це держава, яка має свою Конституцію і законодавство, свою територію, яка не Може бути змінена без її згоди. Так, Степове уложення (Основний;

346

Глава 20

закон) Республіки Калмикії (ст. 6) закріпило, що територія і статус Республіки Калмикія не можуть бути змінені без її згоди. Територія Республіки Калмикія використовується і охороняється як основа життя та діяльності народу Калмикії.

Кордони між республіками можуть бути змінені за їх взаємною згодою.

Кожна республіка має свою Конституцію, яка законодав­чо закріплює основи її конституційного ладу, права, свободи та обов'язки громадян; систему, принципи організації і діяль­ності та компетенцію законодавчих, виконавчих, судових і місцевих органів.

Республіки приймають Конституції самостійно і не по­требують затвердження вищими органами федерації. Респуб­ліки вносять зміни і доповнення до Конституцій, приймають закони, кодекси, слідкують за їх виконанням. Конституції, закони та інші правові акти не повинні суперечити Консти­туції федерації і федеративним законам. У разі затвердження вищими органами федерації республіки вносять зміни і до­повнення до Конституцій, приймають закони, кодекси, слід­кують за їх виконанням. Конституції, закони та інші правові акти не повинні суперечити Конституції федерації і федера­тивним законам. У разі суперечностей між федеративним за­коном і нормативним правовим актом суб'єкта федерації діє федеральний закон.

Конституції республік закріплюють самостійну систему державних органів.

Так, Степове уложення (Основний закон) Республіки Калмикії закріплює (ст. 9), що система державної влади в Республіці Калмикія заснована на принципі поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову, їх самостійності, а також на розмежуванні предмета відання і повноважень між Росій­ською Федерацією і Республікою Калмикією.

Республіки — суб'єкти федерації — мають законодавчі, виконавчі та судові органи.

Законодавчі (представницькі) органи, які були утворені замість Верховних Рад, називаються по-різному: Народними зборами, Державними зборами, Конституційними зборами, Законодавчими зборами — Верховним Хуралом, Народним Хуралом, Парламентом тощо.

Це — парламенти республік. Вони є єдиними законодав­чими (представницькими) органами, обираються загальними

Основи конституційного права Російської Федерації               347

виборами на 4—5 років. Кількісний склад парламенту вста­новлюється законодавством республіки.

Більшість парламентів є однопалатними, за винятком Державних зборів Башкортостана, Законодавчих зборів Ка­релії, парламенту Кабардино-Балкарії, а також Державних зборів Республіки Якутія (Саха), які мають двопалатну структуру. Так, Державні збори Якутії мають у своєму скла­ді Палату республіки, яка працює на непостійній основі, і Палату представників, яка працює постійно, на професійній основі.

Громадяни республік обирають Президента строком на 4—5 років. У більшості з них Президент є главою держави, вищою посадовою особою, головою виконавчої влади. Одна й та сама особа може бути обраною на третій строк повно­важення. Виконавчі органи державної влади у виконавчих органах очолює Президент, в інших — голова Уряду.

Республіки мають право встановлювати свої державні мови. В органах державної влади, органах місцевого само­врядування, державних установах республік вони уживають­ся поряд з державною мовою Російської Федерації. Установ­люючи це право, Конституція РФ виходила з того принципу, що мова — це одна з перших ознак народу. Немає мови — немає держави. Державні органи та громадські організації республік вживають заходи по збереженню та розвитку мови.

Повноваження республік закріплюються у Конституції Російської Федерації і в Конституціях республік. Це спільні предмети відання федерації і республік та самостійні (ви­ключні) предмети відання республік.

До спільного відання федерації та республік належать: забезпечення відповідності Конституцій і законів республік Конституції Російської Федерації та федеральним законам; захист прав і свобод людини і громадянина; захист прав на­ціональних меншостей, забезпечення законності, правопо­рядку, громадської безпеки; режим прикордонних зон; пи­тання володіння, користування і розпорядження землею, надрами, водними та іншими ресурсами; охорона навколиш­нього середовища, пам'яток історії та культури; загальні пи­тання виховання, освіти, науки, культури, фізичної культури та спорту; адміністративне, адміністративно-процесуальне, трудове, сімейне, житлове, земельне, водне, лісове законо-

348

Глава 20

давство; кадри судових та правоохоронних органів; адвока­тура, нотаріат; установлення загальних принципів організа­ції системи органів державної влади та місцевого самовряду­вання.

До спільного відання державних органів республіки нале­жать координація міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків республік, виконання міжнародних договорів Росій­ської Федерації.

Крім спільної компетенції федеральних і республікан­ських органів республіка вирішує ряд питань, які складають виключні повноваження республіки. Це вже згадані питання прийняття Конституції, внесення до неї змін і доповнень, контроль за її додержанням; законодавство республіки, уста­новлення системи державних органів влади тощо. Перелік важливих повноважень закріплює повноваження республі­канських державних органів так званим негативним спосо­бом: поза межами відання Російської Федерації і повнова­жень Російської Федерації і спільних повноважень Росій­ської Федерації та республіки республіка має всю повноту влади.

Республіки беруть участь у формуванні державної влади федерації. Громадяни республіки обирають на основі загаль­них, прямих, рівних виборів таємним голосуванням депута­тів Державної Думи, депутатів законодавчого (представ­ницького) органу свого регіону, а у нормотворчій діяльності Федеральних зборів, використовуючи для цього надане їм Конституцією РФ право законодавчої ініціативи.

Як уже було зазначено, Конституція та інші правові акти не повинні суперечити Конституції та законам федерації. Од­нак насправді деякі положення Конституції республік супе­речили федеральній Конституції. Парад суверенітетів суб'єк­тів федерації почався після того, як колишній президент Б. М. Єльцин, заграючи з федеральними владами, проголо­сив горезвісну фразу: "Беріть суверенітету стільки, скільки можете проковтнути". Ось вони і взяли. Так, в Конституціях Башкортостану, Комі, Татарстану, Якутії (Саха), Кабардино-Балкарії, Туви було закріплено верховенство республікан­ських конституцій над Конституцією РФ; Конституції Ади­геї, Інгушетії, Північної Осетії, Кабардино-Балкарії, Дагеста­ну оголосили своєю власністю надра і навіть повітряний простір. Невеличка Адигея "самостійно" зобов'язалася виріт

Основи конституційного права Російської Федерації               349

шувати питання про оборону, державну безпеку; Конститу­ція Якутії (Саха) відносила до компетенції президента право утворювати військові формування; Конституція Республіки Тува передбачала право виходу зі складу Російської Федера­ції шляхом всенародного референдуму; Конституція Респуб­ліки Татарстан проголосила республіку "суб'єктом міжна­родного права"; Конституції Республік Комі, Башкортостана, Якутії (Саха) передбачили можливість провадження зовніш­ньої політики, укладення міжнародних договорів, угод. У 2000 році майже 6 тисяч (25 відсотків) усіх законодавчих актів суб'єктів федерації суперечили Конституції РФ і феде­ративним законам. Президент В. Путін звернувся до регіонів з проханням привести місцеве законодавство до відповіднос­ті Конституції та законодавству РФ, що і було зроблено.

Правове положення країв, областей, міст феде­рального значення. До складу федерації входять шість країв, 40 областей і два міста федеральною значення — Мо­сква і Санкт-Петербург. Ці суб'єкти є державно-територіаль­ними утвореннями. їх конституційно-правничий статус за­кріплюється Конституцією федерації та статутом, який прий­мається законодавчим (представницьким) органом суб'єкта Російської Федерації. Це — нові суб'єкти федерації, які не були відомі дотеперішній федерації. Утворення таких суб'єк­тів обумовлено тією роллю, яку вони відіграють у політично­му та економічному житті федерації.

Під час підготовки проекту діючої Конституції деякі ре­гіони (Свердловський, Приморський, Волгоградський) праг­нули підняти свій статус до рівня республіки. Так, Свердлов-ська обласна рада прийняла рішення про утворення на її те­риторії республіки і прийняття її Конституції. У майбутньо­му до її складу могли б приєднатися і деякі інші області: цього регіону. Доля цієї республіки відома. Переважила за­кріплена Конституцією точка зору: Свердловська область як і краї увійшли до складу федерації як державно-територіаль­ні утворення.

Як суб'єкти федерації краї, області, міста федерального значення приймають не тільки Статут, а й закони та інші нормативні акти. Вони утворюють органи законодавчої (представницької), виконавчої та судової влади.

Законодавчими (представницькими) органами країв, об­ластей, міст федерального значення є думи, збори, законе-

350

Глава 20

давчі збори; в Орловській області дума перейменована у Ра­ду народних депутатів. Законодавчі (представницькі) органи обираються на підставі загального, рівного, прямого, вибор­чого права таємним голосуванням

Виконавчим органом краю, області, міста федерального значення є адміністрація (уряд у Москві, Санкт-Петербурзі). Главою адміністрації є губернатор (краю, області). Глава обирається загальними виборами. Він навіть може переоби­ратися на третій, а в окремих випадках на четвертий строк. Губернатор є вищою посадовою особою і керує органами ви­конавчої влади краю, області, міста федерального значення; володіє правом законодавчої ініціативи до законодавчого (представницького) органу відповідного суб'єкта федерації. Глава адміністрації керує загальними питаннями соціально-економічного розвитку регіону.

Краї, області, міста федерального значення мають свою територію, яка не може бути переглянута без їхньої згоди.

Статут краю, області, міста федерального значення за­кріплює судову владу (суди, Конституційний суд).

Конституційно-правовий статус автономної облас­ті, автономного округу. Згідно зі ст.5 Конституції РФ, рів­ноправними суб'єктами федерації є автономна область і де­сять автономних округів, які склалися історично.

Єврейська автономна область є однією із форм націо­нальної державності народів Російської Федерації. Вона вхо­дить до складу федерації безпосередньо.

Автономні округи — це національно-територіальні утво­рення, які входять до складу федерації через область чи край (за винятком Чукотського автономного краю, який входить у федерацію безпосередньо) і відрізняються особливим націо­нальним складом та побутом населення. Однією з особли­востей автономних округів є те, що вони розташовані на ве­ликій території і мають невелику кількість населення. Так, Таймирський (Долгано-Ненецький) автономний округ має територію 860,2 тис. кв. км, що майже дорівнює території Німеччини та Франції.

Другою особливістю автономного округу є те, що він об'­єднує кілька народностей, а корінне населення складає неве­личкий відсоток. Так, в автономних округах Ханти-Мансій-ському корінне населення ханти, мансі і ненці складають 1;5

Основи конституційного права Російської Федерації               351

відсотка, в Ямало-Ненецькому — ненці, ханти, селькупи — 5,9 відсотка.

На Чукотці корінне населення становить приблизно одну третину (чукчі, ескимоси, евенки), а в Якутії (Саха) — яку­ти — приблизно ЗО відсотків.

Правничий статус автономної області, автономного окру­гу визначається Конституцією РФ і статутом, який прий­мається законодавчим (представницьким) органом відповід­ного суб'єкта федерації, а також федеральним договором 1992 року про розмежування предмета відання і повнова­жень між федеральними органами державної влади і органа­ми державної влади автономної області і автономного округу та іншими федеральними актами.

Автономні утворення мають свою територію, яка не мо­же бути змінена без їхньої згоди. Автономна область, авто­номний округ утворюють свої органи законодавчої (пред­ставницької), виконавчої та судової влади. Виборці беруть участь в обранні Президента РФ та депутатів Державної Ду­ми. Згідно зі ст. 104 Конституції РФ, законодавчим (пред­ставницьким) органам суб'єктів федерації належить право законодавчої ініціативи до Федеральних зборів.

Повноваження автономної області і автономних округів розділяються на дві групи: предмети спільного відання феде­рації і суб'єктів (ст.72 Конституції РФ) та виключні повнова­ження суб'єктів федерації (ст.73 Конституції РФ).

До спільного відання федеральних органів державної вла­ди і органів державної влади автономної області, автономно­го округу належать, зокрема, забезпечення відповідності нормативних правничих актів автономної області, автоном­ного округу, конституції і законам Російської Федерації, за­хист прав і свобод людини та громадянина; забезпечення за­конності, правопорядку, громадської безпеки, установлення загальних принципів територіального поділу і організація місцевого самоврядування в автономній області, автономно­му окрузі; установлення загальних принципів оподаткуван­ня; кадри судових, правоохоронних органів; адвокатура, но­таріат; адміністративне, адміністративно-процесуальне, тру­дове, сімейне, житлове, водне, лісове законодавства; законо­давства про надра, про охорону навколишнього середовища; установлення загальних принципі організації системи орга­нів влади та місцевого самоврядування тощо.

352

Глава 20

Поза межами відання федерації і повноважень федерації за предметами спільного відання федерації та суб'єктів феде­рації автономна область і автономні бкруги мають усю пов­ноту державної влади (ст.73 Конституції РФ), тобто органи державної влади автономної області і автономних округів са­мостійно вирішують усі питання своєї компетенції.

У травні 2000 року Указом Президента В. В. Путіна були утворені сім федеральних округів і призначені в них пред­ставники президента. Федеральний округ охоплює від 5 до 17 суб'єктів федерації.

Мета реформи —-укріплення федерації і вертикалі дер­жавної влади. Уповноважені представники президента коор­динуватимуть Діяльність органів державної влади.

Світу відомі два принципи побудови федерації: адмініст­ративно-територіальний (США, Мексика, Бразилія та ін.) і національний (Індія, Бельгія, Союзна Республіка Югос­лавія).

Російська Федерація побудована на поєднанні національ-но-територіального та державно-територіального принципу...

За національно-територіальним принципом утворені всі 21 республіка, автономна область і автономні округи. За дер-жавцо-терйторіальним — краї, області та два міста федег рального значення, яким Конституція РФ надала статус суб'єктів федерації. Хоч Конституція РФ проголошує усі суб'єкти рівноправними, їх правовий статус регулюється різ­ними нормативними актами. Таким чином, Російська Феде­рація складається із шести видів суб'єктів федерації, 9 із 10 автономних округів входять до складу федерації через край чи область.

За державним устроєм Російська Федерація належить да так званих асиметричних федерацій.

Розпад федерації в Радянському Союзі, Чехословаччині та Федеративній Югославії, які були побудовані за націо­нально-територіальним принципом, дав державознавцям та політологам привід для ствердження про непридатність фе­деративної форми устрою за національно-територіальним принципом. Однак вони нехтують фактами, які свідчать, що в цей самий час були утворені нові федерації — Союзна Рес­публіка Югославія та Бельгія, побудовані за національно-те­риторіальним принципом.

Основи конституційного права Російської Федерації               353

§ 3. Вищі органи державної влади

Президент Російської Федерації. Відомо, що за часів радянської влади до інституту президентства ставилися не­гативно. До 1990 року колегіальним главою держави була Президія Верховної Ради СРСР. Аналогічним органом дер­жавної влади в союзних і автономних республіках також бу­ла Президія Верховної Ради кожної республіки.

У березні 1990 року до Конституції Радянського Союзу 1977 року були внесені зміни та доповнення і утворено по­саду Президента, яка замінила Президію Верховної Ради СРСР. Президент став главою радянської держави.

Інститут президентства СРСР припинив свою діяльність разом з розваленням Радянського Союзу.

У Росії інститут президентства був утворений шляхом референдуму. До Конституції Російської Федерації 1978 ро­ку була, зокрема, внесена глава про Президента. На відміну від інших республік, в яких Президент обирався Верховною Радою, в Росії перший Президент був обраний 1991 року шляхом загальнонародних виборів. Цей спосіб обрання пре­зидента закріплено Конституцією РФ 1993 року.

Згідно зі ст. 80 Конституції РФ, Президент РФ є главою держави. Він є гарантом Конституції РФ, прав і свобод лю­дини та громадянина, він вживає заходів щодо охорони суве­ренітету РФ, її незалежності та державної цілісності, забез­печує узгоджене функціонування і взаємодію органів дер­жавної влади.

Порядок обрання Президента регулюється ст.81 Кон­ституції та прийнятим на її основі 1995 року Федеральним законом "Про вибори Президента Російської Федерації" від 31 грудня 1999 року.

Згідно з цими законами, Президент РФ обирається гро­мадянами Російської Федерації на основі загального, прямо-гЬ і рівного виборчого права при таємному голосуванні. Гро­мадяни беруть участь у виборах Президента добровільно. Щрати участь у виборах мають право громадяни Російської Федерації, яким на день виборів виповнилося 18 років.

Президентом РФ може бути обраний громадянин РФ не молодший від 35 років, який постійно проживає у РФ не менш як десять років. Президент РФ обирається строком на чотири роки.

12   2—363

354

Глава 20

Не мають право обирати Президента і бути обраними Президентом громадяни РФ, яких визнано судом недієздат­ними або які перебувають у місцях позбавлення волі за ви­роком суду. У виборах Президента беруть участь також гро­мадяни РФ, які в період виборів проживають за межами РФ. Вибори Президента призначаються Радою Федерації Феде­ральних зборів РФ. Якщо Рада Федерації Федеральних збо­рів не призначає вибори Президента у строк, встановлений законом, то вибори Президента призначаються Централь­ною виборчою комісією. Вибори Президента проводяться по єдиному виборчому округу, який включає в себе всю терито­рію держави.

Висування кандидата на посаду Президента належить безпосередньо виборцям, виборчим об'єднанням і виборчим блокам. Федеральний закон "Про вибори Президента РФ" визначає поняття виборчого об'єднання, виборчого блоку. Так, виборчим об'єднанням є загальноросійське виборче об'­єднання, утворене згідно з установленим федеральними за­конами порядком, статут якого передбачає участь у виборах до органів державної влади шляхом висування кандидатів і зареєстровано Міністерством юстиції РФ (ст.26 закону "Про вибори Президента РФ").

Виборчі блоки можуть утворюватися не менш як двома громадськими об'єднаннями (ст.29 закону "Про вибори Пре­зидента РФ"). Ініціативна група може утворюватися групою виборців не менш як в сто осіб. Виборчі об'єднання, виборчі блоки, ініціативні групи виборців беруть участь у виборах Президента РФ на рівних підставах. Ініціатори висування кандидата у Президенти повинні зібрати в його підтримку не менш як один мільйон підписів виборців. При цьому на один суб'єкт федерації має припадати не більше 70 тисяч підписів виборців, які мешкають на території цього суб'єкта федера­ції. Кількість підписів виборців, для підтримки кандидата у Президенти під час дострокових виборів Президента у берез­ні 2000 року була зменшена до 500 тисяч.

Висування кандидата на посаду Президента РФ вибор­чим об'єднанням, виборчим блоком відбувається на з'їзді (конференції) виборчого об'єднання. Виборчі об'єднання, ви­борчий блок мають право висувати тільки одного кандидата на посаду Президента РФ. Рішення про висування кандида­та приймається таємним голосуванням.

Основи конституційного права Російської Федерації               355

Закон "Про вибори Президента РФ" передбачає рівність прав і обов'язків усіх зареєстрованих кандидатів (ст.36 Зако­ну). Від дня реєстрації кандидат на посаду Президента, який є державним службовцем або працівником органів місцевого самоуправління, засобів масової інформації на період його участі у виборах звільняється від виконання службових обов'язків і не повинен використовувати переваги (привілеї) свого службового стану.

Президент, який балотується на другий строк, або Голо­ва уряду, який відповідно до Конституції тимчасово виконує обов'язки Президента і зареєстрований на посаду Президен­та, продовжують виконувати свої обов'язки, але не повинні протягом виборів користуватися перевагою свого службово­го положення (ст.37 Закону).

Досвід виборчої кампанії 1996 року свідчить про те, що екс-Гїрезидент дуже часто використовував своє службове становище для залучення на свій бік виборців (приймав рі­шення про підвищення заробітної платні військовим, стипен­дії студентам, перерахував трильйони рублів для скасування боргу по заробітній платні тощо), тобто зловживав своїм службовим становищем. Тому треба внести корективи і по­ставити Президента і Главу Уряду в такі самі умови, як і ви-щеперерахованих посадових осіб. У цьому разі повноважен­ня Президента виконував би Глава Уряду, який не балотуєть­ся на посаду Президента і виконує обов'язки Президента.

Вибори Президента провадяться в тому разі, якщо за­реєстровано не менш як два кандидати.

Напередодні виборів 1986 року Центральна виборча ко­місія зареєструвала 31 кандидата на посаду Президента. В 2000 р. у виборах Президента взяли участь 15 кандидатів.

Вибори Президента визнаються такими, що не відбули­ся, якщо в них взяли участь менш ніж половина виборців, внесених до списків.

Обраним вважається кандидат на посаду Президента, який дістав понад половину голосів виборців, які брали участь у голосуванні.

Якщо у виборчий бюлетень було внесено понад два кан­дидати на посаду Президента і жоден із них не був обраний, Центральна виборча комісія призначає повторне голосуван­ня по двох кандидатах, які дістали найбільшу кількість голо­сів виборців.

12*

356

Глава 20

Якщо до проведення повторного голосування залишився один з кандидатів на посаду Президента, за рішенням Цен­тральної виборчої комісії, другим кандидатом для проведен­ня повторного голосування визнається кандидат, який дістав на загальних виборах найбільшу кількість голосів виборців після кандидатів, по яких Центральна виборча комісія спо­чатку призначила повторне голосування.

Обраним за підсумками повторного голосування вва­жається кандидат на посаду Президента, який одержав при голосуванні більшу кількість голосів виборців, що брали участь у голосуванні, по відношенню до кількості голосів, які були подані за другого кандидата. Федеральний закон про вибори Президента передбачає повторні вибори. Вони мо­жуть відбутися тоді, коли вибори Президента визнані таки­ми, що не відбулися, недійсними або якщо жоден з кандида­тів не був обраний Президентом. Рада Федерації Федераль­них зборів призначає повторні вибори Президента.

Вибори відбуваються за таких самих принципів, що й по­передні, але кандидатами на посаду Президента не можуть бути висунуті особи, яві стали причиною для оголошення за­гальних виборів або виборів при повторному голосуванні не­дійсними.

Лід час виборчої кампанії 1996 року Президент РФ був обраний при повторному голосуванні, а В. Путін 2000 року був обраний Президентом у першому турі, набравши 53 від­сотки голосів виборців, які брали участь у голосуванні.

Конституція передбачає, що одна й та сама особа не мо­же займати посаду Президента більше двох строків підряд. Президент РФ Б. М. Єльцин був вперше обраний до прий­няття Конституції 1993 року, коли функціонувала Конститу­ція 1978 року, а держава офіційно мала назву РСФСР, у дру­гий раз — 1996 року на основі Конституції 1993 року, коли російська держава стала іншою, що знайшло своє відобрат ження навіть у її назві. Прихильники екс-Президента роз­в'язали дискусію: Президента обрано перший раз, а не дру­гий. Це б дало екс-Президенту можливість балотуватися на цю посаду ще один раз. Врешті-решт Конституційний Суд РФ прийняв рішення, що теперішній Президент займає поса­ду не один, а два строки, а тому не може балотуватися на третій строк.

Основи конституційного права Російської Федерації               357

Повноваження Президента Російської Федерації.

Повноваження Президента випливають з його статусу як глави держави. Вони зумовлені формою правління та полі­тичними, економічними й іншими обставинами, за яких була прийнята Конституція.

Повноваження Президента РФ закріплюються статтями 83—90 та іншими статтями Конституції РФ, які, наприклад, регулюють діяльність Уряду Російської Федерації.

Президент РФ призначає за згодою Державної Думи Го­лову Уряду РФ, приймає рішення про відставку Уряду РФ; Конституція РФ не передбачає умови, за якими Президент може приймати рішення про відставку Уряду РФ; за пропо­зицією Голови Уряду РФ призначає на посаду і звільняє з посади заступників Голови Уряду РФ, федеральних мі­ністрів; має право головувати на засіданнях Уряду.

Президент має ряд повноважень, поєднаних з формуван­ням інших державних органів: подає Державній Думі канди­датуру для призначення на посаду Голови Центрального банку; ставить перед нею питання про звільнення з посади Голови Центрального банку; подає Раді Федерації кандида­тури для призначення на посади суддів Конституційного Су­ду РФ, Верховного Суду РФ, Вищого Арбітражного суду РФ, а також кандидатуру Генерального прокурора РФ; вно­сить до Ради Федерації пропозицію про звільнення з посади Генерального прокурора РФ; призначає суддів інших феде­ральних судів (військових судів військових округів, армій, гарнізонів, флотилій); призначає та звільняє повноважних представників Президента РФ (у Державній Думі, Конститу­ційному Суці, в суб'єктах федерації...).

Президент РФ має право зупинити дію актів органів ви­конавчої влади суб'єктів федерації у випадках, коли вони су­перечать Конституції РФ та федеральним Законам, міжна­родним зобов'язанням Російської Федерації або порушують права та свободи людини і громадянина, до вирішення цього питання відповідним судом.

Президент формує Адміністрацію Президента РФ; фор­мує та очолює Раду Безпеки РФ, до складу якої крім Прези­дента входять керівники палат Федеральних зборів, Голова Уряду РФ, деякі федеральні міністри (оборони, внутрішніх справ, іноземних справ та інші); Президент затверджує військову   доктрину;   є   Верховним   Головнокомандуючим

358

Глава 20

Збройних сил, призначає і звільняє вище керівництво Зброй­них сил, присвоює вищі військові звання.

У випадку агресії або загрози агресії вводить на території Росії або в окремих її місцевостях воєнний стан (ст.87 Кон­ституції), вводить на всій території Росії або в окремих її міс­цевостях надзвичайний стан (ст.88 Конституції), підписує та обнародує федеральні закони.

Президент РФ здійснює низку повноважень, пов'язаних з діяльністю Державної Думи і прийняттям федеральних за­конів (ст.84 Конституції РФ). Він призначає вибори до Дер­жавної Думи; розпускає Державну Думу у випадках і в по­рядку, передбачених Конституцією, і призначає референдум у порядку, встановленому федеральним Конституційним за­коном; вносить законопроекти до Державної Думи (у світі небагато держав, конституції яких надають президентові та­ке ефективне право брати участь у нормотворчій діяльності парламенту як право законодавчої ініціативи).

Президент РФ може внести до Державної Думи не тіль­ки звичайні законопроекти, а й пропозиції про поправки та перегляд положень Конституції. Він має змогу впливати на зміст законопроектів шляхом використання права вето, не ставлячи підпису під законом, відхилити його. Екс-Прези-дент РФ Б. Єльцин користувався цим правом дуже часто. Тільки 1997 року, застосовуючи право вето, він повернув до Федеральних зборів 38 законів. Дуже часто відхилення зако­ну Президентом зумовлено політичними мотивами, відмін­ною оцінкою одного і того самого закону Федеральними збо­рами і Президентом (наприклад, суперечки про власність на землю).

Президент протягом 14 днів підписує федеральний закон і обнародує його, він має право звертатися до Конституцій­ного Суду з запитаннями про відповідність Конституції нор­мативних актів, про тлумачення Конституції (ст. 125 Кон­ституції РФ).

Президент здійснює свої функції та повноваження з до­помогою прийняття указів і розпоряджень. Конституція не конкретизує, по яких питаннях приймаються ці нормативні акти. Вона тільки констатує, що вони не повинні суперечити Конституції (ст. 90). Така невизначеність створює умови для того, що екс-Президент РФ Б. М. Єльцин з допомогою указів втручався  у  сферу  законодавчої діяльності  Федеральних

Основи конституційного права Російської Федерації               359

Зборів. Так, під час кампанії по виборах Президента 1996 ро­ку Б. М. Єльцин сказав, що він вибере 250 із 500 законопро­ектів, які надійшли до Державної Думи, і урегулює їх указа­ми. Він дуже часто приймав укази за питаннями, які підля­гали урегулюванню Федеральними Зборами. А чого вартий Указ № 1400 про розпуск парламенту Росії? Вперше в історії Росії був "розстріляний" парламент.

Президент відповідно до Конституції РФ і федеративних законів визначає основні напрями зовнішньої політики. Він як глава держави представляє Російську Федерацію в міжна­родних зносинах, веде переговори та підписує міжнародні договори, здійснює керівництво зовнішньою політикою; приймає вірчі та відкличні грамоти акредитованих при ньому дипломатичних представників.

Після консультації з відповідними комітетами чи комісія­ми палат Федеральних Зборів призначає та відкликає дипло­матичних представників Російської Федерації в іноземних державах і міжнародних організаціях.

До компетенції Президента входять питання громадян­ства, надання політичного притулку, нагородження держав­ними нагородами, присвоєння почесних звань, здійснення помилування.

Конституція передбачає кілька підстав для припинення строку повноважень Президента: у зв'язку із закінченням строку його перебування на посаді; у зв'язку із стійкою не­здатністю за станом здоров'я здійснювати повноваження; усунення з посади.

У випадках, коли Президент не може виконувати свої обов'язки, їх тимчасово виконує голова Уряду РФ.

Екс-Президент під час своєї хвороби передав указом свої повноваження Голові Уряду РФ, за виключенням права роз­пуску Державної Думи, призначення референдуму, а також пропозиції про поправки і перегляд положень Конституції.

Часто хвороба екс-Президента Б. М. Єльцина непокоїла громадськість. Навіть голова нижньої палати Федеральних Зборів звертався до нього з проханням добровільно залиши­ти посаду або виступити з ініціативою про скасування інсти­туту президентства

Президент може бути усунений з посади у спосіб, який передбачає ст. 93 Конституції РФ. Він дуже складний. Вини-

360

Глава 20

кають сумніви у можливості здійснити ці положення статті, якщо буде необхідність, на практиці.

Відповідно до ст. 93 Конституції РФ, Президент може бу­ти усунений з посади на підставі висунутого Державною ду­мою обвинувачення в державній зраді або вчиненні іншого тяжкого злочину,, підтвердженого висновком Верховного Су­ду РФ про наявність у діях Президента ознак злочину та висновком Конституційного Суду РФ про додержування установленого порядку висунення обвинувачення.

Рішення Державної думи про висунення обвинувачення та рішення Ради Федерації про усунення Президента з поса­ди мають бути прийняті двома третинами голосів від загаль­ної кількості в кожній з палат за ініціативою не менш як од­нієї третини депутатів Державної думи і за наявності рішен­ня спеціальної комісії, утвореної Державною думою.

Рішення Ради Федерації про усунення Президента РФ з посади має бути прийнято не пізніше тримісячного строку після висунення Державною думою обвинувачення проти Президента. Якщо у цей строк рішення Ради Федерації не буде прийнято, обвинувачення проти Президента вважаєть­ся відхиленим.

Як кажуть, коментарій не потрібний. Не дивно, що ліва більшість Державної думи є ініціатором внесення поправок, спрямованих на спрощення порядку усунення Президента від влади. Він може бути відправлений у відставку рішенням Державної думи, яке підтверджується висновком Конститу­ційного Суду, який лише слідкує за додержуванням проце­дурної формальності.

Дострокове усунення Президента РФ, згідно зі ст. 93 Конституції, практично неможливе.

Конституція РФ передбачає, що Президент РФ припиняє виконання повноважень у разі його відставки, стійкої не­здатності за станом здоров'я здійснювати належні йому пов­новаження... (п. 2 ст. 92 Конституції). Хто повинен вирішу­вати питання про стійку нездатність Президента за станом здоров'я здійснювати належні йому повноваження, ця стат­тя відповіді не дає.

За цих умов дострокове припинення повноважень Прези­дента може відбутися тільки в разі його добровільного від­мовлення від влади, що і зробив Б. М. Єльцин у грудні 1999 року.

Основи конституційного права Російської Федерації               361

Державна дума утворила 1998 року Комісію з імпічменту Президента Б. М. Єльцина. На її думку, підставою для імпіч­менту Президента було укладення Біловезької угоди, роз­стріл Верховної Ради 1993 року...

Розмови депутатів про імпічмент Президента почалися разом з утворенням Інституту президентства у колишньому Радянському Союзі. Слід мати на увазі, що, згідно із законом про утворення посади Президента СРСР і внесення змін і до­повнень до Конституції СРСР, процедура усунення Прези­дента з посади не була дуже складною, як це передбачає Конституція РФ 1993 року. Президент міг бути усунений з'їздом народних депутатів СРСР у випадку порушення Кон­ституції і законів СРСР. Таке рішення могло бути прийня­тим не менш як двома третинами голосів загальної кількості депутатів з ініціативи самого з'їзду або Верховної Ради СРСР, враховуючи висновок Комітету Конституційного наг­ляду СРСР.

Однак Президент СРСР був усунений від влади своєрід­но, шляхом ліквідування держави за принципом: немає дер­жави, немає і Президента.

Які висновки про правове становище Президента роб­лять державознавці Росії з його повноважень?

На думку співавтора підручника "Конституційне право" (М.: БЕК, 1996) Ю. І. Скуратова, інститут президентства у Російській Федерації об'єднує риси як президентської, так і напівпрезидентської республіки; співавтор підручника "Кон­ституційне право Росії" (М.: Юристъ, 1996) Е. І. Козлова вважає, що Президент посідає особливе місце у системі ор­ганів державної влади, не входить безпосередньо до жодної з її гілок.

Насправді творці Конституції 1993 року скористалися ду­же складною ситуацією в Росії на початку 90-х років і взяли з Конституцій президентської та напівпрезидентської форм правління все те, що посилює владу Президента. Більш того, Конституція РФ надала Президентові РФ такі повноваження (наприклад, право законодавчої ініціативи), які не обмежені ніякими умовами. Президент США, до речі, має право зако­нодавчої ініціативи тільки про бюджет.

Федеральні Збори Російської Федерації. Федеральні Збори — парламент Російської Федерації — є представниць­ким і законодавчим органом Російської Федерації. Федераль-

362

Глава 20

ні Збори складаються з двох палат — Ради Федерації та Дер­жавної думи. Двопалатна структура парламенту відбиває фе­деральний устрій республіки. Нижня палата — Державна дума — повинна бути виразником інтересів усіх верств сус­пільства, а верхня Рада Федерації — специфічних рис феде­ративного устрою.

У Конституції РФ немає традиційної глави "Виборча сис­тема". У главі 5 Конституції РФ закріплюються лише основ­ні принципи формування ради Федерації та порядок виборів депутатів Державної думи.

Вибори депутатів Державної думи регулюються ст. 97 Конституції РФ і докладно Федеральним законом "Про вибо­ри депутатів Державної думи Федеральних Зборів Російської Федерації. Депутати Державної думи обираються громадяна­ми Російської Федерації на принципах загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. Право обирати мають громадяни РФ, які досягли 18 років. Депута­том Думи може бути обраний громадянин Російської Феде­рації, який досяг на день виборів 21 року.

Вибори депутатів Державної думи нового скликання при­значаються Президентом РФ після закінчення конституцій­ного строку повноважень Державної думи. Якщо Президент РФ до закінчення строку розпустив Державну думу і не при­значив виборів депутатів нового скликання, вибори прово­дить Центральна виборча комісія в першу неділю по закін­ченні трьох місяців з дня розпуску Державної думи.

Згідно з Конституцією РФ, Державна дума обирається строком на чотири роки. Вона складається з 450 депутатів: 225 із них обираються на основі мажоритарної виборчої сис­теми по одномандатних (один округ — один депутат) вибор­чих округах на основі єдиної норми представництва вибор­ців. Єдина норма представництва виборців установлюється шляхом поділу загальної кількості виборців на 225 одноман­датних виборчих округів; 225 депутатів Державної думи оби­раються по загальнофедеральному виборчому округу пропор­ційно кількості голосів, поданих за федеральні списки канди­датів у депутати, ці списки висуваються виборчими об'єд­наннями, виборчими блоками.

Право висування кандидатів в депутати належить без­посередньо виборцям і виборчим об'єднанням, виборчим блокам.

Основи конституційного права Російської Федерації               363

Висування кандидатів в депутати в одномандатних ви­борчих округах відбувається на з'їзді (конференції) виборчо­го об'єднання, де вказується виборчий округ, в якому бало­туватиметься кожний кандидат. Виборче об'єднання, вибор­чий блок має право висувати в одному виборчому округу не більше одного кандидата.

Федеральний список кандидатів в депутати Державної Думи для балотування на виборах по федеральному округу висувається виборчим об'єднанням на з'їзді (конференції) виборчого об'єднання. Рішення про висування федерального списку кандидатів приймається таємним голосуванням.

Право висування кандидата в депутати належить безпо­середньо виборцям.

Право висунути свою кандидатуру для балотування на виборах депутатів Державної думи по одномандатному ви­борчому округу має кожний громадянин федерації, якому на­лежить активне виборче право і якому виповнився на день виборів 21 рік.

Право висунення кандидата по одномандатному виборчо­му округу належить також виборцям за місцем роботи, служби, навчання і проживання на території цього виборчо­го округу.

Для підтримання кандидата в депутати за одномандат­ним виборчим округом, для того щоб він був зареєстрова­ний, треба зібрати не менш як один відсоток підписів вибор­ців від загальної кількості виборців цього виборчого округу.

Кожне виборче об'єднання може висунути не більше од­ного загальнофедерального списку кандидатів у депутати. Цей список може бути зареєстрований, якщо на його під­тримку було зібрано не менш як 100 тисяч підписів вибор­ців. Під час виборчої кампанії в Державну думу 1995 року 26 виборчих об'єднань і виборчих блоків не були спроможні зібрати потрібну кількість підписів і вибули надалі з бороть­би за депутатські мандати.

Для обрання депутатів Державної думи Центральна ви­борча комісія утворює 225 одномандатних виборчих округів приблизно з рівною кількістю виборців; місцева адміністра­ція утворює виборчі дільниці (статті 1, 12 Федерального за­кону про вибори) і виборчі комісії.

Закон детально регулює порядок утворення та компетен­цію виборчих комісій (Центральної, окружної, дільничної), складання списків виборців тощо.

364

Глава 20

Висунення і реєстрація кандидатів у депутати Державної думи за одномандатними виборчими округами та за загаль-нофедеральним виборчим округом різні. За одномандатним виборчим округом для реєстрації кандидата підписні листи та заяву про згоду балотуватися вносить сам кандидат або ініціатори його висунення до окружної комісії; для реєстрації кандидатів за загальнофедеральним округом вносять до цен­тральної виборчої комісії уповноважені представники вибор­чого об'єднання.

Голосування і визнання результатів виборів. Обра­ним по одномандатному виборчому округу вважається кан­дидат, який дістав більшу кількість голосів виборців, що були участь у голосуванні. За однакової кількості голосів об­раним вважається кандидат, зареєстрований раніше (ст.61 Федерального закону про вибори). Окружна виборча комісія визнає вибори за одномандатним виборчим округом такими, які не відбулися, якщо в них взяли участь менше 25 відсот­ків зареєстрованих виборців. Таким чином, обрання депута­тів за одномандатним виборчим округом відбувається за так званою мажоритарною системою відносної більшості. Вони завжди результативні і повторне голосування законом не пе­редбачено. У випадках дострокового припинення повнова­жень депутата, обраного в одномандатному виборчому окру­гу, Центральна виборча комісія призначає додаткові вибори. Додаткові вибори не проводяться, якщо до закінчення стро­ку повноважень Державної думи залишається рік або менше (ст.68 Федерального закону про вибори).

Інший критерій встановлення результатів виборів діє за загальнофедеральним виборчим округом (ст.62 Федерально­го закону про вибори). Центральна виборча комісія визначає на підставі протоколів окружних виборчих комісій кількість голосів виборців, які отримали списки кандидатів виборчих об'єднань, виборчих блоків.

Розподіл депутатських мандатів за загальнофедеральним округом здійснюється на підставі пропорційної виборчої сис­теми. У розподілі 225 депутатських мандатів беруть участь ті виборчі об'єднання, виборчі блоки, які одержали 5 і біль­ше відсотків дійсних голосів виборців.

Виборчі об'єднання, виборчий блок, за федеральний спи­сок кандидатів якого подано 5 і більше відсотків голосів ви-

Основи конституційного права Російської Федерації               365

борців, отримують депутатські мандати. їх кількість визна­чається згідно зі ст.70 Федерального закону про вибори.

Центральна виборча комісія підраховує суму голосів ви­борців, які подані за федеральним виборчим округом за фе­деральні списки кандидатів виборчих об'єднань, виборчих блоків, які дістали 5 та більше відсотків голосів виборців. Цю суму ділять на 225 — число депутатських мандатів, які розподіляються за федеральним виборчим округом. Отримують частку. Далі кількість голосів, одержаних кож­ним федеральним списком кандидатів, які брали участь у розподілі депутатських мандатів, ділять на частки. Одержа­не в такий спосіб число і є кількість депутатських мандатів, яку отримує відповідний федеральний список кандидатів.

Федеральний закон про вибори передбачає можливість висування кандидата в депутати одночасно як по одноман­датному виборчому округу, так і по федеральному списку. З кожного федерального списку кандидатів виключаються депутати, обрані в Державну Думу по одномандатному ви­борчому округу.

У разі дострокового вибуття депутата, обраного за феде­ральними списками кандидатів, дострокові вибори не прово­дяться. Його мандат, за рішенням Центральної виборчої ко­місії, передається наступному кандидату того самого феде­рального списку.

У виборах депутатів Державної Думи 1995 року брали участь 43 (і 993 року — 13) виборчих об'єднань і виборчих блоків. І тільки чотири з них подолали 5-відсотковий бар'єр. Це Комуністична партія Росії (22,3%); Ліберально-демокра­тична партія Росії (11,1%), Наш дім — Росія (10,13%) і Яб­луко (6,19%). Ці партії дістали 50,5% голосів виборців. За­стосування при розподілі депутатських мандатів за пропор­ційною виборчою системою загороджувального бар'єру допо­могло цим партіям дістати всі 225 депутатських мандатів. Таким чином, 49,5% виборців не були репрезентовані в пар­ламенті.

1999 року 32 виборчих об'єднання взяли участь у вису­ванні кандидатів у депутати Державної Думи. По виборах у Державну Думу було висунуто 2300 кандидатів по одноман­датним округам і 3736 — по загальнофедеральному виборчо­му округу. Подолали 5-відсотковий загороджувальний бар'єр тільки шість виборчих об'єднань.

366

Глава 20

Загороджувальний бар'єр запозичений з конституційного права європейських країн. Його суть — забезпечити праце­здатний парламент, утворити великі парламентські фракції опору виконавчої влади.

Виборчі об'єднання, виборчі блоки, що зазнали поразки під час виборів, почали виступати за скасування загороджу­вального бар'єра, вважають його недемократичним факто­ром1, який суттєво перекручує волевиявлення виборців і на­віть звернулися до Конституційного Суду РФ з проханням скасувати 5-відсотковий загороджувальний бар'єр і визнати його антиконституційним, скасувати вибори за партійними списками і перейти до мажоритарної системи виборів. Кон­ституційний суд визнав 5-відсотковий бар'єр відповідним Конституції.

Як показала світова практика застосування різних вибор­чих систем, жодна з них не є ідеалом.

Рада Федерації. До Ради Федерації входять по два представники від кожного суб'єкта Російської Федерації: по одному від представницького і від виконавчого органів дер­жавної влади. Порядок формування Ради Федерації встанов­люється федеральним законом.

Перший склад Ради Федерації був обраний 1993 року на основі загального, рівного та прямого виборчого права при таємному голосуванні. Від кожного суб'єкта федерації оби­ралися по два депутати на основі мажоритарної виборчої системи по двомандатних виборчих округах строком на два роки.

Рада Федерації другого скликання до 2000 року не оби­ралася як перша, а формувалася з керівників законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади, тобто Рада Федерації складалася із керівників законодавчих (представницьких) та виконавчих органів суб'єктів федера­ції, а тому Рада Федерації не була спроможна працювати на постійній основі.

Прийнятий Державною Думою 19 липня 2000 року і схвалений Радою Федерації 26 липня 2000 року Федераль­ний закон про порядок формування Ради Федерації Феде­ральних Зборів Російської Федерації, зберігаючи таку саму норму представництва від суб'єктів федерації, яка закріпле­на п.2 ст. 95 Конституції РФ, передбачає внесення суттєвих змін у порядок формування членів Ради Федерації від зако-

Основи конституційного права Російської Федерації               367

нодавчого (представницького) і виконавчого органів суб'єк­тів федерації.

Членом Ради Федерації може бути обраний (призначе­ний) громадянин Російської Федерації не молодший за 30 ро­ків, який відповідно до Конституції РФ має право обирати і бути обраним до органів державної влади (п. 32 ст. 1 Феде­рального закону).

Член Ради Федерації — представник від законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Росій­ської Федерації — обирається законодавчим (представниць­ким) органом державної клади суб'єкта Федерації строком на повноваження цього органу, а при формуванні законодав­чого (представницького) органу суб'єкта Російської Федера­ції шляхом ротації на строк повноваження одноразово обра­них депутатів цього органу (ст.2 Федерального закону). Кан­дидатура для обрання представника до Ради Федерації від законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Російської Федерації висувається на розгляд цього органу його головою. Група депутатів (кількістю не менш як одна третина загальної кількості депутатів) законодавчого (представницького) органу державної влади може висунути на розгляд цього органу альтернативні кандидатури для об­рання представника до Ради Федерації.

Інший порядок висування представника до ради Федера­ції від виконавчого органу державної влади суб'єкта Федерації".

Він (представник) призначається вищою посадовою осо­бою суб'єкта Російської Федерації (керівником вищого вико­навчого органу державної влади суб'єкта Російської Федера­ції) на строк його повноважень.

Рішення законодавчого (представницького) органу дер­жавної влади суб'єкта Федерації про обрання представника до Ради Федерації від законодавчого (представницького) ор­гану державної влади суб'єкту федерації приймається таєм­ним голосуванням і оформлюється постановою цього органу.

Рішення вищої посадової особи суб'єкта Російської Феде­рації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської федерації) про призначення представни­ка до Ради Федерації від виконавчого органу державної вла­ди суб'єкта Російської Федерації оформлюється указом (по­становою) вищої посадової особи суб'єкта РФ (керівника ви­щого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ).

368

Глава 20

Указ (постанова) про призначання представника до Ради Федерації від виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації набирає чинності, якщо під час черго­вого або позачергового засідання законодавчого (представ­ницького) органу державної влади суб'єкта Російської Феде­рації дві третини не проголосують проти призначення цього представника до Ради Федерації від виконавчого органу дер­жавної влади суб'єкта Російської Федерації.

Повноваження члена Ради Федерації, обраного (призна­ченого) згідно з цим Федеральним законом, починаються в день набрання чинності рішення про обрання (призначення) і припиняються в день прийняття рішення про обрання (при­значення) члена Ради Федерації новим складом законодавчо­го (представницького) органу або вищою посадовою особою.

Повноваження члена Ради Федерації можуть бути скоро­чені достроково органом, який його обрав, або органом, який його призначив.

Обрання (призначення) усіх членів Ради Федерації по­винно завершитися не пізніше 1 січня 2002 року. Новий по­рядок обрання члена Ради Федерації, який не є посадовою особою у законодавчому або виконавчому органі державної влади створює можливість для ефективної праці Ради Феде­рації і забезпечує її роботу на постійній основі.

Повноваження членів Ради Федерації, депутатів Держав­ної думи можуть бути достроково припинені у разі втрати громадянства або набуття громадянства іноземної держави; набуття законної сили обвинувачувального вироку суду; ви­знання недієздатним на підставі рішення суду; смерті члена Ради Федерації або призову на військову службу з їх згоди.

Повноваження депутата Державної думи припиняються на підставі особистої заяви. Статут члена Ради Федерації і статут депутату Державної думи передбачають також інші умови дострокового припинення повноважень члена Ради Федерації і депутата Державної думи. Вони можуть бути припинені достроково державним органом, який його обрав (призначив). Законодавчий (представницький), виконавчий органи суб'єкта федерації в силу різних обставин можуть розпочинати свою діяльність у різні строки і посилати своїх представників до Ради Федерації також у різні строки, за­лежно від того, коли член Ради Федерації був обраним (при­значеним) законодавчим або виконавчим органом суб'єкта

Основи конституційного права Російської Федерації               369

федерації. Рішення про обрання (призначення) члена Ради Федерації пересилається до Ради Федерації органом держав­ної влади суб'єкта федерації, який прийняв таке рішення, не пізніше п'яти днів після набуття чинності. Ось чому строк повноважень мають окремі члени Ради Федерації, а Рада Фе­дерації у цілому строку повноважень не має.

Порядок формування депутатів Державної думи і членів Ради Федерації впливають на деякі форми їх діяльності. Так, депутати Державної думи зобов'язані підтримувати зв'язок з виборцями.

Члени Ради Федерації, депутати Державної думи мають право парламентського запиту до Голови Уряду РФ, членів Уряду, Генерального прокурора РФ, Голови Центрального банку РФ, Голови Центральної виборчої комісії, Голови Ра­хункової палати РФ, керівників федеральних органів дер­жавної влади, органів державної влади суб'єктів федерації і органів місцевого самоврядування (ст. 13 Федерального за­кону "Про статус члена Ради федерації і депутата Державної Думи).

Компетенція Федеральних Зборів і порядок їх ді­яльності. Як уже було сказано раніше, ст. 10 Конституції РФ закріплює принцип розподілу влади на законодавчу, ви­конавчу та судову. До законодавчої гілки влади Конституція РФ відносить Федеральні Збори — парламент Російської Федерації, який є представницьким і законодавчим органом держави.

Конституція, федеральні закони, федеральні конституцій­ні закони закріплюють компетенцію Федеральних Зборів.

Важливими повноваженнями Федеральних Зборів є їхнє право на прийняття федеральних законів і федеральних кон­ституційних законів.

Прийняття федеральних законів належить до компетен­ції Державної думи як загальнопредставницького органу, об­раного безпосередньо шляхом прямих виборів.

Право законодавчої ініціативи належить Президентові РФ, Раді Федерації, членам Ради Федерації, депутатам Дер­жавної думи. Член Ради Федерації, депутат Державної Думи здійснює його у формі внесення до Державної Думи законо­проектів і поправок до них.

Група чисельністю не менш однієї п'ятої членів Ради Фе­дерації або депутатів Державної Думи можуть вносити про-

370

Глава 20

Основи конституційного права Російської Федерації               377

позиції про положення Конституції РФ. Ц пропозиції підля­гають обов'язковому розгляду Державною Думою (Див. Фе­деральний закон 1999 року "Про внесення змін і доповнень у Федеральний закон "Про статус членів Ради Федерації і статус депутата Державної Думи Федеральних Зборів Росій­ської Федерації" — ст. 11). Право законодавчої ініціативи належить Уряду, законодавчим (представницьким) органам суб'єктів федерації; Конституційному Суду, Верховному Су­ду федерації та Вищому Арбітражному суду Федерації тільки з питань їх компетенції.

Законопроекти вносяться у Державну Думу (ст. 104 Кон­ституції РФ). Закони приймаються Державною думою біль­шістю голосів від загальної кількості членів цієї палати або якщо протягом 14 днів його не було розглянуто Радою Феде­рації. Якщо Державна Дума не погодилася з рішенням Ради Федерації, федеральний закон вважається прийнятим при повторному голосуванні, коли за нього проголосувало не менше двох третин від загальної кількості депутатів Держав­ної думи.

Прийнятий федеральний закон протягом п'яти днів на­правляється Президенту для підписання та обнародування. У разі відхилення закону Президентом палати знову розгля­дають його, і він вважається прийнятим, якщо за нього про­голосували не менш як дві третини членів Ради Федерації та депутатів Державної думи.

Конституція передбачає також федеральний конституцій­ний закон, який вважається прийнятим, якщо він схвалений більшістю — не менш як трьома чвертями голосів від загаль­ної кількості членів Ради Федерації і не менш як двома тре­тями голосів від загальної кількості депутатів Державної Думи.

Федеральні конституційні закони приймаються з питань, передбачених Конституцією. До таких питань належать: над­звичайний стан; прийняття до федерації та утворення в її складі нового суб'єкта федерації; зміна статусу суб'єкта фе­дерації; введення режиму воєнного стану, введення на тери­торії Російської Федерації або в окремих місцевостях надзви­чайного стану; порядок діяльності Уряду; установлення су­дової системи; установлення повноважень, порядку утворен­ня і діяльності Конституційного Суду, Верховного Суду, Вищого Арбітражного суду Федерації; скликання Конститу­ційних зборів.

Повноваження Ради Федерації закріплені ст. 102 Консти­туції РФ. До відання Ради Федерації належать: затверджен­ня змін кордонів між суб'єктами федерації, затвердження указів Президента про введення воєнного стану, про введен­ня надзвичайного стану; рішення питання про можливість використання збройних сил Російської Федерації; призна­чення виборів Президента; усунення Президента з посади; призначення за поданням Президента на посади суддів Кон­ституційного Суду, Верховного Суду, Вищого Арбітражного Суду, а також призначення і звільнення з посади Генераль­ного прокурора федерації, заступників Голови Рахункової па­лати та половини складу її членів.

Основною формою діяльності Ради Федерації є її засідан­ня, які провадяться відкрито. Рада Федерації може прийняти постанову про закрите засідання.

Для керівництва своєю працею Рада Федерації обирає зі свого складу Голову Ради Федерації та трьох його заступників.

До повноважень Державної думи за Конституцією відне­сено: дачу згоди Президенту РФ на призначення Голови Уряду федерації; вирішення питання про довіру Уряду; при­значення на посаду і звільнення з посади (за пропозицією Президента) Голови Центрального банку федерації; призна­чення на посаду і звільнення з посади (за пропозицією Пре­зидента) Голови Рахункової палати та половини її складу; призначення на посаду і звільнення з посади Уповноважено­го з прав людини; оголошення амністії; висунення обвинува­чення проти Президента для усунення його з посади.

Державна дума збирається на перше засідання на 30-й день після обрання (тобто автоматично). Президент РФ мо­же скликати її засідання раніше цього строку. Перше засі­дання Державної думи відкриває старіший за віком депутат. Державна дума обирає зі свого складу Голову Державної ду­ми та 9 заступників від кожної фракції і депутатської групи. У штаті Державної думи є 1883 співробітники. Члени Ради Федерації і депутати Державної думи мають до п'яти поміч­ників, які працюють за трудовим договором і до ЗО помічни­ків, які працюють на громадських засадах. У Державній думі скликання 1999—2003 років 745 помічників депутатів у Мо­скві і 1856 — у регіонах. Державна дума є постійно діючим органом. Основною формою діяльності Думи є її засідання.

372

Глава 20

Палати Федеральних зборів засідають окремо. їх засідан­ня відкриті. У випадках, передбачених Регламентом палати, можуть провадитися закриті засідання. На спільні засідання палати можуть збиратися для заслуховування послань Пре­зидента РФ, послань Конституційного Суду РФ, виступів ке­рівників іноземних держав.

Палати утворюють комітети та комісії. Між палатами є відмінність у порядку формування, діяльності, в повноважен­нях, і вони впливають на формування і правовий статус ко­мітетів і комісій. З урахуванням згаданих особливостей Дер­жавної думи, її задач та функцій і утворюються комітети та постійні комісії. Так, керуючись п. З ст.101 Конституції РФ і Регламентом, Державна дума створила зі складу депутатів 28 комітетів, серед яких: по законодавству і судово-правовій реформі; по труду і соціальній політиці; по справах ветера­нів; по охороні здоров'я; по бюджету, податках, банках і фі­нансах; по економічній політиці; по власності, приватизації і господарській діяльності; по будівництву, промисловості, транспорту та енергетиці; по екології; по обороні; по безпеці; по міжнародних питаннях; по питаннях Співдружності неза­лежних держав і зв'язках зі співвітчизниками; по питаннях національностей; по питаннях федерації і місцевої політики тощо.

При формуванні комітетів і комісій враховується прин­цип представництва депутатських об'єднань. Посади керів­ників комітетів також залежать від кількості членів депутат­ської фракції.

Кількісний склад комітету та комісії установлюється Дер­жавною думою. Він залежить від обсягу функцій, які вико­нуються комітетом чи комісією. Так, найменша кількість мо­же бути 12 депутатів. А комітет по бюджету, податках, бан­ках і фінансах нараховує 43 депутати. Кожний комітет має свою сферу повноважень. Комітет готує і першим розглядає проекти законів і проекти рішення палати, проводить парла-ментські засідання. Рішення комітетів мають рекомендацій-ний, а іноді контрольний характер.

Державна дума створює зі складу депутатів комісії: ман­датну, по етиці та інші.

Рада федерації створює такі комітети: по конституційно­му законодавству і судово-правових питаннях; по питаннях безпеки й оборони, по бюджету, податковій політиці, фінан-

Оенови конституційного права Російсько! Федерації               373

совому, валютному та митному регулюванню; банківській діяльності; по питаннях федерації, федеративному договору тощо.

Конституція РФ передбачила для кожної палати Феде­ральних Зборів властиві повноваження, які виконуються ни­ми самостійно. Але деякі повноваження виконуються пала­тами спільно. Це прийняття федеральних законів і федераль­них конституційних законів, рішення про усунення Прези­дента РФ з посади, прийняття поправок до глав 3—8 Конституції РФ.

Уряд Російської Федерації. Згідно зі ст. 110 Консти­туції РФ, Уряд Російської Федерації здійснює виконавчу вла­ду республіки. Уряд — колегіальний орган виконавчої вла­ди, до складу якого входять Голова Уряду, заступники Голо­ви Уряду та федеральні міністри. Спосіб формування уряду залежить від форми правління, співвідношення політичних сил та історичних традицій країни. Залежно від форми прав­ління уряд формується парламентським або позапарламент­ським способом. Парламентський спосіб формування уряду застосовується у країнах з парламентською формою правлін­ня (наприклад, Болгарія, Греція, Німеччина). Право на фор­мування уряду в цих країнах належить тій політичній партії (коаліції), яка має найбільшу кількість місць у парламенті (якщо він складається тільки з однієї палати) або в нижній двопалатного представницького органу.

Позапарламентський спосіб формування уряду викорис­товується у президентських, наприклад у США, республі­ках, де президент очолює виконавчу владу в разі відсутності посади прем'єр-міністра.

Російська Федерація є президентською республікою. Формування уряду має свої особливості. Конституція РФ не передбачає парламентського порядку утворення уряду.

Пропозиція щодо кандидатури Голови Уряду РФ вно­ситься не пізніше двотижневого строку після вступу на по­саду новообраного Президента РФ чи після відставки Уряду РФ або протягом тижня з дня відхилення кандидатури- Дер­жавною думою.

У практиці діяльності Державної думи був випадок, коли Президент запропонував на її розгляд не одну, а три канди­датури на посаду Голови Уряду, даючи нижній палаті мож­ливість вибрати на свій розсуд одну з них. У разі трикратно-

374

Глава 20

го відхилення Державною думою поданих кандидатур Голо­ви Уряду Президент РФ призначає Голову Уряду, розпускає Державну думу і призначає нові вибори (п.4 ст. 3 Конститу­ції РФ). У п. 4 цієї статті йдеться не про одну й ту саму кан­дидатуру, яка була відхилена Державною думою, а про різні кандидатури, які повинні пропонуватися Президентом Б. Єльциним, але він уперто вносив тричі одну і ту саму кан­дидатуру, що було відвертим порушенням Конституції.

Призначений Голова Уряду подає Президентові РФ про­позицію про структуру Кабінету міністрів та кандидатури на посади заступників Голови Уряду та федеральних міністрів. Склад Уряду встановлюється Указом Президента, до якого входять перші заступники, заступники Голови Уряду, феде­ральні міністри, державні комітети (наприклад, Державний митний комітет, Комітет РФ по друку. Голова Держподатко-вої служби).

Особи, які входять до окладу Уряду, не можуть займати ніякої другої посади у державних, комерційних, громадських організаціях, не мають права займатися підприємницькою діяльністю, а також іншою платною працею, окрім викла­дацької, наукової діяльності. Член Уряду не може одночасно бути депутатом Державної думи.

Уряд припиняє виконання своїх повноважень у випад­ках, передбачених Конституцією: при вступі на посаду знову обраного Президента або прийняття Президентом рішення про відставку Уряду на свій розсуд.

Напружений фінансовий та економічний стан держави й особисті амбіції змусили Президента Єльцина двічі протягом 1998 року приймати рішення про відставку Уряду в повному складі.

Діяльність Уряду може припинитися тоді, коли Держав­на дума вирішує питання про недовіру і Президент погоджу­ється з цим рішенням, проголошує про відставку Уряду і вживає заходів для утворення нового його складу, Прези­дент може не погодитися з рішенням Державної думи. У цьому разі Уряд продовжує виконувати свої функції у та­кому самому складі. Якщо Державна дума протягом трьох місяців повторно виразить недовіру Уряду, Президент оголо­шує про відставку Уряду або розпускає Державну думу.

Голова Уряду може поставити перед Державною думою питання про довіру Уряду. Якщо Державна дума відмовляє у

Основи конституційного права Російської Федерації               375

довірі, Президент протягом семи днів приймає рішення про відставку Уряду або про розпуск Державної думи та призна­чення нових виборів.

Стаття 114 Конституції РФ закріплює основні повнова­ження Уряду. Уряд розробляє і подає Державній думі феде­ральний бюджет і забезпечує його виконання; подає Дер­жавній думі звіт про виконання державного бюджету; забез­печує проведення у федерації єдиної фінансової, кредитної та грошової політики; забезпечує проведення у федерації єдиної державної політики у галузі культури, науки, освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, екології; здійс­нює управління федеральною власністю; вживає заходи для забезпечення оборони країни, державної безпеки, реалізує зовнішню політику; вживає заходи для забезпечення закон­ності, прав і свобод громадян, охорону власності та громад­ського порядку, боротьби зі злочинністю. На підставі Кон­ституції РФ, Федеральних законів, нормативних Указів Пре­зидента виносить постанови та розпорядження, забезпечує їх виконання. Уряду РФ належить право законодавчої ініціа­тиви.

§ 4. Конституційний Суд Російської Федерації

Конституційний Суд РФ є складовою частиною судової влади. Він був заснований у грудні 1990 р. Його теперішнє становище закріплено главою 7 Конституції РФ 1993 року та Конституційним законом 1994 року "Про Конституційний Суд Російської Федерації". Згідно з главою 7 Конституції, Конституційний Суд — це вищий судовий орган захисту конституційного ладу країни, орган і конституційного конт­ролю. Діяльність КС поширюється на всю територію країни. Він самостійно і незалежно виконує свої функції.

Конституційний Суд складається з 19 суддів. Суддею мо­же бути громадянин Російської Федерації, якому виповнило­ся на день обрання не менш як 40 років і який може вико­нувати свої повноваження до 70-річного віку. Кандидатури членів КС обговорюються по особливій процедурі судовими інстанціями, науковою громадськістю і вносяться Президен­ту, який остаточно вносить їх на затвердження Ради Феде­рації. Під час обговорення проекту Закону "Про Конститу­ційний Суд" вносилася пропозиція, щоб кандидати в члени

376

Глава 20

Основи конституційного права Російської Федерації               377

KG висувалися не тільки Президентом, а й Державного ду­мою. Обґрунтовуючи свою точку зору, ініціатори зверталися за досвідом зарубіжних країн, в яких кандидатури на посади членів КС висувалися не тільки парламентом і вищими судо­вими інстанціями.

Згідно із Законом "Про Конституційний Суд РФ", суддя обирається строком на 12 років без права повторного пере­обрання. Членами КС можуть бути особи з вищою юридич­ною освітою та стажем роботи за фахом не менше 15 років. Серед діючих членів КС сім фахівців з конституційного пра­ва, три цивілісти, сім криміналістів, два фахівці в галузі між­народного права.

Голова КС обирається таємним голосуванням строком на три роки.

КС складається з двох палат. Вони рівноправні, розгля­дають справи по черзі. На пленарному засіданні у повному складі дається тлумачення Конституції, розглядаються су­перечки про відповідність Конституцій республік і статутів інших суб'єктів федерації Конституції РФ; буде встановле­ний порядок імпічменту Президенту РФ.

Стаття 125 Конституції закріпила перелік суб'єктів, які можуть звертатися до Конституційного Суду із запитами про вирішення справ про відповідність нормативних актів Кон­ституції РФ. Це Президент РФ, Рада Федерації, Державна Дума, одна п'ята частина членів Ради Федерації або депута­тів Державної думи, Уряд РФ, Верховний Суд, Вищий Арбіт­ражний Суд, органи законодавчої і виконавчої влади суб'єк­тів федерації.

Конституція РФ 1993 року позбавила КС права розгляда­ти питання про відповідальність Конституції актів на влас­ний розсуд. Таке право було притаманне КС до прийняття Конституції 1993 року. Скористувавшись цим правом, 21 ве­ресня 1993 року КС прийняв рішення про невідповідність Конституції Указу Президента РФ "Про поетапну конститу­ційну реформу у Російській Федерації" № 1400, відомого як "розстрільний указ" і звернення до громадян Росії. Це рі­шення могло бути причиною для усунення Президента Єль­цина з посади. Доля цього рішення КС була незвичайною. Колишній Президент не був усунений з посади, а, навпаки, звільнив Голову КС і припинив діяльність КС майже на пів­тора роки.

. За поданням вищезгаданих суб'єктів КС вирішує справи про відповідність Конституції РФ федеральних законів, нор­мативних актів Президента РФ, Ради Федерації, Державної думи, Уряду РФ, Конституцій республік, статутів, а також законів та інших нормативних актів суб'єктів федерації, ви­даних з питань, що належать до відання органів державної влади федерації та органів Державної влади суб'єктів феде­рації; договорів між органами державної влади федерації та органами державної влади суб'єктів федерації, договорів між органами державної влади суб'єктів федерації, міжнародних договорів федерації, які не набули чинності.

КС розв'язує суперечки про компетенцію: між федераль­ними органами державної влади, між органами державної влади федерації та органами державної влади суб'єктів феде­рації; між вищими державними органами суб'єктів федерації.

Конституційний Суд "за скаргами про порушення кон­ституційних прав і свобод громадян і за запитами суддів пе­ревіряє конституційність закону, який застосовується чи має бути застосований у конкретній справі.

КС дає тлумачення Конституції РФ, але коло суб'єктів, які мають право порушувати це питання, звужене. Воно на­лежить тільки Президенту РФ, Раді Федерації, Державній думі, Уряду РФ, органам законодавчої влади суб'єктів феде­рації. Це право не належить Верховному Суду, Вищому Ар­бітражному Суду, виконавчим органам суб'єктів федерації.

КС за запитом Ради Федерації дає висновок про додер­жання установленого порядку висунення обвинувачення проти Президента у державній зраді або вчинення іншого тяжкого злочину.

Конституційному Суду належить право законодавчої іні­ціативи з питань свого відання.

Рішення КС остаточні і оскарженню не підлягають.

1997 року КС розглянув 130 справ, з яких 74 були пов'я­зані з перевіркою конституційності по скаргах громадян, 37 — по запитах суб'єктів федерації, 4 — по запитах Президента РФ, 8 — по запитах Державної думи і 11 по запитах суддів.

§ 5. Місцеве самоврядування

Відповідно до Конституції РФ (п. 2 ст. 3), народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної

378

Глава 20

влади та органи місцевого самоврядування. Місцеве само­врядування — це спосіб організації та здійснення влади на місцях, який забезпечує самостійне рішення громадянам повноважень місцевої влади. Місцеве самоврядування забез­печує самостійне рішення населенням питань місцевого зна­чення, володіння, користування і розпорядження муніци­пальною власністю.

Згідно з Конституцією РФ (ст. 12), орган місцевого само­управління не входить до системи органів державної влади. Місцеве самоврядування здійснюється громадянами шляхом референдуму, виборів та інших форм прямого волевиявлен­ня. До місцевого самоврядування належать міські і сільські поселення, частини цих поселень (райони міст, мікрорайо­нів, квартали, вулиці тощо).

Система органів місцевого самоуправління є вибірні та інші органи місцевого самоуправління. Представницькі орга­ни (дума, муніципальний комітет, збори представників то­що) складаються з депутатів, обраних на основі загального, рівного та прямого виборчого права при таємному голосу­ванні, глави муніципальних утворень (глава адміністрації, староста і т. п.) обираються або призначаються.

Органи місцевого самоврядування самостійно управ­ляють муніципальною власністю, формують, затверджують і виконують місцевий бюджет, установлюють місцеві податки та збори, здійснюють охорону громадського порядку, а та­кож вирішують інші питання місцевого значення.

Конституційні поправки та перегляд Конституції РФ ре­гулюються главою 9. Процес внесення поправок і перегляд Конституції дуже складний. Пропозиції про поправки та пе­регляд положень Конституції можуть вносити Президент РФ, Рада Федерації, Державна дума, Уряд РФ, законодавчі (представницькі) органи суб'єктів федерації, а також не менш як одна п'ята членів Ради Федерації або депутатів Дер­жавної думи. Особливо складний процес установлює Кон­ституція для перегляду глави 1 (Основи Конституційного ла­ду), глави 2 (Права та свободи людини і громадянина), глави 9 (Конституційні поправки та перегляд Конституції). Ці три глави (1, 2, 9) взагалі не можуть бути переглянуті Федераль­ними Зборами, а якщо пропозицію про перегляд положень глав 1, 2, 9 було підтримано трьома п'ятими голосів від за­гальної кількості членів Ради Федерації та депутатів Держав-

Основи конституційного права Російської Федерації               379

ної думи, то відповідно до федерального Конституційного за­кону (він до цього часу не підготовлений), скликаються Кон­ституційні Збори.

Конституційні Збори або підтверджують незмінність Кон­ституції або розробляють проект нової Конституції, який приймається Конституційними Зборами двома третинами го­лосів від загальної кількості їх членів чи виноситься на все­народне голосування.

Порядок внесення поправок до глав 7—8 Конституції ін­ший. Такі поправки до Конституції приймаються у порядку, передбаченому для прийняття федерального Конституційно­го закону (він приймається більшістю — не менш як трьома чвертями голосів від загальної кількості членів Ради Федера­ції і не менш як двома третинами голосів від загальної кіль­кості депутатів Державної думи), і набувають чинності після їх схвалення органами законодавчої влади не менш як двома третинами суб'єктів федерації.

Основи конституційного права Польщі

381